CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá D.C., veintinueve (29) de mayo de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero Demandado: Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR Tema: Falta de competencia para expedir los actos administrativos que ordenan devolución de sumas.
Autotutela administrativa. Decisión: Revocar sentencia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA 1. La Sala de Subsección procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 13 de septiembre de 2019, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que negó las pretensiones de la demanda.
I. ANTECEDENTES1 1.1. Pretensiones de la demanda 2. El señor Alexander Montealegre Quintero por intermedio de apoderada judicial, solicitó declarar la nulidad de los artículos 2º, 3º y 5º de la Resolución No. 1789 del 20 de marzo de 2013, por medio de la cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, ordenó que en el acto administrativo en el que se reconozcan los valores retroactivos de la indemnización del actor, se descuente la suma de $99.835.544.26 por concepto de asignación de retiro pagada entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012, incluidos los descuentos de ley, de no ser así, el demandante efectué el reintegro de las sumas adeudadas, además que la Caja se reservaría el derecho de descontar en las proporciones de ley, los valores de la asignación mensual de retiro que devengue o llegue a devengar y lo declaró deudor del tesoro público. 3.
A título de restablecimiento del derecho, se ordene a la entidad demandada a no exigir la devolución del dinero mencionado, como tampoco descontarlo de la asignación mensual de retiro que percibe el actor. Finalmente se condene al pago de las costas y agencias en derecho. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 1 Folios 1 - 11 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 2 4.
El señor Alexander Montealegre Quintero se incorporó a la Policía Nacional en calidad de Agente Profesional el 1° de junio de 1989, cumpliendo a cabalidad las funciones asignadas hasta el 20 de abril de 2004, fecha en la que fue notificado de la Resolución No. 00803 del 19 de abril de 2004, por la que fue retirado del servicio por disminución de su capacidad psicofísica. 5.
Inconforme con esa decisión, presentó demanda que fue asignada por reparto al Juzgado Décimo Administrativo del Circuito Judicial de Cali, autoridad judicial que en sentencia del 9 de junio de 2010, accedió a las súplicas incoadas en la demanda, en consecuencia ordenó su reintegro al servicio activo y el pago de los salarios y demás prestaciones dejadas de percibir.
En cumplimiento de esa sentencia, CASUR profirió la Resolución No. 3767 de 10 de octubre de 2012. 6. Con posterioridad, a través de la Resolución No. 1789 del 20 de marzo de 2013, CASUR revocó la Resolución No. 5654 de 2004, que reconoció asignación de retiro al actor y ordenó remitir copia de esa decisión a la Secretaría General y a la Oficina de Administración Salarial de la Policía Nacional con el fin de que en el acto administrativo que reconoce valores retroactivos a su favor, se ordene descontar la suma de $99.835.544.26 por concepto de asignación de retiro pagada entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012. 7.
La Dirección Administrativa y Financiera de la Policía Nacional mediante Resolución No. 578 del 14 de julio de 2013, reconoció y ordenó el pago de los salarios dejados de percibir por el actor con ocasión a su retiro del servicio, sin embargo, no descontó la suma ordenada por CASUR. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 8.
La entidad demandada infringió los artículos 1, 2, 25, 29, 48, 58 y 128 de la Constitución Política; artículo 147 del Decreto Ley 1213 de 1990; artículo 45 del Decreto 111 de 1996 y los artículos 137 inciso 2 y 189 incisos 5 y 6 del C.P.A.C.A. 9. Señaló que las sumas que se reconocen como consecuencia de la declaratoria de nulidad del acto de retiro, ostentan el carácter de indemnizatorias, por esa razón no se transgrede la prohibición de percibir más de una asignación proveniente del erario. 10.
La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR alega que no es posible percibir más de una asignación del tesoro público, sin embargo se debe tener en cuenta que la declaratoria de nulidad del acto de retiro del servicio, no vicia la legalidad de la decisión que le reconoció asignación de retiro, además las prestaciones reconocidas en virtud del proceso judicial son de carácter indemnizatorias.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 3 11. La asignación de retiro reconocida al demandante obedeció al cumplimiento de los requisitos de ley, en consecuencia, no es incompatible con el pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir como consecuencia de su reintegro, pues se itera este pago es a título indemnizatorio. 12.
Alegó que la CASUR, no tenía competencia para ordenar el descuento de las sumas reconocidas a favor del actor por concepto de asignación de retiro, teniendo en cuenta que las mismas son de carácter indemnizatorio. 13. El acto demandado fue proferido con falsa motivación y que el hecho de declarar al actor como deudor del tesoro público es una decisión propia de regímenes dictatoriales, teniendo en cuenta que debe anteceder a un procedimiento en el que se garantice el debido proceso. 1.4.
Contestación de la demanda 14. Enterada de la existencia del presente asunto2 la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional guardó silencio, así da cuenta el informe secretarial visto a folio 50 del plenario. 1.5. Sentencia de primera instancia3 15. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en sentencia de 13 de septiembre de 2019 negó las súplicas incoadas y se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. 16.
Luego de efectuar el recuento normativo y jurisprudencial pertinente concluyó que el reintegro de los valores perseguido por CASUR es procedente, teniendo en cuenta que el actor desde el momento de su desvinculación fue beneficiario de asignación de retiro, al tiempo que, después de proferida la sentencia condenatoria, el Ministerio de Defensa ordenó su reingreso y el pago de salarios y prestaciones dejadas de percibir sin solución de continuidad, circunstancia de la cual se concluye que en efecto se reestableció su derecho. 17.
Los efectos de la sentencia que ordenó su reintegro son ex tunc por tanto se retrotrajo al demandante en el tiempo a las condiciones en las que estaban antes del retiro, razón por la que los dineros percibidos con ocasión de la condena no fueron indemnizatorios sino resarcitorios. 18. La asignación de retiro que percibió desde el 20 de abril de 2004 al 30 de octubre de 2012, al tiempo que, con base en la sentencia, la entidad dispuso el pago de los salarios y prestaciones sociales, desde el mismo 20 de abril y hasta el día en que 2 Folio 48 3 Folios 142 a 149 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 4 se hizo efectivo el reintegro, de suerte que por un mismo periodo hubo doble erogación de dineros públicos. 19.
Al ordenarse el reintegro, se restablecieron las condiciones iniciales del actor que no es otra que el servicio activo, en atención a que la decisión judicial retrotrajo las condiciones al estado anterior al retiro del servicio sin solución de continuidad, por esta razón las sumas derivadas del restablecimiento y las que percibió por asignación de retiro, resultan incompatibles. 1.6.
Recurso de apelación4 20. El señor Montealegre Quintero, a través de apoderado, solicitó revocar la sentencia y en su lugar acceder a las súplicas de la demanda, para lo cual reiteró los argumentos esbozados en aquella y adicionalmente señaló que una vez fue reintegrado al servicio activo, aquél solicitó su retiro voluntario y al término de los tres meses de alta CASUR le reconoció asignación mensual de retiro mediante Resolución No. 8673 del 17 de octubre de 2013. 21.
Así mismo, en el contenido de ese acto administrativo, se ordenó descontar de la prestación reconocida en proporciones de Ley, la suma de $99.835.544.26 por concepto de asignación de retiro pagada entre el 20 de abril de 2004 al 30 de octubre de 2012 y lo declaró deudor del tesoro público. 22. La sentencia proferida por el Juzgado Décimo Administrativo de Cali, ordenó el reintegro del actor a la Policía Nacional y condenó a la entidad al pago de los salarios y prestaciones dejadas de percibir, sin embargo, no ordenó el descuento de sumas por ningún concepto. 23.
La orden judicial fue atendida por la Policía Nacional, sin embargo, un tercero ajeno al proceso, esto es, CASUR profirió la Resolución No. 1789 del 20 de marzo de 2013, en la que revocó la Resolución No. 5654 de 2004 que le reconoció asignación de retiro y ordenó la devolución de $99.835.544.26 por concepto de mesadas de asignación de retiro pagadas por el periodo ya referido. 24.
En ese escenario y si la entidad consideraba que la Resolución No. 5654 de 2004, estaba viciado de ilegalidad por las mesadas pagadas al actor, debió suspender el pago de la prestación y acudir ante el Juez natural con el fin de obtener la nulidad de su propio acto. 25. Ahora bien, cuando la Policía Nacional ordenó el pago de la condena, omitió el descuento solicitado por CASUR, por esta razón la Caja tomó justicia por mano propia y decretó el embargo de la mesada pensional, actuación para la cual carece de competencia material, pues no existe norma que lo autorice para adelantar tal actuación. 4 Expediente digital primera instancia. Archivo 0001.2013-980-00aPELACION DE SENTENCIAAlexander Montealegre Quintero.pdf Índice Samai 00044 Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 5 26.
Reiteró que los pagos reconocidos al actor en virtud de la sentencia judicial son a título indemnizatorio, razón por la cual no existe incompatibilidad respecto de las sumas que le fueron reconocidas por concepto de asignación de retiro y por tanto no existe doble erogación de dineros públicos. 27. La Policía Nacional debe iniciar acción de repetición contra el funcionario que ordenó el retiro ilegal del actor, con el fin de lograr la recuperación de los dineros pagados por el reintegro al servicio activo, en este proceso CASUR debe hacerse parte y solicitar la devolución de las sumas reclamadas. 28.
En ese orden de ideas y teniendo en cuenta que la sentencia que ordenó el reintegro no dispuso descuento alguno sobre las sumas reconocidas por concepto de salarios y prestaciones, CASUR no tenía competencia material para revocar unilateralmente el acto que reconoció la asignación de retiro inicial, ordenarle a la Policía Nacional descontar de un solo contado dichas sumas y menos aun descontar de la asignación de retiro mensualmente el 50% en aras de obtener los valores reclamados. 1.7.
Trámite correspondiente a la segunda instancia 29. Mediante auto de 8 de mayo de 2023, se admitió el recurso de apelación. 30. En el término otorgado la parte actora, la entidad demandada y el Agente del Ministerio Público delegado ante esta Corporación, guardaron silencio. 31. Finalmente, se advierte que tramitado en forma legal el proceso y no observando la Corporación causal de nulidad que pueda invalidar lo actuado, se procederá a resolver la alzada, previas las siguientes, II.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 32. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 33. De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita a lo expuesto por el apelante y, comoquiera que, en el caso de la referencia únicamente la parte demandante presentó recurso de alzada, el análisis 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 6 se encuentra limitado a lo allí plasmado. 2.2 Asunto previo 34.
Observa la Sala que en la demanda en señor Alexander Montealegre Quintero solicita declarar la nulidad de los artículos 2, 3 y 5 de la Resolución No. 1789 del 20 de marzo de 2013, por medio de la cual la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, le ordenó a la Policía Nacional descontar de las sumas reconocidas por orden judicial al actor, los valores pagados por concepto de asignación de retiro entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012, de no ser así el actor debería asumir el pago de dichas sumas. 35.
En el recurso de apelación el apoderado del demandante refiere que estando en el curso del proceso, el actor solicitó el retiro del servicio, razón por la que CASUR, profirió la Resolución No. 8673 del 17 de octubre de 2013, por medio de la cual le reconoció asignación de retiro y ordenó descontar de la prestación reconocida en proporción de ley, la suma de 99.835.544.26, por concepto de la asignación mensual de retiro pagada del 20 de abril de 2004 al 30 de octubre de 2012, así mismo lo declaró deudor del tesoro público. 36.
En ese orden de ideas, observa la Sala que con posterioridad a la presentación de la demanda (20 de septiembre de 2013), ocurrió un hecho sobreviniente, esto es el retiro del servicio del actor, razón por la que, CASUR, profirió la resolución arriba mencionada, acto que no es objeto de censura en este proceso. 37. No obstante lo anterior, obra en el expediente a folios 89 a 92, auto proferido el 21 de agosto de 2015, por el a quo en el que decidió sobre la solicitud de acumulación de procesos solicitada por el despacho del Magistrado Jhon Erick Chaves Bravo del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el proceso adelantado por el señor Montealegre Quintero bajo el radicado 2014-0552-00.
En esa oportunidad se negó la solicitud de acumulación, teniendo en cuenta que en el proceso conocido por esta Instancia ya se había celebrado audiencia inicial y se encontraba pendiente para continuar con la audiencia de pruebas. 38. Ahora bien, revisado el Sistema para la Gestión Judicial – SAMAI, encuentra la Sala la existencia del proceso No. 76000-23-33-000-2014-00522-01, número interno 1614-2019, con identidad de partes con el que es objeto de estudio, en el cual se solicita la declaratoria de nulidad de los artículo 2 y 3 de la Resolución 8673 del 17 de octubre de 2013 expedida por el Director General de CASUR, mediante la cual se ordenó descontar de la asignación de retiro reconocida en proporciones de ley y con destino al presupuesto de CASUR, la suma de $99.835.544, por concepto de mesadas de la asignación de retiro pagada entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012. 39.
El mencionado proceso fue asignado por reparto al Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que con sentencia proferida el 26 de noviembre de 2018, negó las Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 7 pretensiones; inconforme con esa decisión la parte actora presentó recurso de apelación, que fue conocido en segunda instancia por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, autoridad judicial que, mediante sentencia del 19 de mayo de 2022, confirmó la decisión proferida en primera instancia. Observa la Sala que la mencionada decisión se encuentra debidamente ejecutoriada y en firme. 40.
En ese orden de ideas, el análisis efectuado en el presente asunto se limita a la declaratoria de nulidad de los artículos 2, 3 y 5 de la Resolución 1789 del 20 de marzo de 2013, por la cual se ordenó al actor el reintegro de las sumas reconocidas a su favor por concepto de asignación de retiro entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012. 2.3 Del problema jurídico 41.
Corresponde a esta Sala de Subsección determinar si el acto administrativo demandado se encuentra viciado de nulidad en la medida en que ordenó al señor Alexander Montealegre Quintero la devolución de las sumas que le fueron reconocidas por concepto de asignación de retiro entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012. 42.
La parte actora con el recurso alega falta de competencia de CASUR para expedir el acto demandado, lo anterior teniendo en cuenta que, en la sentencia que ordenó el reintegro al servicio activo y el pago de salarios y prestaciones dejadas de devengar, no se dio la orden de devolución de sumas por ningún concepto. 43. Así entonces, procede la Sala analizar la competencia para la expedición del acto demandado. 2.4 Marco normativo aplicable al presente asunto 2.4.1 Sobre la competencia como presupuesto de validez de los actos administrativos 44.
En nuestro ordenamiento, los vicios invalidantes de los actos administrativos aluden a las circunstancias que tienen la capacidad de suprimir validez a la manifestación de voluntad de la administración, por incumplir los requisitos legalmente establecidos para que produzcan efectos; por esta razón el artículo 137 del C.P.A.C.A, consagra varias causales de nulidad, a saber: incompetencia, expedición irregular, desviación de poder, desconocimiento del derecho de audiencia y defensa y la falsa motivación. 45.
Tal como lo ha orientado la doctrina, uno de los requisitos de validez del acto administrativo en la competencia, entendida como “la aptitud o autorización que tiene todo funcionario u organismo estatal para ejercer las funciones y la autoridad que le han sido asignadas, dentro de circunstancias objetivas y subjetivas señaladas en la Constitución, la ley o el reglamento, y sólo dentro de ellas.
Desde una perspectiva pasiva, es el conjunto de asuntos que a toda autoridad pública le está Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 8 atribuido por la Constitución, la ley o el reglamento, para que actúe o provea en orden a la atención de los mismos”7. 46.
En ese orden de ideas, para que la manifestación de voluntad de la administración sea válida, se requiere entre otros, que el funcionario de quien emana la decisión cuente con expresa atribución constitucional, legal o reglamentaria, por esta razón es necesario que las normas que fijan competencias sean expresas, claras y anteriores a la expedición del acto administrativo. 47.
Atendiendo a que se trata de un requisito de validez del acto administrativo, cuando es expedido por un funcionario que actúa por fuera del marco de las atribuciones asignadas, se configura una causal de nulidad, tal como en múltiples providencias lo ha orientado esta Corporación: “…la falta de competencia es una causal genérica de nulidad de los actos administrativos prevista en el artículo 137 del CPACA, la cual también puede ser invocada en el medio de control de nulidad electoral de acuerdo con lo establecido en el artículo 275 ibídem.
La competencia, entendida como la atribución dada a los sujetos públicos para actuar como legítimo portador de la voluntad administrativa, no solo constituye, dentro de la dogmática jurídica, un elemento de la estructura del acto administrativo, sino un fundamento del Estado constitucional y democrático de derecho, en tanto que da validez y legitima la acción de las autoridades”8. 2.4.2.
Sobre la competencia de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional para expedir actos administrativos. 48. La Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, creada y reglamentada por los Decretos 0417 y 3075 de 1995, 782 de 1956, 2343 de 1971, 2003 de 1984 y 823 de 1995, es un Establecimiento Público del orden nacional cuenta con personería jurídica, autonomía administrativa, financiera y patrimonio independiente, adscrita al Ministerio de Defensa Nacional. 49.
De conformidad con el artículo 5 del Acuerdo 008 del 19 de octubre de 20019, tiene como objetivo fundamental reconocer las asignaciones de retiro al personal de Oficiales, Suboficiales, personal del Nivel Ejecutivo, Agentes; así como la sustitución pensional a sus beneficiarios y desarrollar la política y planes generales que en materia de servicios de bienestar adopte el Gobierno Nacional respecto a dicho personal. 50.
En igual sentido el artículo 6 del Acuerdo en cita, enlistas las funciones asignadas a la entidad en cumplimiento de los objetivos asignados y en marco de las normas vigentes, así: 7 Berrocal Guerrero, Luis Enrique. Manual del acto administrativo. 7ª Ed. Bogotá. Librería Ediciones del Profesional Ltda., 2016, pág. 120. 8 Sección Quinta, sentencia del 7 de diciembre de 2023, radicación 11001-03-28-000-2023-00067-00. 9 Por el cual se adoptan los estatutos internos de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 9 “1. Reconocer y pagar oportunamente las asignaciones de retiro, sustituciones, pensiones y demás prestaciones que la ley señale a quienes adquieran este derecho. 2. Diseñar y desarrollar programas de bienestar social orientados a mejorar la calidad de vida de sus afiliados, beneficiarios y de sus funcionarios. 3.
Coadyuvar con el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional, en la formulación de la política y planes generales en materia de seguridad y previsión social en relación con el personal de oficiales, suboficiales, personal del nivel ejecutivo, agentes y demás estamentos de la Policía Nacional con asignación de retiro y sus beneficiarios en goce de sustitución pensional. 4.
Administrar directa o indirectamente los bienes muebles e inmuebles y los recursos de capital que constituyan el patrimonio de la entidad, o aquellos que sin ser de su propi edad se confíen a su manejo. 5. Las demás que correspondiendo a sus objetivos, sean necesarias para el buen cumplimiento de los mismos.” 51. Ahora bien, conforme al artículo 17 ibídem, la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR, se encuentra representada por un director general, quien entre otras tiene su cargo.
“19. Reconocer y pagar, conforme a la ley, las asignaciones de retiro, pensiones y demás prestaciones a que está obligada la Caja, para lo cual podrá exigir las pruebas legales y complementarias que estime necesarias. 20. Autorizar descuentos de las asignaciones o pensiones de los afiliados y beneficiarios de la entidad, por obligaciones contraídas con el Ministerio de Defensa Nacional y Organismos Adscritos o Vinculados al mismo o por errores evidentes en la liquidación de las citadas asignaciones y pensiones, previo procedimiento establecido en la ley y aquellos dispuestos por mandato judicial o con arreglo a las disposiciones legales.” 52.
Las facultades atribuidas a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, fueron ratificadas en el numeral 3.10 del artículo 3 de la Ley 923 de 200410, disposición según la que, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional serán las entidades responsables de las labores de administración de aportes, reconocimiento y pago de asignaciones de retiro y de sus sustituciones, así como de la inversión, manejo y control de recursos. 2.4.3.
Sobre el principio de autotutela administrativa 53. Este principio constituye una facultad exclusiva de la administración pública que le concede una serie de potestades y prerrogativas para defender directa y unilateralmente los intereses jurídicos que le asisten sin necesidad de acudir a 10 Mediante la cual se señalan las normas, objetivos y criterios que deberá observar el Gobierno Nacional para la fijación del régimen pensional y de asignación de retiro de los miembros de la Fuerza Pública de conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 19, literal e) de la Constitución Política.
Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 10 instancias judiciales. No obstante, esa facultad no es absoluta ya que encuentra límites en el interés general y en las competencias que explícitamente le han sido asignadas a cada autoridad.
Por esta razón uno de los pilares fundamentales de nuestro Estado Social de Derechos, se refiere a que las autoridades o particulares que cumplan funciones públicas no gozan de plena autonomía, toda conducta que deseen ejecutar debe estar amparada en el ordenamiento. 54. Postulado que tiene fundamento constitucional en los artículos 6, 122, 123 y 209, disposiciones en virtud de las cuales ha de concluirse que esta proscrita la admisión de facultades implícitas o cuyo alcance no esté bien definido y que sea ajeno a la satisfacción de los intereses generales y los fines esenciales del Estado. 55.
Por esta razón, mecanismos de autotutela de la administración como la actuación administrativa, la revocatoria directa de los actos administrativos y la facultad de cobro coactivo de las entidades públicas tienen una consagración legal expresa que habilita su existencia y las condiciones en que debe ejercerse. 2.5 Caso concreto 56.
Se encuentra acreditado en el plenario que el director general de la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional mediante Resolución 1789 del 20 de marzo de 2013, ordenó: “ARTÍCULO PRIMERO: Revocar en todas sus partes la resolución No. 5654 del 15 de octubre de 2004, con la cual se reconoció asignación mensual de retiro al señor Agente ® MONTEALEGRA QUINTERO ALEXANDER, identificado con cédula de ciudadanía No. 16.826.025 a partir del 20 de abril de 2004, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de la presente resolución.
ARTÍCULO SEGUNDO: Enviar copia de la presente resolución a la Secretaría General y Oficina Administración Salarial de la Policía Nacional, para que la Institución en el acto administrativo que reconoce valores retroactivos al señor Agente (r), ordene descontar en un solo contado con destino al presupuesto de la Entidad, la suma de NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESES CON 26/100 ($99.835.544.26) M/TCE, por concepto de asignación mensual de retiro pagada entre el 20-04-2004 y el 30-10- 2012, incluidos los descuentos del mes de noviembre y de ley, caso contrario será el mencionado Agente, quien deberá efectuar el reintegro al presupuesto de esta Caja, de dichos valores o en su lugar, esta Caja se reserva el derecho a descontar en proporciones de ley, los valores de la asignación mensual de retiro que devengue o llegare (sic) el señor Agente (r).
ARTÍCULO TERCERO: Reintegrar al presupuesto de la Entidad, la suma de NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS CON 26/100 ($99.835.544,26) M/CTE, por concepto de asignación mensual de retiro pagada entre el 20-04-2004 y el 30-10- 2012, incluidos los descuentos del mes de noviembre y de ley, según lo considerado.
ARTÍCULO CUARTO: Reintegrar al presupuesto de la Entidad el valor de UN MILLON CUINIENTOS OCHENTA Y DOS MIL SEISCIENTOS QUINCE PESOS M/CTE ($1.582.615.00) correspondiente al valor neto a pagar de asignación mensual de retiro de noviembre de 2012, constituidos en acreedores varios. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 11 ARTÍCULO QUINTO: Declarar deudos del Tesoro Público, al mencionado Agente (r), por el cobro de la suma de NOVENTA Y NUEVE MILLONES OCHOCIENTOS TREINTA Y CINCO MIL QUINIENTOS CUARENTA Y CUATRO PESOS CON 26/100 ($99.835.544,26) M/CTE, por concepto de asignación mensual de retiro pagada entre el 20-04-2004 y el 30-10-2012, incluidos los descuentos del mes de noviembre y de ley, en el evento que la Policía Nacional o el citado Agente (r), devuelvan los valores cancelados por concepto de asignación mensual de retiro y sean reintegrados al Presupuesto de esta Caja, quedara a paz y salvo por dicho concepto.
ARTÍCULO SEXTO. Enviar copia de la presente resolución a la Subdirección Financiera: Grupos de Contabilidad, Cartera y Créditos, Nóminas y Embargos y Carnetización de esta Entidad, para los fines pertinentes y agregar otra al expediente administrativo.
ARTÍCULO SEPTIMO. Declarar que contra la presente resolución solo procede el recurso de reposición, ante esta Dirección, el cual deberá ser presentado personalmente, debidamente sustentado, dentro de los diez (10) días siguientes a la notificación, personal o en su defecto por edicto, de conformidad con lo dispuesto en el Código Contencioso Administrativo.” 57.
Del contenido del citado acto administrativo se extrae que con ocasión al reintegro al servicio activo del agente Alexander Montealegre Quintero, quedaron sin fundamentos los pagos efectuados por la entidad por concepto de asignación de retiro, en ese orden de ideas y teniendo en cuenta que no es posible cobrar en forma simultánea salarios y asignación de retiro, la entidad en cumplimiento a lo ordenado por el artículo 128 Constitucional ordenó la devolución de las sumas pagadas por concepto de asignación de retiro entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012. 58.
En ese orden de ideas, salta a la vista que la intención de la entidad al proferir el acto acusado fue la de salvaguardar su patrimonio e intereses, no obstante, tal y como se analizó en el recuento normativo en precedencia, conforme al artículo 20 del Acuerdo 008 de 2001, no tiene competencia para ordenar al demandante el reintegro de los dineros pagados por concepto de asignación de retiro. 59.
Lo anterior teniendo en cuenta que, para ejercer cualquier potestad administrativa debe existir habilitación expresa por orden constitucional, legal o reglamentaria, sin embargo, en el presente asunto se evidencia que las disposiciones que regulan las funciones de la Caja de Sueldo de Retiro de la Policía Nacional otorgan la facultad para reconocer y pagar la prestación por retiro, más no ordenar reintegro de los haberes pagados por concepto de dicha prestación. 60.
En ese hilo de consideraciones, se concluye que la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, no tenía competencia para ordenar el reintegro de los dineros reconocidos al señor Alexander Montealegre Quintero por concepto de asignación de retiro en el periodo comprendido entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012, por lo que el acto demandado fue expedido sin competencia y con clara extralimitación de funciones. 61.
Sea del caso señalar que, si la entidad demandada pretendía la devolución de Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 12 las sumas pagadas al actor por concepto de asignación de retiro, en atención a la incompatibilidad que en su sentir tenían dicho valores con las sumas reconocidas por concepto de salarios, le correspondía reclamar el pago de lo no debido a voces de lo ordenado en el artículo 2313 del Código Civil.11 62.
En un asunto de similares contornos al analizado, respecto a la improcedencia de la orden de devolución de dineros pagados por una entidad pública, se pronunció esta Corporación en los siguientes términos “Si bien es cierto la administración está obligada a recuperar los emolumentos cancelados sin justa causa, como lo afirma la Alcaldía Mayor de Bogotá en los mismos actos demandados, debe entenderse que esto no lo habilita para actuar contra legis, sino mediante el uso de los mecanismos y herramientas legales con los que cuenta; respetando en todo momento los procedimientos que el legislador ha desarrollado para tal fin, lo que no significa nada distinto a respetar el debido proceso”12. 63.
En ese horizonte de comprensión, salta a la vista que la administración debe utilizar los mecanismos juridiciales o administrativos previstos en la legislación en aras de obtener el reintegro de sumas de dinero que considera indebidamente pagadas, más no como ocurre en el presente asunto adelantar una actuación administrativa con el fin de expedir una decisión que preste mérito ejecutivo, situación que atenta contra las garantías y derechos del aquí demandante. 64.
Por lo expuesto, la Sala revocará la sentencia apelada y en su lugar declarará la nulidad de los artículos 2, 3 y 5 de la Resolución 1789 del 20 de marzo de 2017, que ordenaron al señor Alexander Montealegre Quintero, efectuar la devolución de unas sumas que le fueron reconocidos por concepto de asignación de retiro y a título de restablecimiento del derecho se ordenará a la entidad demandada, reintegrar a favor del demandante, las sumas correspondientes a los valores que le hayan sido descontados por este concepto. 65.
Se recuerda a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, que cuenta con la facultad de iniciar, por vías legales, las acciones encaminadas a recuperar la suma de $99.835.544.26, por concepto de asignación mensual de retiro pagada en el periodo comprendido entre el 20 de abril de 2004 y el 30 de octubre de 2012. 2.6 Conclusión 66.
En atención a que el acto demandado en el presente asunto fue expedido con falta de competencia, se declarará la nulidad de sus artículos 2, 3 y 5 en cuanto ordenaron al señor Alexander Montealegre Quintero la devolución de las sumas que le fueron reconocidas por concepto de asignación de retiro entre el 20 de abril de 11 Si el que por error ha hecho un pago, prueba que no lo debía, tiene derecho para repetir lo pagado.
Sin embargo, cuando una persona, a consecuencia de un error suyo, ha pagado una deuda ajena, no tendrá derecho de repetición contra el que, a consecuencia del pago, ha suprimido o cancelado un título necesario para el cobro de su crédito, pero podrá intentar contra el deudor las acciones del acreedor. 12 Consejo de Estado. Sección Segunda.
Subsección A. Sentencia del 11 de noviembre de 2009. Exp. 1127-07. Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 13 2004 y el 30 de octubre de 2012. En ese orden, se revocará la sentencia de primera instancia. 2.7 Condena en costas en segunda instancia 67.
En anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, no obstante, actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto la existencia de carencia de fundamentación jurídica. 68. En ese orden, comoquiera que en este caso se revocará la sentencia de primera instancia, debe darse aplicación al numeral 4° del artículo 365 del CPG13, por tanto, no hay lugar a condena en costas de ambas instancias, toda vez que se sustentaron las razones esgrimidas por la demandante en defensa jurídica de sus intereses.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley, III. FALLA PRIMERO: Revocar la sentencia proferida el 13 de septiembre de 2019, por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca que negó las súplicas de la demanda, y en su lugar se dispone:
PRIMERO. Declarar la nulidad de los artículos 2, 3 y 5 de la resolución No. 1789 del 20 de marzo de 2013, en cuanto ordenaron al señor Alexander Montealegre Quintero devolver las sumas que le fueron reconocidas por concepto de asignación de retiro entre el 20 de abril de 2004 al 30 de octubre de 2012.
SEGUNDO: Condenar a título de restablecimiento del derecho a la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional – CASUR a reintegrar al demandante las sumas que le fueron cobradas o descontadas por concepto de la asignación de retiro pagada entre el 20 de abril de 2004 al 30 de octubre de 2012.
TERCERO: Las sumas adeudadas deberán ser ajustadas con base en el IPC certificado por el DANE en aplicación a la siguiente formula: R= Rh x Índice Final Índice inicial 13 “En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: (…) 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias.” Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001 23 33 000 2013 00980 01 (0020-2023) Demandante: Alexander Montealegre Quintero 14 En el que el valor presente (R) resulta de multiplicar el valor histórico (Rh), que corresponde a la suma adeudada, por el guarismo que resulte de dividir el índice final de precios al consumidor, vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia certificado por el DANE, por el índice inicial vigente a la fecha en que debió realizarse el pago correspondiente.
CUARTO: Sin condena en costas.
QUINTO. Efectuar las anotaciones correspondientes en la Sede Electrónica para la Gestión Judicial del Consejo de Estado – “SAMAI”, y ejecutoriada esta providencia devolver el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA