Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Bogotá D.C., veintiuno (21) de agosto de dos mil veinticinco (2025) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: LUZ ÁNGELA PADILLA DE MANJARRÉS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B Temas: Tutela contra providencia judicial.
Caducidad de medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho (en modalidad de lesividad). Defecto orgánico y desconocimiento del precedente judicial SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la impugnación presentada por la parte actora, contra la sentencia de 26 de mayo de 2025, dictada por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, en la que resolvió denegar las pretensiones de la acción de tutela.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 6 de mayo de 2025, la demandante solicitó al juez constitucional la protección de su derecho fundamental al debido proceso, y a los principios de buena fe y confianza legítima, supuestamente vulnerados por la autoridad judicial accionada. Se precisa que aun cuando la parte actora no identificó de manera precisa las pretensiones de la solicitud, de la lectura del escrito introductorio se puede concluir que pretende se protejan sus derechos fundamentales y se ordene revocar la sentencia del 27 de febrero de 2025 emitida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 2.
Hechos La accionante relató que nació el 16 de febrero de 1944 y prestó sus servicios como docente en el departamento del Tolima, en tres periodos, a saber: del 14 de enero de 1964 hasta el 28 de febrero de 1966; del 15 de enero de 1968 al 28 de febrero de 1973 y finalmente en el Instituto Técnico Nacional de Comercio (municipio de Purificación) del 14 de mayo de 1973 hasta el 14 de febrero de 2009.
Afirmó que la Caja Nacional de Previsión Social (CAJANAL) le reconoció una pensión gracia mediante la Resolución no. 008032 de 31 de julio de 1995, con efectos retroactivos desde el 16 de febrero de 1994. Precisó que en dicho acto administrativo se le sumaron los tiempos laborados en el departamento del Tolima y el realizado en el municipio de Purificación (Instituto Técnico Nacional de Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Comercio), liquidándose la prestación con el 75% del salario promedio devengado en el año anterior a la adquisición del estatus de pensionada.
Agregó que el Juzgado Primero Penal del Circuito Judicial de Bogotá por medio de sentencia de tutela proferida el 4 de noviembre de 2003, ordenó la reliquidación de dicha pensión con la inclusión de todos los factores salariales y las doceavas de la bonificación por servicios, la prima de servicios y la prima de navidad, y que acatando ese fallo CAJANAL expidió la Resolución no. 34387 de 27 de octubre de 2005, aclarada mediante la Resolución no. 13614 de 24 de marzo de 2006.
Indicó que el 7 de marzo de 2019, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho -lesividad1- contra los actos administrativos que le reconocieron y reliquidaron la pensión gracia, ante lo cual el Tribunal Administrativo del Tolima en sentencia del 22 de junio de 2023 accedió parcialmente a las pretensiones declarando la nulidad de las resoluciones demandadas2.
No obstante, negó la solicitud de la UGPP de ordenar la devolución de las sumas pagadas en exceso por cuanto la actora las percibió de buena fe. Refirió que contra la anterior decisión presentó recurso apelación y que, en sentencia de 27 de febrero de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado confirmó la decisión, e inaplicó por inconstitucionalidad la expresión, “[…] y que estén en curso […]”, contenida en el artículo 863 de la Ley 2381 de 2024, que establece un término de cinco años para ejercer las acciones administrativas y contenciosas administrativas respecto de las pensiones reconocidas.
Adicionalmente, sostuvo que la autoridad judicial accionada concluyó que la señora Luz Ángela Padilla de Manjarrés no tenía derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cuanto los tiempos de servicio que prestó como docente nacional no podían ser computados para efectos del reconocimiento de dicha prestación ya que, de conformidad con el régimen legal aplicable (Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989), la pensión gracia exige el cumplimiento de al menos veinte años de servicios prestados como maestro nacionalizado, territorial o municipal.
En tal sentido, refirió que la misma autoridad judicial constató que desde el año 1973 hasta el 14 de febrero de 2009, la actora estuvo vinculada a una plaza como docente nacional, lo que se acreditó con la resolución de nombramiento expedida por el Ministerio de Educación Nacional y con la certificación emitida por la Secretaría de Educación del departamento del Tolima, en la cual se indicó expresamente que el tiempo laborado correspondía a una vinculación de carácter nacional, por tanto, no cumplía con el requisito esencial de tiempo de servicio territorial y, en consecuencia, no tenía derecho a la pensión gracia. 1 73001-23-33-000-2019-00101-01(5510-2023) 2 “La pensión gracia se causa únicamente para los docentes que cumplan 20 años de servicios en colegios de orden departamental, distrital, municipal o nacionalizados, por tanto, se excluyen los tiempos laborados en el orden nacional.
En el presente caso, la docente solamente acreditó 7 años, 4 meses y 5 días de servicios válidos para el reconocimiento pensional, puesto que los 35 años de servicios restantes, del 14 de mayo de 1973 al 14 de febrero de 2009, fueron con vinculación nacional. Por lo tanto, esos tiempos no podían tenerse en cuenta para la mencionada pensión. En lo que respecta al reintegro de las mesadas pensionales pagadas a la docente, el Tribunal indicó que en el proceso no se acreditó la mala fe de la pensionada, toda vez que no existe prueba que demuestre fraude.
En consecuencia, negó la pretensión relativa a que se ordene la devolución de las sumas pagadas.” 3 “Dicha norma establece que a las pensiones reconocidas sobre las cuales se hayan iniciado acciones administrativas y/o contencioso administrativas después de cinco (5) años de haber sido reconocidas, y que estén en curso, se les aplicará la caducidad a partir de la vigencia de esta ley”.
Agregó que: “En este caso, la autoridad judicial accionada inaplicó dicha norma y determinó que la regulación aplicable es el literal c del artículo 164 de CPACA que no establece para este tipo de mecanismo judicial un término de caducidad”. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, aseveró que la autoridad judicial demandada señaló que no había lugar a ordenar la devolución de los valores pagados, en tanto no se acreditó que la actora hubiese actuado de mala fe o inducido en error a la administración para el momento de obtener el reconocimiento de la prestación. 3.
Fundamentos de la acción La parte actora expresó que se desconoce su derecho fundamental al debido proceso porque en la sentencia objeto de tutela la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado se arrogó “el derecho a considerar inconstitucional la expresión “y que estén en curso”, sin corresponderle declarar la inconstitucionalidad de las leyes”, pues ello es facultad de la Corte Constitucional.
En esta medida, la Sala entiende que el defecto alegado por la parte actora es el orgánico, al considerar que la autoridad judicial accionada carece de competencia para declarar la excepción de inconstitucionalidad. Mencionó que desde la interposición de la acción y el recurso de apelación sobre el desconocimiento del principio de buena fe y confianza legítima manifestó que la sentencia impugnada no analizó estos principios y que enfocó su estudio en concluir que sí puede inaplicar una norma en la resolución de un caso concreto.
Agregó que el principio de la buena fe busca erradicar decisiones arbitrarias, sin embargo, en el presente caso, la Sala dejó de lado este principio para declarar inconstitucional una norma, sin serlo. En relación con el principio de la confianza legítima indicó que se deriva de la buena fe y que pretende que la administración se abstenga de modificar situaciones jurídicas que han generado expectativas justificadas en los ciudadanos y, en este sentido, resulta viable que se protejan los derechos de la accionante y se ordene revocar la sentencia objeto de tutela.
Por último, respecto del desconocimiento del precedente judicial puso de presente que la autoridad accionada habría desconocido fallos como el proferido el 7 de noviembre de 2024 por la Subsección A de la misma Sección Segunda de esta Corporación, en el que sí se habría declarado la caducidad con base en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, para un caso que considera sustancialmente similar al suyo. 4.
Oposición 4.1. Respuesta de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado El titular del despacho pidió que se negaran las pretensiones de la tutela, por cuanto no se vulneraron los derechos fundamentales del accionante y precisó que la decisión se expidió conforme a la jurisprudencia vigente y en aplicación de las reglas establecidas en la ley. 4.2.
Respuesta del Tribunal Administrativo del Tolima Manifestó que “la acción de tutela era improcedente porque la demandante pretendió convertir la solicitud de amparo en una tercera instancia dentro del proceso ordinario, además, no se observa que se configuren los requisitos sentados por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra una providencia judicial.” Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.3.
Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) La entidad solicitó que se declare la improcedencia de la acción de tutela, en tanto la actora pretendía someter el asunto a una instancia adicional pasando por alto que la decisión judicial cuestionada se profirió con base en la normativa y jurisprudencia aplicable, determinándose que la actora no reunía los requisitos legales para obtener su pensión gracia. 5.
Sentencia de tutela impugnada La Subsección “B” de la Sección Tercera del Consejo de Estado mediante sentencia de 26 de mayo de 2025, denegó las pretensiones de la acción de tutela. Advirtió que, en el caso bajo estudio, si bien se cumplieron los requisitos generales de procedencia, la demandante confundió la excepción de inconstitucionalidad con la constitucionalidad en control abstracto o difuso que realiza la Corte Constitucional, siendo esta última una competencia propia del alto tribunal conforma a lo previsto en el artículo 241 de la Constitución Política.
En este sentido, manifestó que con fundamento en el artículo 4 de la Constitución Política la autoridad judicial demandada tiene competencia para inaplicar una norma en la resolución del caso concreto, por lo que no se configura el defecto orgánico alegado. Respecto al desconocimiento del precedente constitucional consideró que no se desatendió, al determinar que “ en efecto, el asunto decidido en la sentencia del 7 de noviembre de 2024 guarda similitud fáctica con el caso que se resolvió en la providencia cuestionada, no obstante, en cuanto a los fallos del Consejo de Estado, la Sala considera que el defecto alegado no tiene vocación de prosperidad, por cuanto dicho pronunciamiento citado como desconocido no tiene el alcance de sentencia de unificación a la luz de lo previsto en los artículos 270 y siguientes de la Ley 1437 de 2011, de ahí que no resulta posible predicar su carácter vinculante y con ello su presunto desconocimiento”.
Finalmente, indicó que las sentencias citadas por la accionante ene la solicitud de amparo constitucional no constituyen precedente vinculante ni se trata de decisiones de unificación. 7. Escrito de impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia en el sentido de indicar que la tutela se basó en los principios de buena fe y confianza legítima, los cuales no fueron estudiados por la Sala.
Agregó que la decisión de tutela impugnada da a entender que la aplicación de las leyes se encuentra a criterio de la autoridad judicial, lo que estaría legitimando que cualquier autoridad judicial puede declarar que una norma es inconstitucional, sin ser la autoridad competente. Arguyó que “la Honorable Sala, considera que la autoridad puede desconocer el precedente cuando con la carga de transparencia, que fue lo que no hizo la autoridad accionada, para fallar en mi contra, lo cual tampoco hace esta Sala”.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Finalmente, manifestó que no se tuvo en cuenta el principio de inescindibilidad4 de la norma ni la prevalencia del derecho sustancial sobre las formas que establece el artículo 228 de la Constitución Política.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 25 del Reglamento Interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir la presente impugnación. 2. Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar, en los términos del escrito de impugnación, si debe revocar la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la acción de tutela y, en su lugar, amparar los derechos fundamentales invocados como desconocidos por la parte actora porque la autoridad judicial accionada incurrió en los defectos orgánico y desconocimiento del precedente judicial. 3.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos5 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos6, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).
Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20127, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcional de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20148, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.
En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20059. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la 4 Inseparable o indivisible. 5 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 6 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 7 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 8 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 M. P. Jaime Córdoba Triviño. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional;
(ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada; (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);
(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico10;
(ii) Defecto procedimental absoluto11; (iii) Defecto fáctico12; (iv) Defecto material o sustantivo13; (v) Error inducido14; (vi) Decisión sin motivación15; (vii) Desconocimiento del precedente16 y (viii) Violación directa de la Constitución17. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.
Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo18 y de la Corte Constitucional19. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.
Estudio y solución del caso concreto La señora Luz Ángela Padilla de Manjarrés, quien actúa en nombre propio, en la acción de tutela y en el escrito de impugnación concretó su inconformidad en dos 10 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 11 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 12 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 13 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 14 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 15 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 16 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.
En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. 17 Esas consideraciones se han reiterado por la Corte Constitucional en las sentencias SU-114 de 2023 y SU- 061 de 2023, M. P. Diana Fajardo Rivera y SU-241 de 2024, M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 18 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.
Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 19 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aspectos puntuales: (i) la existencia de un defecto orgánico porque que la autoridad judicial accionada no era competente para inaplicar por inconstitucional una norma legal, en concreto el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, y por otra parte, el desconocimiento del precedente judicial en el entendido que la autoridad accionada no aplicó fallos similares emitidos por el mismo Consejo de Estado.
En ese contexto, la Sala comparte la decisión del a quo en el sentido de determinar que no se ha configurado un defecto orgánico relativo a la falta de competencia de la autoridad judicial accionada para hacer uso de la excepción de inconstitucionalidad y que no se desconoció ningún precedente judicial. Respecto del defecto orgánico, conforme el cual la actora considera que se configura en tanto la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, no tenía competencia para inaplicar una norma por inconstitucional pues dicha facultad recae exclusivamente en la Corte Constitucional, esta Sala considera que dicho argumento no es de recibo.
El artículo 4° de la Corte Constitucional señala que “La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Este precepto materializa una de las formas de ejercer el control constitucional difuso funcional en el orden jurídico colombiano conocido como la excepción de inconstitucionalidad.
Sobre el control difuso de constitucionalidad y la excepción de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional en sentencia C-122 de 2011, precisó: “2.1 La excepción de inconstitucionalidad o el control de constitucionalidad por vía de excepción, se fundamenta en la actualidad en el artículo 4º de la Constitución, que establece que “La Constitución es norma de normas.
En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales…”. Esta norma hace que nuestro sistema de control de constitucionalidad sea calificado por la doctrina como un sistema mixto ya que combina un control concentrado en cabeza de la Corte Constitucional y un control difuso de constitucionalidad en donde cualquier autoridad puede dejar de aplicar la ley u otra norma jurídica por ser contraria a la Constitución. 2.2 De otra parte hay que tener en cuenta que el control por vía de excepción lo puede realizar cualquier juez, autoridad administrativa e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica en un caso concreto.
Este tipo de control se realiza a solicitud de parte en un proceso judicial o ex officio por parte de la autoridad o el particular al momento de aplicar una norma jurídica que encuentre contraria a la Constitución. En este caso se debe subrayar que la norma legal o reglamentaria que haya sido exceptuada por inconstitucional no desaparece del sistema jurídico y continúa siendo válida ya que los efectos del control por vía de excepción son inter-partes, solo se aplican para el caso concreto y no anulan en forma definitiva la norma que se considera contraria a la Constitución. (resaltado de la Sala).
(…)” En sentencia T-331 de 2014, la Corte Constitucional indicó20: “5.7. La excepción de inconstitucionalidad se encuentra consagrada en el art. 4 de la Constitución. Esta faculta a funcionarios judiciales, autoridades administrativas y particulares para inaplicar una determinada norma del ordenamiento porque sus efectos en un caso concreto resultan contrarios a los mandatos constitucionales.
Así pues, esta figura es un verdadero mecanismo de control constitucional difuso que puede ser puesto en marcha a solicitud de parte o de forma oficiosa por las autoridades. Se aclara que la inaplicación de la norma no deviene en su inexequibilidad, pues la decisión tomada por el operador jurídico que decide prescindir del uso de la misma surte efectos solo para el 20 El alcance de la excepción de inconstitucionalidad fue reiterado recientemente en la sentencia T-294 de 2025, M.P. Carolina Ramírez Pérez.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co caso concreto. De tal forma que, al estar la norma vigente dentro del ordenamiento jurídico, de forma posterior a ser excepcionada, se puede solicitar la inconstitucionalidad de la misma ante la Corte Constitucional o el Consejo de Estado, de ser el caso”.
