CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN C Consejero Ponente: WILLIAM BARRERA MUÑOZ Bogotá D.C., veintisiete (27) de junio de dos mil veinticinco (2025) Radicación número: 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: DRUMMOND LTD Autoridad: CONSEJO DE ESTADO -SECCION CUARTA- Referencia: ACCIÓN DE TUTELA TUTELA CONTRA PROVIDENCIA JUDICIAL-Requisitos generales y especiales de procedencia. RELEVANCIA CONSTITUCIONAL-La acción de tutela no es una instancia adicional del proceso ordinario.

ARGUMENTO NUEVO EN EL ESCRITO DE IMPUGNACIÓN-Contraviene el derecho al debido proceso, defensa y contradicción de la accionada. La Sala decide la impugnación interpuesta por la accionada contra el fallo proferido el 24 de abril de 2025, por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo.

ANTECEDENTES 1. Solicitud de tutela El 10 de marzo de 2025, Drummond Ltd., por medio de su representante legal, formuló acción de tutela con el fin de obtener la protección de su derecho fundamental al debido proceso, que alega vulnerado por el Consejo de Estado- Sección Cuarta, al haber proferido las providencias del 9 de septiembre y 24 de octubre, ambas de 2024, en el marco de nulidad y restablecimiento del derecho1 que promovió contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN.

En virtud del amparo, solicita que el derecho alegado sea tutelado. Pide que se ordene a la accionada a proferir una nueva decisión que: 1 Identificado con número de radicado: 25000-23-37-000-2019-00705-02. 2 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd. Acción de tutela – Segunda instancia «(i) Incluya la valoración probatoria de las cláusulas del Convenio que demuestran que su verdadera naturaleza es de un negocio conjunto y no una compraventa.

(ii) Incluya la valoración probatoria integral de la totalidad de las cláusulas del Convenio que demuestran que la cláusula décima primera que se refiere a la compraventa de Emulsión Matriz por parte de Drummond a Indumil, está contemplada para los casos en que Indumil aporta la totalidad de las materias primas y mano de obra a la coproducción (lo cual hasta el momento no ha ocurrido, puesto que Drummond siempre ha realizado sus aportes a la coproducción).

(iii) Incluya la valoración probatoria de las declaraciones de importación de las materias primas aportadas por Drummond al esfuerzo conjunto de coproducción que demuestran que dichas materias primas fueron importadas bajo la modalidad del Plan Vallejo, según la cual, Drummond no puede vender los insumos que compra, pudiendo exclusivamente consumirlos para producir los productos que luego exporta.

(iv) Incluya la valoración probatoria de las facturas que demuestran que el valor facturado por Indumil bajo el marco del Convenio solo incorpora el valor del aporte de Indumil a la coproducción, no el valor total de la Emulsión Matriz. (v) Incluya la valoración probatoria de los documentos de liquidación de aportes que confirman que, para producir el total de toneladas reportadas en cada factura, se requirieron tanto los aportes de Indumil como los aportes de Drummond.

(vi) Incluya la valoración probatoria de los informes conjuntos sobre el consumo de materiales para producir el total de toneladas de Emulsión Matriz emitido por Indumil y Drummond que demuestra que tanto los insumos de Drummond como los de Indumil fueron utilizados para la coproducción y que el valor reflejado en la factura corresponde exclusivamente al aporte de Indumil.

(vii) Que realice una valoración integral a las pruebas mencionadas anteriormente, las cuáles confirman la verdadera ejecución que las partes le han dado al Convenio, puesto que: (i) las pruebas aportadas demuestran que Drummond en ningún momento le transfirió a Indumil la propiedad de las materias primas y por tano, lo que Indumil factura a Drummond es un reintegro de los aportes que Indumil hizo a la coproducción y no el valor total de la Emulsión Matriz; y, (ii) las materias primas que Drummond importa para la coproducción de la Emulsión Matriz son importadas bajo la modalidad del Plan Vallejo, y, por tanto, Drummond no puede vender los insumos que compra, pudiendo exclusivamente consumirlos para producir carbón que luego exporta.

(viii) Incluya la valoración probatoria de la hoja de seguridad de materiales expedida por Indumil clasificando la Emulsión Matriz como comburente, y, el antiguo catálogo de explosivos y emulsiones de Indumil en el que figura el producto Emulind-M sin hacer ninguna referencia al término “explosivo” el cual demuestra que Indumil sí tuvo dentro de su catálogo de productos la “Emulsión Matriz” que es la misma Emulind M y en su antiguo catálogo no se refería a ella como explosivo. 3 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd.

Acción de tutela – Segunda instancia (ix) Incluya la valoración integral de las pruebas del Catálogo vigente de productos de Indumil en el que ya no aparece el producto Emulind-M y en el que Indumil tiene el cuidado de referirse a todas las emulsiones como supuestos “explosivos”. (x) Motive por qué las normas aplicables a la interpretación de la noción “explosivo” contenida en la Ley 100 de 1993 son los artículos 25 al 32 del Código Civil —que incluyen el artículo 29, el cual ordena interpretar las palabras técnicas conforme al significado que les dan quienes profesan la ciencia o el arte respectivo— para fundamentar la aplicación de los Decretos 2535 de 1993 y 334 de 2002.

Pero a renglón seguido, la Sala sostiene que la Emulsión Matriz “no debe ser en un sentido técnico un explosivo”, desconociendo expresamente el mandato del artículo 29 del Código Civil. (xi) Motive por qué ante la ausencia de una definición de “explosivo” en el ámbito tributario del Impuesto Social, debemos remitirnos a la clasificación (cambiante) y para efectos de control y seguridad nacional que Indumil realiza para efectos de control y no la noción técnica de acuerdo con lo establecido en el artículo 29 del Código Civil.

(xii) Motive concretamente cuál fue el método de interpretación de la Ley que aplicó la Sentencia para acudir a normas que regulan una materia distinta, como la clasificación que Indumil realiza sobre ciertas sustancias, para la interpretación del término “explosivo” establecido para propósitos del Impuesto Social.» 2. Hechos relevantes El 22 de octubre de 2019, la sociedad Drummond Ltd., incoó el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN.

Esto, con el fin de que fuera declarada la nulidad de las Resoluciones No. 6283-0043 y 004393, del 15 de junio de 2018 y 20 de junio de 2019, respectivamente. Mediante las resoluciones mencionadas, la demandada negó la solicitud de devolución radicada por la demandante, por el valor de $4.655.695.433, pues correspondió, según la parte actora, al pago no debido de unas facturas en favor de la Industria Militar-Indumil, por concepto de impuesto a los explosivos por el periodo 2013.

El asunto correspondió en primera instancia al Tribunal Administrativo de Cundinamarca-Sección Cuarta-Subsección A que, por sentencia del 14 de diciembre de 2023, negó las pretensiones. La demandante apeló. El asunto fue conocido en 4 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd. Acción de tutela – Segunda instancia segunda instancia por el Consejo de Estado-Sección Cuarta quien, por sentencia del 9 de septiembre de 2024, confirmó la decisión. El 16 de septiembre siguiente, la demandante solicitó aclaración de la sentencia. Por auto del 24 de octubre de 2024, el Consejo de Estado-Sección Cuarta negó la acción de tutela.

En esta, la demandante pidió que se precisara la facultad de la Industria Militar- Indumil de establecer los elementos considerados explosivos y sus límites; que estableciera si en un contrato de coproducción era posible generar el impuesto a los explosivos y pidió que, en atención al artículo 338 de la Constitución Política, se efectuara la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por no cumplir, el impuesto a los explosivos, con dicha disposición. También pidió adicionar unos elementos mínimos previos, para que la Industria Militar-Indumil determine los elementos que se entienden como explosivos. 3.

Fundamentos de la solicitud La accionante considera que la autoridad judicial vulneró su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión a la providencia del 9 de septiembre de 2024. Sostiene que esta se incurrió en los defectos fáctico y decisión sin motivación. Del primero defecto mencionado, sostiene que la autoridad no realizó una debida valoración del material probatorio obrante en el proceso.

Afirma que este daba cuenta de que el convenio celebrado entre la demandante y la Industria Militar- Indumil, era un negocio de coproducción y no un contrato de compraventa, como lo determinó la accionada. Sostiene que no tuvo en consideración la ejecución práctica que las partes le dieron al convenio. Esgrime que la Drummond Ltd. en ningún momento le transfirió a la Industria Militar-Indumil la propiedad como tal de las materias primas aportadas por ella.

Explica que: «no valoró integralmente las pruebas que demuestran que Indumil no vendió Emulsión Matriz a Drummond, sino que la coprodujeron conjuntamente ( ) lo que 5 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd. Acción de tutela – Segunda instancia Indumil factura a Drummond es el reembolso o reintegro de los aportes que Indumil hizo a la coproducción y no el “precio de venta”» También plantea que la “emulsión matriz”, sustancia que afirma fue la coproducida con la Industria Militar-Indumil, no corresponde a ser clasificada como explosivo por lo que no es dable que esta haya sido gravada con el Impuesto Social de Explosivos: «la Sentencia no valoró pruebas que demuestran que la Emulsión Matriz no es un explosivo, y que corresponde a una clasificación técnica diferente bajo la clase de: comburentes.

( ) El artículo 224 de la Ley 100 de 1993 creó el impuesto social a las municiones y explosivos (en adelante el “Impuesto Social”), cuyo hecho generador es el porte de explosivos, una noción que debe entenderse en su sentido técnico, tal como lo ordena el artículo 29 del Código Civil. ( ) la Sentencia se limitó a sostener que no se requería que la Emulsión Matriz fuera “técnicamente un explosivo”, sino que bastaba con ser parte de la mezcla que eventualmente podría generar un explosivo para que surgiera la obligación tributaria.» Del defecto de decisión sin motivación, plantea que la accionada no sustentó las razones con base en las cuales dio aplicación a las normas que trajo a colación para resolver el caso en concreto.

Afirma que, por lo contrario, tuvo como aplicables disposiciones ajenas al Impuesto Social de Explosivos, cuando en realidad no lo son. Estas fueron el Decreto Legislativo 2535 de 1993 y el Decreto Reglamentario 334 de 2002. Sostiene que estas normas fueron expedidas con fines de control ajenos al ámbito tributario. En este punto también plantea que no es dable aplicar un decreto en materia tributaria pues ello es una facultad que le corresponde al Congreso de la República.

Argumenta que la accionada determinó, equivocadamente, que la Industria Militar- Indumil tiene la facultad discrecional de definir las sustancias que son consideradas como explosivos y por tanto poder dar aplicación al Impuesto Social de Explosivos. Esgrime que: «Pero es derecho tributario básico que los elementos esenciales del tributo no los puede definir el poder ejecutivo del Estado, mucho menos a través de una Empresa Industrial y Comercial del Estado.

Por supuesto que Indumil en el ejercicio de sus facultades de control, otorgadas por el artículo 5 del Decreto 334 de 2002, puede 6 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd. Acción de tutela – Segunda instancia clasificar qué sustancias son explosivos y clasificar también que sustancias se consideran explosivos a pesar de no serlos.

Pero estas clasificaciones están circunscritas a las funciones de control de Indumil y a los propósitos de proteger la seguridad nacional y preservar el orden público y no puede dársele el alcance de factor definitorio del hecho generador de un tributo. ( ) Indumil modificó convenientemente la inclusión de la Emulsión Matriz que se encontraba en su catálogo de explosivos y emulsiones.

Por supuesto, con el cambio del catálogo, vino también la posición de Indumil de que el Emulind-M que coproduce con Drummond es supuestamente un explosivo para los propósitos del Impuesto Social.» De la providencia del 24 de octubre de 2024, plantea que: «la solicitud de aclaración se presentó debido a la cantidad de cuestionamientos que quedaron sin resolver por la falta de valoración de las pruebas y la falta de motivación de la Sentencia. Y el auto del 24 de octubre de 2024, no tomó ventaja de la oportunidad de intentar corregir los yerros relievados en la solicitud de aclaración.» 4.

Trámite de primera instancia El 13 de marzo de 2025 el Consejo de Estado-Sección Quinta inadmitió la acción y concedió un término de dos (2) días para que la actora allegara el certificado de existencia y representación legal de Drummond Ltda., con el fin de confirmar que quien interpuso la acción tiene la facultad para promoverla en nombre y representación de la empresa.

También para que declare bajo gravedad de juramento que no ha interpuesto otra acción de tutela relacionada con los mismos hechos y derechos. La accionante remitió lo solicitado. El 27 de marzo de 2025 admitió la acción de tutela, ordenó su notificación a la autoridad judicial accionada, así como a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN, en calidad de tercera con interés. También comunicó la decisión a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, para lo de su cargo.

En el escrito de contestación, el Consejo de Estado-Sección Cuarta solicitó que se declare improcedente la acción de tutela. Adujo que este carece de relevancia constitucional y planteó que lo que pretende en realidad es una instancia adicional al proceso ordinario. Aduce que la accionante expone, en el escrito de tutela, los mismos argumentos que presentó en la demanda, la apelación y la solicitud de aclaración. 7 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd.

Acción de tutela – Segunda instancia La Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales-DIAN solicitó que se declare improcedente la acción. Adujo que no acreditó la configuración de los yerros planteados ni la vulneración que alega. Sostuvo que, contrario a lo cuestionado en el escrito de tutela, la accionada empleó una debida valoración probatoria.

Hizo mención a las pruebas obrantes en el expediente y planteó que estas fueron debidamente analizadas y controvertidas en el marco del proceso ordinario. Trajo a colación la sentencia C-390 de 1996, proferida por la Corte Constitucional, los Decretos 2535 de 1993 y 334 de 2002, las Leyes 100 de 1993 y 1438 de 2011, así como los artículos 25 al 32 del Código Civil.

Con base en dicho marco normativo y jurisprudencial planteó que, en efecto, la Industria Militar-Indumil tiene la facultad de determinar cuáles bienes se consideran explosivos, considerando la Emulsión matriz como parte de la mezcla de explosivo, por lo que le recae el impuesto cuestionado. Mediante sentencia del 24 de abril de 2025, el Consejo de Estado-Sección Quinta declaró improcedente la acción de tutela.

Sostuvo que no cumple con el requisito de relevancia constitucional y determinó que, lo que en realidad sugiere el escrito de tutela, es una instancia adicional al proceso ordinario. Planteó que los argumentos expuestos en este fueron desarrollados y analizados por la autoridad accionada en las providencias reprochadas. Afirmó que la sociedad accionante se limitó a enlistar los medios probatorios aportados al proceso ordinario y cuestionar la valoración efectuada por la autoridad que acciona.

Esto sin argumentar en debida forma la importancia constitucional del asunto. La accionante impugnó. Adujo que no es cierto que no sustentó demanda de tutela. Reiteró los argumentos expuestos en la acción de tutela respecto de los defectos expuestos. Planteó que, con la solicitud de aclaración, lo que pretendía en realidad era garantizar una debida fundamentación y análisis probatorio. 8 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd.

