CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA CONJUEZ PONENTE: ALFONSO PALACIOS TORRES Bogotá, D.C., seis (6) de junio de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Nulidad y Restablecimiento del Derecho Radicación: 25000-23-42-000-2018-02060-02 (2991-2021) Demandante: Adriana Alexandra Hoyos Murcia Demandado: Nación – Rama Judicial – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial Asunto: Sentencia de segunda instancia PRIMA ESPECIAL DE SERVICIOS y BONIFICACIÓN POR COMPENSACIÓN Procede la Sala de Conjueces a proferir sentencia de segunda instancia en la que resuelve el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia de 26 de marzo de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Sala Transitoria, en la cual se resolvió de manera favorable a las pretensiones de la demanda.
I.
ANTECEDENTES 1. Pretensiones En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado en el artículo 138 del C.P.A.C.A, la señora Adriana Hoyos Murcia a través de apoderado judicial, solicitó declarar la nulidad de la Resolución No. 2630 de 21 de febrero de 2018, notificada por aviso el 14 de marzo de 2018 mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones de la demandante con el 100% de lo devengado mensualmente de manera habitual y periódica, es decir, sin incluir la bonificación por compensación y la prima especial de servicios del 30%.
En el escrito de la demanda, se formularon 9 pretensiones, a saber: 1. Declarar la Nulidad de la Resolución No. 2630 de 21 de febrero de 2018, notificada por aviso el 14 de marzo, mediante la cual la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial negó el reconocimiento de la liquidación de las prestaciones de la demandante con el 100% de lo devengado mensualmente de manera habitual y periódica, les decir, sin incluir la bonificación por compensación y la prima especial de servicios del 30%. 2.
Como consecuencia de lo anterior, y a título de Restablecimiento del Derecho solicito que se ordene a la Nación - Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reliquidar, reconocer y pagar a mi poderdante desde el 15 de enero de 2015 y el 10 de mayo de 2015 y en adelante, todas sus prestaciones sociales, salariales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su sueldo básico mensual legal, incluyendo en la base de liquidación el 30% de la asignación básica mensual, que no se ha tenido en cuenta, porque se ha computado por la administración, como la prima especial sin carácter salarial, prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, así como la bonificación por compensación sin carácter salarial, prevista en el Decreto 610 de 1998. 3.
Igualmente, a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administre 2015 Judicial, a reconocer y pagar a mi procurado, desde el 15 de enero de 2015 y el 10 de mayo de 2015 y en adelante, el valor de las diferencias salariales, laborales y prestacionales existente, entre la liquidación que hasta ahora le a realizado la Administración con el 70% del salario básico y el valor que resulte de reliquidar todas sus prestaciones sociales y laborales, prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, cesantías, prima de vacaciones, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados y demás prestaciones, emolumentos y derechos laborales, que se puedan ver incididos y que en el futuro se establezcan y causen, teniendo como base para la liquidación el 100% de su remuneración básica mensual, incluyendo en la base de liquidación, el 30% del sueldo básico mensual, que no se ha tenido en cuenta porque se ha computado como prima especial sin carácter salarial. 4.
Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura – Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a la demandante desde el 15 de enero de 2015 y el 10 de mayo de 2015 y en adelante se siga pagando mensualmente, a prima especial sin carácter salarial, equivalente al 30% de la remuneración básica que hasta ahora no se le ha reconocido ni cancelado, como agregado adición, incremento o sobresueldo a la remuneración mensual. 5.
Que igualmente a título de restablecimiento del derecho, se condene a la Nación – Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a reconocer y pagar a la demandante desde el 15 de enero de 2015 al 10 de mayo de 2015 y en adelante se siga pagando el 30% de sueldo básico, que hasta ahora no se le ha cancelado, ya que este porcentaje lo relaciona en pagos como prima, siendo parte de la remuneración legal mensual. 6.
Que luego de la sentencia y en adelante, se condene a la Nación - Rama Judicial – Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a seguir liquidando y pagando al demandante, todas sus prestaciones sociales y demás emolumentos y derechos laborales, con base en el 100% de su remuneración básica mensual legalmente establecida, incluyendo el 30% de la asignación básica mensual, que hasta ahora no se computa como salario, sino como prima especial sin carácter salarial, así como la bonificación por compensación, la cual es devengada mensualmente como remuneración de carácter habitual sin carácter salarial. 7.
Que se ordenen a la Nación - Rama Judicial - Consejo Superior de la Judicatura - Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, a actualizar los valores mencionados en el numeral anterior a la fecha del pago, tal como lo dispone el artículo 187 del C.P.A.C.A. [8]. Que la demandada de cumplimiento a la sentencia en los términos del artículo 192 del C.P.A.C.A. [9].
