CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., siete (7) de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación: 08001-23-31-000-2011-00955-01 (53580) Actor: Armando José Rada Rada Demandado: Distrito Especial Industrial y Portuario de Barranquilla y otro Referencia: Reparación directa Asunto: Sentencia Temas: PROCEDENCIA DE LA ACCIÓN / requisitos para la procedencia de la acción de reparación directa / INEPTITUD SUSTANTIVA DE LA DEMANDA – la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
Corresponde a la Sala resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante en contra de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico, a través de la cual se declaró inhibido para resolver de fondo el asunto, por indebida escogencia de la acción. Según la demanda, se ocasionó un daño antijurídico al demandante al ser desvinculado de su cargo, como consecuencia de la anulación judicial de un acto administrativo de carácter general que modificó la planta de personal de la corporación pública en la que prestaba sus servicios.
SENTENCIA IMPUGNADA Como se ha indicado, corresponde a la sentencia proferida el 21 de marzo de 2014, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante la cual se declaró la indebida escogencia de la acción y se profirió un fallo inhibitorio. Dicha sentencia decidió la demanda de reparación directa presentada, a través de apoderado, el 12 de agosto de 2011, por el señor Armando José Rada Rada en contra del Distrito Especial, Industrial y Portuario de Barranquilla y su Concejo Distrital, con el fin de que se le declare patrimonialmente responsable por los perjuicios causados, con ocasión de la anulación judicial del Acuerdo 12 de 1998, a través del cual se modificó la planta de personal de esta última corporación y que conllevó la supresión del cargo que el actor desempeñaba.
Las pretensiones, hechos y fundamentos de derecho invocados en la demanda fueron, los siguientes: Pretensiones El demandante solicita que se ordene a la entidad demandada que sea reintegrado al cargo que ocupaba o en uno mejor y, por otra parte, que se condene al pago, a título de lucro cesante, por los salarios dejados de percibir desde el momento en que fue desvinculado hasta cuando se produzca su reintegro, los cuales estimó en la suma de doscientos ochenta y ocho millones ciento noventa y siete mil seiscientos nueve pesos m/cte.
($288’197.609). Hechos Se expuso, en síntesis, que mediante Acuerdo 12 del 31 de agosto de 1998, se dispuso la modificación de la planta de personal de varias entidades públicas del orden distrital, entre ellas, del Concejo Distrital de Barranquilla, donde el señor Rada Rada ocupaba un puesto de carrera administrativa. Manifestó que, en esa misma fecha y a pesar de la irregular expedición de tal acto administrativo, las entidades demandadas expidieron la Resolución 222, por medio de la cual desvincularon al señor Armando José Rada Rada del cargo que ocupaba en el Concejo Municipal.
Indicó que, mediante sentencia del 16 de abril de 2009, el Consejo de Estado profirió sentencia de segunda instancia dentro del proceso promovido por la Asociación de Servidores Públicos de las Contralorías de Colombia – ASDECOL, en el sentido de confirmar el fallo proferido el 7 de julio de 2005, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la nulidad del artículo 7 del Acuerdo 12 de 1998, el cual modificó la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla.
Notificada la sentencia de segunda instancia proferida por el Consejo de Estado, el señor Rada Rada solicitó su reintegro y el pago de los salarios dejados de percibir, peticiones que fueron negadas por las entidades demandadas, sin que se mencionara las fechas de cada una de tales actuaciones. En relación con estos hechos, la parte actora sostuvo que, como consecuencia de la anulación del artículo 7 del Acuerdo 12 de 1998, por el cual se modificó la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla, podía inferirse que la desvinculación del señor Rada Rada de dicha Corporación fue irregular y antijurídica, razón por la cual correspondía a la demandada indemnizar el daño causado.
La defensa El Concejo Distrital de Barranquilla se opuso a las pretensiones, para lo cual propuso las excepciones de indebida escogencia de la acción y caducidad. En ese sentido, dijo que, de conformidad con el artículo 85 del Código Contencioso Administrativo, cuando la fuente del daño corresponda a un acto administrativo de contenido particular, como el que afectó al demandante, la vía procesal para procurar su reparación era la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y no la acción de reparación directa y, en tal virtud, tenía 4 meses para presentar la demanda respectiva, pero como lo hizo vencido ese término, resultaba extemporánea.
El DEIP de Barranquilla contestó extemporáneamente la demanda y el Ministerio Público guardó silencio. La decisión recurrida Al dictar sentencia, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la indebida escogencia de la acción y, en consecuencia, se declaró inhibido para resolver el fondo de la controversia, por considerar que el daño provenía de un acto administrativo de índole particular contenido en la Resolución 222 de 1998, por la cual se desvinculó al señor Rada Rada de su cargo, la cual se fundó, a su vez, en el artículo 7 del Acuerdo 12 de ese mismo año, por medio del cual se modificó la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla, razón por la cual concluyó que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho y no la de reparación directa que ejerció el demandante.
EL RECURSO INTERPUESTO La parte demandante señaló que el a quo incurrió en un error al declarar improcedente la acción de reparación indirecta, a pesar de que es la única vía procesal para solicitar una indemnización de perjuicios derivados de la declaratoria de nulidad del artículo 7 del Acuerdo 12 de 1998, que modificó la planta de personal del Concejo Distrital, daños que se evidenciaron a partir de la notificación de la sentencia que declaró la nulidad del acuerdo citado.
Las partes no presentaron alegatos de conclusión de segunda instancia. En concepto del Ministerio Público, la sentencia de instancia debía confirmarse, en consideración a que la fuente del daño que alega el demandante proviene del acto administrativo contenido en la Resolución 222 de 1998, por la cual se le desvinculó del cargo de carrera administrativa que ocupaba en el Concejo Distrital, de suerte que la acción procedente era la de nulidad y restablecimiento del derecho.
C O N S I D E R A C I O N E S Sin que se observe causal de nulidad o vicio que impida dictar sentencia, procede la Sala a resolver el recurso de apelación ya indicado, para tal efecto se tendrá en cuenta las siguientes consideraciones: El objeto del recurso Como se dejó indicado, el fundamento del recurrente gravita en torno a la procedencia de la acción de reparación directa en el presente asunto, ya que el actor alega esa acción es la única vía para resarcir el daño antijurídico que le fue irrogado a consecuencia de la anulación judicial de un acto administrativo de carácter general que modificó la planta de personal de la corporación pública en la que prestaba sus servicios, en virtud del cual fue desvinculado de su cargo.
De modo que tal cuestión es la que analizará la Sala, para efectos de desatar el recurso de apelación interpuesto, con fundamento en el acervo probatorio que a continuación se anuncia: Lo probado De conformidad con el acervo probatorio recaudado en este proceso, se tienen por acreditados los siguientes hechos: Mediante Acuerdo 12 del 31 de agosto de 1998 (artículo 7), expedido por el Concejo Distrital de Barranquilla, se modificó la planta de personal de dicha corporación, acto administrativo que entró en rigor ese mismo día, según lo indica el texto del Acuerdo.
Mediante Resolución 222 del 31 de agosto de 1998, se dispuso la desvinculación del señor José Armando Rada Rada del cargo de “operador de sistemas” que ocupaba en el Concejo Distrital de Barranquilla, decisión administrativa que se le notificó y cobró efectos jurídicos desde el mismo día de su expedición, como se dispuso en el mismo acto administrativo.
Mediante sentencia del 7 de julio de 2005, el Tribunal Administrativo del Atlántico declaró la nulidad del artículo 7 del Acuerdo de 1998, decisión que fue confirmada en segunda instancia mediante sentencia del 6 de abril de 2009, proferida por la Sección Segunda del Consejo del Estado. De la acción procedente en el presente asunto El daño es una de las condiciones esenciales que condiciona la vocación de prosperidad de la responsabilidad patrimonial del Estado, a causa de las acciones, omisiones, operaciones administrativas, ocupación temporal o permanente de un inmueble por causa de trabajos públicos o, en general, por cualquier otra causa.
Concordante con esta idea, el daño y su antijuridicidad, es fuente determinante del cauce procesal que la víctima debe invocar a la hora de presentar la demanda; así, el tipo de acción no está a merced de la liberalidad de quien acude a la jurisdicción en busca de tutela efectiva, sino que está atada a la situación o condición originaria de la lesión, pues, por regla general, si éste proviene de una circunstancia respecto de la que no media una decisión administrativa, como “un hecho, una omisión, una operación administrativa o la ocupación temporal o permanente de inmueble por causa de trabajos públicos o por cualquiera otra causa”, la procedente es la acción de reparación directa, como lo concibe el artículo 86 del Código Contencioso Administrativo.
Pero si la situación fuente de daño está antecedida por una expresión de la Administración contenida en un acto administrativo que se acusa de ilegal, no es posible adelantar un análisis de responsabilidad directo como el que se efectúa bajo los cauces de la acción previamente descrita, ya que es preciso direccionar el acceso a la jurisdicción bajo los presupuestos de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, según sea el caso, lo cual permite demostrar que el menoscabo es correlativo a un vicio del acto que justifica la supresión de la presunción de legalidad que lo amparaba y su eliminación del espectro jurídico conjunto a sus efecto, situación que, a su vez, justifica la reparación y/o el restablecimiento del derecho, tal como se colige del artículo 85 ibidem, según el cual “toda persona que se crea lesionada en un derecho amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo y se le restablezca en su derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño”.
Al lado de lo anterior, bien vale la pena precisar que, de forma excepcional, en aquellos eventos en los que media una expresión de la Administración contenida en un acto administrativo, que ha sido excluida del ordenamiento jurídico por decisión propia del Estado (revocatoria directa) o por la intervención jurisdiccional (anulación judicial), no es posible adelantar la acción de nulidad y restablecimiento del derecho y, en su lugar, es procedente reclamar la reparación directa del daño, en razón, como es propio, de la ausencia de un acto administrativo que justifique la situación que se considera lesiva de interés jurídico tutelado y cuyo debate de legalidad, en caso de resultar próspero, evidencia la irregularidad administrativa justificadora de indemnización. Esta excepción respecto de la procedencia ordinaria de la acción es aplicable cuando la expresión administrativa revocada o anulada es de carácter general y, además, entre ella y el afectado no media ningún acto administrativo que particularice los efectos de aquella, ya que, de hallarse este pronunciamiento, quien considera lesionado sus intereses debe promover la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, ya que la anulación judicial, no tiene vocación de restablecimiento automático de derechos particulares y, por ende, cada determinación administrativa de alcance particular que hubiera adoptado el Estado mantiene su presunción de legalidad, hasta tanto un juez decida lo contrario, previo ejercicio de la citada acción dispuesta por la ley para tal efecto.
Lo anterior, sin que pueda aplicarse la teoría del decaimiento de los efectos del acto administrativo particular, esto es, la pérdida de fuerza ejecutoria que se produce cuando desaparece aquél que le sirvió de fundamento jurídico, ya que “(…) solamente las situaciones que no habían sido consolidadas, bien sea porque no se encontraban definidas, o porque estaban siendo controvertidas en sede administrativa, o porque no se habían ejecutado; pueden ser afectadas por la decisión que declaró nulo el acto administrativo general que les servía de fundamento (…) cuando el acto administrativo está ejecutado y el mismo no fue recurrido, los efectos surtidos se mantienen en virtud de la presunción de legalidad que lo cobija y la consolidación de la situación jurídica creada”.
Caso concreto En el asunto que se somete a consideración de la Sala, el señor Rada Rada pretende obtener la declaratoria responsabilidad de las entidades demandadas, al considerar que con la anulación judicial del artículo 7 del Acuerdo 12 de 1998, que modificó la planta de personal del Concejo Distrital de Barranquilla, evidenció que la desvinculación que sufrió como consecuencia de dicho acto administrativo resultó irregular, apartada de derecho y, por ende, injusta, lo que en su sentir justifica la reparación de perjuicios solicitada.
Ahora bien, de acuerdo con los medios de convicción recaudados, se observa que, en efecto, el señor José Armando Rada Rada ocupaba el puesto de “operador de sistemas” en el Concejo Distrital de Barranquilla y, como consecuencia de la expedición del artículo 7 del Acuerdo 12 del 31 de agosto de 1998, fue desvinculado de esa Corporación; asimismo, se tiene probado que el citado artículo fue declarado nulo por esta Jurisdicción, a través de sentencia del 7 de julio de 2005, confirmada por sentencia del 6 de abril de 2009, proferidas por el Tribunal Administrativo del Atlántico y por esta Corporación, respectivamente, de lo cual se infiere que, en principio, sería procedente la acción de reparación directa que promovió el citado señor en el asunto de la referencia. Sin embargo, advierte la Sala que, si bien el artículo 7 del Acuerdo 12 de 1998 modificó la planta de personal de la Corporación donde el señor prestaba sus servicios y, en este sentido, sirvió de fundamento para la separación del cargo que éste ocupaba, lo cierto es que dicho acto administrativo de carácter general estuvo mediado por la Resolución 222 del 31 de agosto de ese mismo año, la cual estructuró un acto administrativo particular que concretó los efectos de aquél. Dice el tenor literal de la citada resolución (se transcribe incluyendo errores): “ARTÍCULO PRIMERO: Desvincúlese como en efecto se hace al señor ARMANDO RADA, quien se venía desempeñando en el cargo Operador de Sistemas, adscrito a Sección Archivo, el cual fue suprimido mediante Acuerdo N° 12 de Agosto 31 de 1998.
ARTÍCULO SEGUNDO: Original y copia de la presente resolución remítanse a la asistencia de personal, para que se sirva adelantar lo de su competencia.
ARTÍCULO TERCERO: Contra la presente Resolución no procede recurso alguno.
ARTÍCULO CUARTO: La presente Resolución rige a partir de la fecha de su publicación”. El anterior acto administrativo de carácter particular, tiene evidentes implicaciones en la acción procedente, en consideración a que, aun cuando el daño cuya reparación se solicita está relacionado con un acto administrativo general que fue declarado nulo, lo cierto es que la fuente del menoscabo alegado está contenida en la Resolución 222 de 1998, acto administrativo de carácter particular que se predica válido y legal, en consideración a que no hay prueba de que hubiera sido objeto de anulación por parte de esta jurisdicción o de haber sido revocado por la autoridad unilateralmente o a petición de parte, con ocasión del agotamiento de la vía gubernativa.
En consecuencia, el demandante debió encausar sus pretensiones bajo los presupuestos procesales de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho para efectos de solicitar la declaratoria de ilegalidad de la Resolución 222 de 1998, por la cual fue desvinculado del cargo que ocupaba, pues desde la expedición de ese acto administrativo, el señor tuvo la oportunidad de alegar las razones por las cuales estimaba necesario extraer dicho acto y sus consecuencias del espectro jurídico, sin que sea posible alegar la anulación judicial que sobrevino respecto del Acuerdo 12 de 1998, como una circunstancia que posibilite a las partes soslayar los designios normativos que regulan el ejercicio de la acción contencioso administrativa, máxime que no puede predicarse el decaimiento de los efectos de la citada resolución por la desaparición del fundamento legal que la amparaba, ya que para el momento en que se expidió la sentencia de anulación, esto es, el 6 de abril de 2009, dicho acto administrativo particular ya se hallaba en firme y, por ende, constituía una situación jurídica consolidada.
Este yerro procesal, a la luz de la ritualidad procesal aplicable a la acción propuesta constituye una barrera insalvable para decidir el fondo del asunto, la cual va más allá de la textual indicación de la tipología de la acción en la demanda, y se finca en la ausencia de presupuestos básicos y sustanciales necesarios para la discusión del caso, ya que las pretensiones no están dirigidas a obtener la declaratoria de nulidad de la Resolución 222 de 1998, como tampoco existen argumentos que den cuenta de las razones por las cuales dicho acto administrativo se considera ilegal.
A lo cual se agrega que, el Código Contencioso Administrativo, a diferencia del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, no brinda herramientas de adecuación de la acción, lo que impide emitir una decisión que ponga fin a la controversia; en consecuencia, se impone confirmar la decisión apelada proferida por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 21 de marzo de 2014, que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda por indebida escogencia de la acción. Costas Como no se observa en este caso temeridad o mala fe en el actuar de las partes, la Sala se abstendrá de condenar en costas, de conformidad con lo previsto en el artículo 171 del Código Contencioso Administrativo, subrogado por el artículo 55 de la Ley 446 de 1998.
IV. PARTE RESOLUTIVA En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 21 de marzo de 2014, por el Tribunal Administrativo del Atlántico, que declaró la ineptitud sustantiva de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.
SEGUNDO: Ejecutoriada la presente providencia, por Secretaría DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen. CÓPIESE,
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARTA NUBIA VELÁSQUEZ RICO VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.