Acción de tutela – Segunda instancia Hizo una solicitud de suspensión por prejudicialidad. Planteó que actualmente se encuentran en curso unos procesos de i) nulidad simple contra el artículo 5 del Decreto 334 de 2002 “por el cual se establecen normas en materia de explosivos”, identificado con Rad. nº. 11001-03-24-000-2021-00488-00, ii) nulidad simpe contra el artículo 5 del Decreto 334 de 2002 “por el cual se establecen normas en materia de explosivos”, identificado con Rad. nº. 11001-03-24-000-2024-00234-00 y iii) acción de inconstitucionalidad contra los artículos 1 (parcial), 50 y el parágrafo 3 del artículo 51 del Decreto Ley 2535 de 1993, identificado con Rad. nº.

D. 16.123. Con base en lo anterior planteó que: «El artículo 162 del Código General del Proceso dispone que la suspensión del proceso solo se decretará mediante la prueba de la existencia del proceso que la determina y una vez que el proceso que debe suspenderse se encuentre en estado de dictar sentencia de segunda o de única instancia. Así, estando el proceso en cuestión en sede de segunda instancia, y en curso los procesos relacionados anteriormente, se cumplen con los requisitos procesales para el decreto de la suspensión del proceso.» El 8 de mayo de 2025 se concedió la impugnación. CONSIDERACIONES 5.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si se debe confirmar, modificar o revocar la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente la acción de tutela. 6. Análisis de la Sala El Consejo de Estado conoce de la acción de tutela, de conformidad con los artículos 86 de la Constitución Política y 43 de la Ley Estatutaria de la Administración de Justicia-LEAJ.

La Sala es competente para decidir la impugnación contra el fallo de primera instancia con arreglo a lo dispuesto por el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991 y el Acuerdo n°. 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena de la Corporación. 9 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd. Acción de tutela – Segunda instancia La Corte Constitucional ha señalado que la acción de tutela procede excepcionalmente contra providencias judiciales, si se advierte la afectación manifiesta y grosera de un derecho constitucional fundamental2.

De conformidad con su jurisprudencia, la tutela contra providencia judicial está sujeta al cumplimiento de los siguientes requisitos: i) que la controversia tenga relevancia constitucional; ii) que el afectado haya agotado todos los medios de defensa judicial ordinarios y extraordinarios que tuvo al alcance, salvo que se configure un perjuicio irremediable; iii) que la tutela se formule con inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta trascienda a la decisión controvertida; v) que la solicitud señale con claridad los hechos y argumentos en los que funda la presunta vulneración; vi) que la providencia reprochada no se haya proferido en una acción de tutela3.

Si se encuentran satisfechos todos los requisitos generales, la tutela prosperará al comprobarse alguno de estos defectos especiales: falta de competencia del juez; trasgresión absoluta del procedimiento; valoración equivocada u omisión de una prueba; falta de aplicación, indebida aplicación o interpretación errónea de un precepto; error inducido; falta de motivación de la providencia; desconocimiento del “precedente” constitucional que da alcance a un derecho fundamental y violación directa de la Constitución. Relevancia constitucional La Sala Plena del Consejo de Estado ha indicado los siguientes elementos para determinar si una acción de tutela cumple con el requisito de relevancia constitucional4: (i) que el actor cumpla una carga argumentativa suficiente, para lo cual no basta con enunciar la vulneración de derechos fundamentales, sino que se deben expresar las razones de índole constitucional que revelan un juicio de desvalor respecto de tales derechos, cuya fuente es la providencia judicial censurada;

(ii) Que la tutela no constituya una instancia adicional al proceso ordinario en el cual fue proferida la providencia acusada y; (iii) que la controversia verse sobre un asunto constitucional y no meramente legal y/o económico. 2 Corte Constitucional, sentencia C-590 del 8 de junio de 2005. 3 Ibidem. 4 Sentencia del 5 de agosto de 2014 proferida por la Sala Plena del Consejo de Estado.

Radicado número: 11001 03 15 000 2012 02201 01 (IJ). 10 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd. Acción de tutela – Segunda instancia En sentencia SU-215 de 2022, la Corte Constitucional reiteró que los elementos antes expuestos son criterios relevantes para estudiar el presupuesto de relevancia constitucional.

Sostuvo que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado, circunstancia que excluye su formulación para la discusión de asuntos de interpretación que dieron origen a la controversia judicial”. Precisó que el requisito de relevancia constitucional es consecuencia del carácter subsidiario de la acción de tutela y de la especialidad de los jueces naturales del asunto, tanto en materia ordinaria como constitucional.

Además de lo anterior, la Corte indicó que: «(…) la exigencia de relevancia constitucional cumple cuatro finalidades principales; a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal».

Caso concreto La accionante considera que la autoridad judicial vulneró su derecho fundamental al debido proceso, con ocasión a las providencias del 9 de septiembre y 24 de octubre, ambas de 2024. Afirma que incurrió en los defectos fáctico y decisión sin motivación. Respecto del primero sostiene que no empleó una debida valoración del material probatorio aportado.

Considera que este daba cuenta de que el convenio celebrado entre la demandante y la Industria Militar-Indumil, era un negocio de coproducción y no un contrato de compraventa, que la Drummond Ltd. en ningún momento le transfirió a la Industria Militar-Indumil la propiedad como tal de las materias primas aportadas por ella, así como que la “emulsión matriz”, en realidad, no es una sustancia explosiva.

Del segundo sostiene que ese se configuró, pues la accionada tuvo como aplicables disposiciones ajenas al Impuesto Social de Explosivos. Estas son el Decreto Legislativo 2535 de 1993 y el Decreto Reglamentario 334 de 2002. Además, porque consideró que Industria Militar-Indumil tiene la facultad discrecional de definir las 11 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd.

Acción de tutela – Segunda instancia sustancias que son consideradas como explosivos, dando una aplicación equivocada al Impuesto Social de Explosivos. Aduce que solicitó aclarar los puntos antes mencionados y que, aun así, la accionada profirió la decisión del 24 de octubre de 2024, incurriendo nuevamente en los yerros expuestos.

Contrario a lo considerado por la accionante, el Consejo de Estado-Sección Cuarta, empleó una debida valoración del material probatorio aportado para concluir que, para el caso en concreto, le era aplicable a la demandante el Impuesto Social de Explosivos. Sobre el supuesto negocio de coproducción, que la parte actora sostiene fue el convenido, la accionada consideró que se trató, en realidad, de un contrato de compraventa en el que se transfirió la propiedad de la sustancia que dio lugar la demanda.

Lo anterior, dando cumplimiento con el hecho generador del impuesto por cuanto: «( ) del convenio entre INDUMIL y la demandante se advierte que se reconoce que lo que se realiza es una venta de un producto y que la mencionada entidad tiene el monopolio de la producción de explosivos y sus accesorios ( ). De acuerdo con la cláusula transcrita, el convenio entre las partes tiene como fin que INDUMIL venda los productos de las plantas a la demandante, por lo que no se evidencia elementos que desnaturalicen la compraventa de material explosivo.

( ) el convenio es un contrato de compraventa, las facturas determinan la venta de emulsión, y solo la entidad enunciada tiene el monopolio de su producción y venta.» La autoridad también consideró, de conformidad con el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, que la “Emulsión Matriz Explosiva”, objeto del contrato antes mencionado, genera en todo caso el tributo en discusión, pues: «En cuanto a la “Emulsión matriz” y accesorios se reitera que no debe ser en un sentido técnico un explosivo como lo determinan los dictámenes periciales el Libro Purpura y el Libro Naranja de la ONU, sino que requiere ser parte de la mezcla con la que se pueda crear un explosivo, como lo aclara la sentencia transcrita, para que se genere el tributo en discusión. En el presente caso, se observa que en las facturas expedidas por INDUMIL sobre las que recae el impuesto a los explosivos contienen elementos como emulsión, exel ms, exel Connectadet, pentofex, y fulminante de caería, que en términos generales 12 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd.

Acción de tutela – Segunda instancia son detonadores, accesorios, explosivos y productos de dispersión mecánica, que de acuerdo con el criterio que se reitera hacen parte de la mezcla de explosivo, por lo que sobre todos recae el mencionado tributo.» Adicional a lo anterior, la accionada consideró que son aplicables, al caso en concreto, el Decreto Legislativo 2535 de 1993 y el Decreto Reglamentario 334 de 2002, sosteniendo, además, que es la Industria Militar-Indumil, la autoridad legalmente facultada para determinar qué se considera explosivo.

Esto pues: «En relación con las normas aplicables al impuesto a los explosivos y la facultad de INDUMIL para determinar los bienes que se consideran explosivos esta Sala en sentencia del 24 de octubre de 2019, explicó lo siguiente5: “Adicionalmente, el artículo 5 del Decreto 334 de 2002, que regula de forma exclusiva los explosivos, enuncia lo siguiente: “Artículo 5°.

Clasificación. La Industria Militar será el organismo competente para clasificar como explosivos para todos los efectos legales, las materias primas o insumos que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva, y de ello informarán al Ministerio de Comercio Exterior, a la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN, y al Departamento Administrativo de Seguridad, DAS.

De acuerdo a lo expuesto por la norma transcrita, INDUMIL tiene la facultad de determinar que se considera explosivo, por lo que en el presente caso y de acuerdo a su conocimiento técnico y apegándose a la normatividad existente, le confirió el carácter de explosivo a la “Emulsión 70/30” en la venta a la actora. […] La Sala aclara que el impuesto social a las municiones y explosivos fue creado mediante el artículo 224 de la Ley 100 de 1993, y posteriormente fue modificado mediante el artículo 48 de la Ley 1438 de 2011, que en estricto sentido únicamente aumentó el valor de la tarifa del tributo enunciado.

( ) El Decreto Legislativo 2535 de 1993 expedido por el Ministerio de Defensa, dispone lo siguiente: ( ) El artículo 51 del mismo decreto, contempla ciertos requisitos que deben ser cumplidos con el fin de realizar transacciones con explosivos, como solicitud, pruebas para lo que se va a emplear el explosivo y justificación, pero la decisión de la transacción es de la autoridad militar, que deberá tener en cuenta la situación de orden público del lugar en que se transa el producto explosivo y sus accesorios. […] 5 Exp. 22081.

C.P. Milton Chaves García. Posición reiterada en sentencias como la del 28 de noviembre de 2019. Exp. 22801. C.P. Julio Roberto Piza Rodríguez; 4 de diciembre de 2019. Exp. 22172. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez entre otras. 13 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd. Acción de tutela – Segunda instancia En consecuencia, la transacción que se realice sobre explosivos no puede realizarse únicamente de un material explosivo, sino que se requiere que sea vendido de manera conjunta, con los accesorios, el servicio de escolta, la persona designada para su control y demás elementos que integran la transacción, por lo que el impuesto ad valórem a los explosivos recae sobre el valor económico de los elementos gravados.

( ) La Sala advierte, que el impuesto bajo análisis al ser cobrado ad valórem, determinó que la tarifa del 20% recae sobre una transacción, por lo que en el caso del impuesto social a las municiones y explosivos, el sujeto pasivo es el que paga por las municiones o los explosivos y el hecho generador, la transacción de las municiones o explosivos, que en el presente caso es la compraventa de dichos productos, de acuerdo a lo establecido por el legislador.» Ahora bien, la accionada, en providencia del 24 de octubre de 2024, también cuestionada en el presente trámite constitucional, consideró que no era dable acceder a la solicitud de aclaración presentada por la demandante, por cuanto: «La Sala ha indicado que los conceptos o frases que se pueden aclarar “no son los que surgen de dudas de las partes acerca de las afirmaciones del juez, sino aquellas provenientes de una redacción ininteligible o del alcance de un concepto o de frases que ofrezcan verdadero motivo de duda, siempre que, como exige el artículo, estén contenidas en la parte resolutiva de la sentencia o influyan en ella”6.

Se observa que con la solicitud de aclaración presentada, la demandante pretende un pronunciamiento diferente sobre circunstancias que fueron debidamente señaladas en la sentencia, ya que se reiteró la posición de la sala expuesta en sentencia del 24 de octubre de 20195 en el que se hizo el estudio de las facultades otorgadas a INDUMIL y de las normas que establecen el impuesto a los explosivos.

Concretamente se precisó que conforme al artículo 5 del Decreto 334 de 2002: “la industria militar será el organismo competente para clasificar como explosivos para todos los efectos legales, las materias primas o insumos que sin ser explosivos individualmente, en conjunto conforman una sustancia explosiva, y de ello informarán al Ministerio de Comercio Exterior, a la DIAN y al DAS”.

En consecuencia, no se requiere aclarar las facultades legales de INDUMIL y son claros los elementos del tributo en discusión.» La Sala advierte que los argumentos presentados por la accionante no acreditan una vulneración o amenaza de derechos fundamentales, sino que se encaminan a volver 6 Auto del 4 de noviembre de 2010, Exp. 17461, M.P. Dra. Martha Teresa Briceño de Valencia, reiterado en los autos del 24 de noviembre de 2016, Exp. 21614, M.P. (E) Dr. Hugo F. Bastidas Bárcenas, y del 15 de diciembre de 2017, Exp. 22432, M.P. Dra. Stella Jeannette Carvajal Basto, entre otros. 14 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd.

Acción de tutela – Segunda instancia sobre la controversia decidida por el juez de conocimiento y esgrimen divergencias de carácter netamente legal. Esto, pues la autoridad accionada, en las providencias reprochadas y previamente expuestas, consideró que, conforme al material probatorio aportado, así como el marco normativo y jurisprudencial aplicable al caso, a la demandante le era aplicable el Impuesto Social de Explosivos.

Además de ello, revisados los fundamentos jurídicos que motivaron la decisión, la Sala estima que provienen de una interpretación razonable de las pruebas aportadas al expediente, así como del marco legal y jurisprudencial aplicable al asunto. Al no advertirse una actuación caprichosa o arbitraria por parte de la autoridad judicial accionada, resulta improcedente que el juez constitucional de tutela revise o evalúe la interpretación y alcance dado por el juez natural del asunto.

La acción de tutela no es una instancia adicional al proceso ordinario, ni está prevista para desconocer la autonomía e independencia que caracterizan las actuaciones judiciales. Por las razones expuestas, la acción de tutela no cumple con el requisito general de relevancia constitucional. Así las cosas, la Sala habrá de confirmar la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta-, que declaró improcedente la acción de tutela, por los motivos antes expuestos.

Ahora bien, la accionante presentó una solicitud de suspensión por prejudicialidad, en el marco del proceso de la presente acción constitucional. La Sala advierte que dicha solicitud no es dable de ser analizada. El escrito de impugnación no es el escenario para traer a colación hechos o argumentos nuevos a los expuestos en el escrito de tutela primario.

La autoridad accionada, en el trámite de la presente acción, no tuvo la oportunidad de pronunciarse respecto de este argumento. Así, en aras de proteger el derecho fundamental al debido proceso, el derecho a la defensa y contradicción, de los cuales gozan las partes en todo proceso incluyendo el de tutela, no hay lugar a analizar la nueva solicitud invocada en el escrito de impugnación propuesto por la parte actora. 15 Expediente nº. 11001-03-15-000-2025-01373-01 Accionante: Drummond Ltd.

Acción de tutela – Segunda instancia En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:

PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 24 de abril de 2025, proferida por el Consejo de Estado-Sección Quinta, que declaró improcedente el amparo por los motivos expuestos.

SEGUNDO: ENVIAR esta actuación a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

TERCERO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE WILLIAM BARRERA MUÑOZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE ADRIANA POLIDURA CASTILLO NICOLÁS YEPES CORRALES Ausente con Permiso vf