Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., catorce (14) de marzo de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: GIOVANA CAROLINA CANTILLO GARCÍA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN F Tesis: La acción de tutela es improcedente cuando la controversia planteada por la parte actora pretende reabrir el debate resuelto por el juez natural.
SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sala decide la acción de tutela presentada por la señora Giovana Carolina Cantillo García, en contra de la sentencia proferida el 15 de noviembre de 2023 por la Subsección F, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
1. SÍNTESIS DEL CASO La señora Giovana Carolina Cantillo García, actuando por conducto de apoderada, promovió acción de tutela en contra de la precitada providencia, y para ello formuló las siguientes pretensiones1: “[…] 8.1. AMPARAR los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo, y al acceso efectivo a la administración de justicia de la señora 1 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Giovanna Carolina Cantillo, al encontrarse acreditado la existencia de un defecto fáctico y de ausencia de motivación. Como consecuencia de lo anterior declaración:
8.2. DEJAR SIN EFECTOS la providencia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, proferida el 15 de noviembre de 2023 y en su defecto: 8.2.1. En su lugar, revocar en su integridad la sentencia proferida el día 15 de noviembre de 2023, notificada electrónicamente el 06 de diciembre de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda Subsección “F” y en su lugar, confirmar en todas y cada una de sus partes la sentencia de primera instancia proferida el día 10 de marzo de 2023 por el Juzgado Treinta (30) Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá D.C. 8.2.2.
De forma subsidiaria, ordenar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, adoptar una decisión en la que atienda la realidad fáctica, jurídica y probatoria exhibida en el proceso, teniendo en cuenta para ello todos los medios probatorios aportados en cada una de las etapas procesales transitadas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 11001- 33-35-030-2022-00277-01, tales como pruebas tanto documentales como testimoniales en su integridad y teniendo en cuenta además el precedente jurisprudencial existente como lo es la sentencia emitida por el H. Consejo de Estado – Sección Segunda, el 09 de septiembre de 2021 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-23-33-000-2013- 01143-01 (1317-2016) […]”.
2. SITUACIÓN FÁCTICA La parte actora señaló que prestó sus servicios como abogada a la Agencia Nacional de Minería del 22 de julio de 2019 al 31 de diciembre de 2021, a través de contratos de prestación de servicios sin solución de continuidad, y devengando contraprestación por las labores desarrolladas. Indicó que en el mes de febrero de 2022 solicitó a la precitada entidad el “(…) reconocimiento, pago, indemnización de los factores salariales, prestaciones, indemnizatorios que hubiese lugar por el tiempo laborado con la entidad territorial producto de la declaratoria de un contrato realidad con la ANM y no una orden de prestación de servicios (…)”;
Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co petición que le fue negada por tal autoridad a través del oficio ANM No: 20225100277681, que le fue comunicado el 18 de marzo de 2022. Manifestó que presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, nro. de radicado 11001 33 35 030 2022 00277 00, a fin de que i) se anulara el precitado oficio, ii) se declarara la existencia de una relación laboral con la Agencia Nacional de Minería, y iii) se ordenara “(…) el reconocimiento y pago [de] las prestaciones sociales de todo orden, (…) del subsidio familiar, la indemnización por despido sin justa causa, el reintegro del porcentaje descontado por retención en la fuente u otros tributos en cada uno de los contratos, el pago de aportes a seguridad social (…) la sanción moratoria, sumas que deberían ser indexadas, entre otras (…)”.
Mencionó que por sentencia dictada el 10 de marzo de 2023 por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá, se accedió a las pretensiones, decisión que fue apelada por la entidad demandada, y revocada por sentencia proferida el 15 de noviembre de 2023 por el Tribunal accionado, que en su lugar negó las pretensiones. Adujo que en la decisión del Tribunal se “(…) realizó una inadecuada valoración probatoria para terminar concluyendo que en el caso del sublite no se determinó una verdadera existencia de un contrato realidad, pese a que la realidad fáctica contenida en las declaraciones testimoniales, los estudios previos, los contratos de prestación de servicios, y demás pruebas documentales, se evidencian los elementos de la relación laboral por más de ocho (8) años (…)”; así mismo, que “(…) la autoridad judicial accionada termina por concluir, sin la valoración debida de los testimonios y del restante material probatorio, la inexistencia del contrato realidad (…)”.
