CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá, D.C., veinte (20) de marzo de dos mil veinticinco (2025) CONSEJERA PONENTE: NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Referencia: Acción de tutela Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL TESIS: SE DECLARA LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA DEL ACTOR EN LA DEFENSA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LOS COLOMBIANOS. SE DENIEGA EL AMPARO SOLICITADO RESPECTO A LA VULNERACIÓN DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DEL ACTOR, ANTE LA INEXISTENCIA DE MATERIAL PROBATORIO CONFORME AL CUAL SE PUEDA SI QUIERA INFERIR QUE ES LA PERSONA DIRECTA O REALMENTE AFECTADA EN SU DERECHOS.
DERECHOS FUNDAMENTALES: A LA PAZ, A LA VIDA, A LA SEGURIDAD, A LA DIGNIDAD HUMANA Y A LA IGUALDAD. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA La Sala procede a decidir la acción de tutela promovida por el actor contra el PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA1, los MINISTERIOS DEL INTERIOR2, de DEFENSA NACIONAL3, de RELACIONES 1 En adelante el PRESIDENTE. 2 En adelante el MININTERIOR. 3 En adelante el MINDEFENSA. 2 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co EXTERIORES4, de AGRICULTURA Y DESARROLLO RURAL5, de AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE6 y de MINAS Y ENERGÍA7, el CONGRESO DE LA REPÚBLICA8, la DEFENSORÍA DEL PUEBLO9, la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN10, el CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN -DNP-11 y la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS -ANT-12.
I – ANTECEDENTES I.1. La Solicitud El señor GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL, actuando en nombre propio, en ejercicio de la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la paz, a la vida, a la seguridad, a la dignidad humana y a la igualdad de todos los colombianos, por cuanto, con ocasión del conflicto armado interno, se han incrementado, entre otros, el desplazamiento forzado, ataques 4 En adelante el MINRELACIONES. 5 En adelante el MINAGRICULTURA. 6 En adelante el MINAMBIENTE. 7 En adelante el MINENERGÍA. 8 En adelante el CONGRESO. 9 En adelante la DEFENSORÍA. 10 En adelante la PROCURADURÍA. 11 En adelante el DNP. 12 En adelante la ANT. 3 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co terroristas, homicidios, desapariciones, cultivos ilícitos, narcotráfico y amenazas a comunidades indígenas y afrodescendientes, líderes sociales y a campesinos, los cuales estima vulnerados por el PRESIDENTE, el MININTERIOR, el MINDEFENSA, el MINRELACIONES, el MINAGRICULTURA, el MINAMBIENTE y el MINENERGÍA, el CONGRESO, la DEFENSORÍA, la PROCURADURÍA, el CONSEJO NACIONAL, el DNP y la ANT.
I.2. Hechos Afirmó que Colombia hace más de 50 años ha sufrido un conflicto armado interno caracterizado por graves vulneraciones a los derechos humanos, incluyendo desplazamiento forzado, homicidios, desapariciones y otros crímenes que han afectado a la población civil. Indicó que de conformidad con el artículo 22 de la Constitución Política, “[…] la paz es un derecho y un deber de obligatorio cumplimiento […]” y pese a que se implementaron los acuerdos de Paz entre el Gobierno Nacional, las Autodefensas Unidas de Colombia en 2005 y las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia en 2016, entre otros, persisten los altos niveles de violencia en varias regiones del país, lo que, a su juicio, evidencia la inefectividad del Estado en garantizar el derecho fundamental a la Paz. 4 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Mencionó que la inacción estatal en la implementación de políticas efectivas de paz y seguridad ha permitido la continuidad del conflicto, vulnerando los derechos fundamentales de la población. Adujo que el narcotráfico es el motor del conflicto armado en Colombia desde 1970, comoquiera que financia los grupos armados ilegales permitiendo su expansión en zonas estratégicas del país, los cuales están vinculados a otras actividades ilegales como lo son la minería ilegal, el contrabando y tráfico de armas y el acaparamiento ilegal de tierras, las cuales perpetúan la violencia y obliga a miembros de comunidades a desarrollar estas labores al no tener alternativas económicas viables.
Manifestó que una regulación internacional de la actividad del narcotráfico podría desmantelar la estructura financiera de los grupos armados en Colombia, pero los países en lugar de abordar el problema desde una perspectiva de salud pública y desarrollo han optado por criminalizar la oferta, lo que perpetúa el conflicto. Afirmó que el Estado Colombiano ha incumplido y fallado en su deber constitucional de garantizar la paz, poniendo en riesgo la vida, la integridad y la dignidad de todos los colombianos. 5 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.3.
Pretensiones Como consecuencia de lo anterior, el actor pretende lo siguiente: “[…] PRETENSIONES 1. Se ordene al Estado Colombiano, en cabeza de la Presidencia de la República y demás entidades competentes, la adopción de medidas efectivas, concretas y verificables para garantizar el derecho a la paz de todos los ciudadanos. 2.
Protección inmediata de líderes sociales y comunidades afectadas por la violencia derivada del narcotráfico y las economías ilegales. - Se ordene al Ministerio del Interior y a la Unidad Nacional de Protección reforzar y priorizar medidas de seguridad colectivas y diferenciadas para comunidades indígenas, campesinas y afrodescendientes, quienes son las principales víctimas de la violencia en territorios estratégicos del narcotráfico. 3.
Fortalecimiento del control territorial del Estado en zonas de alta conflictividad sin recurrir exclusivamente a la militarización. - Se ordene al Ministerio de Defensa y al Ministerio del Interior diseñar e implementar una estrategia de seguridad territorial que incluya presencia institucional integral (salud, educación, infraestructura), evitando que la respuesta estatal sea exclusivamente militar. 4.
Cumplimiento de los compromisos del Acuerdo de Paz relacionados con el desarrollo rural y la reforma agraria - Se ordene a la Agencia Nacional de Tierras acelerar los procesos de titulación de tierras para comunidades rurales, indígenas y afrodescendientes, garantizando acceso a proyectos productivos que reduzcan la dependencia de economías ilegales. 5.
Revisión de la política de erradicación forzada de cultivos ilícitos y prohibición del uso de glifosato. - Se ordene a la Presidencia de la República y al Consejo Nacional de Estupefacientes abstenerse de reanudar la aspersión con glifosato y, en su lugar, fortalecer estrategias de erradicación concertada con las comunidades. 6 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6.
Convocatoria de una mesa técnica de alto nivel para evaluar la política de drogas en Colombia y su impacto en la paz. - Se ordene al Congreso de la República y a la Cancillería convocar una mesa técnica con participación de expertos nacionales e internacionales, organizaciones de la sociedad civil y representantes de comunidades afectadas, para discutir reformas a la política de drogas en Colombia, incluyendo enfoques de regulación. 7.
Garantizar la inversión en alternativas económicas sostenibles en regiones afectadas por el narcotráfico. - Se ordene al Departamento Nacional de Planeación y a los ministerios competentes (Agricultura, Ambiente, Minas y Energía) destinar recursos específicos para proyectos de economía legal sostenible, como agroforestería, ecoturismo, bioeconomía y mercados verdes. 8.
Se garantice la protección inmediata de las comunidades más afectadas por la violencia en el país y alternativas económicas reales, con inversión efectiva que garantice los derechos fundamentales dignos a las poblaciones urbanas y rurales del país. 9. Compromiso del Estado en combatir la corrupción, que permite la connivencia entre narcotráfico, sectores políticos, empresariales, policiales y militares […]”.
I.4. Defensa I.4.1.- La ANT manifestó que en su base de datos no se encontró ninguna solicitud de adjudicación o trámite adelantado por el actor y que no evidenció de las pruebas y los hechos presentados en la demanda, alguna vulneración al derecho fundamental a la paz por su parte. Adujo que de conformidad con el Decreto núm. 2363 de 7 de 7 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diciembre de 201513, carece de competencia para resolver las pretensiones del actor pues lo hechos de la demanda no versan sobre acciones u omisiones adelantadas por ella.
Solicitó, conforme a lo anterior, que se le desvincule de la acción constitucional de la referencia por la falta de legitimación en la causa por pasiva. I.4.2.- La UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN -UNP- solicitó que se le desvincule de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que observó de los hechos y las pretensiones de la demanda que iban dirigidas al “[…] EL ESTADO COLOMBIANO – (PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA, CONGRESO DE LA REPÚBLICA, MINISTERIO DE DEFENSA, MINISTERIO DEL INTERIOR, DEFENSORÍA DEL PUEBLO, PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN) […]”, por lo que son estas autoridades las llamadas a pronunciarse sobre los mismos.
I.4.3.- El SENADO DE LA REPÚBLICA, a través de su Secretaría General, señaló que el CONGRESO ha indicado orientaciones claras para avanzar en la atención de los territorios en conflicto, por medio 13 “Por el cual se crea la Agencia Nacional de Tierras, ANT, se fija su objeto y estructura”. 8 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Ley 2272 de 4 de noviembre de 202214, la cual reafirmó la política pública de la Paz, con el fin de poner en acción en todos los territorios de Colombia la oferta institucional del Estado y hacer realidad los diálogos entre los actores armados de diversos órdenes y las autoridades regionales y nacionales, la cual se encuentra a cargo de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, creada a través del Decreto núm. 2647 de 30 de diciembre de 202215.
Advirtió que lo anterior confirma el compromiso de fortalecimiento de las políticas públicas como herramientas dadas al poder Ejecutivo para intervenir en las zonas de conflicto, por lo que, a su juicio, desde el año 2016 se han dado las garantías para la adecuada implementación de los acuerdos referidos por el actor; sin embargo, las corporaciones legislativas no serían las competentes para satisfacer las pretensiones del actor, toda vez que acceder a estas vulneraría el principio de legalidad o las prohibiciones expresas en la Constitución en cuanto a no inmiscuirse en asunto privativos de otras autoridades.
Manifestó que la acción de cumplimiento, dispuesta en el artículo 87 14 "POR MEDIO DE LA CUAL SE MODIFICA, ADICIONA Y PRORROGA LA LEY 418 DE 1997, PRORROGADA, MODIFICADA Y ADICIONADA POR LAS LEYES 548 DE 1999, 782 DE 2002, 1106 DE 2006, 1421 DE 2010, 1738 DE 2014 Y 1941 DE 2018, SE DEFINE LA POLÍTICA DE PAZ DE ESTADO, SE CREA EL SERVICIO SOCIAL PARA LA PAZ, Y SE DICTAN OTRAS DISPOSICIONES" 15 “Por el cual se modifica la estructura del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República”. 9 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la Constitución, es el mecanismo idóneo para que las autoridades demandadas restablezcan los derechos que presuntamente han sido vulnerados por la ausencia de estas al cumplir sus obligaciones legales.
Sostuvo que la acción de tutela de la referencia no satisface el requisito de legitimación en la causa por activa, comoquiera que el actor no individualizó los derechos fundamentales deprecados en un individuo, máxime si todos los ciudadanos deben ser protegidos sin necesidad de una demanda personalizada. Mencionó que frente a la responsabilidad de convocar una mesa técnica de alto nivel para evaluar la política de drogas en Colombia y su impacto en la paz, es necesario que su iniciativa se origine en el Gobierno Nacional y los parlamentarios.
Finalmente, solicitó, teniendo en cuenta lo anterior, que se declare improcedente el amparo solicitado y se le desvincule de la acción de tutela de la referencia. I.4.4.- La PROCURADURÍA indicó que una vez tuvo conocimiento de los hechos de la presente solicitud de amparo, revisó los Sistemas de Información para la Gestión Documental -SIGDEA- y DOKUS, sin 10 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co encontrar registros de peticiones o quejas relativas a los hechos objeto de la acción de tutela de la referencia. Afirmó que puso en conocimiento de las manifestaciones del actor a su Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz, por lo que informó que permanentemente realiza acciones institucionales desplegadas en cada uno de los seis puntos del acuerdo final para la paz y participa activamente en los escenarios relacionados con la implementación del mismo en las instancias del Consejo Nacional de Reincorporación, Comisión Nacional de Garantías de Seguridad, Subcomisión Técnica de casos UNP, Mesa técnica de seguridad y protección UNP, entre otros.
Resaltó que actúa en el marco de sus funciones de prevención y seguimiento del Acuerdo de Paz pero no su implementación, razón por la cual al no existir una actuación u omisión de su parte que le endilgue una supuesta amenaza o vulneración a las garantías fundamentales del actor, el amparo solicitado resulta improcedente. Advirtió que ha venido adelantando su función preventiva y que al ser un organismo de control no coadministra funciones de otras entidades por lo que no se le puede atribuir ninguna responsabilidad, dado que extralimitarse en sus competencias está prohibido. 11 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.5.- La CANCILLERÍA, en representación del MINRELACIONES, solicitó que se desvincule de la presente acción de tutela por falta de legitimación en la causa por pasiva al no tener competencia funcional para resolver las pretensiones del actor como tampoco se evidenció que el mismo solicitara de manera previa alguna gestión de su parte.
Afirmó que los hechos narrados por el actor con la demanda son globales e indirectos, en los cuales se invoca un derecho colectivo como el de la Paz, por lo que, a su juicio, existe una indebida escogencia de la acción constitucional pues la idónea es la acción popular. I.4.6.- El MINAMBIENTE manifestó que los hechos y fundamentos de la presente acción de tutela no tiene un alcance directo frente a sus competencias y/o funciones pues sus pretensiones van dirigidas a proteger derechos fundamentales que tienen connotación de exigencia colectiva, pues la Paz es un fin fundamental y un deber jurídico a cargo del Estado y los ciudadanos. Solicitó de conformidad de lo anterior que se desvincule de la acción de tutela de la referencia por falta de la legitimación en la causa por pasiva. 12 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co I.4.7.- El MINAGRICULTURA puso de presente que una vez revisados los sistemas de gestión documental ORFEO y SOADOC, se tuvo que el actor no radicó petición alguna relacionada con los hechos que dieron origen a la presente acción de tutela.
Anotó que comoquiera que el actor no formuló pretensión alguna que implique alguna decisión de su parte, se debe declarar la improcedencia de la presente acción constitucional. I.4.8.- El DNP advirtió que no es la entidad encargada de dar trámite a las reclamaciones en relación con las garantías constitucionales del accionante ni de los hechos que describe, por cuanto no le vulneró derecho fundamental alguno por vía de acción u omisión. Insistió en que para que prospere la acción de tutela se debe dirigir contra la autoridad que presuntamente violó o amenazó uno o más derechos fundamentales por acción u omisión, lo cual no ocurrió por su parte.
Señaló frente a la pretensión relacionada con la destinación de recursos específicos para proyectos de economía legal sostenible, que su intervención en la viabilidad de esos proyectos de inversión es solamente técnica, los cuales son presentados a diferentes 13 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sectores del Gobierno en los que cada entidad es responsable de ejecutar los recursos asignados para ello y, específicamente, para el caso de mejorar la productividad y competitividad de las empresas y promover actividades turísticas en los diferentes territorios, se encuentra a cargo el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo.
Resaltó que, en cuanto a la solicitud del actor respecto de garantizar la inversión en alternativas económicas sostenibles en regiones afectadas por el narcotráfico, son las entidades o sectores que hacen parte del presupuesto general de la nación que se encargan de priorizar los recursos para los proyectos de inversión como lo son la agroforestería, ecoturismo, bioeconomía y mercados verdes.
Indicó que por lo anterior no está legitimado en la causa por pasiva y, en ese sentido, solicitó su desvinculación de la acción de tutela de la referencia. I.4.9.- El CONSEJO NACIONAL DE ESTUPEFACIENTES, a través del director de Políticas de Drogas y Actividades Relacionadas del Ministerio de Justicia y del Derecho, manifestó que no existe vulneración de los derechos constitucionales del accionante ni de los cuestionamientos sobre los diversos incumplimientos estatales, debido a que no emanan de forma directa en su actuación o del 14 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co referido Ministerio, razón por la cual se debe declarar la improcedencia del amparo solicitado.
Afirmó que se encuentra adscrito al Ministerio de Justicia y del Derecho y tiene la función de formular para la adopción del Gobierno Nacional las políticas, planes y programas de las entidades públicas y privadas para la lucha contra la producción, comercio y uso de drogas que producen dependencia. Refirió que conforme a lo anterior se crearon espacios de articulación interinstitucional y de participación de la sociedad civil, lo cual estableció a través de la Resolución núm. 001 de 202316, en la que se plantearon nuevos objetivos con el fin de generar un marco claro y concreto frente a la formulación de acciones tendientes a reducir los impactos de las drogas en la población colombiana y salvaguardar su salud.
Mencionó que asimismo se implementó la estrategia de oxígeno y asfixia que se encargan, por un lado, de la transformación de las condiciones económicas, sociales y culturales de las comunidades, territorios y personas que se han visto afectadas por el mercado de 16 “Por medio de la cual se crean los espacios de articulación interinstitucional y de participación de la sociedad civil para la formulación, implementación, seguimiento y evaluación de la Política Nacional de Drogas 2023-2033, y se dictan otras disposiciones”. 15 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las drogas ilegales y, por el otro, de enfrentar los nodos estratégicas del sistema cultural, evitando así la generación de violencia y de lucro de las organizaciones criminales.
Advirtió que conforme a la implementación de la Política Nacional de Drogas, se establecieron acciones específicas que conllevan la transformación progresiva de las condiciones de vida de los habitantes rompiendo así la dependencia de la economía derivada de los cultivos de uso ilícito y, asimismo, dijo que en la actualidad se está definiendo una ruta con su correspondiente plan de acción, para el fortalecimiento de la intervención de los territorios para el correcto desarrollo de dicha política pública.
I.4.10.- El MININTERIOR, respecto de la solicitud del actor relacionada con la protección de lideres sociales y comunidades afectadas por la violencia derivada del narcotráfico y las economías ilegales, sostuvo que la Dirección de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Gobierno, a través de su Secretaría Técnica de la Comisión Intersectorial de Respuesta Rápida a las Alertas Tempranas -CIPRAT, es la encargada de articular las acciones de prevención, atención y seguimiento a las situaciones de riesgo enunciadas en las Alertas Tempranas de la Defensoría del Pueblo, las cuales pone en conocimiento de las entidades concernidas con sus 16 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co respectivas recomendaciones; sin embargo, no cuentas con la competencia para gestionar el riesgo o realizar acciones de mitigación de las mismas, ni tiene funciones de protección de la población civil, pues esta recae en la UNP.
Indicó que frente a la pretensión del actor de fortalecimiento del control territorial del Estado en zonas de alta conflictividad sin recurrir exclusivamente a la militarización, la Dirección de Seguridad, Convivencia Ciudadana y Gobierno implementa la política pública de convivencia y seguridad para la vida dirigida al fortalecimiento del tejido social, la protección de la vida y la garantía del goce de los derechos a partir del enfoque de seguridad humana.
Aclaró que su Dirección de Derechos Humanos no implementa medidas de protección ni realiza actualización o revaluación del nivel de riesgo de los ciudadanos, pues esta valoración inicial del riesgo es, estrictamente, competencia y responsabilidad directa de la UNP. I.4.11.- El PRESIDENTE alegó que la acción de la tutela de la referencia no cumple con el requisito general de la subsidiariedad, toda vez que, a su juicio, el actor tiene a su disposición la acción popular en la cual puede solicitar medidas cautelares y, asimismo, resaltó que no se evidencia la existencia de un perjuicio irremediable, 17 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para que proceda la acción de tutela de la referencia como mecanismo transitorio de protección. Señaló que el actor no alegó una vulneración directa a sus derechos fundamentales, como tampoco acreditó que sus acciones u omisiones afectaran su derecho a la Paz, razón por la cual, a su juicio, lo que busca es la protección de los derechos de los colombianos de unos derechos que no identificó claramente.
Insistió en que el actor no identifica personas o comunidades que estén afectadas de manera específica, ni acredita que sea parte de las comunidades rurales mencionadas, por lo que concluyó que no le asiste al actor legitimación en la causa por activa al no haber acreditado un interés directo y particular en la protección de los derechos fundamentales deprecados.
Advirtió que la acción de tutela no puede ser empleada para definir situaciones en abstracto, pues solo estudia la vulneración a derechos particulares con efectos interpartes y no lo es el derecho a la Paz de todos los colombianos como lo pretende el actor. Resaltó que no ha desplegado ninguna acción u omisión relacionada con las situaciones fácticas que relaciona el actor por lo que no le 18 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vulneró derecho fundamental alguno y, en ese sentido, solicitó denegar las pretensiones de la demanda y, asimismo, declarar improcedente por falta de legitimación en la causa por activa y por no cumplir con el requisito general de la subsidiariedad.
I.4.12.- El MINDEFENSA solicitó declarar improcedente la acción de la tutela de la referencia, por cuanto la finalidad del actor es que se protejan derechos colectivos como es la Paz. Indicó que no le asiste legitimación en la causa por pasiva, comoquiera que las pretensiones de la demanda van dirigidas al MININTERIOR, la ANT, el CONGRESO y al DNP.
Afirmó que la Paz es un derecho fundamental que no es susceptible de ser protegido por medio de la acción de tutela de manera general, pues solo es procedente sí existe una vulneración concreta, subjetiva y específica en cabeza de un sujeto, por lo que se evidencia que el actor no tiene legitimación en la causa por activa para exigir la implementación de políticas públicas o la adopción de medidas generales por parte del Estado.
Manifestó que la presente solicitud de amparo no es el mecanismo judicial idóneo al contar el actor con otros medios de defensa judicial 19 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co como lo son las acciones populares o administrativas si su finalidad es que se fortalezca el control territorial del Estado o el diseño de políticas de seguridad, por lo que, en su sentir, no se cumple con el requisito de subsidiariedad.
IV. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el artículo 1º del Decreto 333 de 6 de abril de 2021 y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la misma Sala Plena del Consejo de Estado, que regula la distribución de las acciones de tutela entre las Secciones y asigna a esta Sección el conocimiento de las acciones de tutela.
Cuestión previa Previo al planteamiento del problema jurídico, resulta necesario precisar los extremos de la litis para efectos de determinar, tanto el punto de derecho en discusión, como el alcance del contenido de la sentencia. 20 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Sala advierte que la ANT, la UNP, el SENADO DE LA REPÚBLICA, la CANCILLERÍA, el MINAMBIENTE y el DNP solicitaron su desvinculación en la presente acción de tutela, por falta de legitimación en la causa por pasiva.
Cabe señalar que la Corte Constitucional, mediante sentencia T-1001 de 30 de noviembre de 2006[1], se refirió a la falta de legitimación en la causa por pasiva en los siguientes términos: “[…] En relación con la falta de legitimidad por pasiva, esta Corporación en la Sentencia T-416/97 M.P. José Gregorio Hernández, dijo lo siguiente: “2.1.
La legitimación en la causa es un presupuesto de la sentencia de fondo porque otorga a las partes el derecho a que el juez se pronuncie sobre el mérito de las pretensiones del actor y las razones de la oposición por el demandado, mediante sentencia favorable o desfavorable. En resumen, la legitimación en la causa es una calidad subjetiva de las partes en relación con el interés sustancial que se discute en el proceso.
(…). La legitimación pasiva se consagra como la facultad procesal que le atribuye al demandado la posibilidad de desconocer o controvertir la reclamación que el actor le dirige mediante la demanda sobre una pretensión de contenido material. Si bien la tutela se establece por la Constitución como un proceso preferente y sumario, con ello no se quiso consagrar un instrumento judicial carente de garantías procesales, en donde la brevedad y celeridad procesal sirvan de excusa para desconocer los derechos de las partes o de los terceros, de manera que en dicho proceso, como en cualquier otro, el juez debe lograr que la actuación se surta sin vulnerar los principios de legalidad y contradicción. 21 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La identificación cabal del demandado es una exigencia que tanto la Constitución como el Decreto 2591 de 1991 avalan.
Según aquélla, la acción de tutela se promueve contra autoridad pública y, en ciertos casos, contra los particulares por la acción u omisión que provoque la violación de los derechos fundamentales de las personas, y lo mismo señala el segundo estatuto."[[2]]. (Negrilla fuera de texto). Y más adelante, en sentencia T-519 de 2001 M.P. Clara Inés Vargas, esta misma Corporación anotó que: " cuando del trámite procesal se deduce que el demandado no es responsable del menoscabo de los derechos fundamentales del actor, no puede, bajo ninguna circunstancia, concederse la tutela en su contra.
La legitimación por pasiva de la acción de tutela se rompe cuando el demandado no es el responsable de realizar la conducta cuya omisión genera la violación, o cuando no es su conducta la que inflige el daño […]” (Destacado de la Sala). Comoquiera que la acción de tutela de la referencia está dirigida, entre otros, contra la ANT, la UNP, el SENADO DE LA REPÚBLICA, la CANCILLERÍA del MINRELACIONES, el MINAMBIENTE y el DNP, sus vinculaciones se dieron como parte accionada, razón por la que la Sala denegarán sus solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, prevista en el artículo 86 de la Constitución Política, fue instituida para proteger en forma inmediata los derechos constitucionales fundamentales, cuando estos resulten vulnerados o amenazados por la acción u omisión de cualquier autoridad pública o 22 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co particular, en los casos previstos en el artículo 42 del Decreto Ley 2591 de 19 de noviembre de 199117.
Dicha acción se establece como instrumento subsidiario, es decir, que solo procede cuando el afectado no disponga de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable. Caso Concreto En el presente caso, el actor promovió acción de tutela con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales a la paz, a la vida, a la seguridad, a la dignidad humana y a la igualdad de todos los colombianos, los cuales, a su juicio, fueron vulnerados por el PRESIDENTE, el MININTERIOR, el MINDEFENSA, el MINRELACIONES, el MINAGRICULTURA, el MINAMBIENTE y el MINENERGÍA, el CONGRESO, la DEFENSORÍA, la PROCURADURÍA, el CONSEJO NACIONAL, el DNP y la ANT debido a que con ocasión del conflicto armado interno, se han incrementado, entre otros, el desplazamiento forzado, ataques terroristas, homicidios, desapariciones, cultivos ilícitos, narcotráfico 17 "Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política". 23 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y amenazas a comunidades indígenas y afrodescendientes, líderes sociales y a campesinos. En ese orden de ideas, en el caso sub examine, los problemas jurídicos a resolver por la Sala es analizar si al actor le asiste legitimación en la causa por activa para solicitar el amparo de los derechos fundamentales de los colombianos y establecer si resulta procedente amparar los mismos frente a las entidades demandadas.
En ese sentido, se evidencia que el actor solicitó la protección de sus derechos fundamentales a la paz, a la vida, a la seguridad, a la dignidad humana y a la igualdad, debido a que con ocasión al conflicto armado interno, han sucedido hechos como el desplazamiento forzado, ataques terroristas, homicidios, desapariciones, cultivos ilícitos, narcotráfico y amenazas a comunidades indígenas y afrodescendientes, líderes sociales y a campesinos, afectando a todos los colombianos. Frente al particular, la Sala estima conveniente precisar que el artículo 86 de la Constitución Política establece que toda persona podrá ejercer la acción de tutela en nombre propio o mediante apoderado para obtener la protección inmediata de sus derechos 24 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales y, asimismo, el artículo 10° del Decreto 2591 de 199118, establece lo siguiente: “[…] Artículo 10: Legitimidad e interés. La acción de tutela podrá ser ejercida, en todo momento y lugar, por cualquier persona vulnerada o amenazada en uno de sus derechos fundamentales, quien actuará por sí misma o a través de representante.
Los poderes se presumirán auténticos. También se podrán agenciar derechos ajenos cuando el titular de los mismos no esté en condiciones de promover su propia defensa. Cuando tal circunstancia ocurra, deberá manifestarse en la solicitud […]”. De las normas transcritas, se desprende que quien promueve acción de tutela puede hacerlo i) en nombre propio, actuando por sí mismo o mediante apoderado, o ii) a través de la figura de la agencia oficiosa, caso en el cual se debe manifestar expresamente tal circunstancia, además de demostrar las razones por las cuales el agenciado no está en capacidad de ejercer su propia defensa.
La Corte Constitucional ha establecido que la legitimación en la causa por activa constituye un presupuesto de la sentencia de fondo, en la medida en que se analiza la calidad subjetiva de las partes respecto del interés sustancial que se discute en el proceso de tutela, de modo 18 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”. 25 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que el derecho cuya protección se persigue debe ser propio del demandante y no de otra persona19.
De conformidad con los lineamientos jurisprudenciales señalados, encuentra esta Sala que en el presente asunto no se cumplen los presupuestos previstos para acreditar válidamente la legitimación en la causa por activa del actor para ejercer la representación de los colombianos, pues se refiere a personas indeterminadas e indeterminables y sobre las cuales resulta imposible establecer la voluntad de comparecer al proceso de tutela en procura de obtener la protección de derechos fundamentales y que tengan imposibilidad mental o física de hacerlo directamente.
Por tanto, en relación con este aspecto, se declarará la falta de legitimación en la causa por activa del actor como tutelante de los colombianos, en la protección de sus derechos fundamentales a la paz, a la vida, a la seguridad, a la dignidad humana y a la igualdad, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de la presente providencia. Aclarado lo anterior, respecto a la vulneración de los derechos 19 Sentencia T-086 de 2010;
M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 26 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales deprecados como vulnerados por el actor, es menester precisar que si bien es cierto que la acción de tutela se caracteriza por su informalidad, ello no quiere decir que quienes pretendan la protección de sus derechos fundamentales por una afectación directa de los mismos, no tengan la carga de aportar las pruebas que demuestren la presunta vulneración, pues en el presente caso la mayoría de los acontecimientos constitutivos aparentemente de las amenazas y violaciones alegadas, carecen del más mínimo respaldo probatorio.
Lo anterior, por cuanto el accionante no demostró que las autoridades demandadas hubieran vulnerado específicamente sus prerrogativas constitucionales a la paz, a la vida, a la seguridad, a la dignidad humana y a la igualdad, pues se limitó a exponer de manera general los hechos y circunstancias del conflicto armado en Colombia y demás delitos asociados al mismo como lo es la minería ilegal, el contrabando y tráfico de armas y el acaparamiento ilegal de tierras, alegando que su principal causa es el narcotráfico como modo de financiamiento de varias actividades ilícitas, lo que de ninguna forma permite percibir el contexto completo de las circunstancias de tiempo, modo y lugar en las que ocurrió la presunta amenaza o vulneración de sus derechos fundamentales o conforme a las cuales se pueda si quiera inferir que es la persona directa o realmente 27 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co afectada, pues lo que se advierte realmente es una inconformidad con el manejo de la seguridad y políticas públicas refrentes a la Paz y a la lucha contra las drogas, que, a su juicio, debe ser abordada desde una perspectiva de salud pública.
Asimismo, la Sala advierte que lo pretendido por el actor contra las accionadas escapa del resorte de la acción constitucional de esta naturaleza, toda vez que el juez de tutela está vedado para interferir en la órbita de competencia de otros órganos del poder público, como lo es el Gobierno Nacional. Así las cosas, se declarará improcedente el amparo solicitado respecto a la vulneración de los derechos fundamentales alegados por el actor, como en efecto se dispondrá en la parte resolutiva de esta providencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A: 28 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co PRIMERO: DENEGAR las solicitudes de desvinculación por falta de legitimación en la causa por pasiva presentada por la AGENCIA NACIONAL DE TIERRAS -ANT-, la UNIDAD NACIONAL DE PROTECCIÓN -UNP-, el SENADO DE LA REPÚBLICA, la CANCILLERÍA del MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES DE COLOMBIA, el MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE y el DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIÓN -DNP-, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
SEGUNDO: DECLARAR LA FALTA DE LEGITIMACIÓN EN LA CAUSA POR ACTIVA del actor para ejercer la defensa de los derechos fundamentales a la paz, a la vida, a la seguridad, a la dignidad humana y a la igualdad de los colombianos, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo solicitado por el actor, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta providencia.
CUARTO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. 29 Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-00775-00 Actor: GUILLERMO ALBERTO FERNÁNDEZ ABRIL Calle 12 No. 7-65 – Tel: (60-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co QUINTO: En caso de que esta providencia no sea impugnada y quede en firme, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión del día 20 de marzo de 2025. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidenta GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.