Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA PLENA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá D.C., cuatro (4) de junio de dos mil veintiséis (2026) Sentencia de única instancia Asunto La Sala profiere sentencia de única instancia en el medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo4. 1.
Antecedentes 1.1. Demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. José Joaquín Santana Peña, junto con los demás demandantes de los procesos acumulados, presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad previsto en el artículo 137 del CPACA en orden a que se declarara la nulidad del Acuerdo CNSC - 20182210000246 del 10 de enero de 2018, «[p]or el cual se establecen las reglas del Concurso abierto de mérito para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta 1 Acumulado con los procesos bajo los radicados «internos» 5211-2018, 5352-2018, 5422-2018, 5434-2018, 4647-2018,5212-2018,5218-2018,5349-2018,5427-2018, 5572-2018,5540-2018, 5215- 2018, 5342-2018, 5346-2018, 5411-2018, 5542-2018, 5544-2018, 5287-2018, 5409-2018, 5413- 2018, 5543-2018, 5214-2018, 5408-2018 y 5424-2018. 2 Carlos Andrés Rodríguez Prieto, Ana María Paulina Sanmiguel Chacón, Juan Carlos Torres Pérez, Juan Carlos Torres Pérez, Edith Johanna Ramírez Ayala, Julio César Triana Murillo, Raúl Eduardo Rivera Gómez, Luis Román Balagay Corredor, Myriam Patricia Quintero Cojo, Diana Carolina Arévalo Zabala, Wilber Alberto Hernández Molina, Paola Maryuri Garzón Camacho, Sara Montenegro Moya, Sara Patricia Rodríguez López, Fabiola Bojacá Beltrán, Martha Delfina Ovalle Hernández, Wilson Javier Ropero Cortés, Óscar Fernando Afanador Bohórquez, Angela Milena Beltrán Rodríguez, Claudia Judith Córdoba Guaba, Aldo Fernando Moreno Soler, Anyelo Ríos Velandia, José Hernando Luque Aristizábal, Diana Milena Castellanos Sánchez, Jennifer Rocío Rossi Batista, Sara Patricia Rodríguez López, Angela Milena Beltrán Rodríguez, José Hernando Luque Aristizábal, Diana Milena Castellanos Sánchez y Jennifer Rocío Rossi Batista. 3 En adelante CNSC. 4 En lo sucesivo CPACA.
Referencia: Nulidad simple Radicación: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018)1. Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros2 Demandado: Comisión Nacional del Servicio Civil3, municipio de Chía (Cundinamarca) Tema: Nulidad del Acuerdo CNSC - 20182210000246 del 10 de enero de 2018 2 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros de personal de la Alcaldía de Chía, “Proceso de Sección No. 517 de 2017 - Cundinamarca». 2.
En la demanda 4647-2018, adicionalmente se pidió la anulación de la Resolución 3508 de 2015 que, según el demandante, contenía el manual específico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal del nivel central del municipio de Chía (Cundinamarca). Sin embargo, de manera posterior se hizo referencia a la Resolución 1805 de 2015, mediante la cual se expidió el referido documento5. 1.1.2.
Fundamentos fácticos 2. Como hechos relevantes, los demandantes señalaron lo siguiente: 3. La CNSC adelantó la etapa de planeación y convocatoria para la provisión de los empleos que se encontraban en situación de vacancia definitiva pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal. 4. El presidente de la CNSC de manera autónoma profirió el Acuerdo CNSC 20182210000246 del 10 de enero de 2018, sin dar aplicación a lo previsto en el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, el cual le impone el deber específico de suscribirlo junto con el representante legal del ente territorial convocante.
Requisito confirmado por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación, en el concepto proferido el 19 de agosto de 20166. 5. La Alcaldía de Chía y la CNSC no cumplieron con el requisito referido, ya que la simple relación de empleos en vacancia definitiva y el reporte de la Oferta Pública de Empleos7 de carrera no eran suficientes para demostrar el cumplimiento de la finalidad de dicha norma. 6.
De las actuaciones desarrolladas por la personería municipal no se logró evidenciar una coordinación adecuada entre la CNSC y la Alcaldía de Chía, por lo que no se acreditó una verdadera convalidación de voluntad institucional entre ambas entidades. 1.1.3. Normas violadas y concepto de violación 7. Los demandantes citaron como vulneradas las siguientes normas: preámbulo, artículos 2, 13, 29, 125 y 209 de la Constitución Política; y artículos 31 de la Ley 909 de 2004 y 137 del CPACA. 8.
El concepto de violación de las normas invocadas se sustentó en los siguientes argumentos8: 5 En este punto, consultada la página web de la Alcaldía Municipal de Chía, se observó que mediante la Resolución 1805 del 16 de junio de 2015 se estableció el manual especifico de funciones y competencias laborales para los empleos de la planta de personal del nivel central del municipio de Chía (Cundinamarca) y que, mediante Resolución 3508 del 17 de noviembre de 2015 se ajustó y modificó dicho acto administrativo. 6 Expediente 11001-03-06-000-2016-00128-00. 7 En adelante OPEC. 8 Samai, índice 2, actuación «AL DESPACHO POR REPARTO», documento «F11001032500020180159500S2DEMANDASIMPLENULIDAD.DDA», folio 4 - 6. 3 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros 9.
El Acuerdo CNSC 20182110000246 del 10 de enero de 2018, expedido dentro del proceso de selección 517 de 2017 para proveer cargos vacantes de carrera administrativa en la Alcaldía de Chía, fue proferido con desconocimiento de las disposiciones constitucionales y legales que regulaban el acceso al empleo público mediante el concurso de méritos, relacionadas con la garantía del orden justo, la igualdad, el debido proceso, el acceso a cargos públicos conforme con el mérito, la coordinación, la legalidad y la eficacia, principios propios de la función administrativa. 10.
El ingreso a los empleos de carrera administrativa debía efectuarse con estricta observancia de las reglas previstas en la ley, como garantía de transparencia, igualdad de oportunidades y basado en el debido proceso administrativo, lo cual no se tuvo en cuenta en el presente caso, toda vez que, con la expedición del acuerdo demandado se infringió el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, al no ser suscrito por la CNSC y el jefe de la entidad beneficiaria del concurso. 11.
La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado emitió concepto del 19 de agosto de 2016, en el que argumentó que la convocatoria exigía la concurrencia de voluntades entre la CNSC y la entidad territorial beneficiaria, de modo que la simple certificación de vacantes o el reporte en la oferta pública de empleos de carrera9 no sustituían la exigencia legal de la suscripción conjunta del acto administrativo.
En el sub examine no se acreditó una coordinación administrativa entre la CNSC y la Alcaldía de Chía, circunstancia que afectó la validez de la convocatoria por desconocimiento del principio de legalidad, configurándose un vicio en la expedición del acto demandado, susceptible de generar su nulidad conforme con las causales del artículo 137 del CPACA. 1.2.