Aseveró que le “(…) corresponde al JUEZ CONSTITUCIONAL conjurar la situación acaecida (…), ordenando a la Corporación accionada proferir una decisión con la exposición de la debida carga argumentativa y con la Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co evaluación de la eficacia y alcance real de las pruebas aportadas, de modo que se adopte una decisión coherente y correspondiente con el verdadero alcance de los hechos que develan tales pruebas (…)”.
Afirmó que en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la tutela contra providencias judiciales, precisando que en cuanto a la relevancia constitucional, este se satisface por cuanto “(…) se discute la garantía al debido proceso (…), toda vez que el juez de segunda instancia en su argumentación (…) no evidencia de manera fáctica, sustancial y procesal la existencia de un contrato realidad entre la señora Giovana Cantillo y la Agencia Nacional de Minería (…)”, y porque “(…) se busca preservar la garantía al debido proceso que permita determinar, a partir de una valoración probatoria adecuada, que le asiste razón al juez de primera instancia en demostrar que sí existió un contrato realidad (…)”.
Consideró que la providencia censurada incurrió en defecto fáctico “(…) al adelantar una inadecuada valoración probatoria y no valorar todas las pruebas (…)”, ya que “(…) le restó importancia al interrogatorio de parte rendido por mi representada, al testimonio del señor Santiago Ernesto Gamba Gamba, además de a los mensajes de WhatsApp, los correos electrónicos aportados, las fotografías de los insumos de trabajo que le fueron asignados (…), el acta con la que se hizo entrega de dichos elementos, las incapacidades que debía presentarse por la misma a causa de enfermedad para poder ausentarse de su trabajo y demás pruebas que obran en el expediente y que fueron decretadas por el juez de primera instancia (…)”; así mismo, porque “(…) omitió evaluar en su integridad el testimonio de la doctora Eva Isolina Mendoza [testigo de la ANM] (…)”, “(…) omitió las aseveraciones de la testigo Ana María Solano (…)”, y “(…) no se valoraron en debida forma la declaración de los testimonios (…)”.
Agregó que el Tribunal accionado “(…) no hizo una (sic) análisis exhaustivo del precedente jurisprudencial aplicable al presente asunto, como es la sentencia emitida por el H. Consejo de Estado – Sección Segunda, el 09 de septiembre de 2021 dentro del medio de control de Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-23-33- 000- 2013-01143-01 (1317-2016), la cual estableció los criterios e indicios para determinar cuándo se esconde una verdadera relación laboral o subyacente (…)”, como serían, los estudios previos del contrato.
Para sustentar lo anterior, adujo que el Tribunal accionado “(…) se limitó a indicar que según los contratos (…) de 2019 ‘la demandante fue vinculada en razón a las necesidades de la entidad en el marco de proyectos de inversión y a fin de atender contingencias específicas, aunado a que los objetos contractuales pactados no guardan completa identidad’, sin referirse de manera alguna a los estudios previos existentes en el plenario, que dan cuenta de la existencia de funciones permanente (sic) y no transitorias como se mencionará más adelante (…)”.
Por último, indicó que la decisión censurada incurrió en el defecto por falta de motivación, frente al cual “(…) el juez de tutela deberá tener presente que el deber de evidenciar las razones fácticas y jurídicas que sustentan un fallo es un principio de la función judicial que, de transgredirse, supone una clara vulneración del debido proceso (…)”.
Como sustento al precitado defecto, señaló que de las obligaciones de los contratos de prestación de servicios que suscribió la actora “(…) puede inferirse una necesidad constante de la presencia de la demandante en la sede física de la ANM, que confirman la existencia de una auténtica relación subordinada (…)”, aunado a que “(…) [f]rente a los correos electrónicos (…) dichos medios probatorios deben ser evaluados en conjunto junto con los demás medios de prueba obrantes (…)”, y el “(…) testimonio del señor Santiago Ernesto Gamba Gamba (…), ofrece un alto grado de certeza sobre las labores ejecutadas por la demandante, de modo que de conformidad con la sana crítica en consideración al contexto y condiciones en las que se practicó no se puede excluir como medio de prueba (…)”.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
3. TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA Las actuaciones más relevantes, fueron las siguientes: 3.1. La tutela fue radicada el 12 de febrero de 20242 a través de la ventanilla virtual de la Corporación, y correspondió por reparto a la Sección Primera que, por auto del 14 de febrero de 20243 i) la admitió, y ii) dispuso notificar a los magistrados de la Subsección F, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, como parte accionada, así como vincular a la Agencia Nacional de Minería y al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá4.
De igual forma, requirió al Juzgado Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá y a la Subsección F, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, para que allegaran copia digital o el hipervínculo de consulta del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado nro. 11001 33 35 030 2022 00277 00/01, el cual fue remitido5. 3.2.
El Magistrado Luis Alfredo Zamora Acosta de la Subsección F, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, ponente de la sentencia de segunda instancia censurada, presentó escrito vía correo electrónico6 en el que consideró que en el caso no se configuran los defectos alegados porque el fallo controvertido no se emitió a partir de un análisis caprichoso sino atendiendo los elementos aportados al plenario; además, indicó que la parte actora pretende utilizar la tutela como una tercera instancia para reabrir el debate probatorio ya surtido en el proceso 2 Visto en el índice 2 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 3 Visto en el índice 5 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 4 Esta orden se cumplió el 16 de febrero de 2024.
Visto en el índice 8 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 5 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 6 Visto en el índice 9 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ordinario, escenario para el que no se encuentra previsto el amparo constitucional. 3.3. La Agencia Nacional de Minería, por conducto de apoderada, allegó informe a través de la ventanilla virtual7, en el que solicitó que se desestimen las pretensiones de la tutela y se exima de toda responsabilidad al Tribunal Administrativo de Cundinamarca y a la Agencia Nacional de Minería, por cuanto en la decisión censurada “(…) las pruebas fueron valoradas de manera [í]ntegra (…)” y “(…) dicha providencia se profirió en el marco de estudio de los presupuestos previstos en la normativa aplicable y se fundamentó en una argumentación jurídica plenamente atendible (…)”. 3.4.
Por escrito allegado vía correo electrónico8, el Juez Treinta Administrativo del Circuito de Bogotá, como autoridad judicial que dictó la sentencia de primera instancia en el proceso ordinario, solicitó que a fin de tomar la decisión que corresponda en el caso se tengan en cuenta los razonamientos de hecho y de derecho que se expusieron en las decisiones tanto de primera como de segunda instancia. 3.5.
Por escrito allegado a través de la ventanilla virtual el 26 de febrero de 2024, la parte accionante se pronunció frente a los informes rendidos por el Tribunal accionado y la entidad vinculada, y señaló que “(…) [e]s pertinente indicar, que pareciera que el análisis realizado por el Tribunal si (sic) se hubiera realizado de manera caprichosa, pues parece que no se analizaron todos los medios probatorios en su integridad (…)”, y reiteró que “(…) existe un defecto factico por indebida valoración de las pruebas y en dicho sentido una falta de motivación, toda vez que no se hace por dicho órgano judicial un esfuerzo argumentativo con miras a justificar su decisión (…)”9. 7 Visto en el índice 10 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 8 Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 9 Visto en el índice 12 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3.6. El expediente ingresó al despacho para fallo el 27 de febrero de 202410. 3.7. Por escrito allegado a través de la ventanilla virtual el 29 de febrero de 2024, la parte actora anexó copia del auto nro. 045 del 20 de febrero de 2024, del Grupo de Control Interno Disciplinario de la Agencia Nacional de Minería, en el que se dispuso “(…) OBECEDER Y DAR CUMPLIMIENTO a la orden de la Procuraduría General de la Nación en el sentido de remitir copia de los siguientes documentos al Grupo de Contratación Institucional para lo que encuentre procedente, respecto a los contratistas GYOVANA CAROLINA CANTILLO GARCÍA (…)”.
Manifestó que dicho documento “(…) constituye, una prueba fundamental para la presente acción de tutela, toda vez que con la misma se puede demostrar sin lugar a dudas el trato que recibía la señora GIOVANA CANTILLO GARCIA en dicha entidad, pues de ninguna manera era como si fuera contratista, toda vez que no dudó la ANM en iniciar dicha investigación a través de su oficina de Gestión de Talento Humano y enviar la misma ante la Procuraduría General de la Nación (…)”11.
4. CONSIDERACIONES DE LA SALA
4.1. COMPETENCIA DE LA SECCIÓN La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto por el artículo 37 del Decreto Ley 2591 del 19 de noviembre de 199112 y el artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 del 26 de 10 Visto en el índice 13 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 11 Visto en el índice 14 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 12 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política” Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co mayo de 2015,13 modificado por el artículo 1 del Decreto 333 del 6 de abril de 202114, así como con fundamento en el artículo 13 del Acuerdo nro. 080 del 12 de marzo de 201915 proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado que regula la distribución de negocios entre las secciones. 4.2.
HECHOS RELEVANTES En el caso concreto se encuentra acreditado lo siguiente16: 4.2.1. La señora Giovana Carolina Cantillo García, por conducto de apoderado, presentó demanda en contra de la Agencia Nacional de Minería, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, a fin que i) se declarara la nulidad del oficio nro. 20225100277681 del 15 de marzo de 2022, por medio del cual dicha entidad le negó el reconocimiento y pago de emolumentos derivados de una presunta relación laboral; ii) se declarara la existencia de una relación laboral entre ella y tal entidad, y iii) se ordenara el pago de tales emolumentos17. 4.2.2.
La precitada demanda fue conocida en primera instancia por el Juzgado Treinta Administrativo de Bogotá, radicado nro. 11001 33 35 030 2022 00277 00/01, que por sentencia dictada en audiencia de alegaciones y juzgamiento llevada a cabo el 10 de marzo de 2023 accedió a las pretensiones de la demanda18. 13 “Por medio del cual se expide el decreto único reglamentario del sector justicia y del derecho” y establece las reglas de reparto de la acción de tutela. 14 “Por el cual se modifican los artículos 2.2.3.1.2.1, 2.2.3.1.2.4 y 2.2.3.1.2.5 del Decreto 1069 de 2015, Único Reglamentario del sector Justicia y del Derecho, referente a las reglas de reparto de la acción de tutela”. 15 Por medio del cual se compila y actualiza el reglamento interno del Consejo de Estado, publicado el 1 de abril de 2019 en el Diario Oficial número 50913. 16 Lo que se desprende del expediente del proceso ordinario con el radicado nro. 11001 33 35 030 2022 00277 00/01, aportado por el Juzgado vinculado.
Visto en el índice 11 de la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del proceso con radicado nro. 11001 03 15 000 2024 00620 00. 17 Ibidem. 18 Ibidem. Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.2.3.
Inconforme con la precitada decisión, la parte demandada presentó recurso de apelación, que fue decidido por fallo dictado el 15 de noviembre de 2023 por la Subsección F, Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el cual se revocó la sentencia recurrida y, en su lugar, se negaron las pretensiones de la demanda19, señalando como fundamento lo siguiente: “(…) [S]e advierte que los contratos suscritos entre las partes buscan el impulso y trámite de procesos mineros, requiriendo para el efecto de la asesoría y conocimiento especializado que pudiera brindar la accionante desde su campo de conocimiento, (…) lo cual no evidencia para esta Instancia Judicial la existencia de la subordinación alegada por la parte actora.
En lo que toca a la prueba testimonial recibida, considera la Sala que lo dicho por los testigos no logra ser determinante para establecer la existencia del elemento de subordinación, ya que la ejecución de actividades por parte de un grupo de contratistas que buscan desarrollar proyectos en el área minera requiere entonces de un grado de coordinación tal que no puede ser confundida con la ausencia de autonomía. Así mismo, debe decirse que en el plenario no obra material probatorio referente a memorandos, circulares u órdenes específicas que recibiera la accionante para el desarrollo de las actividades a su cargo, pues obran capturas de pantalla de mensajería “WhatsApp” sin que pueda establecer el remitente o destinatario del mismo.
De igual forma, se encuentran copias de correos electrónicos de los que no se desprende ningún criterio de subordinación o dependencia. De otra parte, se destaca además que aun cuando la parte demandante y algunos de los testigos refieren a un cumplimiento de horario, en el plenario no obra material probatorio adicional que soporte tal afirmación, aunado a que resultan contrarias a las declaraciones rendidas por las señoras Ana María Solano Cantor y Eva Isolina Mendoza Delgado, quienes en su calidad de contratista y supervisora, son coincidentes en afirmar que esta no es una exigencia para los contratistas.
Ahora, respecto a si las actividades desarrolladas por la accionante equivalen a las funciones adelantadas por personal de planta, se tiene que en el expediente obra un aproximado de dieciocho archivos que refieren al Manual Especifico de Funciones de la entidad, sin que la parte actora identifique en debida forma cual es el cargo que considera como equivalente, contrario a esto, el a quo al emitir su fallo, pese a ser favorable para los intereses de la demandante, mencionó que no hay un par de planta, por lo que no puede establecerse que realizó actividades en los mismos términos que un funcionario de planta en la entidad. 19 Ibídem.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, la Sala se permite citar una decisión del H. Consejo de Estado20 en la que se resolvió confirmar la sentencia que negó una controversia en la que las actividades desarrolladas por la accionante en su calidad de contratista – abogada pudieran asemejarse a las actividades propias de la entidad (…).
Advierte la Sala que la providencia en cita guarda similitud fáctica con el objeto de debate en el presente asunto y presenta una realidad probatoria coincidente, pues tal como el proceso de la referencia sólo se cuenta con los testimonios, sin que a juicio del H. Consejo de Estado este único aspecto permita acreditar la subordinación alegada, por lo que dicho criterio resulta aplicable al caso.
(…) En el caso de autos, como se señaló anteriormente, el material probatorio recaudado no permite tener certeza de que la señora Giovana Carolina Cantillo García se haya encontrado en una permanente y continua situación de subordinación mientras prestó sus servicios a la entidad accionada en el ejercicio de su calidad de abogada (…)”.
El precitado fallo fue notificado a las partes el 6 de diciembre de 202321.
4.3. ANÁLISIS DE LA SALA Tratándose de tutela contra providencias judiciales, debe hacerse una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial.
El primer requisito de procedencia que el juez constitucional debe verificar es la relevancia constitucional y, para ello, la Sala se detendrá en (i) los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para 20 “CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: WILLIAM HERNÁNDEZ GÓMEZ Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 81001-23-33-000-2017- 00010-01 (5006- 2018) Demandante: NIDYA ALEJANDRA BOTHIA MANOSALVA DEMANDADA: MUNICIPIO DE ARAUCA (…)” (referencia propia de la cita). 21 Visto en el índice 16 del radicado 11001 33 35 030 2022 00277 01 en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial Samai.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional, para luego, analizarlos en el (ii) caso concreto. 4.3.1.
Los criterios que la jurisprudencia constitucional ha desarrollado para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional22 La Corte Constitucional, en la sentencia C – 590 de 2005, indicó que uno de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial es que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional.
En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa porqué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”23.
Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional; de otro modo, si no lo hace, estaría involucrándose en aspectos que le corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional24.
A partir de la sentencia C – 590 de 2005, el concepto de la relevancia constitucional ha sido desarrollado por la jurisprudencia de la Corte 22 Este requisito general de procedencia de la acción de tutela fue denominado en esos términos en la sentencia C – 590 de 2005. 23 Corte Constitucional. Sentencia C – 590 del 8 de junio de 2005.
M.P.: Jaime Córdoba Triviño. 24 En ese mismo sentido, en la sentencia C – 590 de 2005, la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”.
Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional y en la sentencia SU – 573 de 2019 explicó que este requisito persigue tres finalidades25: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales.
(ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Por consiguiente, para que un asunto revista trascendencia constitucional deben estar reunidos los tres elementos que conforman el requisito de la relevancia26. De manera que, si no se logra acreditar alguno de ellos, la acción de tutela será improcedente por no superar la relevancia constitucional. 4.3.2. Caso Concreto La Sala, para determinar si está superada la relevancia constitucional, se detendrá en el examen del tercer criterio que la compone, el cual busca impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces.
Frente a este elemento la Corte Constitucional ha dicho que27 “la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad. Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra 25 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Este criterio ha sido reiterado, verbigracias, en las sentencias SU 128 de 2021 y SU 103 de 2022. 26 Sobre los demás elementos que componen la relevancia constitucional puede verse la sentencia del 29 de septiembre de 2022 proferida por la Sección Primera del Consejo de Estado.
Expediente nro. 11001 0315 000 2022 02850 01. C.P.: Oswaldo Giraldo López. 27 Corte Constitucional. Sentencia SU – 573 del 27 de noviembre de 2019. M.P.: Carlos Bernal Pulido. Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.
En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios”.
En la sentencia SU 215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que la tutela contra providencia judicial implica un juicio de validez y no un juicio de corrección respecto de la providencia cuestionada, “circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial.
Como se expresó con claridad en la Sentencia SU-128 de 2021, este ‘enfoque impide que el mecanismo de amparo constitucional sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial’ (…)”. En efecto, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que genera en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, resulta evidente que este mecanismo constitucional está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se estaría desconociendo la autonomía e independencia del juez natural.
La Sala considera que, en este evento, no se cumple el requisito de relevancia constitucional, comoquiera que el tercer elemento que la Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compone, esto es, impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces, no está superado, ya que las inconformidades expuestas en el escrito de amparo están encaminadas a cuestionar la valoración que el juez natural de la causa hizo sobre el acervo probatorio.
