CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA Bogotá D.C., diez (10) de julio de dos mil veintiséis (2026) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 11001-33-35-027-2019-00435-01 (0234-2026) Demandante: María Mónica Cadena Rodríguez Demandada: Nación - Rama Judicial - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Tema: No avoca conocimiento para dictar sentencia de unificación – rechaza de plano. El Despacho debe pronunciarse acerca de la procedencia de avocar el presente asunto con el fin de dictar una sentencia de unificación, tal como fue solicitado por la demandante en virtud de la facultad del artículo 271 del CPACA.
ANTECEDENTES La demanda Se fundamentó en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora María Mónica Cadena Rodríguez se desempeñó en varios cargos al interior de la Rama Judicial durante el año 2018. Que pertenece al régimen anualizado de cesantías y, por ende, al cumplir el período anual, la Dirección Ejecutiva de la Rama Judicial debe reconocer y pagar sus cesantías, sin embargo, relató que en la Resolución 1471 del 8 de febrero de 2019 se le reconoció dicho derecho por valor de $2.435.497,00 al considerar que «(…) tiene derecho al auxilio de cesantías por el período comprendido entre el 12 de septiembre de 2018 y el 31 de diciembre de 2018 (…)».
Que interpuso recurso de reposición, para que se tuvieran en cuenta todos los factores salariales, su vinculación ininterrumpida a la Rama Judicial y se solicitó la reliquidación de las cesantías causadas en el 2018, de forma que se le reconociera el período omitido en la liquidación ― es decir, entre el 1° de enero de 2018 y el 11 de septiembre de 2018― y, además, el pago de la sanción moratoria por no haber consignado la totalidad de las cesantías causadas en el 2018, dentro del término establecido por la Ley.
Que en la Resolución RH – 0631 del 12 de abril de 2019 se reconoció como cesantías definitivas un total de $6.448.562,00 que fue pagado el 28 de agosto de 2019, pero explicó que, en consecuencia, el pago de las cesantías de enero a septiembre del 2018 se dio 194 días después de lo estipulado en la Ley, pues se incurrió en mora desde el 15 de febrero de 2019 hasta el 28 de agosto de 2019, por lo que pidió el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por ese concepto.
La sentencia de primera instancia El Juzgado Veintisiete Administrativo del Circuito de Bogotá, en sentencia del 8 de septiembre de 2.021, proferida en audiencia inicial, definió la existencia del acto administrativo producto del silencio administrativo negativo y decretó su nulidad al considerar que se consolidaron los presupuestos legales para aplicar la sanción moratoria.
En consecuencia, ordenó a la Rama Judicial el reconocimiento y pago de la sanción por mora de que trata el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, de un día de salario por cada día de retardo, por el período comprendido entre el 15 de febrero de 2019 y el 27 de agosto de 2019 (193 días). Se abstuvo de condenar en costas a la parte vencida. El recurso de apelación La Rama Judicial interpuso recurso de apelación en el que solicitó revocar la sentencia porque confundió el pago de la reliquidación de las cesantías, con el pago del auxilio de cesantías propiamente dicho.
Destacó que la sanción por la mora en el pago de las cesantías se aplica, exclusivamente, para los casos en los que se presenta mora en el pago de dicha prestación y no ―como ocurre en este evento―, para los casos en los que se realizó un pago parcial del valor liquidado por cesantías analizadas y que, lo que se pretende, puntualmente, es la reliquidación del reconocimiento y pago realizado.
Citó como respaldo la providencia del 22 de marzo de 2018, emitida en el radicado 08001-23-13-000-2012-00170-01(1301-14), en la cual esta corporación señaló que «(…) la Ley 244 de 1995 no consagra la obligación de pagar sanción moratoria por el pago inoportuno de una diferencia de cesantías o de reliquidación de las mismas sino por el pago inoportuno de las cesantías, bien sea parciales o definitivas (…)».