Solicitud de medida cautelar 12. Los accionantes solicitaron la suspensión provisional de los efectos del Acuerdo CNSC 20182210000246 de 2018, al considerar que de la confrontación directa entre el acto demandado y las normas superiores que lo regulaban, se lograba establecer que fue proferido sin el lleno de los requisitos legales que lo amparaban.
Permitir la continuación del concurso que se encontraba en etapa final de publicación de lista de elegibles, podía consolidar situaciones jurídicas de los aspirantes que integraran las listas de elegibles y generar desvinculaciones de servidores en provisionalidad con fundamento en una convocatoria viciada de nulidad, por la no suscripción conjunta de la CNSC y el representante del ente territorial.
Solicitud que fue negada mediante auto del 4 de marzo de 202410. 1.3. Contestaciones de la demanda 13. La Comisión Nacional del Servicio Civil se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda en los procesos con el radicado 5346-2018, 5409- 2018, 5217-2018, 5212-2018, 5422-2018, 5349-2018, 5540-2018, 5218-2018, 9 En adelante OPEC 10 Samai, índice 95, actuación «AUTO QUE RESUELVE MEDIDA CAUTELAR», documento 86_AUTOQUE RESUELVE (.pdf)» 4 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros 5211-2018, 5427-2018, 5542-2018, 5413-2018, 4647-2018, 5434-2018, 5544-2018, 5215-2018, 5215-2018, 5572-2018, 5543-2018, en los siguientes términos11: 13.1.
Todas las demandas acumuladas tenían una causa jurídica similar: cuestionar la legalidad de los actos expedidos con ocasión de la Convocatoria 517 de 2017, los cuales gozaban de presunción de legalidad, acierto y ejecutividad, sin que los demandantes lograran desvirtuarla. 13.2. Propuso como excepciones: (i) inepta demanda; (ii) falta de legitimación en la causa por activa;
(iii) no comprender en la demanda todos los litisconsortes necesarios; (iv) errada interpretación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004; y (v) no prosperidad de la censura. 13.3. El tema base de la acusación de todos los demandantes fue resuelto mediante sentencia proferida el 8 de mayo de 2019 por la Corte Constitucional dentro del expediente bajo el radicado D-12566, en el que declaró exequible, la expresión «el jefe de la entidad y organismo», incluida en el numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004. 13.4.
El Acuerdo CNSC-20182210000246 del 10 de enero de 2018 fue expedido por la CNSC con fundamento en sus competencias constitucionales y legales, especialmente los artículos 125 y 130 de la Constitución Política y la Ley 909 de 2004. Algunos de los conceptos jurídicos invocados por la parte actora no tenían carácter vinculante ni constituían precedente judicial obligatorio. 13.5.
La sentencia C-183 de 2019 proferida por la Corte Constitucional declaró exequible la expresión «el jefe de la entidad u organismo» contenida en el artículo 31.1 de la Ley 909 de 2004. Igualmente, estableció que la elaboración de la convocatoria y sus modificaciones correspondían de manera exclusiva a la CNSC, aunque el jefe de la entidad podía suscribir el acto como expresión del principio de colaboración armónica. 13.6.
La CNSC era competente para adelantar concursos públicos de mérito, elaborar convocatorias, desarrollar procesos de selección y determinar costos del concurso; sin que fuera indispensable que las entidades destinatarias suscribieran el acuerdo de convocatoria, aunque sí debían participar activamente en su elaboración. 13.7. En cuanto el concepto emitido por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado refirió que no era vinculante, ni equivalía a una sentencia y tampoco constituía precedente judicial. 14.
El municipio de Chía se opuso a las pretensiones de la demanda en los procesos 5346-2018, 5409-2018, 5217-2018, 5212-2018, 5422-2018, 5349-2018, 5540-2018, 5218-2018, 5211-2018, 5427-2018, 5542-2018, 5413-2018, 4647-2018, 5434-2018, 5544-2018, 5215-2018, 5215-2018, 5572-2018, 5543-2018, con base en los siguientes argumentos12: 11 Samai, índice 71_1, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «48_MemorialWeb_ContestaciOnDemanda_Indice_71_1(.pdf)». 12 Samai, índice 73, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «RECIBEMEMORIALESPORCORREOELECTRONICO_52172018(.pdf) NroActua 57». 5 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros 14.1.
El proceso de selección fue adelantado por la CNSC y el municipio con apego a las normas que regulaban los concursos de méritos para proveer vacantes en la administración pública, sin que hubiera desconocimiento de la ley ni vulneración de los derechos alegados por los demandantes. 14.2. No es cierta la afirmación de que el acuerdo era nulo por haber sido expedido y firmado únicamente por la CNSC, como autoridad constitucionalmente competente para administrar y vigilar la carrera administrativa, conforme con los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, la Ley 909 de 2004 y la normativa reglamentaria aplicable.
El artículo 31 de la Ley 909 de 2004 no exigía como requisito de validez, la firma del representante legal del Municipio de Chía en el acuerdo de convocatoria. 14.3. El acuerdo cumplió con el fin para el cual fue expedido. El concurso se desarrolló completamente, se agotaron sus fases, se conformaron listas de elegibles y más del 90 % de los cargos ofertados fueron provistos.
El municipio de Chía participó activamente en la planeación del concurso, la preparación de la OPEC, la remisión de información a la CNSC, la gestión presupuestal, el reporte del manual de funciones y la posterior aplicación de las listas de elegibles. Existió colaboración armónica y coordinación entre la entidad territorial y la CNSC.
Además, se consolidaron los derechos de quienes participaron y superaron el concurso conforme con las reglas establecidas por la CNSC. 14.4. La CNSC era un órgano autónomo encargado de garantizar el mérito en el empleo público. La Ley 909 de 2004 contenía las normas sobre carrera administrativa, mérito, libre concurrencia, igualdad, publicidad, transparencia, imparcialidad, eficacia y eficiencia en los procesos de selección. Con fundamento en ello, el Acuerdo CNSC-20182210000246 de 2018 debía conservar su presunción de legalidad, toda vez que fue expedido por la autoridad competente, dentro de un proceso de selección basado en el mérito, y con participación efectiva del municipio en la etapa de planeación; sin que la ausencia de firma del alcalde o representante legal del municipio constituyera una causal autónoma de nulidad, pues se cumplió con la finalidad sustancial del artículo 31 de la Ley 909 de 2004, la cual era garantizar la coordinación entre la CNSC y la entidad beneficiaria del concurso. 14.5.
Planteó como excepciones de mérito: (i) «[i]nexistencia de violación del artículo 31 de la Ley 909 de 2004»; y (ii) «[i]nexistencia de ilegalidad por firma exclusiva del presidente de la CNSC». 1.4. Decisión sobre excepciones previas 15. El auto del 4 de junio de 2024 resolvió las excepciones previas y declaró no probadas las siguientes: (i) inepta demanda;
(ii) falta de legitimación en la causa por activa; y (iii) no comprender todos los litisconsortes necesarios. En cuanto a los demás medios exceptivos presentados, se indicó que eran argumentos de defensa y, por lo tanto, se resolverían con el fondo del asunto13. 13 Samai, índice 104 actuación «Auto que decide sobre excepciones previas», documento «099 AUTOQUEDECIDE_52172018EXCEPCIONESN (.pdf) NroActua 104». 6 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros 1.5.
Trámite de sentencia anticipada 16. Con auto del 30 de septiembre de 2024 se impartió el trámite de sentencia anticipada14. Con esa finalidad, se pronunció sobre el decreto de pruebas; fijó el litigio; y corrió traslado a las partes y al Ministerio Público para alegar de conclusión. 17. Los problemas jurídicos que habrían de resolverse en la sentencia de fondo se delimitaron así: i) «debe declararse la nulidad del acuerdo CNSC-20182210000246 de 2018 expedido por la CNSC para proveer definitivamente los empleos vacantes de la planta de personal pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de la alcaldía de Chía por haber sido expedido de manera irregular por la CNSC, esto es, en contravía de los artículos 31 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015 que establecen que la convocatoria del proceso de selección debe estar suscrita por el CNSC y por el jefe de la entidad u organismo beneficiario del concurso» y ii) «debe realizarse un estudio de legalidad respecto de la Resolución 3508 de 2015 aun cuando la parte demandante no desarrolló las razones ni señaló las causales de nulidad en que incurre el acto demandado». 1.6.
Alegatos de conclusión 18. La CNSC reiteró los argumentos expuestos en la contestación de la demanda15. 18.1. El planteamiento central del proceso se ubicó en la presunta vulneración de derechos derivados por la no suscripción conjunta por parte de la CNSC y del alcalde del municipio de Chía del Acuerdo de convocatoria 20182210000246 del 10 de enero de 2018.
La firma por parte de la entidad territorial beneficiaria del concurso no era requisito para la existencia y validez del acto administrativo que incorpora la convocatoria al concurso de méritos, toda vez que, tomar la firma del representante legal de la entidad beneficiaria como requisito esencial, iría en contravía de las funciones y finalidad de la CNSC, como órgano encargado de la administración y vigilancia de los procesos de selección de méritos y concursos públicos. 18.2.
El artículo 31 de la Ley 909 de 2004 fue declarado exequible mediante sentencia C-183 de 2019 de la Corte Constitucional, la cual señaló que no se requería que los acuerdos mediante los cuales se convocaba a un concurso de méritos debían estar suscritos por los representantes legales de la CNSC y la autoridad convocante, que el sentido del referido artículo tenía que ver con el deber de las partes de cumplir con el principio de planeación. Por lo que, el acto administrativo acusado fue expedido con observancia de lo dispuesto en los artículos 125 y 130 de la Constitución Política, así como en los artículos 11 y 30 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.6.1 y 2.2.6.3 del Decreto 1083 de 2015. 19.
El municipio de Chía, los demandantes y el Ministerio público no se pronunciaron en la instancia procesal. 14 Samai. índice 119, actuación «Auto que corre traslado para alegar en trámite de sentencia anticipada», documento «109Autoquedecret_52172018NulidadMedid(.pdf) NroActua 109». 15 Samai, índice 123 actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «112_MemorialWeb_Alegatos-ALEGATOSJOSEJOAQUI) NroActua 112». 7 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros 2.
Consideraciones 2.1. Competencia 20. De conformidad con los artículos 125.2, 137 y 149.1 del CPACA, le corresponde a la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado decidir en única instancia sobre las demandas de nulidad simple interpuestas contra los actos administrativos expedidos por las autoridades del orden nacional.
Asimismo, por el criterio de especialidad, los artículos 1316, modificado por el artículo 1 del Acuerdo 434 del 10 de diciembre de 2024, y 15 del Acuerdo 080 del 12 de marzo de 201917 señalan que la Sección Segunda conoce de los asuntos de carácter laboral. 2.2 Problema jurídico 21. De acuerdo con las pretensiones, los cargos de nulidad, las contestaciones de demanda y la fijación del litigio, corresponde resolver los siguientes problemas jurídicos: 21.1.
¿si el Acuerdo CNSC - 20182210000246 del 10 de enero de 2018, por haber sido suscrito únicamente por la CNSC y no por el jefe de la entidad beneficiaria del concurso fue expedido con infracción de los artículos 31 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015? 21.2. ¿si debe emitirse pronunciamiento de fondo sobre la legalidad de las resoluciones 1805 y 3508 de 2015, relacionadas con el manual específico de funciones y competencias laborales del municipio de Chía, pese a que no se desarrolló un concepto de violación, ni se señaló causal de nulidad alguna en que pudiese haber incurrido? 2.3 Marco normativo y jurisprudencial 2.3.1.
Generalidades de la carrera administrativa 22. Para cumplir con sus fines esenciales18, el Estado desarrolla sus funciones a través de sus diferentes órganos. Si bien cada uno de aquellos tiene labores específicas, lo cierto es que deben colaborar de forma coordinada y armónica en el ejercicio de las labores que les asignan la ley y los reglamentos19.
En atención a la trascendencia de las funciones públicas, como regla general, la Carta Política 16 Reglamento interno del Consejo de Estado. 17 Por medio del cual se modifican los artículos 13, 67, 80, 81 y 82 del Acuerdo 080 de 2019, y se le adicionan los artículos 83, 84, 85, 86, 87, 88, 89 y 90. 18 El artículo 2 de la Constitución Política prevé: «Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo.
Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.» 19 Artículo 113 de la Constitución Política: «[…] Los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines.» 8 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros ordena que el personal que las desarrolla esté vinculado a través del sistema de carrera administrativa20. 23.
Lo anterior supone el cumplimiento de requisitos y condiciones previamente delimitadas, con el propósito de determinar el mérito y las calidades de cada aspirante. Con estas medidas se busca garantizar que la actividad estatal se desenvuelva bajo los principios de moralidad administrativa, imparcialidad política de los funcionarios, igualdad de oportunidades para quienes aspiren a ocupar empleos públicos y la estabilidad en ellos21.
La finalidad de la selección de acuerdo con el principio del mérito fue reconocida por la jurisprudencia constitucional, en los siguientes términos: «[…] busca que la administración pública cuente con servidores de las más altas calidades para enfrentar con éxito las responsabilidades que la Constitución y las leyes han confiado a las entidades del Estado22, responsabilidades que exigen, para su adecuado cumplimiento, “la aplicación de criterios de excelencia en la administración pública que posibiliten la realización de los fines y objetivos estatales más próximos, como lo son el servicio a la comunidad, la satisfacción del interés general y la efectividad de los principios, derechos y deberes que la propia constitución reconoce a todos y cada uno de los habitantes del territorio nacional” 23 [ ]»24. 24.
Con esa orientación, el artículo 130 de la Constitución Política creó una entidad responsable de la administración y vigilancia de las carreras de los servidores públicos, con excepción de las de carácter especial. Se trata de la CNSC cuya naturaleza se encuentra descrita en el artículo 7 de la Ley 909 de 200425 en los siguientes términos: «[…] Naturaleza de la Comisión Nacional del Servicio Civil.
La Comisión Nacional del Servicio Civil prevista en el artículo 130 de la Constitución Política, responsable de la administración y vigilancia de las carreras, excepto de las carreras especiales, es un órgano de garantía y protección del sistema de mérito en el empleo público en los términos establecidos en la presente ley, de carácter permanente de nivel nacional, independiente de las ramas y órganos del poder público, dotada de personería jurídica, autonomía administrativa y patrimonio propio.
Con el fin de garantizar la plena vigencia del principio de mérito en el empleo público de carrera administrativa, la Comisión Nacional del Servicio Civil actuará de acuerdo con los principios de objetividad, independencia e imparcialidad […]». 25. Las funciones concretas de la CNSC para la administración de la carrera administrativa están descritas en el artículo 11 de la ley ibidem, así: […] a) Establecer de acuerdo con la ley y los reglamentos, los lineamientos generales con que se desarrollarán los procesos de selección para la provisión de los empleos de carrera administrativa de las entidades a las cuales se aplica la presente ley; 20 Artículo 125 de la Constitución Política: «Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera.
Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. […]» 21 Sentencia C-1230 de 2005. 22 En la providencia se citó: «Sentencias C-479/92, C-195 de 1994 y C-1079 de 2002» 23 En la sentencia se citó: «Sentencia C-1079 de 2002» 24 Sentencia C-1320 de 2005 25 «Por la cual se expiden normas que regulan el empleo público, la carrera administrativa, gerencia pública y se dictan otras disposiciones» 9 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros b) Acreditar a las entidades para la realización de procesos de selección de conformidad con lo dispuesto en el reglamento y establecer las tarifas para contratar los concursos, en concordancia con lo dispuesto en el artículo 30 de la presente ley; c) Elaborar las convocatorias a concurso para el desempeño de empleos públicos de carrera, de acuerdo con los términos y condiciones que establezcan la presente ley y el reglamento; d) Establecer los instrumentos necesarios para la aplicación de las normas sobre evaluación del desempeño de los empleados de carrera administrativa; e) Conformar, organizar y manejar el Banco Nacional de Listas de Elegibles; el Banco de Datos de ex empleados con derechos de carrera cuyos cargos hayan sido suprimidos y que hubieren optado por ser incorporados y, el Banco de Datos de empleados de carrera desplazados por razones de violencia; f) Remitir a las entidades, de oficio o a solicitud de los respectivos nominadores, las listas de personas con las cuales se deben proveer los empleos de carrera administrativa que se encuentren vacantes definitivamente, de conformidad con la información que repose en los Bancos de Datos a que se refiere el literal anterior; g) Administrar, organizar y actualizar el registro público de empleados inscritos en carrera administrativa y expedir las certificaciones correspondientes; h) Expedir circulares instructivas para la correcta aplicación de las normas que regulan la carrera administrativa; i) Realizar los procesos de selección para el ingreso al empleo público a través de las universidades públicas o privadas o instituciones de educación superior, que contrate para tal fin; j) Elaborar y difundir estudios sobre aspectos generales o específicos de la gestión del empleo público en lo relacionado con el ingreso, el desarrollo de las carreras y la evaluación del desempeño; k) Absolver las consultas que se le formulen en materia de carrera administrativa. […] 26.
Conforme con el artículo 12 de la Ley 909 de 2004, la CNSC ejerce vigilancia sobre la aplicación de las normas de carrera administrativa, con facultades para: verificar y controlar concursos, suspenderlos cautelarmente, anularlos ante irregularidades, recibir y resolver quejas, actuar como segunda instancia, conocer reclamaciones sobre inscripciones, supervisar evaluaciones de desempeño, remitir violaciones a autoridades competentes y adoptar medidas que garanticen mérito e igualdad.
Además, puede imponer multas a servidores públicos, previo debido proceso, cuando incumplan con las normas o sus instrucciones. 27. En efecto, el artículo 19 ibidem define el empleo público como el «conjunto de funciones, tareas y responsabilidades que se asignan a una persona y las competencias requeridas para llevarlas a cabo, con el propósito de satisfacer el cumplimiento de los planes de desarrollo y los fines del Estado».
De ahí que en su diseño, se deban tener en cuenta la descripción de las funciones que tendrá a su cargo, así como el perfil de competencias requeridas para su desempeño. 28. Como antes se mencionó, la CNSC es la entidad encargada de la elaboración de las convocatorias a concurso para el acceso al desempeño de empleos públicos. Esta competencia se reitera en el artículo 30 de la Ley 909 de 2004, con la precisión de los costos que genere el proceso de selección que estarán a cargo de la entidad para la cual se adelante.
Esta labor se desarrolla a través de contratos o convenios 10 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros interadministrativos suscritos con universidades o instituciones de educación superior acreditadas para ello. 29. De conformidad con el artículo 31 de la Ley 909 de 2004, para que una persona logre su inscripción en el escalafón de carrera administrativa, deberá superar las etapas del concurso de méritos, estas son: convocatoria, reclutamiento, práctica de pruebas, elaboración de lista de elegibles y nombramiento en período de prueba. 30.
Como se advierte, la convocatoria es la que fija las reglas de todo el concurso de méritos. Es el acto administrativo en el que se determinan las condiciones para participar, los requisitos y tiempos de inscripción, los cargos ofertados, las condiciones de estudio y de experiencia para ocuparlos, los modos de evaluación y puntajes26 y demás pasos necesarios para garantizar dentro del proceso de selección el principio del mérito. 31.
La jurisprudencia de esta sección ha señalado que «[l]a convocatoria es norma reguladora de todo concurso público de méritos y obliga tanto a la administración como a los participantes, es decir, es ley para las partes. Así, la convocación garantiza a los aspirantes, en el evento de que cumplan las exigencias estatuidas, igualdad de oportunidades para acceder a ocupar cargos públicos, y el derecho a concursar en igualdad de condiciones […]»27 [sic]. 32.
Por lo anterior, las reglas de la convocatoria son obligatorias y supedita a la actividad de la administración en el desarrollo del concurso. Este carácter de norma invariable es lo que garantiza el debido proceso y la igualdad de quienes participan. Cambiar los preceptos que contiene contraría los principios de buena fe, transparencia, publicidad, imparcialidad, moralidad e igualdad al defraudar la confianza legítima de aquellos que estaban convencidos de su deber de surtir las etapas, cumplir con los requisitos, aprobar las evaluaciones y ser calificados con las pautas previamente definidas28. 33.
Específicamente, respecto de los principios de transparencia, imparcialidad y moralidad e igualdad en los concursos de méritos, la jurisprudencia ha señalado lo siguiente: «[…] El principio de transparencia se desconoce si la administración modifica la posición del aspirante dentro del concurso de méritos en contra de sus expectativas; el de publicidad cuando se varían las reglas sin el consentimiento de los participantes; los de imparcialidad y moralidad si los cambios de las pautas del proceso de selección se dan con el fin de beneficiar a un sector de los que concursan.
El derecho al trabajo, por su parte, se conculca si al no tener reglas claras se priva a una persona de la 26 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de noviembre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2015-01035-00 (4501-2015). 27 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Radicación: 11001- 03-25-000-2016-00988-00(4469-16).
Sentencia del 10 de octubre de 2019. Medio de control: Nulidad. 28 Sentencia T-682-16 del 2 de diciembre de 2016. También en la sentencia T-256 de 1995 la Corte Constitucional manifestó lo siguiente: «[p]or consiguiente, cuando la administración se aparta o desconoce las reglas del concurso o rompe la imparcialidad con la cual debe actuar, o manipula los resultados del concurso, falta a la buena fe (art. 83 C.P.), incurre en violación de los principios que rigen la actividad administrativa (igualdad, moralidad, eficacia e imparcialidad), y por contera, puede violar los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al trabajo de quienes participaron en el concurso y resultan lesionados en sus intereses por el proceder irregular de aquélla».
Ver también Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de noviembre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2015-01035-00 (4501-2015). 11 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros oportunidad de acceder a un empleo público que podría alcanzar si superaba el concurso; y el derecho a la igualdad se trasgrede si se otorga un trato preferente e injustificado a quien resulta elegido sin merecerlo […]»29. 2.3.2 Alcance del artículo 31.1 de la Ley 909 de 2004 34.
El artículo 31 de la Ley 909 de 2004 regula las etapas del proceso de selección o concurso. En su numeral 1 establece que la convocatoria «deberá ser suscrita por la Comisión Nacional del Servicio Civil, el jefe de la entidad u organismo», y que constituye la norma reguladora de todo concurso, obligatoria para la administración, las entidades contratadas y los participantes. 35.
En torno a la interpretación de si la convocatoria de un concurso de méritos debía estar suscrita tanto por el presidente de la CNSC como por el jefe de la entidad beneficiaria del concurso de méritos, el pleno de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 31 de enero de 2019, al resolver de fondo una demanda de nulidad de varios acuerdos de la CNSC, fijó la interpretación y alcance del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 de 2004.
Así pues, el criterio vigente de esta Corporación allí establecido, consiste en que si bien la norma obliga a que las convocatorias a concurso de méritos sean suscritas por la CNSC y las entidades beneficiarias de dichos procesos de selección, el hecho de que dichos actos administrativos sólo sean firmados por la CNSC, en los eventos en los que se demuestre que las entidades que no firmaron, sí participaron en la etapa de planeación de la convocatoria, no constituye «per se» una irregularidad, pues, se entiende cumplido el fin de la norma que está referido a garantizar que los concursos de méritos se desarrollen en un marco de coordinación interadministrativa30. 36.
La mencionada sentencia comienza por señalar, conforme con la interpretación que ha hecho la Corte Constitucional del artículo 130 de la CP, que las competencias constitucionales de la CNSC no pueden compartirse con otros órganos31. Sin embargo, en razón a que estas competencias implican el ejercicio de funciones administrativas32, corresponde aplicar también los principios constitucionales que las rigen, previstos en el artículo 209 ibidem y, en consecuencia, para efectos de la convocatoria al concurso converge, de manera coordinada, el ejercicio de diversas funciones, tanto de la CNSC como de la entidad cuyos cargos se van a proveer por medio del concurso, por lo tanto, respecto del artículo 31.1 de la Ley 909 de 2004.
En la providencia se señala que «no ofrece duda alguna que se establece a manera de norma imperativa el que, para efectos de lograr realizar la convocatoria del concurso de méritos, deben concurrir tanto la CNSC como la entidad u organismo, beneficiario de la provisión de los empleos, en su suscripción». 37. No obstante, la sentencia reconoce que la entidad beneficiaria del concurso tiene, respecto de él, unas competencias que le son propias, las cuales debe ejercer de manera coordinada con las de la CNSC.
Este ejercicio coordinado, a juicio de la 29 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de noviembre de 2020, radicado 11001-03-25-000-2015-01035-00 (4501-2015). Sobre este tema también se puede consultar las sentencias SU-133 de 1998 y SU-913 de 2009. 30 La posición jurisprudencial expuesta, fue ratificada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, en las sentencias del 10 de octubre de 2019,proferida en el expediente 11001-03-25-000-2016 00988-00 (4469-2016),44 y de 5 de diciembre de 2019,44 expedida en el expediente 11001-03-25 000-2017-00670-00 (3297-2017). 31 Sentencia C-476 de 1999. 32 Esta afirmación la hace con fundamento en la sentencia C-471 de 2013. 12 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros sentencia, «se entiende cumplido en la medida en que firme el respectivo documento [de convocatoria] o ejecute actos inequívocamente dirigidos a participar activa y coordinadamente en la emanación del mismo».
Sobre esta base: la convocatoria no requiere de dos voluntades, sino que en ella concurren de manera coordinada el ejercicio de diversas competencias, y «en ese sentido, esta Sección resalta que cuando la norma contenida en la disposición del numeral 1 del artículo 31 de la Ley 909 se refiere a la suscripción de la convocatoria, implica que tanto la CNSC como la entidad beneficiaria deben adelantar ineludiblemente una etapa previa de planeación y coordinación interinstitucional por las implicaciones administrativas y presupuestales que ello comporta, sin que este proceso de participación e interrelación implique necesariamente que ambas entidades, a través de sus representantes legales, deban concurrir con su firma en el acto administrativo que incorpora la convocatoria al proceso de selección o concurso». 38.
La jurisprudencia de esta Corporación precisó que la exigencia de suscripción del artículo 31.1 de la Ley 909 de 2004 debe entenderse a la luz de los principios de coordinación, colaboración armónica, eficacia, económica y conservación del acto administrativo. Por lo que, la ausencia de la firma del jefe de la entidad beneficiara no genera, por sí sola, la nulidad de la convocatoria, cuando se demuestre que dicha entidad participó de manera activa en la planeación, estructuración y desarrollo del concurso. 39.
Acogiendo en parte el criterio jurisprudencial relativamente pacífico elaborado por el Consejo de Estado, en lo referente al sentido y alcance de la expresión según la cual la convocatoria «deberá» ser suscrita por la CNSC «y» el «jefe de la entidad u organismo» contenida en el artículo 31.1 de la Ley 909 de 2004, la Corte Constitucional en sentencia C-183 de 201933 zanjó de manera definitiva cualquier duda sobre la interpretación de la referida norma, al declarar su exequibilidad con fundamentos en los siguientes argumentos, que la misma Corte resumió de la siguiente manera: «[…] 4.7.
Síntesis […] 4.7.5. Con fundamento en los anteriores elementos de juicio se procedió a analizar la constitucionalidad de la norma demandada. Este análisis concluyó, en primer lugar, que la interpretación según la cual para poder hacer la convocatoria son necesarias las dos voluntades: la de la CNSC y la de la entidad u organismo, cuyos cargos se proveerán por el concurso, es abiertamente incompatible con la Constitución. Sin embargo, dado que hay otra interpretación posible, que se ajusta mejor a las exigencias constitucionales de colaboración armónica y de colaboración (art. 113 y 209 CP): la de entender que, si bien el jefe de la entidad u organismo puede suscribir la convocatoria, como manifestación del principio de colaboración armónica, de esta posibilidad no se sigue de ningún modo (i) que pueda elaborarla, modificarla u obstaculizarla y (ii) que la validez de la convocatoria dependa de la firma del jefe de la entidad o u organismo, y que la CNSC, en tanto autor exclusivo de la convocatoria, no puede disponer la realización del concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad cuyos cargos se van a proveer por medio de éste, los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley. […]». 40.
Para la Corte, si bien el jefe de la entidad u organismo al cual están adscritos los empleos a ofertarse en el respectivo concurso puede suscribir la convocatoria, de esta posibilidad no se sigue de ningún modo (i) que el jefe de la entidad beneficiaria del concurso pueda elaborarla, modificarla u obstaculizarla, y (ii) que la validez de la convocatoria dependa de la firma del jefe de la entidad u organismo a cuya planta pertenezcan los empleos ofrecidos en concurso.
Entonces, el que el jefe de la entidad u organismo pueda suscribir la convocatoria, se da como una 33 MP Luis Guillermo Guerrero Pérez. 13 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros manifestación del principio de colaboración armónica, pero no es un requisito indispensable para la validez de la convocatoria, en tanto es norma rectora del concurso.
De otra parte, según la mencionada sentencia de constitucionalidad, en todo caso, la CNSC, que es el autor exclusivo de la convocatoria, no puede disponer la realización del concurso sin que previamente se hayan cumplido en la entidad cuyos cargos se van a proveer por medio de este, los presupuestos de planeación y presupuestales previstos en la ley. 41.
En consecuencia, como quedó expuesto ut supra debe entenderse que el requisito cuyo cumplimiento exige el artículo 31.1 de la Ley 909 de 2004, esto es, la concurrencia de firmas tanto de la CNSC como entidad encargada de la coordinación, planeación y ejecución de los concursos de méritos, como de las entidades beneficiarias de estos, de conformidad con la jurisprudencia mencionada, se entiende cumplido en la medida en que se firma la respectiva convocatoria o se ejecuten actos inequívocamente dirigidos a participar activa y coordinadamente en la emanación de este. 2.4.
Hechos probados 42. De las pruebas allegadas a los procesos acumulados, se tienen por acreditados los siguientes hechos: 42.1. Mediante oficio 20170100034789 proferido el 5 de diciembre de 201734 por el alcalde del municipio de Chía, se le informó a la CNSC lo siguiente: «[…] 1. Pruebas Tipo de prueba Carácter Ponderación Mínimo probado Competencias básicas y funcionales Eliminatoria 60% 65/100 Competencias comportamentales Clasificatoria 20% N.A Valoración de antecedentes 20% N.A Total 100% 2.
Ciudades de aplicación En la Alcandía de Chía, las pruebas se deberán aplicar en la ciudad de ZIPAQUIRA, Departamento de Cundinamarca. 3. Matriz de agrupación de pruebas y ejes temáticos La matriz de agrupación de pruebas y ejes temáticos, corresponden al resultado del trabajo realizado durante el proceso de planificación de la Convocatoria, la cual se encuentra adelantándose em forma conjunta con el equipo de trabajo de la Comisión Nacional del Servicio Civil. 4.
Financiación de la ejecución de la Convocatoria En consideración al costo estimado que le corresponde financiar a esta Alcaldía, que fuera comunicado por la Comisión Nacional del Servicio Civil, a través de mesas de trabajo y por correo electrónico en cumplimiento de los valores estimados definidos en la Circular No. 20161000000057 del 22 de septiembre de 2016 de la CNSC, me permito informarle que el mismo será cancelado de la siguiente forma: Cuatrocientos millones de pesos moneda corriente ($400.000.000) en la vigencia 2017.
Setecientos dos millones de pesos moneda corriente ($702.500.000) antes de finalizar el primer semestre del año 2018. 5. Oferta pública de empleos de carrera – OPEC La OPEC de esta Alcaldía está conformada por 315 vacantes, distribuidas así: 34 Procesos bajo el radicado 5346-2018, 5542-2018 y 5544-2018. 14 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros Nivel Jerárquico Cantidad de vacantes definitivas Asesor 0 Profesional 174 Técnico 63 Asistencial 78 Total 315 […] ». 42.2.
La directora de la función pública, el alcalde del municipio de Chía, entre otros funcionarios, realizaron reuniones las cuales quedaron suscritas en las actas del 27/04/2016, 21/09/2016 y 30/09/2014, con el propósito de adelantar y desarrollar los siguientes ejes temáticos: (i) capacitación respecto de la operatividad del aplicativo del sistema de apoyo para la igualdad, el mérito y la oportunidad para el registro OPEC;
(ii) presentación y socialización de la convocatoria para concurso de méritos – provisión de empleos de carrera administrativa, municipios de Cundinamarca; (iii) socialización de la circular 2016100000057 CNSC del 22 de septiembre de 2016; y (iv) conformación mesa de trabajo para enlace y gestión de trámites, verificación de documentos, actos administrativos, trámites y actuaciones que adelanta el municipio en relación con el proceso de modernización y/o reorganización administrativa o institucional.35 42.3.
El municipio de Chía profirió las resoluciones 3387 del 12 de octubre de 2017 y 3532 del 21 de agosto de 2013, por medio de las cuales ordenó el pago a favor de la CNSC para cofinanciar y cubrir los costos del concurso de méritos para la convocatoria y provisión de empleos de carrera administrativa de la alcaldía municipal de Chía36. 42.4.
Mediante formato de solicitud de disponibilidad presupuestal, el municipio de Chía reconoció y ordenó el pago a favor de la CNSC, por concepto de cofinanciación del concurso de méritos convocatoria 517 de 2017, por el valor de $302.500.000.37 42.5. Asimismo, el municipio de Chía realizó la publicación de la convocatoria a participar en el concurso de méritos – proceso de selección 517 de 2017 – Cundinamarca, en los siguientes términos: 35 Procesos radicados 5212-2018, 5422-2018, 5422-2018, 5540-2018, 5218-2018, 5211-2018, 5427-2018, 5542-2018, 4647-2018, 5434-2018, 5544-2018, 5215-2018. 36 Procesos radicados 5212-2018, 5422-2018, 5422-2018, 5540-2018, 5218-2018, 5211-2018, 5427- 2018, 5542-2018, 4647-2018, 5434-2018, 5544-2018, 5215-2018. 37 Procesos radicados 5346-2018, 5542-2018 y 5544-2018. 15 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros 42.6.
Algunos de los demandantes, entre ellos Paola Manyuri Garzón Camacho, Diana Carolina Arévalo Zabala, Wilson Javier Ropero Cortes, Aldo Fernando Moreno Soler, Julio Cesar Triana Murillo, Edith Johanna Ramírez Ayala, Martha Delfina Ovalle Hernández, Sara Montenegro Moya, Ana María Paulina Sanmiguel y Wilber Alberto Hernández, se inscribieron en la convocatoria adelantada por el municipio de Chía para proveer empleos correspondientes a los niveles profesional, asesor, técnico y asistencia, tal y como quedó acreditado con las certificaciones y constancias allegadas a los expedientes. 2.5 Caso concreto, análisis de la Sala 43.
Se encuentra acreditado en el expediente que el Acuerdo CNSC - 20182210000246 del 10 de enero de 2018, por medio del cual la CNSC estableció las reglas del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al sistema general de carrera administrativa de la planta de personal de la alcaldía de Chía «proceso de selección No. 517 de 2017 – Cundinamarca», fue suscrito por el presidente de dicha entidad y no por el alcalde del municipio de Chía. Sin embargo, conforme con el marco normativo y jurisprudencial expuesto, esa circunstancia no basta para declarar la nulidad del acto acusado, toda vez que fue expedida y desarrollada bajo los parámetros propios del concurso público de méritos, con observancia de los principios de igualdad, publicidad, transparencia, moralidad administrativa, eficacia, debido proceso, libre concurrencia y mérito. 44.
La CNSC conserva la competencia constitucional, legal, prevalente para administrar y vigilar la carrera administrativa, así como para adelantar los concursos de méritos destinados a la provisión definitiva de empleos de carrera. Por ello, la participación del municipio de Chía no desplaza, comparte ni condiciona la competencia de la CNSC.
Su intervención se explica por razones de planeación administrativa, identificación de vacantes, reporte de la OPEC, apropiación presupuestal, certificación de necesidades de personal y articulación logística del concurso. En ese sentido, la firma del jefe de la entidad beneficiaria no convierte al municipio en la autoridad rectora del concurso, ni supone que este pueda modificar, obstruir o sustituir las reglas fijadas por la CNSC. 45.
Desde esta perspectiva, la suscripción conjunta del acto de convocatoria, lejos de constituir un vicio invalidante, representa una manifestación objetiva de colaboración armónica. Lo jurídicamente relevante es que la entidad beneficiaria participara en las fases previas y concomitantes del proceso, que haya suministrado la información necesaria para la estructuración de la convocatoria y concurrido a la planeación del concurso y que el proceso se adelantara conforme con el acuerdo regulador.
En los expedientes bajo estudio, no aparece acreditado que la firma simultánea haya generado una alteración del contenido de la convocatoria, una modificación indebida de las reglas del concurso, una afectación del principio de mérito o una restricción real a la participación de los interesados. Por lo que, sin evidencia suficiente de que exista un perjuicio, sobre un derecho y/o interés, no hay lugar a declarar la nulidad pretendida por desconocimiento del artículo 31 de la Ley 909 de 2004. 16 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros 46.
Tampoco puede aceptarse que la convocatoria hubiera desconocido los principios rectores del concurso. De acuerdo con las pruebas aportadas el proceso fue divulgado, se permitió la inscripción de los interesados y se desarrolló con sujeción a las etapas, términos, requisitos y condiciones previstos en el respectivo acuerdo. La convocatoria, como norma reguladora del concurso, fijó las reglas aplicables para todos los participantes, sin que se observe trato discriminatorio, barrera irrazonable de acceso o modificación sorpresiva de las condiciones de participación. Prueba de ello es que algunos de los propios accionantes pudieron inscribirse en el concurso, circunstancia que demuestra que el mecanismo de acceso estuvo habilitado, fue conocido por los interesados y produjo efectos jurídicos frente a quienes decidieron participar. 47.
La inscripción de Paola Manyuri Garzón Camacho, Diana Carolina Arévalo Zabala, Wilson Javier Ropero Cortes, Aldo Fernando Moreno Soler, Julio César Triana Murillo, Edith Johanna Ramírez Ayala, Martha Delfina Ovalle Hernández, Sara Montenegro Moya, Ana María Paulina Sanmiguel y Wilber Alberto Hernández, en calidad de accionantes, constituye un elemento relevante para desvirtuar la alegada vulneración generalizada de derechos.
Si el proceso hubiese sido cerrado, violatorio, restrictivo o contrario a la libre concurrencia, no habría permitido la participación efectiva de quienes hoy cuestionan su legalidad. La posibilidad real de inscripción demuestra que el concurso fue accesible y que las reglas de participación fueron conocidas por los interesados. En consecuencia, no se advierte una afectación cierta, directa y actual de los derechos al acceso a cargos públicos y el debido proceso administrativo, ni del principio de igualdad, pues todos los aspirantes estuvieron sometidos a las mismas condiciones de exigencia previstas en el acuerdo de convocatoria. 48.
La Sala recuerda que el acuerdo de convocatoria es un acto administrativo general y reglado mediante el cual la CNSC fija las reglas esenciales que regirán un concurso público de méritos. Conforme con el artículo 88 del CPACA, dicho acto está investido de la presunción de legalidad desde su expedición y hasta tanto no sea anulado por esta jurisdicción, de suerte que es ejecutable salvo las excepciones del artículo 91 ibídem.
La presunción solo puede ser desvirtuada si se demuestra que, desde su creación, adolecía de vicios que comprometían su validez, valoración que debe efectuarse bajo un criterio ex tunc. 49. Este entendimiento ha sido reiterado por la jurisprudencia del Consejo de Estado38, que ha señalado que la nulidad de un acto administrativo general produce efectos ex tunc únicamente frente a situaciones no consolidadas, mientras que deja incólumes aquellas que adquirieron firmeza durante su vigencia. Ello se sustenta en la autonomía de cada acto administrativo, cuya validez debe examinarse a la luz de las circunstancias normativas y fácticas existentes al momento de su expedición. 50.
Los antecedentes administrativos aportados al proceso permiten constatar, prima facie que la CNSC y el municipio de Chía realizaron actuaciones previas de planeación, coordinación y financiación para estructurar y llevar a cabo el concurso de méritos para proveer los cargos vacantes pertenecientes a carrera administrativa de ese municipio.
Entre dichas actuaciones se encuentran: (i) la remisión de 38 Consejo de Estado, Sección Segunda. Sentencias del 10 de octubre de 2019, expediente 11001- 03-25-000-2016-00988-00 (4469-2016) y del 5 de diciembre de 2018, expediente 11001-03-25-000- 2017-00670-00 (3297-2017). 17 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros información relativa a la OPEC del municipio de Chía mediante Oficio DFP 604- 2015, recibido el 2 de diciembre de 2015;
(ii) las respuestas a observaciones efectuadas por la CNSC frente a la OPEC reportada por el municipio; (iii) la asistencia de delegados municipales a reuniones de capacitación sobre registro OPEC; (iv) la asistencia del alcalde municipal y de funcionarios a reuniones sobre la convocatoria pública de Cundinamarca; (v) las reuniones de trabajo sobre modernización o reorganización administrativa;
(vi) los actos de recaudo y financiación del proceso; vii) los certificados de disponibilidad presupuestal; (viii) las resoluciones municipales que ordenaron pagos para cofinanciar los costos del concurso; y (ix) la remisión del formato de convocatoria del proceso de selección 517 de 2017 suscrito por el alcalde municipal. 51. Lo anterior, ratifica que el municipio de Chía planeó, coordinó, suministro información, participó en la consolidación de la OPEC, gestionó recursos presupuestales, verificó aspectos técnicos y administrativos, contribuyó en el proceso de planeación que fue realizado por la CNSC previamente a la expedición del Acuerdo CNSC 20182210000246 del 12 de enero de 2018.
Por lo que, se reitera que, la falta de firma del alcalde en el texto de la convocatoria no desvirtúa la participación efectiva de la entidad territorial beneficiaria en la misma, ni permite concluir que esta fue expedida de manera unilateral o sin coordinación interadministrativa. 52. La parte actora sustentó su cargo de violación en el concepto 2307 de 2016 proferido por la Sala de Consulta y Servicio Civil de esta corporación. No obstante, debe precisarse que los conceptos emitidos por dicha sala tienen naturaleza eminentemente consultiva y, por lo tanto, no constituyen precedente judicial obligatorio ni poseen fuerza vinculante para resolver controversias jurisdiccionales.
En este sentido, si bien puede servir como criterio auxiliar de interpretación, no define de manera definitiva el alcance normativo de las disposiciones acá estudiadas. 53. Los accionantes no demostraron que la ausencia de firma del jefe de la entidad convocante «alcalde del municipio de Chía» hubiera afectado la igualdad de los aspirantes, alterado las reglas del concurso, imposibilitado la libre inscripción, desconocido el mérito o privado a los participantes de garantías de contradicción o reclamación. El cargo se limitó a una irregularidad formal que, en el caso concreto, quedó superada por la acreditación de la planeación y coordinación entre las entidades convocantes.
Tampoco se evidencia la infracción del preámbulo ni de los artículos 2, 13, 29, 125 y 209 de la Constitución Política, toda vez que, la convocatoria tuvo por objeto proveer empleos de carrera mediante concurso abierto de méritos, mecanismo constitucionalmente idóneo para garantizar igualdad, transparencia, moralidad administrativa, imparcialidad y selección objetiva. 54.
Tampoco se probó que el Acuerdo CNSC 20182210000246 del 10 de enero de 2018, hubiera sido expedido sin competencia. Toda vez que, la CNSC contaba con competencia constitucional y legal para elaborar convocatorias y adelantar procesos de selección. La participación del municipio de Chía era necesaria para la planeación, reporte de empleos, financiación y ejecución de actuaciones propias de su órbita, pero no para desplazar o condicionar la competencia constitucional de la CNSC. 18 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros 55.
De otra parte, en el proceso 4647-2018 se solicitó, además, la nulidad de actos relacionados con el manual específico de funciones y competencias laborales de la planta de personal del municipio de Chía, en particular las resoluciones 1805 del 16 de junio de 2015 y 3508 del 17 de noviembre de 2015, esta última, mediante la cual se ajustó y/o modificó dicho manual.
Sin embargo, frente a esos actos la parte demandante no desarrolló concepto de violación alguno, no explicó de qué manera las resoluciones contrariaban normas superiores, no formuló cargos concretos de falta de competencia, expedición irregular, falsa motivación o desviación de poder ni construyó una argumentación jurídica que permitiese confrontar el contenido de dichos actos con las normas que estimaba infringidas. 56.
En este punto, debe precisar la Sala que, en relación con los medios de control de legalidad objetiva, aunque este sea de naturaleza pública, le corresponde exclusivamente al demandante la carga procesal de formular un cargo comprensible que permita al juez efectuar el control normativo. La omisión total o parcial en la formulación de la violación del cargo impide un pronunciamiento de fondo.
Por lo anterior, se declarará inhibida para pronunciarse de fondo sobre la legalidad de las resoluciones relacionadas con el manual específico de funciones y competencias laborales, en cuanto, se reitera, no se formularon cargos que habiliten el estudio de legalidad. 3. Conclusión 57. Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que el Acuerdo CNSC 20182210000246 del 10 de enero de 2018 no se encuentra viciado de nulidad por el hecho de haber sido suscrito únicamente por el presidente de la CNSC.
Aunque la convocatoria no fue firmada en su texto final por el alcalde del municipio de Chía, los antecedentes administrativos demuestran que la entidad territorial participó activa e inequívocamente en la planeación, financiación y estructuración del proceso de selección. Así, quedó satisfecha la finalidad del artículo 31.1 de la Ley 909 de 2004 y 2.2.6.34 del Decreto 1083 de 2015, pues el concurso se desarrolló bajo un marco de coordinación y colaboración interinstitucional.
En consecuencia, se negarán las pretensiones de la demanda presentada por José Joaquín Santana Peña y otros contra la CNSC y el municipio de Chía. 58. Respecto a la pretension del las resoluciones 1805 y 3508 de 2015, la Sala se inhibirá de emitir pronunciamiento de fondo. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero: Negar la pretensión de nulidad del Acuerdo CNSC 20182210000246 del 10 de enero de 2018 por el cual se establecen las reglas generales del concurso abierto de méritos para proveer definitivamente los empleos vacantes pertenecientes al Sistema General de Carrera Administrativa de la planta de personal de la Alcaldía de Chía, Proceso de Selección 517 de 2017 – 19 Radicado: 11001-03-25-000-2018-01595-00 (5217-2018) Demandante: José Joaquín Santana Peña y otros Cundinamarca”, formulada en la demanda interpuesta por José Joaquín Santana Peña y otros contra la CNSC y el municipio de Chía. Segundo: No emitir pronunciamiento de fondo respecto de la pretensión de nulidad de las resoluciones 1805 del 16 de junio de 2015 y 3508 del 17 de noviembre de 2015, relacionadas con el manual específico de funciones y competencias laborales de la planta de personal del municipio de Chía, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva.
Tercero: Notificar esta providencia en los términos del artículo 205 del CPACA, previas las anotaciones correspondientes en la plataforma digital Samai. La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la presente sesión. Firmado electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Ausente con excusa ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. BG/LXRR