Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., doce (12) de septiembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones1 Demandado: EPS Salud total, María Estrella Murcia de López Tema: Traslado del régimen de prima media con prestación definida al régimen de ahorro individual con solidaridad.

Pérdida de los beneficios de la transición. Devolución de sumas percibidas de buena fe. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Asunto La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por Colpensiones contra la sentencia proferida el 14 de febrero de 2023 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, por medio de la cual se accedieron parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.

Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones 1. Colpensiones presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo2, en orden a que se declarara la nulidad de la Resolución 20710 del 20 de junio de 2011, por la cual la entidad le reconoció y ordenó el pago de una pensión de vejez a María Estrella Murcia de López, sin tener en cuenta que el pensionado no resultaba beneficiario del régimen de transición, como consecuencia del tiempo en el que se trasladó del régimen de ahorro individual con solidaridad al de prima media con prestación definida. 2.

Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que i) se reintegraran las sumas de dinero reconocidas, por concepto de la prestación y de los aportes en salud, desde la fecha de inclusión en la nómina de 1 En lo que sigue Colpensiones. 2 En adelante CPACA. 2 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones pensionados hasta que se declare la nulidad del acto; ii) se indexen las sumas reconocidas a favor de Colpensiones y iii) se paguen los intereses de los montos correspondientes al reconocimiento pensional. 1.1.2.

Fundamentos fácticos 3. Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: 3.1. María Estrella Murcia de López solicitó el reconocimiento y pago de la pensión vejez, el 26 de enero de 2010. El cual le fue concedido mediante la Resolución 20710 del 20 de junio de 2011, en cuantía de $1’160.053, en virtud de lo dispuesto en el Decreto 758 de 1990. 3.2.

Posteriormente, la pensionada solicitó la reliquidación pensional; la cual fue negada mediante la Resolución GNR 275538 del 28 de octubre de 2013 Colpensiones. 3.3. El 22 de julio de 2014 a través de la decisión GNR 264463 la entidad confirmó la anterior decisión y solicitó la autorización de revocatoria de la resolución de reconocimiento. 1.1.3.

Normas violadas y concepto de violación 4. Como tales se señalaron las leyes 33 de 1985, 100 de 1993, 797 de 2003; el Acto Legislativo 01 de 2005 y el Decreto 758 de 1990. 5. En cuanto al concepto de violación expuso lo siguiente3: 5.1. Las personas que al momento de la entrada en vigor de la Ley 100 de 1993 contaran con 35 años de edad si son mujeres o 40 años de edad en el caso de los hombres, o 15 años de servicio, conservarían el régimen anterior al cual se encontraba afiliados, excepto cuando se acojan al régimen de ahorro individual con solidaridad o aún escogido este, decidan cambiarse al de prima media con prestación definida. 5.2.

En ese sentido, se advirtió que María Estrella Murcia de López se trasladó al RAIS y solo acreditó 720 semanas de cotizaciones al sistema general de seguridad social en pensión, de manera que perdió los beneficios del régimen de transición. 3 Folios 7 a 11 del cuaderno del Consejo de Estado. 3 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 1.2.

Contestación de la demanda 6. 1.2.1. María Estrella Murcia López se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en los siguientes argumentos4: 6.1. La prestación no fue reconocida en virtud de información engañosa o fraudulenta, comoquiera que la entidad previsional contó con todos los elementos de juicio para proferir tal decisión, máxime si la pensionada fue devuelta del RAIS al régimen de prima media con prestación definida, para lo cual la entidad le otorgó un periodo de gracia para la devolución al régimen administrado por Colpensiones. 6.2.

Con la declaración de nulidad del acto de reconocimiento se vulneraría el derecho adquirido que protege su mínimo vital, toda vez que la entidad de previsión solicitó la revocatoria directa una vez transcurrido el término de 2 años con el que contaba para hacer uso de la «acción de lesividad». 6.3. Propuso las excepciones que denominó: i) existencia de la buena fe; ii) inexistencia de la obligación e imposibilidad de deducir obligaciones y responsabilidad a la demandada; iii) prescripción; iv) cobro de lo no debido; v) presunción de legalidad del acto administrativo atacado; vi) cosa juzgada y vii) excepción innominada. 7. 1.2.2.

La Administradora de los Recursos del Sistema General de Seguridad Social en Salud5 se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en la inexistencia de obligaciones a su cargo, comoquiera que la eventual declaración de nulidad no implica ningún tipo de restablecimiento de su parte. 8. Además, no le ha sido notificada alguna decisión que implique la devolución de dinero y en el caso de acceder a al pago a favor de Colpensiones, sería una destinación distinta a los recursos del sistema de salud, los cuales fueron previstos para la autorización de servicios o atenciones prioritarias, según la ley y la jurisprudencia. 9.

La naturaleza jurídica de los aportes en salud no guarda relación con los actos administrativos mediante los cuales se reconoce y se ordena el pago de la prestación, puesto que el origen de esa obligación es constitucional. 10. Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva; inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido6. 4 Folios 75 a 84 del cuaderno del Consejo de Estado. 5 En adelante Adres. 6 Folios 85 a 95 del cuaderno del Consejo de Estado. 4 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 11. 1.2.3.

Salud Total EPS se opuso a la prosperidad de las pretensiones por cuanto no están relacionadas con sus intereses, además la obligación de reintegro de contribuciones parafiscales en salud por errores en el giro efectuado por el aportante le corresponde de manera exclusiva a la Adres. 12. Los recursos percibidos por las cotizaciones en salud realizadas por María Estrella Murcia López no están bajo su custodia ni administración. Además, según el artículo 12 del Decreto 4023 de 2011, le corresponde a Colpensiones ejercer los mecanismos dispuestos para el recaudo de alguna cotización errónea. 13.

Propuso las excepciones que denominó: i) de cobro de lo no debido; ii) buena fe por parte de Salud Total; iii) mala fe por parte de Colpensiones; iv) improcedencia de la devolución de los aportes deprecados por su carácter parafiscal; v) falta de realización del trámite previsto en el artículo 2.6.1.1.2.2. del Decreto 078 de 2016; y vi) falta de legitimación en la causa por pasiva7. 1.3.

La sentencia apelada 14. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, mediante sentencia proferida el 14 de febrero de 2023, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda y negó la devolución de las sumas percibidas y la condena en costas. Para tal efecto se pronunció en estos términos8: 14.1.

María Estrella Murcia de López contaba con más de 35 años de edad para el 1º de abril de 1994, fecha de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, de manera que resultaba beneficiaria del régimen de transición de esa normativa; sin embargo, perdió el beneficio de la transición cuando se trasladó al régimen de ahorro individual con solidaridad, por cuanto era beneficiaria de esta por el requisito de la edad y no por el tiempo de servicios. 14.2.

De lo anterior, resultó acreditado que la demandada estuvo afiliada al ISS desde el 26 de febrero de 1981 hasta septiembre de 1999 y desde octubre de 1999 hasta enero de 2004, y con posterioridad se afilió al régimen de ahorro individual con solidaridad Asimismo, el 29 de diciembre de 2003 solicitó el retorno al de prima media con prestación definida. 14.3.

En consecuencia, toda vez que a la entrada en vigor de la Ley 100, la pensionada no contaba con 15 años de servicio, cuando se trasladó al RAIS en 1999 perdió los beneficios del régimen de transición. 7 Folios 123 a 132 del cuaderno del Consejo de Estado. 8 Samai del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, gestionar documentos. 5 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 14.4.

Ahora bien toda vez que la demandada acreditó 1500,86 semanas cotizadas, suficientes para acceder al reconocimiento pensional en virtud de lo dispuesto en la Ley 797 de 2003, lo procedente es declarar la nulidad parcial del acto, por cuanto concedió la prestación en los términos de un régimen que no le era aplicable a la demandada; sin embargo, en la medida en que la demandada actuó con el convencimiento de que era acreedora de la pensión que le fue reconocida y en aras de proteger los derechos fundamentales de quien es sujeto de especial protección, la «orden de restablecimiento deberá ser modulada para que la entidad demandante conceda la pensión en los términos establecidos en la Ley 797 de 2003». 14.5.

Finalmente, puesto que la entidad no acreditó que María Estrella Murcia de López la hubiera inducido en error para obtener el reconocimiento de la pensión, no hay lugar a ordenar la devolución de los pagos efectuados. 1.4. El recurso de apelación 15. Colpensiones interpuso recurso de apelación9 y solicitó que se revocara la decisión de no ordenar la devolución de sumas pagadas a María Estrella Murcia de López, en cumplimiento del acto del cual se declaró la nulidad parcial, puesto que, la mala fe fue acreditada desde el momento en el cual la entidad previsional le solicitó autorización para revocar el acto administrativo por vulnerar el ordenamiento jurídico, sin obtener respuesta por parte de la pensionada quien conocía que se encontraba percibiendo una mesada para la cual no le asistía el derecho. 16.

En tal sentido, una prestación generada sin el cumplimiento de los requisitos legales, atenta contra el principio de la estabilidad financiera del sistema general de pensiones, establecido en el Acto Legislativo 01 de 2005, entendido como la obligación de manejar de manera eficiente los recursos asignados a ese sistema, cuyo fin es garantizar el derecho a la seguridad social a todos los habitantes. 17.

Finalmente solicitó condenar en costas a la demandada. 1.5. Trámite en segunda instancia 18. En atención a que no se aportó ni solicitó la práctica de pruebas y que no se advirtió la necesidad de decretarlas, no se ordenó correr traslado para que se presentaran alegatos de conclusión, en los términos de lo dispuesto en el numeral 5 del artículo 247 del CPACA10. 9 Folios 290 a 292 del Cuaderno del Consejo de Estado. 10 Auto del 23 de noviembre de 2023, índice 4 del aplicativo Samai. 6 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 1.6.

Concepto del Ministerio Público 19. El procurador tercero delegado ante el Consejo de Estado no emitió pronunciamiento en esta etapa del proceso11. 2. Consideraciones 2.1. El problema jurídico 20. Consiste en determinar lo siguiente: ¿María Estrella Murcia de López está obligada a devolver las sumas percibidas con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez? 2.2.

Competencia 21. El 10 de octubre de 2017, el Tribunal Administrativo, Sección Segunda, Subsección F declaró la falta de competencia para conocer del presente asunto, con fundamento en lo dispuesto en el numeral 4 del artículo 104 del CPACA, de conformidad con el cual la jurisdicción contenciosa-administrativa no es competente para dirimir los asuntos de naturaleza laboral que tengan origen en un contrato de trabajo, puesto que la demandada en calidad de trabajadora del sector privado. 22.

Por su parte, el 17 de abril de 2018 el Juzgado 25 Laboral del Circuito de Bogotá propuso el conflicto negativo de competencia, al considerar que la demanda fue presentada en ejercicio de la acción de lesividad, mecanismo ejercido por la administración de la nulidad y restablecimiento del derecho al percatarse del otorgamiento de algún derecho a particulares sin el cumplimiento de los requisitos exigidos por el ordenamiento jurídico. 23.

Finalmente, el 11 de julio de 2018, el Consejo Superior de la Judicatura, Sala Jurisdiccional Disciplinaria le asignó el conocimiento del presente asunto a la jurisdicción contenciosa-administrativa, con fundamento en que la acción de lesividad, hoy medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, se configura en todos los casos en los que la nación o las entidades públicas acuden como demandantes ante la jurisdicción con el objetivo de anular sus propios actos.

De manera que se considera una fórmula de garantía del ordenamiento jurídico de las entidades públicas, para el control jurisdiccional de sus propias decisiones viciadas por la inconstitucionalidad o la ilegalidad, al no lograrse la revocatoria por vía administrativa, cuya consecuencia perjudica al patrimonio público, los derechos subjetivos públicos o el interés colectivo. 11 Según el informe secretarial del 24 de enero de 2024, visible en índice 8 del aplicativo Samai. 7 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 2.3.

Marco normativo 2.3.1. Del principio de la buena fe y su tratamiento jurisprudencial para devolución de prestaciones periódicas 24. La institución de la buena fe nace como regla moral regida por el honor y el crédito personal, luego como regla de derecho. En su origen, en Roma, la fides hacía referencia a las relaciones entre Dios y el hombre y se le daba su nombre cuando había cumplido a cabalidad lo que se decía o lo que se había prometido y entre las partes se actuaba de acuerdo con lo convenido.

Es la fidelidad de la palabra al estar ligado a su propia declaración12. 25. Según la Corte Interamericana de Derechos Humanos13, «(l)a buena fe (del latín, bona fides) es un principio general del derecho, consistente en el estado mental de honradez, de convicción en cuanto a la verdad o exactitud de un asunto, hecho u opinión, o la rectitud de una conducta.

Exige una conducta recta u honesta en relación con las partes interesadas en un acto, contrato o proceso. En ocasiones se le denomina "principio de probidad"», entiéndase por probidad, de conformidad con la Real Academia de la Lengua Española14, como honradez. 26. La Corte Constitucional en la sentencia C-540 de 199515, sostuvo que «(l)a buena fe ha sido desde tiempos inmemoriales, uno de los principios fundamentales del derecho, ya se mire por su aspecto activo, como el deber de proceder con lealtad en nuestras relaciones jurídicas, o por el aspecto pasivo, como el derecho a esperar que los demás procedan en al (sic) misma forma». 27.

El principio de la buena fe surgió en nuestro ordenamiento jurídico en el Código Civil, en especial, en su artículo 769 que estableció: «Artículo 769. <Presunción de buena fe>. La buena fe se presume, excepto en los casos en que la ley establece la presunción contraria. En todos los otros, la mala fe deberá probarse»16. 28. Por su parte, el Código de Comercio en su artículo 835 dispuso que «(s)e presumirá la buena fe, aún la exenta de culpa.

Quien alegue la mala fe o la culpa de una persona, o afirme que ésta conoció o debió conocer determinado hecho, deberá probarlo». 12 Schulz Fritz, Principios del Derecho Romano, editorial Civitas, Madrid, 2000, página 143. 13Tesauro Interamericano de Derechos Humanos. Principio de buena fe https://www.corteidh.or.cr/sitios/tesauro/tr1938.htm#:~:text=NA%3A,la%20rectitud%20de%20una% 20conducta. 14 https://dle.rae.es/probidad?m=form. 15 Sentencia C-540 del 23 de noviembre de 1995.

Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 16 Artículo declarado exequible por la Corte Constitucional a través de la sentencia C-540-95 del 23 de noviembre de 1995. Magistrado ponente: Jorge Arango Mejía. 8 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones Este cuerpo normativo, en los artículos 863 y 871 previó el principio de la buena fe como rector de los contratos en las etapas precontractual y contractual y su ejecución. 29.

A su turno, el Código Contencioso Administrativo17 en su artículo 136, numeral 2, estableció que «(l)os actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe». (Negrilla del texto original). 30.

El desarrollo más importante del principio de la buena fe en nuestro ordenamiento jurídico se encuentra en artículo 83 de la Constitución Política de Colombia, el cual dispuso: «Artículo 83. Las actuaciones de los particulares y de las autoridades públicas deberán ceñirse a los postulados de la buena fe, la cual se presumirá en todas las gestiones que aquellos adelanten ante éstas». 31.

Así las cosas, la buena fe es uno de los principios generales del derecho que gobierna las relaciones entre la administración y los ciudadanos. Al respecto, la Corte Constitucional18 ha sostenido que el principio de la buena fe es aquel que exige, tanto a las autoridades, como a los particulares acomodar sus comportamientos y actuaciones a una conducta honesta y leal, tal y como lo haría una «persona correcta ("vir bonus")».

Así, la buena fe presupone la existencia de relaciones recíprocas con trascendencia jurídica y se refiere a la «confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada». 32. En dicha providencia la Corte Constitucional se refirió a la buena fe, así: «La buena fe supone la existencia de una relación entre personas y se refiere fundamentalmente a la confianza, seguridad y credibilidad que otorga la palabra dada.

En las gestiones ante la administración, la buena fe se presume del particular y constituye guía insustituible y parámetro de acción de la autoridad. La doctrina, por su parte, ha elaborado diversos supuestos para determinar situaciones contrarias a la buena fe. Entre ellos cabe mencionar la negación de los propios actos (venire contra factum proprium), las dilaciones injustificadas, el abuso del poder y el exceso de requisitos formales, sin pretender con esta enumeración limitar el principio a tales circunstancias.

No es posible reducir la infracción de la buena fe a casos tipificados legalmente. De ahí que la aplicación de este principio suponga incorporar elementos ético-jurídicos que trascienden la ley y le dan su real significado, suscitando en muchas ocasiones la intervención judicial para calificar la actuación pública según las circunstancias jurídicas y fácticas del caso».

(Resalta la Sala). 17 Código derogado por el artículo 309 de la Ley 1437 de 2011. 18 Sentencia T-475 del 29 de julio de 1992. Magistrado ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz. 9 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 33. De lo transcrito se advierte que para calificar la conducta se debe analizar la situación particular de en cada caso, de cara a esos comportamientos honestos que se espera de los particulares cuando acuden a la administración. Valga resaltar que esa calificación de la conducta a efectos de determinar si se actuó bajo ese principio o no, corresponde a un análisis subjetivo que debe darse en el caso concreto; empero el derrotero será siempre la verificación de un actuar honesto de cada parte. 34.

La Corte Constitucional en la sentencia C-131 de 200419, en cuanto a la aplicación del principio de la buena fe, sostuvo: «El mencionado principio es entendido, en términos amplios, como una exigencia de honestidad, confianza, rectitud, decoro y credibilidad que otorga la palabra dada, a la cual deben someterse las diversas actuaciones de las autoridades públicas y de los particulares entre sí y ante éstas, la cual se presume, y constituye un soporte esencial del sistema jurídico; de igual manera, cada una de las normas que componen el ordenamiento jurídico debe ser interpretada a luz del principio de la buena fe, de tal suerte que las disposiciones normativas que regulen el ejercicio de derechos y el cumplimiento de deberes legales, siempre deben ser entendidas en el sentido más congruente con el comportamiento leal, fiel y honesto que se deben los sujetos intervinientes en la misma.

La buena fe incorpora el valor ético de la confianza y significa que el hombre cree y confía que una declaración de voluntad surtirá, en un caso concreto, sus efectos usuales, es decir, los mismos que ordinaria y normalmente ha producido en casos análogos. De igual manera, la buena fe orienta el ejercicio de las facultades discrecionales de la administración pública y ayuda a colmar las lagunas del sistema jurídico».

(Se resalta). 35. Así las cosas, el principio de rango constitucional de la buena fe presupone obligaciones recíprocas relacionadas a la confianza, seguridad y credibilidad; sin embargo, se ha considerado que este no constituye un postulado absoluto, sino que tiene límites demarcados por principios de igual o superior categoría constitucional, tales como la igualdad, la prevalencia del interés general, el desarrollo de la función administrativa, la legalidad, la moralidad, la eficacia, la economía, entre otros20. 36.

En materia de lo contencioso-administrativo, el literal c) del numeral 1 del artículo 164 del CPACA al referirse a la oportunidad para presentar la demanda en contra de actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas, previó que podían ser demandados en cualquier tiempo y recalcó que «no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe», postulado que tiene como fin el de amparar a quienes hayan percibido prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones adoptadas de manera errónea por la administración. 19 Sentencia C-131 de 2004 del 19 de febrero de 2004.

Magistrada ponente: Clara Inés Vargas Hernández. 20 Sentencia C-071 del 3 de febrero 2004. Magistrado ponente: Álvaro Tafur Galvis. 10 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 37. De acuerdo con la norma, el poder público no puede defraudar la legítima confianza que los ciudadanos esperan de su actuación, en razón a que la expresión de la voluntad contenida en el acto de reconocimiento se fundamenta en criterios sólidos «que indu(cen) racionalmente al administrado a confiar en la apariencia de legalidad de una actuación administrativa concreta.

No puede deducirse de manera subjetiva o sicológicamente, suponiendo intenciones no objetivas»21, en otras palabras, el beneficiario del derecho reconocido por la administración actúa con la convicción en que el acto está sujeto a la legalidad; razón por la cual el ordenamiento colombiano protege a quienes se benefician de prestaciones pagadas a particulares de buena fe. 38.

Estas consideraciones imponen la necesidad de demostrar que el beneficiario de una prestación actuó en forma deshonesta al momento de reclamar el derecho, es decir, la conducta de la cual se predique la mala fe debe i) ser previa a la expedición del acto que reconoce el derecho; y ii) derivarse de un hecho concreto en que el beneficiario haya actuado en forma deshonesta con el propósito de acceder al derecho. 39.

Respecto de la recuperación de los dineros pagados a los particulares de buena fe, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia del 6 de marzo de 200822, hizo énfasis en que la mala fe del particular debía ser probada por quien la alega. En este fallo se dijo lo siguiente: «Por último como el numeral 2º del artículo 136 del C.C.A. dispone que “Los actos que reconozcan prestaciones periódicas podrán demandarse en cualquier tiempo por la administración o por los interesados, pero no habrá lugar a recuperar las prestaciones pagadas a particulares de buena fe”, igualmente deberá confirmarse en este sentido la decisión apelada, pues, el demandado está amparado por el principio de la buena fe, ya que no se afirmó, ni demostró que hubiera incurrido en actos dolosos y de mala fe para obtener la pensión de jubilación, por lo tanto no está obligado a devolver lo que ya le fue pagado por este concepto23». 40.

Posteriormente, en la sentencia del 15 de septiembre de 201624, la corporación indicó: 21 Citado en Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 1° de septiembre de 2014. Radicado 25000-23-25-000-2011-00609-02 (3130-2013), M.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 22 Sentencia de 6 de marzo de 2008. Expediente 0488-07.

Magistrado ponente: Gustavo Eduardo Gómez Aranguren. 23 Sentencia de 21 de junio de 2007. Expediente: 0950-06. Magistrada ponente: Ana Margarita Olaya Forero. 24 Sentencia del 15 de septiembre de 2016. Radicado 5200123-33-000-2012-00121-01(4402-13). Magistrado ponente Camelo Perdomo Cuéter. 11 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones «Por ello, la Sala estima que no existen elementos probatorios suficientes para determinar que el demandado al recibir25 la cantidad de $73.647.865, 54 actuó de mala fe, pues, conforme al artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume, y para desvirtuar su existencia debe operar prueba en contrario porque —se repite— en el desprendible de pago no se detallan los conceptos.

Dicha suma, según se afirma en el recurso de apelación, corresponde a mesadas pensionales atrasadas, desde el 31 de marzo de 2008, fecha en que el fallo de tutela del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de Pasto ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación con el 100% de la bonificación por servicios prestados (f. 309).

Sobre la buena fe, es oportuno recordar lo que la Corte Constitucional ha dicho: (…)26 Así las cosas, bajo el criterio de que el principio de la buena fe debe presidir las actuaciones de los particulares y de los servidores públicos, quiso el Constituyente que sólo en el caso de los primeros ella se presuma. Por lo mismo, mientras no obre prueba en contrario, la presunción de buena fe que protege las actuaciones de los particulares se mantiene incólume.

En cuanto a los servidores públicos no es que se presuma, ni mucho menos, la mala fe. Sencillamente, que al margen de la presunción que favorece a los particulares, las actuaciones de los funcionarios públicos deben atenerse al principio de constitucionalidad que informa la ley y al principio de legalidad que nutre la producción de los actos administrativos (…) (…) Por lo visto, se ha de revocar el ordinal tercero de la sentencia de primera instancia, puesto que el demandado, al actuar de buena fe, no tiene que reintegrar las prestaciones que le pagaron, de conformidad con el artículo 164, numeral 1, letra c), del CPACA». 41.

En pronunciamiento del 18 de marzo de 202127, sostuvo: «25. De acuerdo con lo anterior, el principio de la buena fe incorpora una presunción legal, que admite prueba en contrario y por ello, le corresponde a quien lo echa de menos probar que el peticionario actuó de mala fe. Por ello, en tratándose de un error de la administración al concederse el derecho a quien no reunía los requisitos legales, no puede permitir a la entidad alegar a su favor su propia culpa para tratar de recuperar un dinero que fue recibido por una persona de buena fe». 42.

Corolario de lo dicho, en todos los actos de los particulares y de las autoridades se presume la buena fe, razón por la cual cuando se pretenda acreditar lo contrario se debe desvirtuar que la conducta se amparó en tal principio. Para ello, quien lo alega debe direccionar su teoría del caso a demostrar una conducta deshonesta que le permitió el acceso a un derecho a efectos de demostrar que actuó con desconocimiento de los postulados de la buena fe. 25 «El apoderado del demandado en el recurso de apelación afirma que el señor Ramiro Valdemar Villota sí recibió la suma de $73,647,865,54 cuando dice que «no debe perderse de vista que a mi poderdante se le reconocieron y cancelaron en el mes de mayo de 2013, por parte de CAJANAL unos valores generados del reconocimiento del 100% de la bonificación por servicios (…)» (F. 309)». 26 «Corte Constitucional.

Sentencia C-840 de 2001, M.P. Jaime Araujo Rentería». 27 Consejo de Estado Sección Segunda. Subsección B. C.P. Sandra Lisset Ibarra Vélez. Sentencia de 18 de marzo de 2021. Radicación: 19001-23-33-000-2015-00204-01(5834-19). 12 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 43. En ese orden, para que proceda el reintegro de las prestaciones periódicas reconocidas y pagadas, se hace necesario que la entidad pruebe que el pensionado incurrió en conductas deshonestas o fraudulentas, en el trámite de la actuación administrativa que, a la postre, conllevó al reconocimiento de la pensión. 44.

En este contexto, vale la pena recordar que la Subsección A de la Sección Segunda de esta Corporación, en anterior oportunidad al resolver una demanda de lesividad, reflexionó que el obrar del particular mediante maniobras fraudulentas, como la presentación de documentos que no gozan de veracidad, o que contienen información que no revelan la realidad, indican una actuación temeraria e intencional, cuya finalidad es obtener beneficios a los cuales no tendría derecho sin ellos, lo que conlleva a reprochar dicha conducta con la devolución de los dineros recibidos como consecuencia del irregular reconocimiento de la prestación28. 45.

Así las cosas, por ejemplo, la utilización de un documento fraudulento, falso o apócrifo dentro de la actuación administrativa, y que ello desemboque en el reconocimiento de un derecho pensional, permitiría desvirtuar la presunción de buena fe que gobierna los actos del peticionario, haciendo viable así, la recuperación de los dineros pagados de manera indebida. 46.

Ahora bien, en concordancia con los postulados constitucionales y legales antes descritos, la jurisprudencia ha protegido a los particulares que de buena fe se les ha reconocido el pago de prestaciones periódicas como consecuencia de decisiones tomadas de manera errónea por la administración; sin embargo, esta protección no acontece en los casos en los que se presentan actuaciones dudosas con la finalidad de obtener el reconocimiento de una pensión. Con todo, se hace necesario que se demuestre la comisión de tales conductas dudosas, deshonestas o fraudulentas que llevaron al reconocimiento de una prestación para que proceda la devolución de esas sumas de dinero pagadas. 2.4.

Caso concreto 2.4.1. Hechos probados 47. Al expediente se aportaron los siguientes documentos: 28 Sentencia del 25 de abril de 2002, Sección Segunda, Subsección A, Exp. 1783-01, Magistrada Ponente: Ana Margarita Olaya Forero. «Así mismo se confirmará la orden de reintegro de los dineros que hubiera percibido el demandado por concepto de la pensión de jubilación, dada la mala fe con que actuó en sede gubernativa, como quiera que de manera malintencionada presentó unas certificaciones que no corresponde a la verdad, para dolosamente hacerse acreedor a una prestación de la cual era consciente que no tenía derecho, los cuales quiso demostrar asaltando la buena fe de la administración. Este hecho, por sí solo, demuestra el torcido proceder del actor; por tal virtud, merece el condigno castigo de devolver las sumas que recibió sin tener derecho a ellas, debidamente actualizadas, como bien lo ordenó el a quo.

(Negrillas fuera de texto original).». 13 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 47.1. María Estrella Murcia de López nació el 23 de enero de 195529. 47.2. El 29 de diciembre de 2003 la demandada solicitó el traslado de régimen de Colfondos al ISS30. 47.3. El 2 de julio de 2010 mediante la Resolución 020710, el entonces ISS, ahora Colpensiones, le reconoció la pensión de vejez, decisión confirmada mediante las decisiones 24047 del 27 de junio de 2012, 03109 del 31 de agosto de 201231. 47.4.

Mediante la Resolución GNR 275538 del 28 de octubre de 2013 le fue negada la solicitud de reliquidación de la prestación, decisión confirmada con la Resolución GNR 264463 del 22 de julio de 2014. 47.5. A través de la Resolución 25564 del 30 de diciembre de 2014 Colpensiones revocó la decisión GNR 275538 del 28 de octubre de 2013, reliquidó la prestación en $1’124.409 y solicitó la autorización de la pensionada con el fin de revocar la Resolución 20710 del 20 de junio de 2011, comoquiera que al realizar el cómputo de la reliquidación el monto de la mesada disminuye en relación con la inicialmente otorgada por $1’160.053 a partir del 1º de julio de 2011, puesto que la cifra que debió reconocerse es de $1’219.808 efectiva desde el 1º de julio de 201032. 47.6.

De conformidad con el certificado expedido por Colpensiones el 12 de febrero de 2015, la demandada cotizó 1.500,86 semanas entre el 26 de febrero de 1981 y el 31 de agosto de 1991, el 12 de septiembre de 1991 y el 31 de diciembre de 1994 y el 1º de febrero de 1995 hasta el 30 de junio de 201033. 2.4.2. Análisis sustancial 48. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, al encontrar que María Estrella Murcia de López perdió el beneficio del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por cuanto se trasladó al régimen de ahorro individual y, aunque con posterioridad retornó al régimen de prima media administrado por Colpensiones, no cumplió con el requisito de contar con 15 años de servicio a la entrada en vigencia de la mencionada Ley 100, el cual es el único que permitía conservar dicho régimen.

En consecuencia, declaró la nulidad parcial del acto demandado y ordenó a Colpensiones reajustar la prestación, de conformidad con lo dispuesto en la Ley 797 de 2003, en consideración a que la demandada acreditó 29 Según la cédula de ciudadanía CD1 obrante a folio 21 del cuaderno del Consejo de Estado. 30 CD1 obrante a folio 21 del cuaderno del Consejo de Estado. 31 CD1 obrante a folio 21 del cuaderno del Consejo de Estado. 32 CD1 obrante a folio 21 del cuaderno del Consejo de Estado. 33 CD1 obrante a folio 21 del cuaderno del Consejo de Estado. 14 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 1500,86 semanas cotizadas. 49.

Colpensiones interpuso recurso de apelación, con el fin de que se revocara parcialmente la decisión de primera instancia, en cuanto no ordenó la devolución de sumas pagadas a María Estrella Murcia de López, por concepto de la mesada reconocida mediante la resolución declarada nula parcialmente en el presente juicio de legalidad. 50.

En esas condiciones, en esta instancia no se discute el derecho al reconocimiento pensional, razón por la cual esta Subsección no encuentra mérito para realizar estudios adicionales a los que se abordarán a continuación, esto es los planteados en recurso. Ello, toda vez que el marco de la competencia del juez en segunda instancia está delimitado por los argumentos expuestos en la apelación, tal y como lo dispone el artículo 328 del Código General del Proceso34. 51.

Sobre el particular, se encuentra que María Estrella Murcia de López solicitó a Colpensiones el reconocimiento de la pensión de vejez, ante el convencimiento de cumplir con los requisitos de ley para esos efectos. Esta entidad, al considerar que era acreedora de la prestación pretendida le otorgó el reconocimiento mediante los actos objeto de control. 52.

Ahora bien, la entidad considera que la presunción de buena fe que cobijaba la actuación de la demandada fue desvirtuada con las diferentes reclamaciones que presentó tendiente a obtener la reliquidación de la prestación y con la negativa de autorizar la revocatoria del acto de reconocimiento pensional, aun después de percatarse que se fundamentó en normativas que le otorgaban beneficios que no le correspondían. 53.

Al respecto, para la Sala, la actuación desplegada por la demandada denota el ejercicio de los recursos con los que cuentan los ciudadanos para efectos de materializar su derecho de contradicción y defensa, es decir que, lo expuesto por Colpensiones no conlleva a desvirtuar la presunción de buena fe, que cobija la actuación de la demandada.

Valga recordar, que para que resulte procedente ordenar el reintegro de los valores recibidos por aquellas personas a las que se les haya reconocido una prestación social sin tener derecho a ella, deberá estar 34«Competencia del superior: El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.

Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones. En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, condenar en costas y ordenar copias. El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella». 15 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones acreditada la mala fe con que pudieron actuar para obtener el pago de los beneficios pensionales otorgados, en atención a que la buena fe es una presunción que requiere ser desvirtuada. 54.

Por lo tanto, la Sala considera que no procede el reintegro de las sumas recibidas por María Estrella Murcia de López, pues no se acreditó en el proceso ni en sede administrativa la mala fe con que aquel pudo actuar para obtener el pago del beneficio pensional otorgado y no existe prueba que demuestre fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr tal reconocimiento, cuanto más si la prestación le fue concedida con fundamento en un dictamen expedido por la autoridad competente para ello. 55.

Lo anterior, puesto que no basta que el ente de previsión demandante exponga la falta de legalidad del reconocimiento pensional, sino que resultaba necesario que demostrara que la conducta de la demandada se apartó del postulado de buena fe, en atención a que este mandato constitucional se encuentra ligado a los derechos al buen nombre y la dignidad humana. 56.

En consecuencia, al no encontrar prueba que determine que la pensionada desplegó una conducta fraudulenta, deshonesta o maliciosa para lograr que el ente previsional demandante accediera a la pensión de vejez, máxime si prestó su servicio durante 1.500 semanas, la Sala negará el reembolso o la devolución de sumas de dineros pagadas, como lo determinó el a quo. 57.

Como corolario de lo expuesto, esta Sala confirmará la decisión apelada en cuanto no acceder a la devolución de las sumas de dinero percibidas de buena fe, al no haberse desvirtuado el actuar honesto de la demandada. 2.5. Costas 58. La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188.

Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil. En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». 59.

Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. 16 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones 60.

Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma35. 61.

Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. 62. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas. 3.

Conclusión Con fundamento en los elementos de juicio expuestos, la Sala encuentra que María Estrella Murcia de López no está obligada a devolver las sumas percibidas con ocasión del reconocimiento de la pensión de vejez al no desvirtuarse la presunción de buena fe de su conducta. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Confirmar la sentencia proferida el 14 de febrero de 2023, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección F, que accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda presentada por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra María Estrella Murcia de López, conforme con lo expuesto en la parte motiva de esta decisión Segundo. No condenar en costas en esta instancia. Tercero. Notificar esta decisión en los términos del artículo 205 del CPACA. 35 En el mismo sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001- 23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014). 17 Radicado: 25000-23-42-000-2017-04098-01 (3517-2023) Demandante: Colpensiones Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.

La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. Vmtl