Que la sentencia adolece de defecto fáctico por haber aplicado una norma para un caso diferente al estipulado según la Ley y, además, perdió continuidad con la Rama Judicial puesto que tuvo dos vínculos sucesivos y dichos los períodos se deben liquidar de forma independiente. Sobre la solicitud de unificación La parte accionante pretende que la Sección Segunda avoque conocimiento de la actuación de la referencia, para emitir una sentencia de unificación por importancia jurídica, al expresar: «(…) nos encontramos frente a un caso que no ha sido estudiado de manera congruente, pues las sentencias que se utilizan para negar no tienen similitud fáctica ni jurídica con el presente caso, por lo que requiere de la más elevada escala de protección estatal, pues se propugna por un avance significativo en la jurisprudencia del Consejo de Estado, debido a la necesidad que requiere el tema en ser resuelto de manera congruente por parte de los inferiores jerárquicos, pues el mismo se reviste de un interés jurídico dado su impacto sobre el ordenamiento jurídico (…)» Expuso que la posición del tribunal frente a estos casos ha sido la de aplicar las sentencias de esta Corporación según las cuales se ha definido que este tipo de casos no se corresponden con los supuestos fácticos necesarios para aplicar la sanción moratoria.
Que ese tribunal, en diversas providencias que relacionó en su escrito, consideró que la sanción moratoria se fijó por el legislador para castigar o sancionar la entidad que omitió el pago y no para el caso de inconsistencia en la liquidación, de forma que, a pesar de estar demostrado el incumplimiento en el pago completo de las cesantías anualizadas, no es viable la sanción moratoria.
Que, del precedente del Consejo de Estado utilizado para fundar las decisiones citadas del tribunal, se podía concluir que eran solicitudes de sanción moratoria con ocasión de nivelaciones salariales y, por ende, las providencias que sirvieron de fundamento para tomar la decisión del caso no tienen los mismos o si quiera similares fundamentos fácticos ni jurídicos, pues en el caso de la demandante, no busca una sanción moratoria por una nivelación. Que es necesario sentar jurisprudencia, porque el Tribunal Administrativo de Cundinamarca afirma que la jurisprudencia del Consejo de Estado trata este tema como pacífico, pero revisadas las sentencias en cita, es evidente que no se trata de la misma controversia jurídica y, por tanto, el tribunal se equivoca al aplicarlas a este caso.
Que la misma Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, en la Circular DEAJC20-54 10 de agosto de 2020, determinó fijar como política para la liquidación de las cesantías anualizadas y las definitivas de los servidores vinculados a la Rama Judicial, que «(…) si el respectivo funcionario o empleado se desvincula de un empleo judicial y es nombrado y posesionado en uno nuevo, sin que transcurran 15 días hábiles entre una situación y la otra, no puede entenderse que se ha roto el vínculo laboral, pues el mismo permanece independientemente de que ejerza un cargo u otro y, por consiguiente, procede la acumulación de tiempos de servicio (…)».
Consideró que, de acuerdo con dicha circular, el tribunal de Cundinamarca desconoce el principio de congruencia que deben guardar las providencias con los fundamentos fácticos y jurídicos presentados en la demanda y, dado que la congruencia constituye una garantía procesal, sostiene que debe asumirse el conocimiento del caso bajo estudio con la finalidad de unificar la jurisprudencia. Explicó que la Sección Segunda de esta Corporación, mediante sentencia del 20 de noviembre de 2019, emitida en el radicado 47001-23-31-000-2006-01220-01(0464-14), definió, en un caso de similares contornos, en el que se definió si debía reconocerse la sanción moratoria por la inoportuna consignación del 9.89% de cesantías liquidadas con retroactividad.
CONSIDERACIONES El artículo 271 del CPACA, (modificado por el artículo 79 de la Ley 2080 de 2021), estableció la posibilidad de dictar sentencias de unificación en los siguientes términos: «(…) Artículo 271. Decisiones por importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación. Por razones de importancia jurídica, trascendencia económica o social o necesidad de sentar o unificar jurisprudencia o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación que ameriten la expedición de una sentencia o auto de unificación jurisprudencial, el Consejo de Estado podrá asumir conocimiento de los asuntos pendientes de fallo o de decisión interlocutoria.
Dicho conocimiento podrá asumirse de oficio; por remisión de las secciones o subsecciones del Consejo de Estado, o de los tribunales; a solicitud de parte, o por solicitud de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado o del Ministerio Público. Los procesos susceptibles de este mecanismo que se tramiten ante los tribunales administrativos deben ser de única o de segunda instancia. (…) Para asumir el trámite a solicitud de parte o de la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, la petición deberá formularse hasta antes de que se registre ponencia de fallo.
Si la petición proviene de un consejero de Estado, del tribunal administrativo, o del Ministerio Público, esta podrá formularse sin la limitación temporal anterior. La Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado solo podrá solicitarlo cuando previamente haya intervenido o se haya hecho parte dentro del proceso. La petición contendrá una exposición sobre las circunstancias que imponen el conocimiento del proceso y las razones que determinan la importancia jurídica o trascendencia económica o social o la necesidad de unificar o sentar jurisprudencia, o precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación (…)» (Subrayado intencional).
Con base en lo expuesto, es claro que la unificación de la jurisprudencia es una facultad (en este caso del Consejo de Estado), para garantizar y mantener la seguridad jurídica en lo referente a la solución de las controversias judiciales que requieren una posición pacífica y constante en toda la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, bien sea por la relevancia del asunto, por su impacto económico o social, o incluso cuando se haga indispensable definir la postura interpretativa de las normas aplicables en los eventos en los que se adviertan contradicciones permanentes entre los jueces sobre un mismo eje temático.
Resolución al caso concreto A pesar de que las partes están facultadas para solicitar la unificación, se observa que la Sección Segunda de esta Corporación ya tuvo oportunidad de realizar el estudio de la procedencia o no de la sanción moratoria prevista por el artículo 99 de la Ley 50 de 1990, ante el pago parcial del auxilio de cesantías anualizadas de los servidores públicos que tienen vinculaciones sucesivas con el mismo empleador.
Mediante autos del 14 de julio de 2022, 28 de julio de 2022 y otros emitidos con posterioridad, se consideró que no estaban dadas las condiciones para avocar el asunto con el fin de emitir una sentencia de unificación, dado que la posición asumida por la Sección ha sido unánime, consistente y pacífica en lo referente a la improcedencia del reconocimiento y pago de la sanción moratoria en los eventos en los que se cancela tardíamente una diferencia en la liquidación de las cesantías anualizadas, ya sea porque se realizó un nuevo cálculo de la prestación o porque no se pagó en su totalidad el valor correspondiente al período liquidado.
Además, las razones desarrolladas en la solicitud de unificación dan cuenta de la postura del tribunal de Cundinamarca, pero no desarrollan como tal la importancia jurídica en abordarse su estudio puesto que se limitan a explicar que esa corporación vulnera el principio de congruencia al aplicar una consecuencia jurídica establecida para un supuesto de hecho que, en verdad, es diferente al del caso que se presenta en la controversia de la referencia. Se considera, en cambio, que la parte demandante está presuponiendo que para su caso el tribunal negará las pretensiones de la demanda en aplicación de un precedente que, según expone, no debe emplearse para su situación particular.
Esa sola afirmación no basta para sustentar la trascendencia jurídica que debe demostrarse para avocar el conocimiento de un asunto para unificar, puesto que no revela que haya posturas disimiles al interior de la jurisdicción, o del Consejo de Estado, que merezcan ser unificadas, sino, más bien, denota una inconformidad de la demandante en relación con la solución que —presume—, adoptará el tribunal.
En relación con la Circular DEAJC20-54 10 de agosto de 2020 emitida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, se considera que el asunto de la continuidad laboral cuando no se interrumpe por más de 15 días la vinculación de un cargo a otro dentro de la misma Rama Judicial, no es el problema jurídico del que se ocuparía la sentencia de segunda instancia, razón por la que es irrelevante dicho argumento a la luz de la procedencia de la solicitud de unificación. Igualmente, en relación con la sentencia del 20 de noviembre de 2019, emitida por esta Sección dentro del radicado 47001-23-31-000-2006-01220-01(0464-14), tampoco es relevante para este asunto por cuando en ella se definió, particularmente, si debía reconocerse la sanción moratoria por la inoportuna consignación del 9.89% de cesantías liquidadas, pero en un régimen de cesantías retroactivas, lo cual —se insiste—, es diferente al caso que nos ocupa.
En conclusión, no se cumplen los presupuestos previstos en el artículo 271 del CPACA para emitir decisión de unificación, por cuanto la Sección Segunda del Consejo de Estado ya se pronunció sobre la solicitud de la referencia, por lo que se ordenará estarse a lo dispuesto en las mencionadas providencias.
RESUELVE
Primero: Rechazar de plano la solicitud de unificación jurisprudencial presentada por la demandante, por las razones expuestas. Segundo: Por Secretaría, una vez ejecutoriado esta providencia, archivar el presente asunto previas las anotaciones correspondientes en SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente