www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veinte (20) de noviembre dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 76001 23 33 009 2017 00725 01 (5454-2024) Demandante: Jairo Yusty Montoya Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Pensión gracia. Insuficiencia probatoria para demostrar la naturaleza de las vinculaciones docentes.

Condena en costas. Decisión: Se confirma el fallo impugnado en atención a que al expediente no se allegaron pruebas suficientes que permitan establecer que el actor cumple con los requisitos legales para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia del 26 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El accionante, en ejercicio del medio de control de la referencia, solicitó la declaratoria de nulidad de las Resoluciones RDP 019602 del 19 de mayo de 2016 y RDP 027388 del 27 de julio del mismo año, mediante las cuales la entidad demandada le negó el reconocimiento y pago de una pensión gracia. 2. A título de restablecimiento del derecho, pidió que se le reconozca dicha prestación periódica junto con el retroactivo causado desde el 11 de abril de 2013 hasta la fecha en que se haga efectivo el pago; además, que se indexen las sumas de dinero que se deriven de la condena. 3.

Como fundamento de sus pretensiones, indicó que prestó sus servicios como docente en los siguientes periodos: del 5 de abril al 11 de septiembre de 1976, en la Escuela Juan XXIII, vereda Potrerillo del municipio de Restrepo (Valle del Cauca); y desde el 20 de octubre de 1993 hasta la fecha de interposición de la demanda en la Institución Educativa Jorge Eliécer Gaitán del mismo municipio, sumando en total 23 años, 1 mes y 4 días de servicio.

Radicación: 76001 23 33 009 2017 00725 01 (5454-2024) Demandante: Jairo Yusty Montoya www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 4. Igualmente, precisó que nació el 25 de junio de 1951 y, por ende, cumplió el requisito de los 50 años de edad el 25 de junio de 2001; sosteniendo que adquirió su estatus de pensionado el 11 de abril de 2013, día en el que acreditó los 20 años de servicios. 5.

Manifestó que la entidad demandada negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia mediante los actos administrativos impugnados bajo el argumento de que los tiempos de servicio prestados corresponden al orden nacional y, por tanto, no pueden ser considerados para dicho efecto. Contestación de la demanda 6. La entidad acusada se opuso a la prosperidad de las pretensiones argumentando que los tiempos de servicios prestados fueron del orden nacional, por lo que no hay lugar al reconocimiento de la pensión gracia. 7.

Propuso las excepciones de mérito que denominó «inexistencia de la obligación», «prescripción», «buena fe», «cobro de lo no debido», «imposibilidad jurídica para cumplir lo pretendido», «ausencia de causa para demandar» y la «innominada». Sentencia apelada 8. El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante sentencia del 26 de junio de 2024, negó la pensión gracia reclamada por el accionante porque, aunque este cumplió con la edad, la buena conducta y más de 20 años de servicios docentes, no demostró que su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 fuera territorial o nacionalizado, que es el requisito fundamental para acceder a esta prestación. 9.

Al respecto, el a quo revisó el certificado laboral aportado sobre el tiempo laborado en el año de 1976, pero advirtió que ahí no consta la naturaleza territorial del cargo; por lo demás, no existen actos administrativos de nombramiento y posesión, ni certificación de la autoridad nominadora que pruebe inequívocamente que su vinculación fue municipal, departamental o nacionalizada. 10.

A lo anterior se suma que el certificado del FOMAG del 22 de enero de 2016 registra expresamente una vinculación de carácter nacional, lo que refuerza la imposibilidad de computar ese tiempo para conceder la pensión gracia, máxime cuando la jurisprudencia exige que tanto el tiempo previo a 1980 como los 20 años de servicio correspondan a vinculación territorial o nacionalizada, mas no nacional.

Para el Tribunal, el actor tenía la carga de la prueba y no la cumplió, de modo que los actos administrativos enjuiciados permanecen incólumes. 11. Finalmente, se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. Radicación: 76001 23 33 009 2017 00725 01 (5454-2024) Demandante: Jairo Yusty Montoya www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 Recurso de apelación 12.

La parte apelante pidió que se revoque la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones, replicando que el fallo incurre en un excesivo formalismo al desconocer el tiempo laborado entre el 5 de abril y el 11 de septiembre de 1976 en la Escuela Juan XXIII del municipio de Restrepo (Valle del Cauca), con el pretexto de que no se aportaron actos administrativos de nombramiento y posesión. 13.

Señaló que esta exigencia desconoce la realidad documental de hace casi 50 años y resulta desproporcionada tratándose de zonas rurales, más aún cuando el propio municipio de Restrepo certificó dicho tiempo de servicio. 14. Con fundamento en los principios de libertad probatoria e in dubio pro operario, citó como precedente aplicable a su caso particular la sentencia del 16 de marzo de 2017 (Rad. 2013-00285-01), en la cual esta Corporación validó que las certificaciones expedidas por las autoridades territoriales son prueba suficiente para acreditar el tiempo docente, sin que sean exigibles actos administrativos formales. 15.

Asimismo, subrayó que cumplió con todos los requisitos legales para acceder a la pensión gracia, a saber, vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, acreditación de más de 20 años de servicio (23 años, 1 mes y 4 días) y el cumplimiento de la edad mínima exigida, adquirida el 25 de junio de 2001. II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 16.

Mediante auto del 27 de noviembre de 20241, se admitió el recurso de apelación interpuesto por la parte actora. Igualmente, se ordenó a la Secretaría devolver el expediente al despacho para resolver la solicitud probatoria presentada junto con el escrito de impugnación. En la misma providencia, se indicó a la parte demandada que disponía hasta la ejecutoria del referido auto para pronunciarse sobre la apelación y al Ministerio Público que contaba con plazo hasta antes del ingreso del expediente al despacho para sentencia, a efectos de emitir el correspondiente concepto. 17.

El Ministerio Público emitió concepto pidiendo confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones, bajo la premisa de que el actor no tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia porque, aunque acreditó la edad y el tiempo total de servicios, no demostró haber estado vinculado como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980, requisito indispensable según las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933, 43 de 1975 y 91 de 1989, así como de conformidad con la jurisprudencia unificada del Consejo de Estado. 1 Folio 66.

Radicación: 76001 23 33 009 2017 00725 01 (5454-2024) Demandante: Jairo Yusty Montoya www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 18. De igual modo, señaló que, pese a existir una constancia municipal sobre labores en 1976, no obra en el expediente ningún acto administrativo de nombramiento o certificación inequívoca que permita establecer la naturaleza territorial de la plaza, lo cual impide acreditar el requisito central que habilita el acceso al beneficio. 19.

La parte demandada guardó silencio. III. CONSIDERACIONES Competencia 20. De acuerdo con lo previsto en el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del CGP y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos.

Así las cosas, esta Corporación abordará el análisis de este litigio. Problema jurídico 21. Conforme a los argumentos de apelación, le corresponde a la Sala determinar si con los documentos aportados por el actor es posible acreditar el cumplimiento de los requisitos de haber laborado como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y haberse desempeñado como tal durante 20 años, con el fin de acceder a la pensión gracia. Análisis del problema jurídico 22.

La Sala anticipa su decisión en el sentido de confirmar la sentencia apelada, de conformidad con los argumentos que se expondrán a continuación. 23. Para acceder al beneficio de la pensión gracia, deben cumplirse de manera concurrente todos los requisitos previstos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, a saber: i) haberse vinculado como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980; ii) haber prestado servicios como docente nacionalizado o territorial (municipal o departamental) por un periodo no inferior a 20 años, ya sean continuos o discontinuos; iii) haber cumplido 50 años de edad; iv) haber ejercido la docencia con honradez, consagración y buena conducta; y v) no haber recibido ni estar recibiendo otra pensión o recompensa de carácter nacional. 24.

Aclarado lo anterior, en el presente caso no está en discusión que el demandante cumplió 50 años de edad el 25 de junio de 20012 y que prestó sus servicios docentes con honradez y buena conducta. 2 Cfr. Cédula de ciudadanía página 35 del archivo que contiene los antecedentes administrativos allegados por la entidad, obrante en el CD que reposa en el folio 54A.

Radicación: 76001 23 33 009 2017 00725 01 (5454-2024) Demandante: Jairo Yusty Montoya www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 25. Sin embargo, no ocurre lo mismo con el requisito de haberse vinculado como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y de haber prestado sus servicios en tales calidades durante 20 años, pues, tal como lo concluyó el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el expediente no obran pruebas que permitan demostrar de manera inequívoca el cumplimiento de dichas exigencias. 26.

Pues bien, junto con la demanda, se allegó copia del Formato de Certificado de Información Laboral del 21 de diciembre de 20153, emitido por el secretario de Gobierno del municipio de Restrepo (Valle del Cauca), a través del cual se informó que el accionante prestó sus servicios como docente en la Escuela Juan XXIII de dicho ente territorial, entre el 5 de abril y el 11 de septiembre de 1976. 27.

A pesar de la mencionada información, dentro de ese documento no se indica cuál fue el acto administrativo de nombramiento ni la naturaleza de la aludida vinculación. Además, aunque en el referido formato se marcó con una equis el recuadro correspondiente al «sector público municipal», esa información no refleja el carácter de la relación docente, sino la naturaleza del ente territorial que expide el certificado. 28.

Por consiguiente, en el sub lite no existe prueba que le permita a la Sala establecer, inequívocamente, que el libelista se vinculó como docente territorial o nacionalizado antes del 31 de diciembre de 1980 y el origen de los recursos con los que se sufragaron sus salarios, especialmente cuando no se aportó copia del acto administrativo de nombramiento. 29.

Sobre este requisito, el apelante manifestó su desacuerdo con el tribunal de primera instancia al señalar que no se le pueden exigir documentos y pruebas adicionales, con fundamento en los principios de libertad probatoria y de in dubio pro operario, aunado a que esta corporación, mediante la sentencia del 16 de marzo de 2017 (Rad. 2013-00285-01), validó que las certificaciones expedidas por autoridades territoriales son prueba suficiente para acreditar el tiempo docente, sin que puedan exigirse actos administrativos formales. 30.

A pesar de ello, la Subsección difiere de tal razonamiento puesto que, posterior a la expedición del fallo que cita como precedente, la Sala Plena de esta Sección emitió la sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 20184, en la que se fijó la siguiente regla jurisprudencial sobre la prueba de la calidad docente: vi) Prueba de calidad de docente territorial.

Se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se 3 Folio 16. 4 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda.

Sentencia de unificación del 21 de junio de 2018, bajo el radicado 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-14), con ponencia del consejero Carmelo Perdomo Cuéter. Radicación: 76001 23 33 009 2017 00725 01 (5454-2024) Demandante: Jairo Yusty Montoya www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial. 31.

De acuerdo con lo anterior y en vista de que el Formato de Certificado de Información Laboral del 21 de diciembre de 20155 emitido por el secretario de Gobierno del municipio de Restrepo (Valle del Cauca) no establece de manera inequívoca la naturaleza del vínculo docente ni se aportó copia del acto administrativo de nombramiento, no es posible tener en cuenta dicha vinculación para satisfacer el requisito bajo estudio. 32.

Ahora, en gracia de discusión de tener como satisfecha la citada obligación, para la Sala tampoco estaría demostrada la exigencia de que el actor hubiese laborado como docente territorial o nacionalizado durante 20 años. 33. Sobre este punto, en el plenario obra copia del Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral del 22 de enero de 20166, a través del cual la Secretaría de Educación del Valle del Cauca certificó que el demandante prestó sus servicios desde el 20 de octubre de 1993 en el Colegio Jorge Eliécer Gaitán del municipio de Restrepo, en virtud del nombramiento efectuado a través del acto administrativo 2004-04123D (sin fecha). 34.

A pesar de ello, en dicho documento se estableció que el tipo de vinculación que ostentó el actor fue de naturaleza nacional y no se aportaron otras pruebas que permitan controvertir esa afirmación, por lo que, al ser catalogada de tal connotación, no es posible tenerla en cuenta para efectos del reconocimiento de la pensión gracia. 35.

Por consiguiente, al no probarse la totalidad de los requisitos establecidos en las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989, es menester confirmar la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda. Condena en costas 36. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 5 Folio 16. 6 Páginas 43 al 45 del archivo que contiene los antecedentes administrativos allegados por la entidad, obrante en el CD que reposa en el folio 54A.

Radicación: 76001 23 33 009 2017 00725 01 (5454-2024) Demandante: Jairo Yusty Montoya www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 37. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGPP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 38.

En consecuencia, se impondrán costas a la parte actora por cuanto se niegan totalmente las peticiones del recurso de apelación. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la Secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia del 26 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho presentada por el señor Jairo Yusty Montoya contra la UGPP.

SEGUNDO. CONDENAR en costas a la parte demandante en segunda instancia. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca.

TERCERO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.