Magistrado Ponente: JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Bogotá D.C., dieciséis (16) de diciembre de dos mil veintidós (2022). Radicado número: 11001-03-15-000-2022-05959-00 Accionante: Práxedes González Arcos Accionados: Tribunal Administrativo de Boyacá y municipio de Motavita. Referencia: Acción de tutela Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: requisitos generales de la acción de tutela contra providencia judicial. Subtema 2: relevancia Constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala decide en primera instancia la acción de tutela incoada por Práxedes González Arcos en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4 y el municipio de Motavita.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de tutela Práxedes González Arcos presentó acción de tutela en la que deprecó el amparo de sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.4 con ocasión de la sentencia del 10 de mayo de 2022 dictada dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-33-33-010-2018-00199-00/01 y, por el municipio de Motavita, Boyacá, al expedir los actos administrativos mediante los que dio cumplimiento a lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.5 en sentencia del 9 de mayo de 2018, proferida dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-3333-002-2014-00155-01. 1.2.
Hechos probados del proceso ordinario De lo narrado por la accionante en el escrito de tutela y las pruebas allegadas al expediente, la Sala resume los siguientes: 1.2.1. La señora Práxedes González Arcos con ocasión del Decreto 111 del 31 de octubre de 2013 que dispuso la estructura orgánica del municipio de Motavita, fue vinculada en un cargo de libre nombramiento y remoción como técnico Administrativo código 367, grado 01 mediante Decreto 121 del 7 de noviembre de 2013.
Luego, por Decreto 027 de octubre de 2014 fue trasladada en provisionalidad al cargo de técnico Administrativo de la mencionada entidad territorial a partir del 27 de octubre de 2014. El municipio de Motavita por medio del Decreto 024 del 18 de junio de 2018, en cumplimiento de la sentencia del 9 de mayo de 2018 proferida el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.5 dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado número 15001-3333-002-2014-00155-01, dio por terminados los nombramientos provisionales para los cargos creados mediante Decreto 111 de 2013, entre ellos el de la señora González Arcos.
La decisión anterior le fue notificada a la servidora a través del oficio número 2018-135-SEC-GOB del 19 de junio de 2018. Con posterioridad, el municipio de Motavita mediante Resolución 077 del 18 de junio de 2018, ajustó el manual de funciones y competencias laborales de la planta de personal. 1.2.2. La señora Práxedes González Arcos formuló demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho orientada a obtener la nulidad del Decreto 024 del 18 de junio de 2018, el oficio número 2018-135-SEG-GOB del 19 de junio de 2018 y de la resolución 077 del 18 de junio de 2018 y, a título de restablecimiento del derecho, su reintegro o reincorporación al cargo y el pago de todas las sumas dejadas de percibir.
La demanda la conoció el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja que, en sentencia del 14 de mayo de 2021, accedió parcialmente a las pretensiones. Como fundamento de su decisión expuso: 1.2.2.1. La sentencia del 9 de mayo de 2018 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá no dejó sin efectos los actos administrativos derivados del Decreto 111 del 31 de octubre de 2013 — entre otros—, que fueron expedidos por el municipio de Motavita, ni le ordenó a la mencionada entidad territorial dar por terminada la vinculación de los servidores públicos que ostentaran los empleos pertenecientes a la planta de personal, entre ellos a la señora Práxedes González Arcos que fue trasladada en provisionalidad, como técnico administrativo, código 367, grado 01 asignado a la Secretaría de Gobierno con funciones de SISBEN mediante decreto 084 del 27 de octubre de 2017. 1.2.2.2.
El Decreto 084 del 27 de octubre de 2017 mediante el cual se trasladó a la demandante al cargo de provisionalidad, se erige como el acto a través del cual se consolidó la situación particular y concreta, ya que, fue expedido en vigencia de los decretos anulados mediante la sentencia del 9 de mayo de 2018 y sus disposiciones no autorizaban a la administración municipal a invalidar de manera oficiosa su nombramiento so pretexto de dar cumplimiento al fallo judicial.
La nulidad de los actos administrativos generales no puede afectar situaciones particulares ya consolidadas, ni pueden extenderse automáticamente a los actos administrativos de contenido particular que se hayan expedido en vigencia del acto anulado, pues su validez solo puede afectarse mediante revocatoria directa según lo dispuesto en los artículos 93 y siguientes del CPACA o a través del medio de control de nulidad o nulidad y restablecimiento del derecho.
Al respecto explicó que, no era procedente que se diera por terminada la vinculación de la señora Práxedes González Arcos a través del Decreto 024 del 18 de junio de 2018, comunicado con el Oficio 2018-135-SEC-GOB del 19 de junio del mismo año, por cuanto el acto administrativo de nombramiento gozaba de presunción de legalidad al no haber sido anulado por la justicia contencioso administrativa.
Agregó que, no era aplicable la teoría del decaimiento del acto establecida en el artículo 91 del CPACA ya que la administración no se encuentra facultada para enervar la presunción de legalidad de la cual están revestidos los actos administrativos que, como en este caso, crean una situación particular y concreta a favor de la demandante, atribución que le está diferida en forma exclusiva al juez natural.
Por otro lado, adujo que los presupuestos descritos en el artículo 41, literales k y l de la Ley 909 de 2004 no se configuraban, toda vez que, la orden judicial impartida por el Tribunal Administrativo de Boyacá no afectó el acto particular y concreto mediante el cual se produjo el nombramiento de la demandante. 1.2.2.3. Respecto al restablecimiento del derecho, adujo que, dado que el cargo que ocupaba la demandante fue suprimido de la estructura orgánica del municipio de Motavita, era procedente pagar el equivalente a los salarios y prestaciones dejados de percibir hasta el momento de la sentencia, con los descuentos pertinentes y en suma no inferior a 6 meses ni superior a 24 meses. 1.2.3.
Inconforme con la decisión de primera instancia, el municipio de Motavita a través de su apoderado, interpuso recurso de apelación, en el que solicitó la revocación de la sentencia porque afirmó que tanto el Decreto 024 de 18 de junio de 2018 por medio del que, dejó sin efectos la reestructuración de la planta de personal y se dieron por terminados los nombramientos en provisionalidad, así como el Oficio 2018-135-SEC-GOB del 18 de junio de 2018 son actos de ejecución, provenientes de lo ordenado en la sentencia del 9 de mayo de 2018 dictada por el Tribunal Administrativo de Boyacá, luego el cargo de provisionalidad fue creado por el decreto que fue anulado vía judicial.
Agregó que el a quo a pesar de tener la certeza de la desaparición del empleo que ocupó la demandante, quiso mantener el vínculo laboral pero sin analizar las circunstancias que dieron lugar a la extinción del cargo, además de considerar que el fallador omitió analizar las disposiciones de la Ley 909 de 2004, ya que al desaparecer los actos administrativos que soportaron la vinculación de la demandante con el ente territorial, perdieron fuerza de ejecutoria los nombramientos que se habían proferido como consecuencia de la reestructuración que fue anulada por la orden judicial. 1.2.3.1.
El recurso fue desatado por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.4 que, en sentencia del 10 de mayo de 2022 revocó la proferida por el Juzgado Décimo Administrativo Oral del Circuito Judicial de Tunja con base en los siguientes argumentos: 1.2.3.1.1. Respecto de la normatividad y la jurisprudencia aplicable al caso concreto, manifestó: La Ley 909 de 2004 reguló lo concerniente al sistema de empleo público y el artículo 27 de la misma norma estableció que la carrera administrativa “es un sistema técnico de administración de personal que tiene por objeto garantizar la eficiencia de la administración pública y ofrecer estabilidad e igualdad de oportunidades para el acceso y el ascenso al servicio público (…)”.
Por su parte el artículo 9 del Decreto 1227 de 2005 de acuerdo con la Ley 909 de 2004, estableció que en caso de vacancias temporales los empleos de carrera podrán ser provistos mediante nombramientos provisionales. Al respecto el parágrafo transitorio 8° dispuso que la Comisión Nacional del Servicio Civil podía autorizar encargos y nombramientos provisionales sin convocatoria previa a concurso cuando el jefe de la entidad lo justifique o en caso de reestructuración, fusión, transformación o liquidación de la entidad o por razones de estricta necesidad del servicio; encargo o nombramiento provisional que no puede superar los 6 meses y procede excepcionalmente, cuando no es posible encargo o no existe lista de elegibles vigente.
A su turno el Decreto 3820 de 2005 modificado por el Decreto 1937 de 2007 se refiere al a prorroga de las vacancias temporales de empleos de carrera y el Decreto 4968 de 2007 dispuso que la CNSC debe resolver las peticiones de autorización para encargos o nombramientos provisionales o su prórroga. Posteriormente, el Decreto 1083 de 2015 se refiere a la provisión de las vacancias temporales.
Respecto de las causales de retiro de un empleado que desempeñe un empleo de carrera en provisionalidad, están previstas en los literales k y l del parágrafo del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 y el empleador solo puede darlos por terminados mediante acto motivado. El Consejo de Estado en su reciente jurisprudencia ha indicado que el acto administrativo que dispone la desvinculación laboral de servidores públicos nombrados en provisionalidad debe ser motivado sin importar si pertenecen a la carrera general o a las carreras especiales.
Por lo tanto, cada caso debe ser analizado respecto de la motivación del acto administrativo, la que debe ser específica, clara y suficiente, pero en todo caso sin desconocer lo que ha llamado la Corte Constitucional como “razón suficiente” para analizar su contenido. 1.2.3.1.2. De las pruebas allegadas al expediente estimó que: (i) La demandante fue vinculada al municipio de Motavita mediante Decreto 121 del 7 de noviembre de 2013 en el cargo de Técnico Administrativo código 367, grado 01 en la modalidad de libre nombramiento y remoción, del cual tomó posesión el 30 de diciembre del mismo año;
(ii) El municipio de Motavita profirió el Acuerdo 015 del 23 de agosto de 2013 en el que dispuso la reestructuración administrativa del Municipio; (iii) La alcaldesa en cumplimiento del mencionado acuerdo, expidió los decretos 111, 115, 116 y 125 de 2013; (iv) El Decreto 111 de 31 de octubre de 2013 en su artículo 51 dispuso la creación de 3 cargos técnicos administrativos, código 367, grado 01 para la Planta de Personal de la Administración Central del municipio de Motavita, asignados a la Secretaría de Gobierno Municipal;
(v) Mediante Decreto 027 del 27 de octubre de 2014 se dispuso el traslado de la demandante a un cargo en provisionalidad grado 01, asignado a la Secretaría de Gobierno con funciones de SISBEN; (vi) La invalidez del Acuerdo 015 de 2013 fue solicitada por el Departamento de Boyacá, y la Sala de Decisión No. 2 del Tribunal Administrativo de Boyacá por medio de sentencia del 21 de enero de 2014 la declaró al considerar que el Concejo Municipal de Motavita había incurrido en vulneración de las condiciones previstas en el numeral 3° del artículo 313 C.P.;
(v) Por medio del trámite de nulidad y restablecimiento del derecho fueron demandados los Decretos 111, 115, 116 y 125 de 2013 con fundamento en que la reestructuración administrativa adelantada por el municipio de Motavita carecía de efectos jurídicos en tanto al desaparecer la autorización otorgada por el Concejo Municipal, corría la misma suerte el sustento normativo que facultaba a la alcaldesa para la creación y reestructuración de la administración municipal;
(vi) La Sala de Decisión No. 5 del Tribunal Administrativo de Boyacá en trámite de segunda instancia mediante sentencia del 9 de mayo de 2018, dispuso declarar la nulidad de los Decretos 111 del 31 de octubre de 2013, 115 del 5 de noviembre de 2013, 116 del 5 de noviembre de 2013 y 125 del 7 de noviembre de 2013 proferidos por la alcaldesa municipal de Motavita;
(vii) La administración del ente territorial mediante Decreto 024 del 18 de junio de 2018 dio por terminado los nombramientos en provisionalidad que fueron efectuados al amparo de la regulación anulada y sustentó su motivación en el cumplimiento de la orden judicial dictada por el Tribunal que declaró la nulidad de los decretos que reestructuraron la planta de personal del ente territorial.
Consideró la administración municipal que el cargo ocupado por la demandante en provisionalidad perdió fundamento jurídico al ser declarada la nulidad del Decreto 111 del 31 de octubre de 2013 que, a su vez, perdió sustento jurídico por la invalidez judicial del Acuerdo 015 de 2013. En ese sentido, reiteró que la estabilidad laboral no era absoluta incluso para los empleados de carrera administrativa y para el caso de los servidores públicos en provisionalidad, se ha considerado un fuero de estabilidad relativa, por tanto, pueden ser retirados del servicio por disposición del nominador mediante resolución motivada y por razones objetivas.
Al desaparecer la base que otorgó las facultades a la alcaldesa para la reestructuración de la planta administrativa del municipio de Motavita y, por ende, la declaratoria de nulidad del Decreto de creación del cargo que ocupaba la demandante, se configuraron las razones suficientes para que procediera su supresión. Explicó que, la consideración del a quo en la que sostuvo que, no resultaba procedente la supresión del cargo porque la administración debió solicitar la revocatoria del mismo o proceder a demandar su propio acto, era equivocada, en la medida que, el artículo 93 del CPCA dispone los casos en los que tal figura procede y en el asunto concreto no se cumplía ninguna de las causales allí dispuestas, toda vez que, las circunstancias que llevaron a la declaratoria de insubsistencia del cargo que ocupaba la demandante, estaban derivadas de la ilegalidad declarada en los actos de reestructuración de la planta de personal del municipio.
Adujo que el nominador no puede quedar vedado para expedir un acto de desvinculación de un cargo en provisionalidad, con la debida motivación para su procedencia, pues de ser así, para el caso concreto, se estarían restringiendo las facultades legales con las que cuenta el mandatario local, conforme a lo dispuesto en el artículo 315 superior.
Finalmente sostuvo que, cuando existen causales para la supresión de cargos, como lo es la establecida en el literal l) del artículo 42 de la Ley 909 de 2004, es legítima la procedencia para la supresión del cargo, pues como ocurrió, al perder competencia la mandataria local para crearlo, igualmente quedaba carente de legalidad el acto de nombramiento y por consiguiente con fundamento en ello podía declarar la supresión de este, sin que ningún derecho le asistiera a la demandante para solicitar que se perpetuara una situación de provisionalidad que no gozaba de legalidad, por lo que, podía ser retirada por la causal legal enunciada y en ese orden el acto estuvo debidamente motivado y en consecuencia ajustado al ordenamiento legal.
Pretensiones y argumentos de tutela 1.3.1. La señora Práxedes González Arcos solicitó al juez constitucional: i) amparar los derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad en conexidad con el principio de confianza legítima y seguridad jurídica; ii) dejar sin efectos la sentencia del 10 de mayo de 2022 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4; iii) ordenar al municipio de Motavita que reconozca sus derechos fundamentales y; iv) “se me reconozcan los salarios y todos los dineros dejados de percibir por parte de la administración municipal de Motavita y en consecuencia sean cancelados a mi favor”. 1.3.2.
La accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.4 vulneró sus derechos fundamentales al debido proceso, al trabajo y a la igualdad en los siguientes términos: 1.3.2.1. Citó textualmente un aparte de la sentencia C-341 de 2014 dictada por la Corte Constitucional y manifestó que a partir de tal pronunciamiento pretendía la garantía de su derecho al debido proceso porque la administración municipal de Motavita con la expedición del Decreto 024 de 2018 excedió la orden proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá en sentencia del 9 de mayo de 2018, ya que, en ella la mencionada autoridad solo declaró la nulidad de los Decretos 111 del 31 de octubre de 2013, 115, 116 y 125 de 2013, pero no se pronunció sobre los actos administrativos de carácter particular por medio de los que se efectuó su nombramiento en provisionalidad y en ese sentido, el municipio no podía de forma deliberada y con sustento en dicha orden judicial, dar por terminado su vínculo laboral con la entidad territorial.
Adujo que el acto administrativo de desvinculación no expuso una debida motivación ajustada a derecho y que la vinculación laboral en provisionalidad de la que gozaba era una situación legalmente consolidada y de buena fe, por lo que, la alcaldesa en uso de sus facultades debió analizar la posibilidad de reubicación en la planta que cobró vigencia, con el objeto de garantizar la continuidad en la prestación del servicio que venía desempeñando a través de sus funciones.
Al respecto precisó que la jurisprudencia ha indicado que los actos de carácter general no conllevan a la nulidad de actos particulares y concretos expedidos mientras surtieron efectos los primeros, por lo que el Decreto 024 de 2018 no gozaba de legalidad y sustento jurídico en la medida que guardaba coherencia entre los motivos que lo fundamentan y la realidad jurídica y fáctica, toda vez que se configuraban los siguientes vicios: “(…) Por motivo incordinado, en tanto que los motivos(sic) invocados no corresponden con los hechos y el derecho y con la parte resolutiva, puesto que se motivó en la decisión judicial, la cual en ninguna parte resolvió dar por terminados los actos administrativos dentro de los que se encontraba el de mi nombramiento.
Por su parte, se puede evidenciar la mala fe de la administración municipal, que adoptó la planta de personal de 2005 y la terminación del nombramiento, ya que esa decisión no correspondió a lo ordenado por el Tribunal, con lo cual afectan situaciones jurídicas consolidadas a favor de una persona de buena fe. Falsa motivación, pues, la administración municipal de Motavita incurrió en un error de derecho al expedir el Decreto 024 de 2018 y el oficio N° 2018-135-SEC-GOB, debido a que se fundamentó en el cumplimiento de la sentencia judicial, que declaró la nulidad de otros actos administrativos, pero nada acerca del decreto 121 de 2013 o 084 de 2014, por cuanto están desbordando lo ordenado por la sentencia, frente a los decretos antes mencionados y lo que motivo el Decreto 024 de 2018.
(…)”. Explicó que, aun cuando es sabido que, los cargos en provisionalidad son de carácter transitorio y excepcional, tiene derecho a que la administración expida un acto motivado en los términos dispuestos por la ley y la jurisprudencia, como lo ha manifestado la Corte Constitucional en las sentencias T-521 de 2009 y SU-917 de 2010. 1.3.2.2.
Sostuvo que la administración del municipio de Motavita de manera arbitraria le negó la posibilidad de continuar la actividad que venía desempeñando efectivamente y desconoció que en materia laboral debía aplicar el principio de in dubio pro operario en garantía de su derecho fundamental al trabajo, en los términos del artículo 53 de la Constitución Política. 1.3.2.3.
Respecto del derecho a la igualdad adujo que la Constitución en su artículo 13 y la Corte Constitucional en sentencia SU-354 de 2017 explican que, tal garantía constitucional adquiere relevancia como un fin del Estado que exige a los jueces evitar dar un trato diferenciado a los ciudadanos cuyos casos se fundamentan en iguales supuestos facticos.
Agregó que las normas y los criterios tenidos en cuenta para fallar un caso similar no fueron aplicados al suyo y en ese orden la autoridad cuestionada desconoció el precedente horizontal y el vertical de la Corte Constitucional en relación con el derecho enunciado. Se refirió específicamente al caso de la señora Florinda González Burgos fallado en segunda instancia por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión Virtual No.3 en sentencia del 15 de julio de 2021 en la que confirmó la proferida el 14 de mayo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja y accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad identificado con radicado 15001-33-33-003-2018-00186-00/01.
Explicó que el Tribunal Administrativo de Boyacá al negar las pretensiones para declarar la nulidad de los actos demandados, no solo afectó la seguridad jurídica de sus derechos fundamentales, sino que además desconoció el marco normativo referente al alcance de los actos de ejecución, como es el caso del Decreto 024 de 2018 mediante el que, la administración del municipio de Motavita dio cumplimiento a una orden judicial y declaró la nulidad de los actos particulares y concretos.
Así también cuestionó que la mencionada autoridad no tuvo en cuenta la jurisprudencia respecto de la debida motivación de un acto administrativo de desvinculación cuando existen derechos laborales y situaciones jurídicas consolidadas de buena fe. Agregó que, sobre los efectos de los actos administrativos generales el Consejo de estado se apartó de la línea jurisprudencial dictada por la Corte Constitucional en la que manifestó que la nulidad de los actos administrativos tiene efectos “ext tunc” o retroactivos y que, tratándose de situaciones consolidadas, estas no pueden ser afectadas por la nulidad y en ese orden el acto de nombramiento se presume legal. 1.4.
Trámite de tutela e intervenciones 1.4.1. El Despacho del magistrado ponente, con auto del 15 de noviembre de 2022, admitió la acción, ordenó notificar a las partes y vinculó como tercero interesado al Juzgado Décimo Administrativo de Tunja y a los demás sujetos que participaron en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con número de radicado 15001-33-33-010-2018-00199-00/01. 1.4.2.
Enviadas las notificaciones de rigor, recibió respuesta del Tribunal Administrativo de Boyacá, Despacho No.1 y de la Alcaldía municipal de Motavita. El Juzgado Décimo Administrativo de Tunja remitió el expediente, sin embargo, respecto del caso concreto guardó silencio. 1.4.2.1. El Tribunal Administrativo de Boyacá a través del magistrado ponente que profirió la decisión objeto de tutela, adujo en primer lugar que, la solicitud no cumplía con el requisito de inmediatez dado que la decisión fue proferida el 10 de mayo de 2022 y la tutela fue admitida el 15 de noviembre de 2022.En segundo lugar, expuso un recuento de los antecedentes que dieron lugar al nombramiento y posterior supresión del cargo que ocupaba la demandante.
Respecto del caso concreto adujo que, en la sentencia fue explicado que el cargo ocupado por la demandante en provisionalidad perdió fundamento jurídico al ser declarada la nulidad del Decreto 111 del 31 de octubre de 2013 que a su vez, perdió fundamento con la invalidez declarada respecto del Acuerdo 015 de 2013 que otorgó facultades a la alcaldesa de Motavita para reestructurar la planta de personal, por lo que, siendo un cargo en provisionalidad, podía ser removido por la administración municipal.
Indicó que, del estudio del caso pudo concluir que la motivación del acto censurado fue fundamentada legal y adecuadamente, en la medida que, al desaparecer la base que otorgó las facultades a la alcaldesa para la reestructuración de la planta administrativa del municipio de Motavita y por ende la declaratoria de nulidad por vía judicial del Decreto que lo creo, era razón suficiente para que procediera la supresión del cargo ocupado por la demandante.
Agregó que, el acto enjuiciado de forma sucinta expuso en sus consideraciones los antecedentes de la terminación del nombramiento provisional, siendo la motivación exigida por la Corte Constitucional de tal forma que fue clara, detallada y precisa, pues sin equívocos ni mayores elucubraciones expuso la razón que fundamentó la desvinculación de la demandante, esto es, que al desaparecer el fundamento de creación del cargo, resultaba lógicamente necesario declarar la supresión de quien lo ocupaba.
Respecto del derecho a la igualdad, que adujo la accionante resultó vulnerado, por no tener en cuenta que su caso planteaba las mismas circunstancias fácticas y jurídicas del caso de la señora Florinda González Burgos sostuvo que: “(…) en esa ocasión, la Sala orientó su argumento en la declaratoria de nulidad del Decreto 011 de 2013, expedido por la Alcaldía Municipal de Motavita, a través del cual se había determinado la estructura orgánica de la administración, el cual fuera anulado por sentencia judicial; sin embargo, en la decisión aquí objeto de tutela, se hizo énfasis en que la reestructuración administrativa autorizada por Acuerdo 015 de 2013, perdió sustento normativo al haber sido declarada la invalidez de dicho acto, a través de la sentencia proferida el 21 de enero de 2014, y con base en dicha decisión, los decretos expedidos para dar cumplimiento a dicha reestructuración (decreto 011 de 2013) también fueron declarados nulos dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, luego entonces, desaparecidos los actos que dieron origen a la creación del cargo ocupado por la demandante, desaparecían igualmente, la razón de ser por la que se negó las pretensiones en el asunto de marras.
Cuanto más, tratándose de un cargo ocupado en provisionalidad, con ningún tipo de fuero de estabilidad y sin derechos de carrera, que a voces de la Corte Constitucional, en Sentencia SU-917 de 2010, al pronunciarse sobre el retiro de los empleados provisionales, señaló que: “sólo es constitucionalmente admisible una motivación donde la insubsistencia invoque argumentos puntuales como la provisión definitiva del cargo por haberse realizado el concurso de méritos respectivo, la imposición de sanciones disciplinarias, la calificación insatisfactoria “u otra razón específica atinente al servicio que está prestando…” (…)”.
Finalmente, manifestó que la solicitud de amparo no cumplía con los requisitos de procedencia de la acción de tutela y solicitó negar las pretensiones. 1.4.2.2. El municipio de Motavita por medio de su apoderada, alegó que la accionante pretende desconocer las disposiciones contenidas en la Ley 909 de 2004 y en ese orden plantea ante el juez constitucional la existencia de derechos adquiridos bajo el argumento de una supuesta estabilidad laboral, desconociendo la ley y la jurisprudencia respecto de la temporalidad de los nombramientos provisionales, en especial las causales de retiro de un empleo de carrera administrativa en provisionalidad, previstas en los literales k y l del artículo 41 de la mencionada norma.
Al respecto expuso un recuento de los actos administrativos que dieron lugar al nombramiento de la demandante en el cargo, las órdenes judiciales proferidas y la consecuente expedición del acto administrativo que dio cumplimiento a la mismas y a la supresión del cargo que la demandante ocupaba en provisionalidad. Finalmente, indicó que la solicitud de amparo no cumplía el requisito de inmediatez ya que la sentencia objeto de tutela fue proferida el 10 de mayo de 2022 y la accionante no expuso circunstancias particulares que permitieran flexibilizar dicho término. También solicitó declarar improcedente la solicitud por considerar que no cumplía los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela.
II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para decidir la presente acción de tutela, en virtud de lo establecido en el artículo 86 de la Constitución Nacional y en el artículo 37 del Decreto 2591 de 1991. 2.2. Procedibilidad de la acción Como lo ha establecido la jurisprudencia constitucional y particularmente la sistematización realizada en la sentencia C-590 de 2005, en los casos en que la solicitud de amparo se dirige contra una providencia judicial, es pertinente realizar, primero, un examen de procedibilidad general para, luego, en caso de resultar superado dicho estudio, pasar a hacer el pronunciamiento de fondo en el que se resuelva el problema jurídico, en los términos de los defectos aducidos por el accionante conforme a las causales específicas de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial. 2.3.
La Sala encuentra acreditada la legitimación en la causa por activa, porque la accionante es la titular de los derechos que afirma son vulnerados, en su condición de parte demandante dentro del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia objeto de tutela, y, por lo tanto, en caso de configurarse los defectos alegados, resultarían afectados en relación con sus garantías al debido proceso y acceso a la administración de justicia. También está probada la legitimación en la causa por pasiva porque el Tribunal Administrativo de Boyacá, profirió la providencia, que, según la tutelante, vulneró sus derechos fundamentales.
Respecto de la legitimación en la causa por pasiva del municipio de Motavita la Sala considera que, aun cuando la accionante también dirigió la acción constitucional en su contra, lo cierto es que, tal presupuesto solo puede ser estimado con base en la participación que pudiere tener dicho ente territorial, respecto del estudio de los hechos que determinen la vulneración de los derechos fundamentales de la accionante en los términos definidos por la Corte Constitucional respecto de la acción de tutela contra providencias judiciales.
Sin embargo, su vinculación resulta necesaria en la medida en que fue demandada en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho identificado con número de radicado 15001-33-33-010-2018-00199-00/01, objeto de estudio en esta instancia constitucional y emitió los actos administrativos demandados. 2.3.1. Respecto de la inmediatez, la Sala encuentra que la solicitud cumple con este requisito, pues la sentencia que cuestiona la accionante fue proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No.4 el 10 de mayo de 2022, notificada el 25 de mayo de 2022, quedó ejecutoriada el 1 de junio del 2022 y el escrito de tutela fue radicado el 10 de noviembre del año en curso, mediante el aplicativo de radicación en línea de la Rama Judicial. 2.4.
El cargo que se formule contra una decisión judicial tendrá relevancia constitucional si presenta un problema constitucional y no se limita a revivir una controversia estricta y exclusivamente legal. De ese modo, en sede constitucional se ponderará entre la finalidad de la acción de tutela como garantía iusfundamental y los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica que gobiernan las decisiones judiciales.
Así las cosas, el juez de tutela debe resolver asuntos de dimensión constitucional, con respeto de las competencias legales y del principio de autonomía de los jueces. En suma, el requisito de relevancia constitucional persigue tres fines: (i) preservar la competencia y la independencia de los falladores ordinarios y, así, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad;
(ii) restringir el ejercicio del amparo a cuestiones que afecten los derechos fundamentales de las personas, y (iii) impedir que la tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones judiciales. Definir lo que es o no relevante en el plano constitucional depende de verificar que, a primera vista, el cuestionamiento esté dirigido contra una posible afectación o vulneración de las garantías constitucionales relacionadas con el núcleo de los derechos fundamentales.
En especial, debe hacerse énfasis en el derecho al debido proceso constitucional. Para ello, la jurisprudencia constitucional ha definido cuáles son los requisitos específicos de procedencia que pueden ser alegados como únicas causales que habilitan el control constitucional concreto. El requisito de relevancia constitucional, por tanto, exige que la alegación en la solicitud de amparo esté dirigida a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional en clave de los defectos, como han sido definidos por la jurisprudencia. Así, son improcedentes los argumentos destinados a proponer fórmulas que habrían podido ser tenidas en cuenta en el proceso ordinario, o reiterar las ya expuestas en este.
En efecto, como lo ha establecido la Corte Constitucional, “la función del juez de tutela no es la de fungir como una instancia adicional del procedimiento judicial que se cuestiona, pues ello desconocería la competencia y finalidad de administración de justicia por parte de los jueces naturales, así como su autonomía funcional”. La Sala revisará a continuación los argumentos expuestos en el escrito de tutela, a partir de los parámetros constitucionales fijados en el requisito general de relevancia constitucional.
Solo en caso de encontrar satisfecho dicho requisito continuará con el estudio de las demás exigencias de procedibilidad, y si hay lugar a ello, a emitir un pronunciamiento de fondo en lo que corresponda. 2.4.1. La accionante en su escrito de tutela solicitó la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y al trabajo, pues como quedó expuesto en el numeral 1.4. de esta providencia, consideró vulneradas dichas garantías constitucionales porque la administración municipal de Motavita: (i) Con la expedición del Decreto 024 de 2018 excedió lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia del 9 de mayo de 2018 en la medida que, en esta, fue declarada la nulidad de los Decretos 111 del 31 de octubre de 2013, 115, 116 y 125 de 2013 pero no se pronunció respecto de los actos administrativos de carácter particular por medio de los que se efectuó su nombramiento en provisionalidad; así en cumplimiento de la sentencia no era viable sustentar su desvinculación laboral con el ente territorial y en ese orden el acto administrativo carecía de motivación en los términos definidos por la Corte Constitucional en las sentencias T-251 de 2009 y SU-917 de 2010;
(ii) De forma arbitraria le negó la posibilidad de continuar la actividad que venía desempeñando desconociendo el principio de in dubio pro operario en los términos dispuestos en el artículo 53 Superior. De lo expuesto la Sala considera que la accionante reitera los argumentos planteados en el proceso ordinario en relación con el acto administrativo acusado y los dirige igualmente contra el ente territorial demandado.
Así, los cargos que formula la tutelante carecen de relevancia constitucional, por cuanto no muestran la posible vulneración de garantías iusfundamentales a partir de la configuración de un defecto dirigido a exponer una valoración en sentido negativo de la actuación jurisdiccional, sino que plantean de nuevo inconformidades que, en todo caso, se refieren a la legalidad de los actos administrativos relacionados con la supresión del cargo que desempeñaba, siendo esto un asunto ya resuelto por el juez natural de la causa, con argumentos que, precisamente, no fueron desvirtuados o controvertidos en el escrito de amparo en los términos de los defectos previstos por la Corte Constitucional.
Por lo tanto, tales cuestionamientos no cumplen con la carga argumentativa requerida para abordar su estudio. 2.4.1.1. Ahora bien, la accionante también manifestó que el Tribunal Administrativo de Boyacá vulneró su derecho a la igualdad al desconocer los criterios tenidos en cuenta para fallar un caso similar y en ese orden la autoridad cuestionada desconoció su propio precedente horizontal y la sentencia SU-354 de 2017 de la Corte Constitucional en relación con el derecho enunciado.
Específicamente se refirió al caso de la señora Florinda González Burgos fallado en segunda instancia por la Sala de Decisión Virtual No.3 mediante sentencia del 15 de julio de 2021 en la que, confirmó la proferida el 14 de mayo de 2020 por el Juzgado Tercero Administrativo de Tunja y accedió a las pretensiones de la demanda dentro del proceso de nulidad identificado con radicado 15001-33-33-003-2018-00186-0/01.
Explicó que el Tribunal Administrativo de Boyacá desconoció el marco normativo referente al alcance de los actos de ejecución, no tuvo en cuenta la jurisprudencia respecto de la debida motivación de un acto administrativo de desvinculación cuando existen derechos laborales y situaciones jurídicas consolidadas de buena fe y aquella en la que el Consejo de Estado se apartó del precedente dictado por la Corte Constitucional en el que indicó que, la nulidad de los actos administrativos tiene efectos “ext tunc” o retroactivos y que, tratándose de situaciones consolidadas, estas no pueden ser afectadas por la nulidad.
En este punto es preciso indicar que, en términos del defecto por desconocimiento del precedente, la Corte ha indicado que este, “se configura cuando el funcionario judicial se aparta de las sentencias emitidos [sic] por los tribunales de cierre (precedente vertical) o los dictados por ellos mismos (precedente horizontal) al momento de resolver asuntos que presentan una situación fáctica similar a los decididos en aquellas providencias, sin exponer las razones jurídicas que justifiquen el cambio de jurisprudencia” y que, “no obstante, el precedente no constituye una obligatoriedad absoluta, pues en razón del principio de la autonomía judicial, el juez puede apartarse de aquellos, siempre y cuando presente (i) de forma explícita las razones por las cuales se separa de aquellos, y (ii) demuestre con suficiencia que su interpretación aporta un mejor desarrollo a los derechos y principios constitucionales”.
Por tanto, la invocación de un precedente está determinado por la especialidad, de manera que sea el órgano de cierre que defina los criterios y reglas aplicables en casos semejantes, o, en el caso del precedente horizontal, los órganos judiciales deben resolver los asuntos que conocen a partir de un criterio de igualdad. Respecto de la violación directa de la Constitución la Corte Constitucional ha explicado que “es una causal de tutela contra providencia judicial que se origina en la obligación que les asiste a todas las autoridades judiciales de velar por el cumplimiento del mandato consagrado en el artículo 4° de la Carta Política, según el cual ‘la Constitución es norma de normas.
En caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales”. Por su parte el Tribunal Administrativo de Boyacá en la sentencia objeto de tutela sustento su decisión, teniendo como parámetros de base, en primer lugar, la normatividad aplicable al asunto, así: (i) La Ley 909 de 2004 reguló lo concerniente al sistema de empleo público y el artículo 27 de la misma norma estableció el objeto de la carrera administrativa;
(ii) El artículo 9 del Decreto 1227 de 2005 de acuerdo con la Ley 909 de 2004, estableció que en caso de vacancias temporales los empleos de carrera podrán ser provistos mediante nombramientos provisionales y en ese sentido el parágrafo transitorio 8° dispuso que la Comisión Nacional del Servicio Civil podía autorizar encargos y nombramientos provisionales sin convocatoria previa a concurso cuando el jefe de la entidad lo justifique o en caso de reestructuración, fusión, transformación o liquidación de la entidad o por razones de estricta necesidad del servicio; encargo o nombramiento provisional que no puede superar los 6 meses y procede excepcionalmente, cuando no es posible encargo o no existe lista de elegibles vigente;
(iii) El Decreto 3820 de 2005 modificado por el Decreto 1937 de 2007 se refiere a la prórroga de las vacancias temporales de empleos de carrera y el Decreto 4968 de 2007 dispuso que la CNSC debe resolver las peticiones de autorización para encargos o nombramientos provisionales o su prórroga y el Decreto 1083 de 2015 se refiere a la provisión de las vacancias temporales;
(iv) Las causales de retiro de un empleado que desempeñe un empleo de carrera en provisionalidad están previstas en los literales k y l del parágrafo del artículo 41 de la Ley 909 de 2004 y conforme a la jurisprudencia del Consejo de Estado el empleador solo puede darlos por terminados mediante acto motivado. En segundo lugar, de las pruebas allegadas al expediente y para el caso concreto estimó que el cargo ocupado por la demandante en provisionalidad perdió fundamento jurídico al prosperar la nulidad del Decreto 111 del 31 de octubre de 2013 que, a su vez, perdió su fundamento con la invalidez declarada al Acuerdo 015 de 2013 y dado que la estabilidad laboral para el caso de los servidores públicos en provisionalidad, se ha considerado un fuero de estabilidad relativa, estos pueden ser retirados del servicio por disposición del nominador mediante resolución motivada y por razones objetivas.
En tercer lugar consideró que, el acto censurado se fundamentó legal y adecuadamente en la causal objetiva de supresión del cargo que lo creó, ya que, al desaparecer la base que otorgó las facultades a la alcaldesa para la reestructuración de la planta administrativa del municipio de Motavita, esto es, el Acuerdo 015 de 2013 y por ende la declaratoria de nulidad del Decreto 111 de 2013 que creó el cargo que ocupaba la demandante, se configuraron las razones suficientes para que procediera su supresión. En cuarto lugar, explicó que no resultaba procedente que la administración solicitara la revocatoria o proceder a demandar su propio acto, toda vez que, las circunstancias que llevaron a la declaratoria de insubsistencia del cargo que ocupaba la demandante, estaban derivadas de la ilegalidad declarada en los actos de reestructuración de la planta de personal del municipio y en ese sentido, el nominador estaba facultado para expedir un acto de desvinculación de un cargo en provisionalidad, con la debida motivación para su procedencia conforme a lo dispuesto en el artículo 315 superior.
Finalmente sostuvo que, era legítima la procedencia para la supresión del cargo, cuando está configurada la causal establecida en el literal L del artículo 42 de la Ley 909 de 2004, ya que, como ocurrió en el caso concreto, al perder competencia la mandataria local para crearlo, igualmente quedaba sin sustento legal el acto de nombramiento y por consiguiente podía ordenar la supresión de este, sin que ningún derecho le asistiera a la demandante para solicitar que se perpetuara una situación de provisionalidad que no gozaba de legalidad y en ese orden el acto estuvo debidamente motivado.
Al margen de lo anterior, revisado grosso modo el asunto citado por la accionante, la Sala precisa que, este se refiere a un cargo en provisionalidad de auxiliar de servicios generales, código 470, código 01 creado mediante el Decreto 111 de 2013 del que tomó posesión la demandante en el año 2013, por lo que a la fecha de la declaratoria de nulidad del acto administrativo que creo el cargo, esto es el 9 de mayo de 2018, el acto de posesión venía surtiendo efectos por más de 4 años.
No obstante, en el asunto objeto de estudio la señora González Arcos fue trasladada y nombrada en provisionalidad mediante Decreto 084 de octubre 27 de 2014 como Técnico Administrativo, código 367, grado 01 asignado a la Secretaría de Gobierno con funciones de SISBEN, nombramiento que se dio por terminado mediante Decreto 024 del 18 de junio de 2018 en cumplimiento de la orden judicial del 9 de mayo de 2018 y en concordancia con los literales k y l de la Ley 909 de 2004.
Así, la configuración del defecto por desconocimiento del precedente exige que la accionante vincule la falta de aplicación de una regla jurisprudencial con la violación de una garantía fundamental, o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué el precedente con identidad fáctica y jurídica era aplicable en su caso y de que forma la inobservancia de tales consideraciones o reglas jurisprudenciales afectaron sus garantías fundamentales.
En contraste, la accionante se limitó a reiterar su inconformidad con la decisión cuestionada ya que, a su juicio, el acto de desvinculación no estaba debidamente motivado, sin explicar cómo el asunto enunciado tenía similitud, era aplicable al caso concreto y como tal desconocimiento, afectó sus garantías fundamentales. Respecto de la violación al derecho a la igualdad es preciso aclarar que, la sola mención de una providencia que a juicio de la accionante fue desconocida y tiene similitud con su caso, sin que se demuestre que tal inobservancia tuvo como consecuencia una afectación desproporcionada de una garantía fundamental, no es suficiente para determinar la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales ni la configuración del defecto por violación directa de la Constitución, en los términos establecidos por la Corte Constitucional.
En ese escenario tal requisito no se traduce en una demostración efectiva, pero si exige que la accionante explique o aporte elementos suficientes: (i) su existencia, (ii) su carácter desproporcionado y (iii) su carácter arbitrario, para entender acreditado el requisito de relevancia constitucional. Así, los argumentos enunciados por la accionante no explican de qué forma la autoridad cuestionada incurrió en un defecto por violación directa de la constitución por inobservancia del precedente judicial y que tal desconocimiento se traduzca en una vulneración del derecho a la igualdad, dado que no expuso la similitud con su caso, ni explicó que la decisión no estuviera debidamente fundamentada conforme a los principios y garantías constitucionales, y de qué forma fueron inobservados.
Por lo tanto, este cargo no cumple con la carga argumentativa requerida para abordar su estudio. Por otro lado, también es pertinente indicar que, conforme a lo consignado en la sentencia objeto de tutela, la accionante no se pronunció en la oportunidad procesal pertinente, de tal manera que sus inconformidades fueran consideradas por el juez natural del proceso al dictar el fallo, por lo que, la Sala no considera de recibo que sus cuestionamientos sean evaluados en este trámite constitucional como si se tratara de una tercera instancia, cuando tuvo la oportunidad de plantearlos en el trámite del proceso ordinario.
Finalmente, de los argumentos expuestos por la accionante no es posible colegir, la inminencia o configuración de un perjuicio irremediable de tal forma que sea necesaria la intervención del juez constitucional para la adopción de medidas urgentes. 2.5. En suma, es preciso recordar que la acción de tutela fue concebida como un mecanismo de carácter excepcional, para evitar la amenaza o vulneración de un derecho constitucional fundamental y entre sus características se cuentan su naturaleza residual y subsidiaria, por lo que, su procedencia está limitada a determinar la vulneración de los derechos fundamentales invocados por la parte accionante respecto de una posible agresión proveniente de una autoridad judicial a partir de una decisión proferida por esta, sin que ello implique un nuevo estudio del caso o la constitución de un juicio ordinario, como si fuera una instancia adicional.
En este contexto, la pretensión de la accionante va encaminada a que, el juez de amparo haga una nueva revisión del asunto, a partir de sus propias consideraciones como si se tratara de una instancia adicional. Por lo anterior, esta Subsección declarará improcedente la solicitud de tutela. III.DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la solicitud de amparo presentada por Práxedes González Arcos en contra del Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión No. 4 y el municipio de Motavita, por los motivos expuestos en las consideraciones de esta providencia.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes e intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: REMITIR la presente providencia, si no fuere impugnada, a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, NICOLÁS YEPES CORRALES Presidente de Sala JAIME ENRIQUE RODRÍGUEZ NAVAS Magistrado GUILLERMO SÁNCHEZ LUQUE Magistrado Aclaración de voto Cfr. Rad. 11001-03-15-000-2019-01299-00 DSR