Que se condene a la demandada al pago de costas procesales y agencias en derecho. 2. Fundamentos de hecho A continuación, se sintetizan los hechos de la demanda. Se precisa que en este apartado se hará referencia a aquellos hechos enlistados dentro del acápite titulado así por el demandante, así como el contenido de la certificación laboral expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial del Consejo Superior de la Judicatura.
Las valoraciones jurídicas y referencias constitucionales, legales y jurisprudenciales se relacionarán en el apartado dedicado a la síntesis de los argumentos del accionante en tanto que no son hechos. 1.2.1. La señora Adriana Hoyos Murcia ha estado vinculada a la Rama Judicial desde 1993, no obstante, los tiempos en que efectivamente prestó su servicio como Magistrada Auxiliar se circunscriben únicamente entre el 15 de enero de 2015 y el 10 de mayo de 2015. 1.2.2.
El 03 de marzo de 2017 presentó derecho de petición frente a la accionada, solicitando el reconocimiento y pago de los emolumentos adeudados mientras ocupó el cargo de Magistrada Auxiliar, derivados del equivocado cálculo —a juicio de la demandante— de la bonificación por compensación regulada por el Decreto 610 de 1998 equivalente al 80% de lo que por todo concepto devenga un Magistrado de Alta Corte y de la prima especial regulada por el artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, para Magistrados de Alta Corte y equivalente al 100% de lo que por todo concepto devengan los miembros del Congreso de la Republica. 1.2.3.
La entidad demandada resolvió su petición negando el reconocimiento y consecuente pago de los derechos reclamados. 3. Normas violadas y concepto de la violación Normas Constitucionales vulneradas: artículos 1, 2, 13, 53, 58 y 150. Normas de rango legal y reglamentario vulneradas: artículo 15 de la Ley 4ª de 1992, artículo 127 del Código Sustantivo del Trabajo, artículos 1 y 2 del Decreto 10 de 1993, artículos 1, 2 y 3 del Decreto 610 de 1998 y los artículos 10, 102, 189 y 269 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 8.4.
Normas convencionales vulneradas: convenios de la OIT ratificados por Colombia. 4. La contestación de la demanda La entidad Nación – Rama Judicial contestó la demanda y se opuso a las pretensiones de la misma. Fundamentó su defensa en el argumento según el cual la prima especial de servicios a que tienen derecho los magistrados de altas cortes se estableció con el fin de equiparar sus ingresos con los de los congresistas, en virtud de lo dispuesto en la Ley 4ª de 1992, la cual no tiene carácter salarial.
Por otro lado, señaló que el efecto derivado de la declaratoria de nulidad del Decreto 4040 de 2004, no es otro que propiciar el decaimiento del acto y el retiro de dicho decreto del mundo jurídico, recobrando vigencia el Decreto 610 del 26 de marzo de 1998, que dispone el pago de la bonificación en un porcentaje equivalente al 80% de lo que por todo concepto devengue anualmente los magistrados de Altas Cortes.
Así las cosas, sostuvo que de accederse a las pretensiones de la demanda se incurría en violación directa a la ley, en consideración a que de ese modo, la remuneración de esos servidores, sobrepasaría el 80% de lo que por todo concepto recibe anualmente como remuneración un magistrado de Alta Corte, pues al incrementar el valor pagado por concepto de salario básico (en un 30%) y el valor de las prestaciones, se aumenta la remuneración anual, trayendo como consecuencia que el pago correspondiente a la bonificación por compensación que se viene efectuando, haya sido superior al autorizado por el legislador. 5.
La sentencia de primera instancia El Tribunal de Cundinamarca, a través de sentencia del 26 de marzo de 2021, decidió declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y acceder a las pretensiones de la demanda. PRIMERO.- Estese a lo resuelto en la Sentencia del 29 de abril del año 2014 proferida por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Sala de Conjueces, dentro del expediente No. 2007-0087-00.
C.P. María Carolina Rodríguez Ruíz, en cuanto declaró la nulidad por inconstitucionalidad de algunos artículos de los decretos reglamentarios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, e inaplicar por inconstitucional todos los decretos que dieron un entendimiento diferente en el sentido de disminuir el derecho a la prima, en cuanto no se considere un aumento sino una disminución, por las razones expuestas.