Al efecto, en el escrito de amparo la accionante manifiesta que en la providencia censurada se “(…) realizó una inadecuada valoración probatoria para terminar concluyendo que en el caso del sublite no se determinó una verdadera existencia de un contrato realidad, pese a que la realidad fáctica contenida en las declaraciones testimoniales, los estudios previos, los contratos de prestación de servicios, y demás pruebas documentales, se evidencian los elementos de la relación laboral por más de ocho (8) años (…)”.
En igual sentido, la accionante censuró el fallo controvertido por “(…) adelantar una inadecuada valoración probatoria y no valorar todas las pruebas (…)” y porque “(…) le restó importancia al interrogatorio de parte rendido por mi representa, al testimonio del señor Santiago Ernesto Gamba Gamba, además de a los mensajes de WhatsApp, los correos electrónicos aportados, las fotografías de los insumos de trabajo que le fueron asignados (…), el acta con la que se hizo entrega de dichos elementos, las incapacidades que debía presentarse por la misma a causa de enfermedad para poder ausentarse de su trabajo y demás pruebas que obran en el expediente y que fueron decretadas por el juez de primera instancia (…)”; aunado a que “(…) omitió evaluar en su integridad el testimonio de la doctora Eva Isolina Mendoza [testigo de la ANM] (…)”, se “(…) omitió las aseveraciones de la testigo Ana María Solano (…)”, y “(…) no se valoraron en debida forma la declaración de los testimonios (…)”.
Adicionalmente, en el escrito de amparo la accionante aseveró que le “(…) corresponde al JUEZ CONSTITUCIONAL conjurar la situación acaecida (…), ordenando a la Corporación accionada proferir una decisión (…) con la evaluación de la eficacia y alcance real de las pruebas aportadas, de modo Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que se adopte una decisión coherente y correspondiente con el verdadero alcance de los hechos que develan tales pruebas (…)”.
En este sentido, se estima que la acción de tutela está siendo empleada para controvertir la valoración probatoria efectuada por el juez natural, bajo el principio de autonomía e independencia judicial, y las reglas de la sana crítica, por lo que acorde con la jurisprudencia constitucional aludida en precedencia, la tutela no cumple con el requisito de relevancia constitucional.
De otro lado, se anota que en el escrito de amparó se alegó que el Tribunal accionado “(…) no hizo una (sic) análisis exhaustivo del precedente jurisprudencial aplicable al presente asunto, como es la sentencia emitida por el H. Consejo de Estado – Sección Segunda, el 09 de septiembre de 2021 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 05001-23-33-000- 2013-01143-01 [1317- 2016], la cual estableció los criterios e indicios para determinar cuándo se esconde una verdadera relación laboral o subyacente (…)”, como serían, los estudios previos de los contratos de prestación de servicios.
Al respecto, la Sala advierte que no cumplió con la carga de identificar la regla que constituía precedente y que era aplicable a su caso. Además, se estima que la referencia al fallo del 9 de septiembre de 2021 se realizó en igual sentido para efectos de cuestionar la valoración probatoria del Juez natural, cuando la accionante, para sustentar que no se habría efectuado un “análisis exhaustivo” de dicha providencia, manifestó que el Tribunal accionado “(…) se limitó a indicar que según los contratos (…) de 2019 ‘la demandante fue vinculada en razón a las necesidades de la entidad en el marco de proyectos de inversión y a fin de atender contingencias específicas, aunado a que los objetos contractuales pactados no guardan completa identidad’, sin referirse de manera alguna a los estudios previos existentes en el plenario, que dan cuenta de la existencia de funciones permanente (sic) y no transitorias (…)”; razón de más para considerar que no se satisface el requisito de Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co relevancia constitucional en su tercer elemento, dirigido a impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces ordinarios.
En este punto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.
Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias; y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.
En una condición de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.
Bajo tales circunstancias, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron el objeto del debate, porque así le fueron planteadas por el demandante y el demandado en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co facultades constitucionales y legales; y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.
Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues, en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su elemento del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.
Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, ya que la parte accionante no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso. Por lo anotado, sin ser necesario descender en otras consideraciones, la Sala declarará improcedente la acción de tutela por cuanto no cumple con el requisito general de relevancia constitucional.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por la señora Giovana Carolina Cantillo García, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991. Radicación: 11001 03 15 000 2024 00620 00 Accionante: Giovana Carolina Cantillo García 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (601) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión al día siguiente de la ejecutoria de esta providencia, si no fuere impugnada oportunamente en los términos señalados por la ley.
Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE,
COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE, GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.