19001233300020230010401 — Consejo de Estado

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., diecinueve (19) de julio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 Demandante: AMARILDO CORREA OBANDO Demandado: JUZGADO TERCERO (3°) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE POPAYÁN Temas: Tutela contra incidente de desacato - solicitud de inaplicación de la sanción – confirma amparo.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA SOLICITUD Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte accionada contra la sentencia de 19 de mayo de 2023, por medio de la cual la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del actor. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El señor Amarildo Correa Obando, en calidad de secretario de educación y cultura del departamento del Cauca, presentó acción de tutela1 contra el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa.

Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la providencia de 2 de mayo de 2023, a través de la cual el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán resolvió negar la solicitud de inaplicación de la sanción que le fue impuesta en el trámite del incidente de desacato que inició la señora Normandía Estupiñán Quezada, por el incumplimiento de las órdenes de tutela impartidas en la acción de tutela 19001-33-33-003-2022-00032-00. 1 Con escrito presentado el 8 de mayo de 2023, a través del buzón electrónico ofjudpop@cendoj.ramajudicial.gov.co.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones La parte actora solicitó:

PRIMERO: Proteger el derecho fundamental al debido proceso y derecho al defensa trasgredido por la configuración de una vía de hecho o defecto sustancial con la decisión contenida en el auto 257 del dos (2) de mayo de dos mil veintitrés SEGUNDO: Se conceda la acción de tutela y se orden al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN a estudiar la solicitud de inaplicación de la sanción acorde a la línea jurisprudencial de la Honorable Corte Constitucional respecto a la finalidad del incidente de desacato y de acuerdo con el marco normativo y las competencias que tiene cada entidad en el trámite de las prestaciones de los docentes y a la luz de lo ordenado en fallo de tutela No. 154 del 18 de octubre de 2022 y en ese sentido no se de aplicación a la sanción por desacato impuesta mediante Auto No. 166 de 17 de marzo de 2023 y confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca, a través de Auto No. 101 de 29 de marzo de 2023. 1.3.

Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: La señora Normandía Estupiñán Quezada presentó una acción de tutela contra el departamento del Cauca, la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca y la Fiduprevisora S.A., con el fin de obtener el amparo de sus derechos fundamentales, para que se ordenara el pago del retroactivo pensional y su inclusión en la nómina de pensionados.

El proceso correspondió por reparto al Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán que, mediante sentencia de 10 de marzo de 2022, amparó los derechos fundamentales a la seguridad social, al mínimo vital y a la vida digna de la señora Normandía Estupiñán Quezada y le ordenó al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) a la Fiduprevisora S.A. y al departamento del Cauca – Secretaria de Educación que incluyeran a la actora en la nómina de pensionados.

Contra esta decisión se interpuso la respectiva impugnación que fue resuelta por el Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia del 21 de abril de 2022, en la que se dispuso confirmar la decisión de primer grado y, además se agregó lo siguiente:

SEGUNDO: Señalar que en el término máximo de dos (2) días contadas (sic) a partir de la notificación de esta providencia, el apoderado de la señora Normandía Estupiñán Quezada, aportará la copia de la sentencia que fue echada de menos en el trámite administrativo, ante la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca. Esto deberá ser acreditado en debida forma ante el Juzgado de Conocimiento.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Luego, la señora Estupiñán Quezada interpuso un incidente de desacato por el presunto incumplimiento de las órdenes impartidas en la acción de tutela.

Allí, la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca presentó un informe en el que indicó que la entidad no contaba con los documentos necesarios para el estudio de la liquidación, por lo que requirió a la tutelante para que subsanara el requerimiento. No obstante, mediante auto de 17 de marzo de 2023, el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán declaró que el secretario de educación y cultura del departamento del Cauca, Amarildo Correa Obando, el gobernador del Cauca, Elías Larrahondo Carabalí, el director de Prestaciones Económicas (e) de la Fiduprevisora S.A., Carlos Gildardo Cortés Acuña y el vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag), Edwin Alfredo González Rangel, incurrieron en desacato por el incumpliendo de lo dispuesto en la sentencia de 10 de marzo de 2021 y les impuso una sanción de multa de 5 smlmv.

Esta providencia fue conocida en grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Administrativo del Cauca que, en auto de 29 de marzo de 2023, decidió confirmar la decisión de primera instancia, pero modificó los ordinales primero y segundo, en el sentido de declarar que únicamente el secretario de educación y cultura del departamento del Cauca, Amarildo Correa Obando y el director de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora S.A., Carlos Gildardo Cortés Acuña, incurrieron en el desacato de las órdenes impartidas el 10 de marzo de 2022 y mantuvo la sanción. En cumplimiento de la sentencia, mediante Resolución 0289-04-2023, el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag) reconoció y ordenó el pago de la pensión de jubilación a la señora Normandía Estupiñán Quezada, acto administrativo que fue notificado a la interesada, así como a la Fiduprevisora S.A. para que la incluyera en nómina de pensionados y se realizara el respectivo pago.

El 24 de abril de 2023, el actor de esta acción constitucional y el director de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora S.A. solicitaron la inaplicación de la sanción que les fue impuesta por las autoridades accionadas, en atención a que las órdenes constitucionales ya habían sido atendidas. Sin embargo, con auto de 2 de mayo de 2023, el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán resolvió negar la referida solicitud, al señalar lo siguiente: Pues bien, para esta Judicatura tales argumentos no tienen vocación de prosperidad, en la medida que, si bien es cierto que ambos funcionarios han adelantado las acciones pertinentes con el fin de materializar el fallo de tutela que protegió los derechos fundamentales de la actora, a saber, la expedición del acto administrativo por medio del cual se hace efectivo el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de la incidentante, y la consecuente inclusión en nómina de pensionados, también lo es que tales acciones solo se concretaron con ocasión del trámite incidental iniciado por la señora Estupiñán Quezada, es decir, al ser requeridos por una autoridad judicial.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co De igual modo, no debe perderse de vista que las diligencias hechas por el extremo pasivo de la litis, se concretaron por fuera del término otorgado por el Juez Constitucional para cumplir la orden de tutela emanada en marzo de 2022, incluso, fue necesario que la señora Normandía acudiera al trámite del incidente de desacato en varias oportunidades, con el fin de poder materializar la protección a sus derechos fundamentales.

A saber: […] Luego entonces, mal haría esta Judicatura en inaplicar la sanción que le fue impuesta al secretario de educación del departamento del Cauca y al director de prestaciones económicas de la Fiduprevisora, en razón de que es evidente que el cumplimiento a la orden de tutela fue tardío, pues la misma fue proferida en marzo de 2022, lo que implica una clara transgresión a los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida digna de la actora.

En ese orden, “no puede aceptarse que la autoridad, cuyo primer deber funcional es «servir a la comunidad» se «tome su tiempo» para acatar los fallos judiciales y por esta vía soslayar así instituciones procesales tan sensibles y de orden público como la seguridad jurídica, la cosa juzgada y el debido proceso. Aceptarlo sería, ni más ni menos, permitir que la acción de tutela, uno de los mayores logros civiles y políticos de la Carta Política de 1991, se convierta en un trámite inoficioso y vacío, cuyas órdenes, así comporten la salvaguarda de derechos fundamentales, puedan ser satisfechas al arbitrio y disposición de quien no solo debe obedecerlas, sino garantizarlas”. 1.4.

Fundamentos de la solicitud La parte actora indicó que la autoridad accionada vulneró sus derechos fundamentales, al proferir la decisión de 2 de mayo de 2023, pues incurrió en el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente de la Corte Constitucional. Al respecto, precisó que la autoridad judicial se apartó de la línea jurisprudencial del alto tribunal constitucional que ha señalado que la finalidad del desacato no es la imposición de una sanción, sino lograr el cumplimiento de la respectiva sentencia y que avala que se inaplique una sanción por desacato cuando se demuestre el cumplimiento de la orden judicial sin importar la instancia en la que se encuentre.

Igualmente, agregó que: Otro presupuesto que no tuvo en cuenta el Despacho al momento de resolver aplicar la sanción es que: “‘todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato’ ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-.

En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de ‘todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento’ del fallo de tutela mediante un trámite de cumplimiento.” Explicó que, en el auto de 2 de mayo de 2023, el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán acertó al decir que el departamento del Cauca había dado cumplimiento a la orden de tutela, pero incurrió en una vía de hecho porque negó la solicitud de inaplicación de la sanción que le fue impuesta.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Resaltó que la Secretaría de Educación y Cultura del Cauca no está dotada con la capacidad legal para llevar a cabo la inclusión en nómina de la actora ni para hacer el pago de su pensión, dado que ello corresponde a la Fiduprevisora S.A., quien administra los recursos.

Precisó que su función como entidad territorial termina con la emisión y debida notificación del acto administrativo que reconoce y ordena el pago de la pensión, lo cual fue acreditado en el presente caso ante el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán para solicitar la inaplicación de la multa. No obstante, el citado despacho negó la petición, se apartó del precedente judicial y no sustentó en debida forma tal decisión. Respecto a la procedencia de la acción de tutela contra la providencia que resuelve un incidente de desacato, consideró que se cumplen con los requisitos para su interposición, comoquiera que no se cuenta con otro medio de defensa o impugnación para debatir las decisiones por las que fue sancionado y la que negó el levantamiento de la multa, pues el grado jurisdiccional de consulta ya se surtió. 1.5.

Trámite de la acción de tutela Con auto de 9 de mayo de 2023, el magistrado ponente de la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca admitió la acción de tutela y dispuso tener como autoridad judicial accionada al Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán. Además, vinculó al trámite al señor Carlos Gildardo Cortés Acuña, en su condición de director de Prestaciones Económicas (E) de la Fiduprevisora S.A. y negó la medida provisional solicitada. 1.6.

Intervención Realizadas las notificaciones y publicaciones ordenadas, se recibió el siguiente informe: 1.6.1. Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán El titular del despacho solicitó que se desestimen las pretensiones contra el juzgado que preside, porque no se ha incurrido en alguna violación de los derechos fundamentales del accionante.

Sobre los hechos de la acción de tutela, destacó que el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio tiene un funcionamiento descentralizado, por lo que las Secretarías de Educación de las entidades territoriales funcionan como sus agentes y no como intermediarios. Por lo tanto, la actuación de la Secretaría de Educación del departamento del Cauca se entiende como efectuada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, en cuanto a la presunta vía de hecho que invoca el actor, precisó lo siguiente: Lo sostenido por el accionante corresponde efectivamente a criterios jurisprudenciales sobre la finalidad del desacato encaminado a lograr el cumplimiento de los fallos de tutela.

Nótese, empero, que allí relata incidencias que corroboran que los trámites para el cumplimiento de la orden judicial se adelantaron con ocasión y en razón del desacato; y se anteponen situaciones administrativas que no deben ser soportadas por la persona que tiene a su favor un fallo de tutela que le protege sus derechos fundamentales; por lo cual, lo dicho como sustento de la vía de hecho, únicamente confirma que se incurrió en una demora injustificada para emitir el acto administrativo de ejecución del fallo.

De aquí se sigue que el cumplimiento de la orden se logró luego de impuesta la sanción por desacato que fue debidamente confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca; de manera que se cumplió la finalidad del desacato. Distinto es cuando el cumplimiento del fallo de tutela se materializa en el trámite del incidente de desacato, donde se considera que no hay lugar a imponer la sanción. Pero en este caso en particular, dicho cumplimiento solo se logró con la imposición de la sanción y su confirmación por el superior jerárquico.

En este supuesto es justificado mantener la sanción por desacato como bien se argumentó en el auto que así lo dispuso por este Juzgado, con sustento en la jurisprudencia allí mencionada. 1.7. Sentencia de primera instancia2 Con fallo de 19 de mayo de 2023, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del actor y, en consecuencia, ordenó lo siguiente: PRIMERO.- TUTELAR los derechos fundamentales al debido proceso y defensa del señor AMARILDO CORREA OBANDO, identificado con la C.C. 76.263.484, conforme a lo expuesto.

SEGUNDO. - DEJAR sin efectos el auto No. 257 del 2 de mayo del 2023, proferido por el JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN (CAUCA), conforme a lo expuesto. TERCERO.- ORDENAR al JUZGADO TERCERO ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO DE POPAYÁN (CAUCA) que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la comunicación de esta decisión, profiera una nueva providencia en la que se resuelva sobre la inaplicación de la sanción impuesta a los señores AMARILDO CORREA OBANDO y CARLOS GILDARDO CORTEZ (sic) ACUÑA, teniendo en cuenta lo analizado en la parte motiva de esta sentencia. CUARTO.- EXTENDER los efectos de esta sentencia al señor CARLOS GILDARDO CORTEZ (sic) ACUÑA. 2 Notificada vía electrónica el 24 de mayo de 2023.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En primer lugar, citó la jurisprudencia de la Corte Constitucional relacionada con la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial dictada en el trámite de un incidente de desacato, particularmente la sentencia SU-034 del 2018, para establecer que se cumplió con el primer requisito determinado por la corte, dado que contra el auto de 2 de mayo del 2023 no procede recurso ordinario o extraordinario y el trámite incidental ya finalizó pues incluso se surtió el grado jurisdiccional de consulta.

Luego de hallar probados los demás requisitos generales de procedibilidad y de no encontrar configurados los defectos orgánico, procedimental absoluto y fáctico, pasó a estudiar el defecto sustantivo invocado por el actor. Al respecto, consideró que la autoridad accionada sí incurrió en este, al desconocer la posición unificada de la Corte Constitucional, pues pese a que en el proceso el juzgado ratificó el cumplimiento de la orden contenida en la sentencia de 10 de marzo del 2021, desconoció la naturaleza y finalidad de la medida sancionatoria del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y la transformó en una medida punitiva.

Finalmente, sobre los derechos de la señora Normandía Estupiñan Quezada señaló: […] sin desconocerse la mora en el cumplimiento de la orden de tutela, también debe advertirse que las órdenes estaban orientadas para cumplirse conjuntamente por parte del DEPARTAMENTO DEL CAUCA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN DEPARTAMENTAL y la FIDUPREVISORA S.A., fiduciaria que administra al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO; con todo, como se ha indicado, lo resuelto ya se cumplió, con soporte en los memoriales allegados al proceso con radicación No. 1900133330003202200032005, lo que se traduce en la reivindicación de los derechos fundamentales de la señora NORMANDÍA ESTUPIÑAN QUEZADA. 1.8.

Impugnación Con escrito radicado oportunamente el 29 de mayo de 2023, el juez Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán solicitó que se revoque el fallo de tutela de primera instancia y que, en su lugar, se nieguen las pretensiones del actor. Explicó que de conformidad con la Sentencia SU-573 de 14 de septiembre de 2017, no le asiste razón al a quo al mencionar que con el auto de 2 de mayo de 2023 se incurrió en un defecto sustantivo, pues lo que se pretendió con la providencia fue garantizar la vigencia y materialización de la Constitución y la ley y que la autoridad no soslayara la acción de tutela y burlara caprichosamente la orden emanada por el juez constitucional, al cumplirla de forma tardía. Reiteró que lo que pretendía era salvaguardar las garantías de la señora Normandía Estupiñán Quezada, a quien «en el año 2018 le fue reconocida una pensión de jubilación por parte del Tribunal Administrativo del Cauca, decisión que fue confirmada en el año 2020 por parte del Consejo de Estado», pero que al no haberse hecho la inclusión en nómina de pensionados, en 2022 presentó la acción de tutela contra las entidades que conforman el extremo activo de la litis.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Informó que ante el actuar negligente frente a la orden judicial, la señora Estupiñán Quezada presentó 4 incidentes de desacato, en abril, julio y noviembre de 2022, y en febrero de 2023.

Es decir que, ella tuvo que esperar 3 años desde el reconocimiento pensional y 1 año desde la orden de tutela, para poder ver materializados sus derechos, lo cual es inconstitucional porque se trata de un sujeto de especial protección, al ser una mujer de 73 años de edad Alegó que no le asiste razón al tribunal cuando indicó que se transformó la sanción por desacato en una medida punitiva y que se desconoció su naturaleza y finalidad, pues el auto tuvo sustento en la sentencia de 7 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del expediente 2022-05986, demandante Germán López Guerrero contra los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca.

Al respectó, explicó: En dicha providencia se avaló el hecho de que los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca se apartaran de la regla jurisprudencial fijada por la Corte Constitucional (según la cual, una vez se acredite el cumplimiento a la orden de tutela, se debe inaplicar una sanción por desacato), al considerar que los argumentos de la decisión fueron razonables, en la medida que con ello se pretendía evitar que las órdenes judiciales se cumplieran tardíamente, en desmedro de las garantías fundamentales de quien acude a la acción de tutela. 1.9.

Trámite en segunda instancia Mediante auto de 23 de junio de 2023, el magistrado sustanciador de esta providencia ordenó a la Secretaría General de la corporación que pusiera en conocimiento de los señores Normandía Estupiñán Quezada, Elías Larrahondo Carabalí, en su calidad de gobernador del departamento del Cauca, y Edwin Alfredo González Rangel, quien funge como vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (Fomag)3, la nulidad saneable que se presentaba en el proceso de la referencia, para que, dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación: (a) la alegaran si a bien lo tenían;

(b) se pronunciaran sobre la solicitud de amparo sin invocar la nulidad; o, (c) guardaran silencio. Sin embargo, guardaron silencio, por lo cual se entiende saneada la nulidad. 2. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 19 de mayo de 2023 proferido por el Tribunal Administrativo del Cauca, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 3 El Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán informó que «la dirección de notificación personal de la señora Normandía Estupiñán Quezada, es oficinakonradsotelo@hotmail.com», dirección a la que fue notificada en la presente acción. Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 19 de mayo de 2023 proferida por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca, a través de la cual se tutelaron los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del actor. Para resolver el anterior planteamiento, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato; (iii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarse superados; (iv) el estudio del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20124 unificó la diversidad de criterios que la corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema5.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales6. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los «fijados hasta el momento jurisprudencialmente».

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20147, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 4 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 5 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 6 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia. 7 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato8 Esta Sala ha considerado que la naturaleza jurídica del incidente de desacato corresponde a la de un trámite sancionatorio, por lo que contra las decisiones que se adopten en el mismo procede excepcionalmente la acción de tutela, cuando se pretenda obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato.

La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: […] Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.

Lo anterior, por cuanto es claro que, por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.

Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada […]9. De manera que, el desacato es incidental por ser un instrumento sancionatorio de creación legal, cuyo procedimiento se surte previa petición de la parte interesada y requiere un análisis de la responsabilidad subjetiva.

Es así como mientras el cumplimiento implica un análisis objetivo, el incidente de desacato va más allá y estudia la responsabilidad subjetiva del funcionario encargado de cumplir el fallo, esto es, las razones que lo llevan a omitir el deber de atender la orden judicial. En todo caso, el incumplimiento de una providencia judicial proferida dentro de un trámite incidental por no acatar una orden judicial es una violación sistemática de la Constitución Política, por cuanto frustra la consecución de los fines esenciales del Estado, por lo que es evidente que la obligación primordial del juez constitucional es hacer cumplir íntegramente la orden judicial de protección. 8 Ver postura de la Sala en la providencia de 24 de septiembre de 2020, expediente No. 11001-03- 15- 000-2020-03234-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 9 Corte Constitucional, sentencia T - 482 de 2013.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Al respecto, la Corte Constitucional señaló que «[…] [e]s el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva […]»10 en tal sentido, se prohíbe la responsabilidad objetiva, en tanto que para sancionar por el incumplimiento de una orden judicial es necesario que esta sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente del agente.

La mencionada corporación ha considerado, en eventos relacionados, lo siguiente: […] las razones que el peticionario exponga en su escrito de tutela deben ser coherentes con los argumentos esgrimidos durante el incidente y que las pruebas que pretenda hacer valer hayan sido solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental porque de lo contrario la tutela no sería procedente en tanto que ésta no puede ser utilizada como un remedio procesal ante la desidia o negligencia del interesado […]11.

El parámetro que se debe tener en cuenta para sancionar, lo establece la orden impartida, esto es, debe existir certeza acerca de la conducta esperada y la forma específica en que esta debe materializarse y esa orden es la que el juez debe verificar de manera rigurosa. Por tanto, durante el trámite incidental de desacato debe garantizarse al funcionario el derecho al debido proceso en todas las actuaciones, por lo que de advertirse una conducta positiva por parte del mismo, de la cual pueda inferirse que ha obrado de buena fe y no con el ánimo de evadir los mandatos de la orden judicial, no hay lugar a la imposición de sanciones12.

Así las cosas, ante estos eventos el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencias dictadas en el trámite del incidente de desacato se encuentra limitado a establecer: i) Si el juez del desacato actuó de conformidad con la orden de amparo proferida, ii) si se respetó el debido proceso de las partes y, iii) si la sanción impuesta, de ser el caso, resulta arbitraria, sin que con ello se pueda reabrir el debate de fondo ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella. 10 Sentencia T-763 de 1998. 11 Sentencia T-343 de 5 de mayo de 2011. 12 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-939 de 2005 ha considerado: «…Conforme a la naturaleza sancionatoria del desacato, cualquier medida proveniente de éste debe estar soportada por la garantía del debido proceso respecto de cada uno de los disciplinados y precedida por la comprobación probatoria de cada uno de sus elementos, es decir, el incumplimiento de la orden y la responsabilidad subjetiva de cada uno de sus destinatarios.

De no reunirse cualquiera de los presupuestos mencionados, conforme al reglamento que rige la acción de tutela y la jurisprudencia de esta Corporación, no será posible impartir sanción alguna, pero si ello llegare a ocurrir, procederá el examen de las decisiones a partir de los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales».

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5. Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1.

Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa, ante la posible configuración del defecto de sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencial dictado por la Corte Constitucional.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto que se interpreta que la autoridad judicial incurrió en el defecto sustantivo, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal.

De igual manera, se destaca que el escrito de tutela cumple con las reglas establecidas por la Corte Constitucional en la sentencia de unificación 215 de 16 de junio de 2022. En el referido fallo la alta corte señaló que en tratándose del ejercicio de acciones de tutela contra providencia judicial, implica que el interesado proponga un debate que gire en torno a la validez de la decisión que considera vulneradora de sus garantías fundamentales, mas no en un juicio de corrección del fallo reprochado por cuanto esta circunstancia excluye «su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial».

Igualmente, en el citado fallo unificatorio se fijaron las siguientes reglas que el juez de tutela debe verificar al momento de analizar si el caso objeto de su atención satisface el requisito de relevancia constitucional. En esta oportunidad, como quedó establecido se involucra un debate jurídico que gira en torno al contenido, alcance y goce de los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del actor y no se refiere a un asunto meramente legal y/o económico; pues aun cuando se trata de una providencia en la que se negó el levantamiento de una multa impuesta en un incidente de desacato, lo cierto es que se está invocando el desconocimiento de unas reglas jurisprudenciales que al parecer permiten al sancionado pedir la revocatoria de los efectos, incluso concluido el grado jurisdiccional de consulta. 2.5.2.

De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que la providencia judicial que censura la parte accionante fue dictada en el marco del incidente de desacato identificado con el número de radicado 19001-33-33-003-2022-00032-00, que se promovió con el propósito que el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán exigiera el cumplimiento de lo ordenado por él en la Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentencia de 10 de marzo de 2022, confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca mediante sentencia del 21 de abril de 2022. 2.5.3.

Respecto al requisito de inmediatez, es preciso señalar que la providencia que cuestiona el accionante fue dictada el 2 de mayo de 2023, por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 8 de mayo de 2023, de manera que, sin necesidad de establecer la fecha de ejecutoria, se observa que su interposición se hizo en un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto fue antes de transcurridos seis (6) meses de la providencia de segunda instancia. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201413, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200514 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales. 2.5.4.

En lo que se refiere al agotamiento de los mecanismos judiciales, esta colegiatura encuentra que, en el caso concreto, la providencia controvertida corresponde al auto de 2 de mayo de 2023, dictado en el marco del incidente de desacato identificado con el radicado 19001-33-33-003-2022-00032-00, razón por la cual contra las providencias controvertidas no procede recurso alguno conforme con lo dispuesto en Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 2067 del mismo año y tampoco los recursos ordinarios ni extraordinarios15.

Al respecto, cabe precisar que únicamente se consagró como recurso admisible en el trámite de la acción constitucional, la impugnación del fallo de primera instancia, la cual está regulada en el artículo 31 del mencionado Decreto 2591 de 1991, así como el grado jurisdiccional de consulta, para los autos dictados en un incidente de desacato mediante los cuales se imponga una sanción, consagrado en el artículo 52 ejusdem.

Por otra parte, se estableció un sistema de revisión de los fallos de tutela, el cual es realizado por la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 33 del referido decreto16. 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 14 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” 15 Corte Constitucional, sentencia T-553 de 18 de julio de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 16 Ver postura de la Sala en la providencia de 22 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15- 000- 2020-03180-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros. 2.6.

Generalidades de los defectos alegados 2.6.1. Frente al defecto sustantivo, se tiene que la Corte Constitucional17 ha explicado que este se presenta cuando “la autoridad judicial aplica una norma claramente inaplicable al caso o deja de aplicar la que evidentemente lo es, u opta por una interpretación que contraríe los postulados mínimos de la razonabilidad jurídica”18.

Puntualmente, lo configuran los siguientes supuestos: a) El fundamento de la decisión judicial es una norma que no es aplicable al caso concreto, por impertinente19 o porque ha sido derogada20, es inexistente21, inexequible22 o se le reconocen efectos distintos a los otorgados por el legislador23. b) No se hace una interpretación razonable de la norma24. c) La disposición aplicada es regresiva25 o contraria a la Constitución26. d) El ordenamiento otorga un poder al juez y este lo utiliza para fines no previstos en la disposición27. e) La decisión se funda en una interpretación no sistemática de la norma28. f) Se afectan derechos fundamentales, debido a que el operador judicial sustentó o justificó de manera insuficiente su actuación. 17 Corte Constitucional, Sentencia SU-195 del 12.03.12., M.P. Dr. Jorge Iván Palacio Palacio. 18 Corte Constitucional, Sentencias SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Espinosa, T-043 del 27.01.05, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-295 del 31.03.05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-657 del 10.08.06, M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra, T-686 del 31.08.07, M.P. Jaime Córdoba Triviño, T-743 del 24.07.08, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa, T-033 del 1.02.10, M.P. 19 Corte Constitucional, Sentencia T-189 del 3.03.05.

M.P. Manuel José cepeda Espinosa. 20 Corte Constitucional, Sentencia T-205 del 4.03.04. M.P. Clara Inés Vargas Hernández. 21 Corte Constitucional, Sentencia T-800 del 22.09.06. M.P. Jaime Araujo Rentería. 22 Corte Constitucional, Sentencia T-522 del 18.05.01. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 23 Corte Constitucional, Sentencia SU-159 del 6.03.02.

M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 24 Corte Constitucional, Sentencias T-051 del 30.01.09. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y T-1101 del 28.10.05, M.P. Rodrigo Escobar Gil. 25 Corte Constitucional, Sentencia T-018 del 22.01.08, M.P. Jaime Córdoba Triviño. 26 Corte Constitucional, Sentencia T-086 del 8.02.07, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. 27 Corte Constitucional, Sentencia T-231 del 13.05.94.

M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-807 del 26.08.004. M.P. Clara Inés Vargas. Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Procederá entonces el amparo constitucional cuando se acredite la existencia de un defecto sustantivo, en cualquiera de los supuestos que se han presentado anteriormente, siempre que la parte accionante cumpla con la carga argumentativa. 2.6.2.

En relación con el defecto de desconocimiento del precedente, resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: […] es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado sentid.29 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos30 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las altas cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico. 2.7.

Caso concreto 2.7.1. Como se ha mencionado, el señor Amarildo Correa Obando, en calidad de secretario de educación y cultura del departamento del Cauca, consideró vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán que, mediante auto de 2 de mayo de 2023, resolvió negar la solicitud de inaplicación de la sanción que le fue impuesta en el marco del incidente de desacato que se identificó con el radicado 19001-33-33- 003-2022-00032-00.

En sentencia de 19 de mayo de 2023, la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del actor y, en consecuencia, dejó sin efectos el auto de 2 de mayo del 2023 y le ordenó a la autoridad judicial accionada que profiriera una nueva providencia en la que se resolviera sobre la inaplicación de la sanción impuesta a los señores Amarildo Correa Obando y Carlos Gildardo Cortez Acuña. 29 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 30 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, al considerar que el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán incurrió en un defecto sustantivo por desconocer la posición unificada de la Corte Constitucional, así como la naturaleza y finalidad de la medida sancionatoria de desacato del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 y transformarla en una medida punitiva, pues pese a que en el proceso el juzgado ratificó el cumplimiento de la orden contenida en la sentencia de 10 de marzo del 2021, resolvió negar el levantamiento de la multa que le fue impuesta.

Inconforme con esta decisión el juez Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán la impugnó y solicitó que se revoque para que, en su lugar, se nieguen las pretensiones del actor, pues de conformidad con la sentencia SU-573 de 14 de septiembre de 2017, no se incurrió en un defecto sustantivo. Explicó que lo que se pretendió con la providencia de 2 de mayo de 2023, fue garantizar la vigencia y materialización de la Constitución y la ley y que la autoridad no soslayara la acción de tutela y burlara caprichosamente la orden emanada por el juez constitucional, al cumplirla de forma tardía. Máxime cuando la señora Estupiñán Quezada es un sujeto de especial protección, por ser una mujer de 73 años de edad, quien tuvo que esperar más de 3 años para que se le materializara su derecho pensional.

Finalmente, destacó que el auto reprochado estuvo sustento en la sentencia de 7 de marzo de 2023, proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, dentro del expediente 2022-05986, demandante Germán López Guerrero contra los magistrados del Tribunal Administrativo del Cauca. 2.7.2. Revisadas las pruebas allegadas al plenario, la Sala observa que, en sentencia de 10 de marzo de 2021, el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán tuteló los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida digna de la señora Normandía Estupiñán Quezada y, en consecuencia, dispuso:

SEGUNDO: ORDENAR al FONDO NACIONAL DE PRESTACIONES SOCIALES DEL MAGISTERIO -FOMAG-, FIDUPREVISORA S.A. Y AL DEPARTAMENTO DEL CAUCA – SECRETARIA DE EDUCACIÓN, a través del Director/ Representante Legal o quien haga sus veces, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente providencia, si aún no lo ha hecho, procedan a incluir en nómina de pensionados a la señora NORMANDIA ESTUPIÑAN QUEZADA, Identificada con cedula de ciudadanía No. 25.591.955 de Balboa – Cauca, efectuando los tramites correspondiente y a cargo de cada una de las entidades, en virtud de las solicitudes efectuadas en fecha 13 de octubre de 2020 y 19 de mayo de 2021 Del cumplimiento preciso y oportuno de lo aquí ordenado la entidad accionada dará inmediato aviso a esta judicatura.

Esta decisión fue confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca, que en providencia de 21 de abril de 2022, agregó:

PRIMERO: CONFIRMAR la Sentencia N° 24 del 10 de marzo de 2021(sic) proferida por el Juzgado Tercero Administrativo de Popayán, por lo expuesto. Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co SEGUNDO: Señalar que en el término máximo de dos (2) días contadas a partir de la notificación de esta providencia, el apoderado de la señora Normadía Estupiñán Quezada, aportará la copia de la sentencia que fue echada de menos en el trámite administrativo, ante la Secretaría de Educación y Cultura del departamento del Cauca.

Esto deberá ser acreditado en debida forma ante el Juzgado de Conocimiento.

TERCERO: Advertir que la protección constitucional concedida es exclusivamente para la inclusión en nómina de la accionante, cesando así la vulneración a su mínimo vital. Lo referente al pago del retroactivo pensional y demás sumas que deban ser reclamadas, en caso de no pago, se efectuará a través del mecanismo ordinario y no por esta acción constitucional.

Luego, la demandante en dicho proceso inició el respectivo incidente de desacato, el cual fue resuelto en providencia de 17 de marzo de 2023, por el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán, quien dispuso: PRIMERO.- DECLARAR que los señores AMARILDO CORREA OBANDO (secretario de educación y cultura del departamento del Cauca);

ELÍAS LARRAHONDO CARABALÍ (gobernador del Cauca y superior jerárquico del anterior); CARLOS GILDARDO CORTÉS ACUÑA (en calidad de Director de Prestaciones Económicas (e) de FIDUPREVISORA S. A y EDWIN ALFREDO GONZÁLEZ RANGEL, superior jerárquico de aquel, en su calidad de vicepresidente del FOMAG, incurrieron en desacato por incumplimiento de la Sentencia de Tutela No. 24 del 10 de marzo de 2021, y confirmada por el Tribunal Administrativo del Cauca, mediante la cual se dispuso el amparo los derechos fundamentales a la seguridad social, mínimo vital y vida digna de la señora NORMANDÍA ESTUPIÑÁN QUEZADA, según lo expuesto.

SEGUNDO. - IMPONER los señores AMARILDO CORREA OBANDO (secretario de educación y cultura del departamento del Cauca); ELÍAS LARRAHONDO CARABALÍ (gobernador del Cauca y superior jerárquico del anterior); CARLOS GILDARDO CORTÉS ACUÑA (en calidad de Director de Prestaciones Económicas (e) de FIDUPREVISORA S. A y EDWIN ALFREDO GONZÁLEZ RANGEL por ser el superior jerárquico de aquel, en su calidad de vicepresidente del FOMAG, sanción de multa en cuantía cinco (5) salarios mínimos legales mensuales vigentes, respectivamente.

Esta decisión fue confirmada parcialmente por el Tribunal Administrativo de Cauca, que en providencia de 29 de marzo de 2023, señaló: PRIMERO.- MODIFICAR los ordinales PRIMERO Y SEGUNDO del Auto interlocutorio N° 166 del 17 de marzo de 2023, proferido por el Juzgado Tercero Administrativo del Circuito de Popayán, los cuales quedaran así: Primero.- Declarar que el secretario de Educación y Cultura del departamento del Caca (sic), señor Amarildo Correa Obando y el director de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora S.A., señor Carlos Gildardo Cortés Acuña, incurrió en desacato por incumplimiento de la Sentencia de Tutela N°024 del 10 de marzo de 2022, mediante el cual este Juzgado dispuso el amparo a los derechos fundamentales de la señora Normandía Estupiñán Quezada.

Segundo.-Imponer a los señores Amarildo Correa Obando, Secretario de Educación y al señor Carlos Gildardo Cortés Acuña, como director de prestaciones económicas de la Fiduprevisora, sanción de 5 salarios mínimos legales mensuales vigentes, para cada uno de ellos.” SEGUNDO.- CONFIRMAR en lo demás la providencia consultada, por lo expuesto.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, la providencia que se reprocha a través de esta acción constitucional fue la dictada el 2 de mayo de 2023, por la autoridad judicial accionada, para lo cual resulta procedente trascribir las consideraciones que se plasmaron en ese proveído para negar la solicitud de inaplicación que realizaron el actor y el director de Prestaciones Económicas de la Fiduprevisora S.A.: Pues bien, para esta Judicatura tales argumentos no tienen vocación de prosperidad, en la medida que, si bien es cierto que ambos funcionarios han adelantado las acciones pertinentes con el fin de materializar el fallo de tutela que protegió los derechos fundamentales de la actora, a saber, la expedición del acto administrativo por medio del cual se hace efectivo el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación de la incidentante, y la consecuente inclusión en nómina de pensionados, también lo es que tales acciones solo se concretaron con ocasión del trámite incidental iniciado por la señora Estupiñán Quezada, es decir, al ser requeridos por una autoridad judicial.

De igual modo, no debe perderse de vista que las diligencias hechas por el extremo pasivo de la litis, se concretaron por fuera del término otorgado por el Juez Constitucional para cumplir la orden de tutela emanada en marzo de 2022, incluso, fue necesario que la señora Normandía acudiera al trámite del incidente de desacato en varias oportunidades, con el fin de poder materializar la protección a sus derechos fundamentales.

Para fundamentar su decisión, citó la sentencia de 7 de marzo de 2023, con ponencia del magistrado del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del expediente: 11001-03-15-000-2022-05986-00. Como se ha mencionado, el actor alegó que la autoridad judicial se apartó de la línea jurisprudencia del alto tribunal constitucional que ha señalado que la finalidad del desacato no es la imposición de una sanción, sino lograr el cumplimiento de la respectiva sentencia y que avala que se inaplique una sanción por desacato cuando se demuestre el cumplimiento de la orden judicial sin importar la instancia en la que se encuentre.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Si bien, el tutelante no mencionó las providencias de unificación que alega como desconocidas por la autoridad judicial accionada, lo cierto es que en su escrito de tutela trascribió algunos de los apartes, que se citan a continuación: […] auténtico propósito del desacato, es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada;

“de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya (sic) objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados”.

En consecuencia, cuando en el curso del incidente de desacato el accionado se persuade a cumplir la orden de tutela, no hay lugar a la imposición y/o aplicación de la sanción: […] Igualmente, agregó el siguiente extracto jurisprudencial: […]todo desacato implica incumplimiento, pero no todo incumplimiento conlleva a un desacato’ ya que puede ocurrir que el juez de tutela constate, de forma objetiva, la falta de acatamiento de la sentencia de tutela pero ello no se deba a la negligencia del obligado -responsabilidad subjetiva-.

En este caso, no habría lugar a la imposición de las sanciones previstas para el desacato sino a la adopción de ‘todas las medidas necesarias para el cabal cumplimiento’ del fallo de tutela mediante un trámite de cumplimiento. Ahora bien, revisado el contenido de las citas trascritas, la Sala advierte que estas fueron plasmadas en la sentencia SU-034 de 2018, por lo cual la Sala estudiara el defecto sustantivo por desconocimiento del precedente jurisprudencias que invoca el actor, a la luz de esta providencia de unificación. 2.7.3.

El alto tribunal constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, revisó la acción de tutela interpuesta por la señora Paula Gaviria Betancur, en calidad de directora general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en contra del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios (Norte de Santander) y de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, al considerar que sus garantías constitucionales fueron vulneradas con las decisiones de negar el levantamiento de unas sanciones que se le impusieron durante el trámite de unos incidentes de desacato.

En dicha oportunidad, la Corte Constitucional tuteló los derechos a la libertad y al debido proceso de la actora, al considerar que las autoridades accionadas desconocieron que el fin perseguido con el incidente de desacato es conminar al obligado a que cumpla y no castigar con una sanción: Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada31; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma32, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados33.

Más adelante, determinó que el juez encargado de conocer el incidente de desacato no puede negar la inaplicación de una sanción, bajo el argumento que las providencias sancionatorias están en firme: Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar.

Bajo esa óptica, ante las solicitudes de inaplicación de las sanciones, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estaba llamado a incorporar en su razonamiento la jurisprudencia consolidada por esta Corte y aplicar el mandato constitucional de prevalencia de lo sustancial (que en este caso sería la constatación de las acciones positivas orientadas al cumplimiento), para con base en ello reconsiderar si se justificaba mantener las medidas coercitivas impuestas.

Estos argumentos han sido reiterados por esta Sección al resolver solicitudes de inaplicación de sanciones impuestas por desacato a órdenes de tutela. Así, por ejemplo, en auto de 18 de agosto de 2022, dictado en el proceso identificado con el radicado número 11001-03-15-000-2021-00414-0134, la Sección Quinta del Consejo de Estado reiteró lo dispuesto en la sentencia de 25 de febrero de 2021, proferida en el marco de la acción de tutela número 11001-03-15-000-2021-00212- 00, y consideró lo siguiente: Del citado texto, se colige que la autoridad judicial accionada no aplicó el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, incluso tampoco la postura de esta Corporación transcrita anteriormente, al momento de resolver las solicitudes de inaplicación de las sanciones del 18 de junio, 6 de septiembre y 18 de noviembre de 2019 impuestas a la señora Adriana María Velásquez Arango, en condición de representante legal suplente, correspondientes al arresto de tres (3) días y multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente. 31 Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo 32 Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, 33 Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz 34 M.P. Rocío Araújo Oñate.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Lo anterior, si se tiene en cuenta que en los informes allegados por Savia Salud EPS se pusieron de presentes las actuaciones que desplegó esa entidad en aras de garantizar la prestación de los servicios de salud que requiere el joven Betancur Cardona, así fuera de manera tardía y, con base en ello, reconsiderar si se justificaba mantener tales medidas coercitivas.

De ahí, la importancia de que el juzgado cuestionado se detenga a revisar los hechos expuestos en los memoriales que se presentaron luego del auto de 20 de enero de 2020, pues puede evidenciar circunstancias nuevas que le permitan analizar el caso desde una óptica diferente y que evidencien un cumplimiento parcial de la orden de tutela.

(Negrillas del texto original) En aplicación de las anteriores consideraciones, la Sala estima que el Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán vulneró el derecho al debido proceso del señor Amarildo Correa Obando, al no aplicar el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, cuando resolvió las solicitudes de inaplicación de la multa que le fue impuesta mediante los autos de 17 y 23 de marzo de 2023, según el cual la finalidad que se persigue con la figura del incidente de desacato no es sancionar a la autoridad respectiva, sino el cumplimiento de lo dispuesto por el juez de tutela para alcanzar el fin que justificó la solicitud de amparo de asegurar el goce efectivo de los derechos de los actores.

Ahora, si bien el citado juzgado explicó que la decisión de 2 de mayo de 2023, la fundó en la sentencia de 7 de marzo de 2023, del magistrado del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Carmelo Perdomo Cuéter, dentro del expediente: 11001-03- 15-000-2022-05986-00, lo cierto es que este es un fallo de tutela que no tiene la connotación de unificación, razón por la cual para esta Sala de Decisión la autoridad judicial accionada debió resolver la solicitud de inaplicación de la sanción elevada por el señor Amarildo Correa Obando, a la luz de lo dispuesto por la Corte Constitucional en la SU-034 de 2018.35 Por lo tanto, esta Sala confirmará la sentencia de 19 de mayo de 2023, por medio de la cual la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del Amarildo Correa Obando. 2.

DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 35 Se reitera posición de la Sala adoptada en sentencia de 22 de septiembre de 2022, dentro de la acción de tutela 11001-03-15-000-2022-02574-01, M. P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Demandante: Amarildo Correa Obando Demandados: Juzgado Tercero (3°) Administrativo del Circuito Judicial de Popayán Radicado: 19001-23-33-000-2023-00104-01 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia de 19 de mayo de 2023, dictada por la Sala Segunda de Decisión del Tribunal Administrativo del Cauca que tuteló los derechos fundamentales al debido proceso y a la defensa del Amarildo Correa Obando.

SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Presidente ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado PEDRO PABLO VANEGAS GIL Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.