SEGUNDO. - Estese a lo resuelto por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la Sentencia de Unificación SUJ-016- CE-S2-2019 de 2 de septiembre del 2019, con ponencia de la Conjuez Carmen Anaya de Castellanos, por las razones expuestas en el caso concreto de esta sentencia. TERCERO.- Declárese no probada la excepción propuesta por la entidad demandada denominada innominada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. CUARTO.- Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados: la Resolución No. 2630 de 21 de febrero de 2018, expedida por el Director Ejecutivo Seccional de Administración Judicial Bogotá-Cundinamarca, y el oficio DEAJRH018-1633 del 14 de marzo de 2018 QUINTO.- Condenar a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a ADRIANA ALEXANDRA HOYOS MURCIA, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 15 de enero al 10 de mayo de 2015 fechas en las que fungió como Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado, por habérsele deducido durante los extremos temporales servidos, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, ya cancelada, con la precisión de ser el 30% disminuido de la asignación básica factor salarial solo para la reliquidación de la pensión de jubilación a partir que entró en vigor la Ley 4ª de 1992 y hasta si desvinculación definitiva de la entidad, conforme a lo expuesto en la parte motiva de la presente sentencia. SEXTO.- Condenar a la NACIÓN - RAMA JUDICIAL, a reconocer y pagar a ADRIANA ALEXANDRA HOYOS MURCIA, retroactivamente, el REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 80% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 15 de enero al 10 de mayo de 2015 fechas en las que fungió como Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado, por habérsele deducido durante los extremos temporales servidos, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en el Decreto 610 de 1998, descontando lo ya pagado sin la inclusión indicada, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de esta sentencia. (…) 6.
El recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia El apoderado de la parte demandada formuló recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia para lo cual reiteró los argumentos esgrimidos en la contestación. Así mismo, indicó que en la sentencia de primera instancia la tesis mayoritaria de la Sala fundamenta su decisión en que la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 y la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998, no constituyen factor salarial sino para efectos pensionales, de acuerdo con las normas en que se reconoce el pago de las mismas.
Por otro lado, el recurrente trae a colación lo dispuesto en la sentencia de unificación proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado del 2 de septiembre de 2019, y sostuvo que la presente demanda busca devolver el efecto salarial y prestacional que por error de interpretación se descontó del ingreso del actor, correspondiente al 30% del factor salarial descontado por la llamada prima especial.
En consecuencia, señaló que existen razones suficientes de ámbito legal y sobre todo constitucional para reconocer el 30% descontado de las prestaciones sociales por el supuesto pago de la prima especial de servicios, con la consecuencia de pagar los valores dejados de reconocer por la entidad demandada. Agregó que acceder a la liquidación con la totalidad de lo devengado por la parte demandante, claramente excede el límite establecido por las normas (80% de lo devengado por los magistrados de las Altas Cortes), pero como la misma sentencia lo establece, es menester reconocer hasta ese tope, la devolución del 30% de lo devengado por la llamada prima especial de servicio. 7.
La intervención del Ministerio Público El Ministerio Público guardó silencio. 8. Trámite procesal en la segunda instancia El 07 de octubre de 2021, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección A del Consejo de Estado se declararon impedidos para resolver el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida el 26 de marzo de 2021, por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca.
Mediante auto del 24 de febrero de 2022, los Magistrados de la Sección Segunda, Subsección B del Consejo de Estado, declararon fundado el impedimento manifestado por sus homólogos, se declararon impedidos como subsección y, en consecuencia, ordenaron sorteo de Conjueces. Mediante auto de 31 de enero de 2023, el Conjuez Ponente admitió el recurso de apelación, prescindió de la audiencia de alegaciones y juzgamiento, y corrió traslado a las partes para presentar alegatos de conclusión. 9.
Alegatos de conclusión en segunda instancia Parte demandante: Presentó alegatos de conclusión solicitando confirmar la sentencia de primera instancia tomando como fundamento los argumentos expuestos en la demanda. Parte demandada: Dentro del término de traslado el apoderado de la de parte demandada presentó alegatos de conclusión solicitando negar las pretensiones de la demanda.
El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. 2. CONSIDERACIONES Competencia del Consejo de Estado Conforme con lo previsto en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, corresponde al Consejo de Estado conocer el recurso de apelación que se decide. Siendo que la sentencia de primera instancia fue apelada únicamente por la parte demandada, el marco de competencia funcional de esta Sala para decidir la controversia en segunda instancia se circunscribe al análisis de los puntos que fueron materia de apelación, referidos a los aspectos conceptuales y argumentativos esbozados por el recurrente, en la medida en que fue quien calificó la decisión de primera instancia como desfavorable a sus intereses.
De suerte que los aspectos que no fueron objeto del recurso de apelación se encuentran excluidos del debate sustancial en esta instancia, tal como lo dispone el inciso primero del artículo 328 del Código General del Proceso. Al respecto, la jurisprudencia ha sostenido que las pretensiones del recurrente y su voluntad de interponer el recurso condicionan la competencia del juez que conoce del mismo.
Lo que el procesado estime lesivo de sus derechos, constituye el ámbito exclusivo sobre el cual debe resolver el ad quem: “tantum devolutum quantum appellatum”. La demandada pide revocar la sentencia de primera instancia, y en su lugar negar las pretensiones de la demanda, toda vez que: (i) la prima reconocida no tiene carácter salarial por mandato expreso de la Ley 4ª de 1992, lo que significa que dicho factor no constituye salario para la liquidación de los emolumentos laborales pedidos por el demandante;
(ii) la disposición precitada fue objeto de revisión por parte de la Corte Constitucional quien la declaró exequible, por ende, ese pronunciamiento configura la cosa juzgada constitucional; (iii) se estaría modificando un régimen salarial claramente definido y establecido en la ley, facultad que no le corresponde a la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial;
(v) el porcentaje máximo de ingresos fijados por el legislador para el cargo ejercido por el demandante —en relación a la remuneración de los Magistrados de alta Corte—, sería notoriamente sobrepasado, y; (vi) había operado la prescripción trienal de los derechos reclamados por el extremo demandante. Respecto del reconocimiento de la bonificación por compensación, el apoderado de la entidad demandada no realiza ningún reparo, razón por la cual esta Sala en segunda instancia no se pronunciará al respecto.
Así las cosas, le corresponde al Consejo de Estado resolver, como problema jurídico, si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la Rama Judicial (Cfr. consid. 2.), la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto condena a la parte demandada a reconocer y pagar en favor de la demandante la suma que resulte como diferencia del reajuste que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 15 de enero al 10 de mayo de 2015 fechas en las que fungió como Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado, por habérsele deducido durante los extremos temporales servidos, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo, luego del pago de la prima consagrada en el artículo 14 de la ley 4ª de 1992, ya cancelada.
De igual manera, en relación con la competencia por razón de la cuantía, vale expresar que aun cuando las competencias de esta Corporación fueron modificadas por la Ley 2080 de 2021, indicando su artículo 150 que esta Corporación conocerá en segunda instancia de las apelaciones de sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos, entre otras decisiones expedidas por los mismos; que el numeral 2º del artículo 152 de la referida ley prevé como competencia de los Tribunales en primera instancia los asuntos que se sigan a través del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en que se controviertan actos administrativos de cualquier autoridad cuando la cuantía exceda de quinientos (500) salarios mínimos legales mensuales vigentes; no es menos cierto que la referida ley al establecer el régimen de vigencia y transición normativa, reguló, en el inciso 4º del artículo 86, el conocimiento de los recursos interpuestos en vigencia de la ley anterior, indicando que los mismos se regirán por las leyes vigentes al momento en que éstos se interpusieron.
El texto de la norma en comento indica: “En estos mismos procesos, los recursos interpuestos, la práctica de pruebas decretadas, las audiencias convocadas, las diligencias iniciadas, los términos que hubieren comenzado a correr, los incidentes en curso y las notificaciones que se estén surtiendo, se regirán por las leyes vigentes cuando se interpusieron los recursos, se decretaron las pruebas, se iniciaron las audiencias o diligencias, empezaron a correr los términos, se promovieron los incidentes o comenzaron a surtirse las notificaciones”. 1.7.
De tal manera que, habiendo entrado en vigor la Ley 2080 el 25 de enero de 2021 y radicado el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada, el 04 de mayo de 2021, respectivamente —conocido por esta Sala el 31 de enero de 2023—, la norma aplicable es la contenida en el artículo 150 de la Ley 1437 de 2011, subrogado por el artículo 615 del Código General del Proceso.
Por ello, es esta Corporación la competente para decidir el recurso reseñado. El problema jurídico Como se estableció en el apartado referido a la competencia del Consejo de Estado, debe resolver esta Corporación de conformidad con lo expuesto en los recursos de apelación, si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la rama judicial (Cfr. consid. 1.), la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto si es procedente la reliquidación de las prestaciones sociales del demandante, teniendo en cuenta, para tal efecto, como base de liquidación el 100% de la remuneración básica mensual legal, más la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992, como una adición al salario de los servidores públicos beneficiarios de dicha prima o si la mencionada prima no constituye una adición sino que hace parte de la remuneración básica mensual.
Igualmente debe definirse lo relacionado con la prescripción trienal de las prestaciones sociales. Para esta Sala de Conjueces, dados los antecedentes fácticos y jurídicos que informan el presente caso, con el fin de resolver el recurso de apelación interpuesto por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, resulta imprescindible observar lo que sobre el particular ha señalado la jurisprudencia de esta Corporación y, proceder, en consecuencia, a aplicar las reglas jurisprudenciales que rigen la materia.
Teniendo en cuenta que se trata de precedentes con carácter vinculante conforme con lo previsto en el artículo 10º de la Ley 1437 de 2011 y la sentencia que declara su constitucionalidad. Así las cosas, se procederá acorde con la siguiente metodología: se iniciará estableciendo el marco normativo que da origen al derecho de Prima Especial de Servicios de los Magistrados Auxiliares de Altas Cortes (3).
Se proseguirá a recoger las reglas de unificación de la sentencia del 02 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado, que constituye el precedente aplicable al caso (4). Para finalizar con la resolución del problema jurídico (5). Los magistrados auxiliares del Consejo de Estado tienen derecho al pago de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 y la bonificación por compensación del Decreto 610 de 1998 De un lado, el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 consagró una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial para los Magistrados de todo orden de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que opten por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero (1o.) de enero de 1993. 3.2.
De otro lado, el inciso segundo del artículo 1 de la Ley 332 de 1996 estableció que la referida prima “también se aplicará a los Magistrados Auxiliares y abogados asistentes de las Altas Cortes, Magistrados de los Consejos Seccionales de la Judicatura, Magistrados del Tribunal Nacional, y Magistrados del extinto Tribunal Disciplinario y los Procuradores Delegados de la Procuraduría General de la Nación”.
De donde se desprende que una magistrada auxiliar del Consejo de Estado tiene derecho a la prima especial del 30% del artículo 14. El legislador de la Ley 4 de 1992 concibió una nivelación salarial entre los funcionarios y empleados de la Rama Judicial para garantizar el principio de igualdad. La Ley ordenó al Gobierno Nacional la realización de los reajustes correspondientes para que año a año se fueran cerrando las brechas en la escala de remuneración. Así, con el Decreto 610 de 1998, el Gobierno Nacional concibió la bonificación por compensación como el mecanismo que paulatinamente eliminaría la descompensación entre el salario de los funcionarios de primer y segundo nivel.
El artículo 2 de la norma reglamentaria hizo titulares de la bonificación a los siguientes funcionarios: ARTÍCULO 2º. La Bonificación por Compensación de que trata el artículo anterior, se aplicará a los Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial, Contencioso Administrativo, Nacional y Superior Militar; a los Magistrados Auxiliares de la Corte Suprema de Justicia, la Corte Constitucional, y el Consejo Superior de la Judicatura; a los Abogados Auxiliares del Consejo de Estado; a los Fiscales y Jefes de Unidad ante el Tribunal Nacional; a los Fiscales del Tribunal Superior Militar, los Fiscales ante el Tribunal de Distrito, y los jefes de Unidad de Fiscalía ante Tribunal de Distrito.
De conformidad con el artículo 2 del Acuerdo 2868 de 2005 expedido por la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura, “[l]os cargos de Abogado Auxiliar del Consejo de Estado, se denominan Magistrado Auxiliar”. Aunado a que, como lo señala el artículo 4 del citado acuerdo, para ocupar los cargos de magistrado auxiliar de las Altas Cortes, “se deben acreditar los mismos requisitos que la ley exige para Magistrado de Tribunal Superior de Distrito Judicial”.
Como corolario, y atendiendo al principio de a trabajo igual salario igual, el régimen salarial de los magistrados auxiliares es equivalente al de magistrado de tribunal. 3.5. En el sub lite, se tiene que la señora Hoyos Murcia laboró como magistrada auxiliar del Consejo de Estado entre: (i) el 15 de enero y el 10 de mayo de 2015, como consta en la certificación proferida por el Director Administrativo del Consejo Superior de la Judicatura el 07 de septiembre de 2020.
Por ende, se entiende que la accionante sólo fue titular de las prestaciones pretendidas dentro de los extremos temporales en los que ejerció como magistrada auxiliar del Consejo de Estado. Las reglas en materia de prima especial de servicios y bonificación por compensación fijadas en la sentencia del 02 de septiembre de 2019 del Consejo de Estado son de obligatoria aplicación en el presente litigio De manera preliminar se precisa el contenido y alcance de las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado para justificar el porqué de la aplicación de las reglas fijadas en la sentencia de 02 de septiembre de 2019 al caso concreto.
Así pues, el artículo 270 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula lo relativo a este particular tipo de sentencias en los siguientes términos:
ARTÍCULO 270. SENTENCIAS DE UNIFICACIÓN JURISPRUDENCIAL. Para los efectos de este Código se tendrán como sentencias de unificación jurisprudencial las que profiera o haya proferido el Consejo de Estado por importancia jurídica o trascendencia económica o social o por necesidad de unificar o sentar jurisprudencia precisar su alcance o resolver las divergencias en su interpretación y aplicación; las proferidas al decidir los recursos extraordinarios y las relativas mecanismo eventual de revisión previsto en el artículo 36A de la Ley 270 de 1996, adicionado por el artículo 11 de la Ley 1285 de 2009.