Conforme a lo expuesto, la Sala observa que en virtud del artículo 241 de la Constitución Política el control de constitucionalidad es concentrado en cabeza de la Corte Constitucional en cuanto de manera exclusiva este órgano judicial tiene competencia para declarar la exequibilidad o inexequibilidad de una norma. Sin embargo, ello no obsta para que en virtud del artículo 4 Constitucional las autoridades judiciales, administrativas e incluso particulares que tengan que aplicar una norma jurídica a un caso concreto, realicen un control difuso y, en virtud de dicha facultad, inapliquen por inconstitucional una norma.
En ese escenario, la decisión de la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado que inaplicó por inconstitucional la expresión, “[…] y que estén en curso […]”, contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, no resulta vulneratoria de derechos fundamentales en los términos reclamados por la accionante ni comporta un defecto orgánico, habida consideración de que la referida autoridad judicial está revestida constitucionalmente de dicha facultad.
De ahí que, por este aspecto, resulte del caso confirmar la decisión adoptada por el a quo. Ahora bien, respecto al desconocimiento del precedente judicial que se materializa, a juicio de la parte actora, por cuanto la autoridad accionada habría desconocido decisiones como la proferida el 7 de noviembre de 2024 por la Subsección A de la misma Sección Segunda de esta Corporación, en el que sí se habría declarado la caducidad con base en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, para un caso que considera sustancialmente similar al suyo, la Sala anticipa que tampoco se acredita la configuración de este defecto.
Sobre la aplicación del precedente judicial la Corte Constitucional ha dicho que implica que21: “un caso pendiente de decisión debe ser fallado de conformidad con el(los) caso(s) del pasado, sólo (i) si los hechos relevantes que definen el caso pendiente de fallo son semejantes a los supuestos de hecho que enmarcan el caso del pasado, (ii) si la consecuencia jurídica aplicada a los supuestos del caso pasado, constituye la pretensión del caso presente y (iii) si la regla jurisprudencial no ha sido cambiada o ha evolucionado en una distinta o más específica que modifique algún supuesto de hecho para su aplicación”.
El precedente judicial es de dos tipos: (i) el horizontal, que incluye las decisiones que dictó el mismo juez u otro de igual jerarquía, y (ii) el vertical, que está conformado por las decisiones de los jueces de superior jerarquía, en especial, las decisiones de los órganos de cierre de cada jurisdicción. Sobre las cargas exigibles para apartarse de cada tipo de precedente judicial la Corte Constitucional en sentencia SU-484 de 202422, señaló que se exige la transparencia en reconocer la existencia del precedente y la carga de argumentación que impone el apartarse de este.
Luego precisó que en relación con el “precedente horizontal, el juez (i) “debe hacer referencia expresa al precedente con el que ha resuelto casos análogos (requisito de transparencia)”. Luego de ello, (ii) le corresponde “exponer las razones suficientes que, a la luz de los cambios introducidos en el ordenamiento jurídico, o por la transformación del contexto social dominante, justifiquen o evidencien la necesidad de producir un cambio jurisprudencial (requisito de suficiencia)”. 21 Sentencia T-158 de 2006, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 22 M.P. José Fernando Reyes Cuartas.
Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Asimismo, el Tribunal Constitucional analizó el alcance del principio de autonomía judicial para abordar la posibilidad de que una decisión judicial pueda ser radicalmente diferente a la proferida de manera previa por una autoridad de la misma jerarquía, para cual indicó que ello se deriva de la interpretación de los hechos y las disposiciones que regulan la materia y puntualizó que, en todo caso, no todo el contenido de una sentencia posee fuerza normativa de precedente ya que ello solo es predicable de la ratio decidendi.
En esa medida, cuando se trata del precedente horizontal la observancia no es tan rigurosa como la que se predica del precedente vertical, pues es apenas comprensible que, en virtud de la autonomía judicial, entre jueces de igual nivel funcional existan criterios de interpretación y decisión distintos frente a casos análogos, pues en el primer caso la autoridad judicial puede decidir libremente el asunto, conforme con su criterio dentro de los límites de la razonabilidad.
Sobre el particular, la Corte Constitucional ha sostenido que “cuando el término de comparación no está dado por los propios precedentes del juez sino por el de otros despachos judiciales, el principio de independencia judicial no necesita ser contrastado con el de igualdad. El juez, vinculado tan sólo al imperio de la ley (CP art. 230), es enteramente libre e independiente de obrar de conformidad con su criterio23”.
Así las cosas, aunque la accionante considera que su caso debió resolverse conforme al análisis desarrollado por la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación -en decisiones en las que se declaró la caducidad de la acción con base en lo dispuesto en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024-, lo cierto es que la autoridad judicial accionada expuso los motivos que sustentaron su decisión, teniendo en cuenta la situación fáctica particular del caso y en ejercicio de los principios de autonomía e independencia judicial.
Para el efecto, en síntesis, la accionada fundamentó la inaplicación del artículo 86 de la Ley 2381 de 2024 en el hecho de que dicha norma, al encontrarse en tránsito legislativo, introduce una figura de caducidad que no estaba vigente para el momento del inicio de la actuación procesal. Su aplicación, por tanto, vulneraría derechos fundamentales como el debido proceso y el acceso a la administración de justicia de quien, bajo la vigencia del artículo 164 de la Ley 1437 de 2011, acudió a la jurisdicción contencioso-administrativa.
Asimismo, se afectaría el principio de legalidad, ya que se estaría calificando como negligente una conducta ajustada a la normativa vigente en ese momento. Según lo expuesto por la autoridad judicial accionada, esta interpretación adquiere mayor relevancia al estar vinculada con un interés general, concretamente con la estabilidad financiera del sistema pensional24.
Por lo anterior, la Sala destaca que, si bien se trata de decisiones emitidas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en asuntos con posibles similitudes fácticas, respecto de la aplicación del término de caducidad a los procesos en curso conforme al artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, no existe una postura jurisprudencial pacífica o unificada.
En consecuencia, ante la ausencia de un precedente consolidado sobre la materia, los jueces de instancia, en ejercicio de su autonomía judicial pueden adoptar el criterio interpretativo que consideren más adecuado. Además, debe indicarse que, en principio, la tesis sostenida por la Sala de Decisión de una Corporación no vincula necesariamente a las demás salas que lo conforman, pues estas bien pueden en aplicación del principio de autonomía e independencia judicial apartarse y adoptar una decisión diferente.
Con esa precisión, en el presente caso concreto no se encuadraría en el supuesto de un defecto por desconocimiento 23 Sentencia T-123 de 1995, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 24 Las razones de la decisión están contenidas en las consideraciones 28 a 39 de la sentencia objeto de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2025-02653-01 Demandante: Luz Ángela Padilla de Manjarrés 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del precedente judicial horizontal, pues sumado a lo ya expuesto en precedencia, ha de tenerse en cuenta que las sentencias que se invocan como desconocidas no fueron proferidas por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado sino por la Subsección A de la misma Sección de esta Corporación. En consecuencia, el análisis realizado por la autoridad judicial accionada al decidir inaplicar la expresión “y que estén en curso” contenida en el artículo 86 de la Ley 2381 de 2024, no constituye un desconocimiento del precedente judicial y tiene fundamento en los principios de autonomía e independencia judicial.
Por tanto, no se encuentra acreditada la vulneración de las garantías iusfundamentales alegadas en el escrito de tutela. Por las razones expuestas, la Sala confirmará la decisión del a quo que denegó las pretensiones de la solicitud de amparo constitucional presentada por la señora Luz Ángela Padilla de Manjarrés, quien actúa en nombre propio.
III. DECISIÓN En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA Primero.- Confirmar la sentencia de 26 de mayo de 2025, proferida por la Subsección B de la Sección Tercera del Consejo de Estado, por las razones aquí expuestas.
Segundo. - Notificar esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero. - Publicar esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto. - Remitir el expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.
Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia fue discutida y aprobada en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.
Su validez e integridad puede comprobarse a través de la siguiente dirección electrónica: http://relatoria.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador.aspx