La disposición encuentra respaldo en los artículos 13 (principio de igualdad) y 83 (buena fe y seguridad jurídica) de la Carta Política y 10º (deber de aplicación uniforme del ordenamiento jurídico) de la Ley 1437 de 2011. En relación con el carácter vinculante de los precedentes de los órganos jurisdiccionales de cierre, la sentencia C-634 de 2011 sostuvo que: “(…) [E]l carácter vinculante de los precedentes de las altas cortes se explica, desde la perspectiva teórica expresada, de la necesidad de otorgar eficacia a principios básicos del Estado Constitucional, como la igualdad y la seguridad jurídica.
Dentro de las distintas cualidades deseables de los sistemas jurídicos en los Estados democráticos está su predecibilidad [sic] y coherencia de las decisiones judiciales. Los ciudadanos esperan que, en todo caso, ante la existencia de asuntos análogos en sus hechos jurídicos relevantes, los jueces otorguen decisiones igualmente similares.
No basta, por ende, que se esté ante la estabilidad y coherencia de las reglas del derecho legislado, sino también ante la ausencia de arbitrariedad en las decisiones judiciales. Esto se logra a partir de dos vías principales: (i) el reconocimiento del carácter ordenador y unificador de las subreglas creadas por los altos tribunales de justicia, como la Corte Suprema de Justicia, el Consejo de Estado y la Corte Constitucional; y (ii) la exigencia que las decisiones judiciales cumplan con las condiciones propias de todo discurso racional, esto es, que (a) incorporen todas las premisas obligatorias para la adopción de la decisión, esto es, las diversas fuentes formales de derecho, otorgándose prevalencia a aquellas de superior jerarquía, como la Constitución;
(b) cumplan con reglas mínimas de argumentación, que eviten las falacias y las contradicciones; (c) sean consistentes con las demás decisiones adoptadas por el sistema judicial, de modo que cumplan con el requisito de predecibilidad [sic] antes anotado”. Recogiendo las reglas expuestas, es obligación del Juez Contencioso Administrativo dar aplicación a los contenidos desarrollados por las sentencias de unificación de esta Corporación, salvo que concurran razones sustantivas y suficientes para apartarse del precedente establecido.
No sucede lo mismo con las autoridades administrativas, quienes carecen de ese grado de autonomía. De ahí que, sea el propio régimen procesal administrativo el que ordena a las autoridades administrativas el acatamiento del precedente contencioso administrativo y constitucional. Dicha lectura se desprende la interpretación armónica del texto constitucional y el artículo 10º del CPACA, el cual norma que:
ARTÍCULO
10. DEBER DE APLICACIÓN UNIFORME DE LAS NORMAS Y LA JURISPRUDENCIA. Al resolver los asuntos de su competencia, las autoridades aplicarán las disposiciones constitucionales, legales y reglamentarias de manera uniforme a situaciones que tengan los mismos supuestos fácticos y jurídicos. Con este propósito, al adoptar las decisiones de su competencia, deberán tener en cuenta las sentencias de unificación jurisprudencial del Consejo de Estado en las que se interpreten y apliquen dichas normas.
Así las cosas, el Consejo de Estado estableció que la aplicación de la prima del artículo 14 de la Ley 4 de 1992 se rige por las siguientes reglas (negrillas fuera del texto original): 1. La prima especial de servicios es un incremento del salario básico y/o asignación básica de los servidores públicos beneficiarios de esta. En consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, en los términos de esta sentencia, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor.
La prima especial sólo constituye factor salarial para efectos de pensión de jubilación. 2. Todos los beneficiaros de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 como funcionarios de la Rama Judicial, Fiscalía, Procuraduría entre otros tienen derecho a la prima especial de servicios como un incremento del salario básico y/o asignación básica, sin que en ningún caso supere el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional, atendiendo el cargo correspondiente. 3.
Los funcionarios beneficiarios de la prima especial de servicios a que se refiere el artículo 14 de la Ley 4 de 1992 (de la Rama Judicial o de la Fiscalía General de la Nación) tienen derecho a la reliquidación de las prestaciones sociales sobre el 100% de su salario básico y/o asignación básica, es decir, con la inclusión del 30% que había sido excluido a título de prima especial. 4.
Los demás beneficiarlos de la prima especial de servicios que no estén sometidos a límite del 80%, en ningún caso su remuneración podrá superar el porcentaje máximo fijado por el Gobierno Nacional. 5. Para la contabilización de la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios, se tendrá en cuenta en cada caso la fecha de presentación de la reclamación administrativa y a partir de allí se reconocerá hasta tres años atrás, nunca más atrás, de conformidad con el Decreto 3135 de 1998 y 1848 de 1969. 6.
La bonificación por compensación para magistrados y cargos equivalentes no podrá superar en ningún caso el 80% de lo que por todo concepto devenguen anualmente los Magistrados de Alta Corte, que es igual a lo que por todo concepto reciben los congresistas, incluido el auxilio de cesantías. Este 80% es un piso y un techo. La reliquidación de la bonificación por compensación procede respecto a los magistrados de tribunal y cargos equivalentes, siempre que, en la respectiva anualidad, sus Ingresos anuales efectivamente percibidos NO hayan alcanzado el tope del ochenta por ciento (80%) de lo que por todo concepto devenga un magistrado de alta corte, incluido en ello las cesantías de los congresistas.
Sin embargo, en ese caso, la reliquidación debe efectuarse únicamente hasta que se alcance el tope del 80% señalado. 7. Procede la prescripción de la bonificación por compensación entre el 5 de octubre de 2001 y el 2 de diciembre de 2004. Lo anterior es la regla general. Esa regla tiene una excepción, que consiste en que si la persona logra demostrar en el expediente, con prueba documental, que antes del 3 de diciembre de 2004 había interrumpido la prescripción conforme a la ley.
En ese caso la prescripción va más allá del 4 de diciembre de 2004 y se retrotraería hasta la fecha de presentación de esa interrupción, fecha entonces que debe ser posterior al 5 de octubre de 2001 y anterior al 3 de diciembre de 2004. Esta excepción, como toda excepción, es de aplicación restrictiva. 8. La sentencia de unificación que hoy se adopta no implica que se está variando o modificando el régimen salarial y prestacional de los servidores beneficiaros de la prima especial de servicios del artículo 14 de la Ley 4 de 1992— jueces, magistrados y otros funcionarios—, en la medida en que en ningún caso se superar los porcentajes máximos o topes fijados por el Gobierno Nacional.
Resultan de especial importancia para el problema jurídico sub lite (Cfr. apartado 5 de las consideraciones) las reglas 1ª, 2ª, 3ª y 5ª, según las cuáles (i) la prima especial de servicios es un incremento al salario básico y en consecuencia, los beneficiarios tienen derecho, al reconocimiento y pago de las diferencias que por concepto de la prima resulten a su favor, sin contar la mencionada prima como salario, sino en lo referente a la pensión de jubilación, (ii) en ningún caso debe superarse el porcentaje máximo fijado por el gobierno nacional, (iii) para la prescripción de la prima deben calcularse tres años hacia atrás —nunca más atrás—, desde que se realiza la reclamación administrativa.
Las reglas de unificación fueron producto de un estudio extenso sobre la finalidad, naturaleza y alcance de la prima especial de servicios y la bonificación por compensación. Con esta sentencia se descartó la interpretación regresiva de la norma que aminoraba el salario básico de los titulares de la prima en un 30% siendo que, al tratarse de un sobresueldo, lejos de disminuir la remuneración salarial debía aumentarla.
Dicha interpretación era abiertamente contraria al principio de progresividad y prohibición de no regresividad puesto que una medida que pretendía beneficiar a los funcionarios de la Rama Judicial terminaba por afectar su salario en un 30% y, con ello, las prestaciones sociales que sobre esa deducción se hacían. En otras palabras, se optaba por la interpretación legal menos favorable al trabajador al hacer la liquidación de sus prestaciones sobre el 70% del salario y no sobre el 100%.
Al tiempo, el Consejo de Estado aclaró la duda relativa a la base salarial que sirve para liquidar las prestaciones sociales a la luz de clarificación interpretativa y el artículo 1º de la Ley 332 de 1996. La norma legal establece que la prima especial de servicios hará parte de la base de liquidación únicamente para efectos de calcular la pensión de jubilación. Siguiendo lo dicho en la sentencia 29 de abril de 2014, la Sala de Conjueces confirmó que el porcentaje del 30% debía ser incluido en el salario a la hora de la liquidación de las prestaciones.
Esto se debía a que, debido a la incorrecta interpretación del artículo 14, las cesantías, auxilios de cesantías, primas y vacaciones se calculaban con base en el 70% y no del 100% de este. Para superar los escollos que podía generar dicha interpretación, el Consejo de Estado propuso el siguiente ejemplo: si un funcionario tiene un salario básico de $10.000.000, su prima especial del 30% equivaldrá a $3.000.000.
Esto quiere decir que, cada mes, el funcionario debe recibir $13.000.000. Conforme con la interpretación admitida por esta Corporación, la base para liquidar prestaciones sociales es $10.000.000, no $13.000.000 (equivalente al salario más la prima). Solución del problema jurídico Como quedó establecido en los considerandos precedentes, le corresponde al Consejo de Estado resolver como problema jurídico, si es acorde al ordenamiento, en especial al precedente fijado por el Consejo de Estado en materia de prima especial de servicios de los servidores de la rama judicial, la sentencia de primera instancia proferida en el proceso de la referencia, en cuanto condena a la parte demandada a realizar el “REAJUSTE SALARIAL que corresponda al 30% del salario básico mensual, con sus consecuencias prestacionales en la reliquidación en idéntico porcentaje, de la prima de navidad, prima de servicios, vacaciones, prima de vacaciones, cesantías, seguridad social en salud y pensión, bonificación por servicios prestados, etc., causados desde el 15 de enero al 10 de mayo de 2015 fechas en las que fungió como Magistrada Auxiliar del Consejo de Estado, por habérsele deducido durante los extremos temporales servidos, computando para este ejercicio el 100% que corresponde a la asignación básica mensual devengada correspondiente para ese cargo”.
Como se expuso, en virtud de la regla 5ª de unificación, en la prima especial de servicios aplica la prescripción trienal de los derechos laborales, de conformidad con los Decretos 3135 de 1998 y 1848 de 1969. De esta manera, el juez debe encontrar la fecha en que se realiza la reclamación administrativa y contar tres años hacia atrás —ni un día más—, para determinar los periodos temporales en que dicha reclamación interrumpe la prescripción. Lo anterior, en todo caso, debe ir en consonancia con: (i) la inclusión de la prima especial de servicios como factor salarial únicamente para efecto de la pensión de jubilación, de acuerdo con el artículo 1º de la Ley 332 de 1996, y (ii) la imprescriptibilidad de la que gozan los aportes al sistema de seguridad social de pensiones.
Se debe recordar que: “la prescripción no opera en relación con la obligación de la demandada de realizar, en favor de la accionante, las cotizaciones o aportes al Sistema General de Seguridad Social en materia de pensiones, por tratarse de un derecho cierto, irrenunciable e imprescriptible que se reconoce en cabeza del servidor público que presta sus servicios laborales al Estado”.
Entonces, como la prima especial de servicios —únicamente— tiene carácter salarial para efectos de la pensión de jubilación, y estos aportes al sistema no sufren la prescripción trienal, pues son imprescriptibles, lo expresado en líneas precedentes no debe extenderse a dichos aportes. Del análisis del expediente, se evidencia que la reclamación administrativa a través de derecho de petición, fue realizada por el actor el 03 de marzo de 2017.
Al contar tres años hacia atrás, se tiene que el actor interrumpió la prescripción de sus derechos laborales desde el 03 de marzo de 2014. Es decir, solo puede reconocerse la reliquidación de su salario y sus prestaciones sociales (aquellas solicitadas por la parte demandante) con la incidencia de la prima especial de servicios que fue restada de su salario, desde el 03 de marzo de 2014 en adelante, sin conceder ni un día anterior.
Es menester recordar que los periodos reclamados por la accionante y reconocidos por el a quo, son posteriores a la fecha reseñada. Teniendo en cuenta los derroteros en materia de prescripción fijados en la sentencia de unificación de 02 de septiembre de 2019 —antes referida—, se reconocerán las prestaciones sociales reclamadas por la demandante, incluyendo el reajuste salarial según el cual el 30% de la prima se suma a la remuneración básica mensual solicitada por la funcionaria, es decir, mientras ocupó el cargo de Magistrada Auxiliar en el Consejo de Estado.
De conformidad con lo anterior, se procederá a confirmar la sentencia de primera instancia, se ordenará estarse a lo resuelto por las sentencias de unificación jurisprudencial citadas. Esta Sala se abstendrá de condenar en costas y agencias en derecho, porque no se aprecia una mala fe o una deslealtad procesal de la entidad apelante. Decisión En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: ESTÉSE a lo dispuesto en la Sentencia de Unificación Jurisprudencial de 02 de septiembre de 2019, radicado No. 41001233300020160004102 (N.I. 2204-2018), proferida por la Sección Segunda, Sala de Conjueces de esta Corporación, de conformidad con lo expuesto en esta providencia.
SEGUNDO: CONFIRMAR la sentencia del 26 de marzo de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, accedió a las pretensiones de la demanda presentada por Adriana Alexandra Hoyos Murcia, en contra de la Nación – Rama Judicial, por las razones expuestas en la parte motiva de esta sentencia.
TERCERO: NO CONDENAR en costas. Cópiese, notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente ALFONSO PALACIOS TORRES Conjuez Ponente Firmado electrónicamente ERLIN ABAD PALACIOS MORENO, Conjuez Firmado electrónicamente GERMÁN EDUARDO PALACIO ZÚÑIGA Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA