Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA-SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: LUIS EDUARDO MESA NIEVES Bogotá, D.C. dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Demandado: E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía (hoy liquidada) y Municipio de Rionegro – Antioquia Tema: Relación laboral encubierta Decisión: Confirma sentencia de primera instancia SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA ASUNTO 1.
La Subsección A de la Sección Segunda del Consejo de Estado decide el recurso de apelación presentado por la parte demandante contra la sentencia del 12 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante la cual se negaron las pretensiones de la demanda. I. ANTECEDENTES1 1.1 Pretensiones de la demanda 2.
Declarar la nulidad de los actos administrativos expedidos por la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía (hoy liquidada), mediante los cuales se negó la reclamación administrativa, identificados con radicados 1000-158 del 22 de agosto de 2017 y 1000-184 del 14 de septiembre de 2017 (este último resolvió el recurso de reposición). 3. Que se declare que entre la señora Dulfary Yulima Jurado Herrera y la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía existió una relación laboral encubierta entre 1Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 el 1 de marzo de 2007 y el 31 de diciembre de 2016.
En consecuencia, se condene a la entidad a pagar a la demandante las prestaciones sociales correspondientes: vacaciones, primas, cesantías e intereses sobre cesantías, así como las demás que perciba el personal de planta de la entidad. 4. Adicionalmente, se solicitó que se cancelen a la demandante los aportes a pensión por el tiempo efectivamente laborado, con el respectivo incremento derivado de los intereses moratorios que determine la administradora de pensiones; así mismo, los aportes a salud en los porcentajes que correspondían al empleador, y los aportes a riesgos laborales. 5.
Se solicitó el pago de las siguientes indemnizaciones: moratoria por el no pago de las prestaciones sociales al momento de la terminación de la relación laboral; sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías; e indemnización por despido injustificado. 1.2. Hechos que fundamentan la demanda 6. La señora Dulfary Yulima Jurado prestó su servicio en la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro – Antioquia desde el 22 de marzo de 2000 hasta el 30 de abril de 2006, fecha en la que se le aceptó su renuncia voluntaria. 7.
Posteriormente, la actora volvió a vincularse a la E.S.E. como contadora pública, labor que desarrolló de manera continua e ininterrumpida desde el 1 de marzo de 2007 hasta el 31 de diciembre de 2016, mediante diferentes contratos de prestación de servicios. 8. Se adujo que las funciones realizadas por la demandante eran de carácter permanente en la entidad, lo que implicaba ejecutarlas obligatoriamente en sus instalaciones cinco veces por semana, circunstancia que le impedía desempeñar otras actividades para diferentes entidades. 9.
Asimismo, la demandante asistió a capacitaciones obligatorias, reuniones y efectuó distintos desplazamientos asumidos por la E.S.E. Además, tuvo a su cargo auxiliares administrativas del área de contabilidad, quienes la reconocían como una de sus jefas. 10. Se añadió que la demandante siempre estuvo bajo subordinación del gerente de la entidad y que no existió diferencia en el trato ni en las órdenes respecto de las impartidas al personal de planta. 11.
Por lo anterior, la actora presentó reclamación administrativa a la entidad el 17 de julio de 2017, solicitando la existencia de una relación laboral y el pago de las prestaciones sociales. Sin embargo, dicha solicitud fue negada mediante los oficios identificados bajo radicado 1000-158 del 22 de agosto de 2017 y 1000- Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 184 del 14 de septiembre de 2017 (a través del cual se resolvió el recurso de reposición). 12.
Finalmente, mediante Decreto 540 del 11 de septiembre de 2017, proferido por la alcaldía de Rionegro, entró en liquidación el Hospital Gilberto Mejía Mejía. 1.3. Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración 13. Se invocó la vulneración de los artículos 1, 2, 4, 13, 23, 25, 29, 53, 83, 122 y 123 de la Constitución Política. Igualmente se citaron como vulneradas las siguientes disposiciones legales: artículos 23, 29 y 64 del Código Sustantivo del Trabajo;
Ley 50 de 1990; Ley 80 de 1993, artículo 32 inciso 3; y Ley 782 de 2002. 14. En desarrollo del concepto de violación, se sostuvo que, si bien las partes suscribieron diferentes contratos de prestación de servicios, en realidad se configuraron los elementos esenciales de la relación laboral —prestación personal del servicio, remuneración y subordinación— y por tanto se desconoció el principio constitucional de la primacía de la realidad sobre las formas. 15.
Se adujo que dichos contratos fueron utilizados para enmascarar una verdadera relación laboral, con el propósito de desmejorar los derechos y garantías de la demandante; razón por la cual lo procedente es declarar la nulidad de los actos demandados y reconocer las pretensiones formuladas a título de restablecimiento del derecho. 1.4.
Contestaciones a la demanda 16. La E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro (hoy liquidada)2 contestó la demanda oponiéndose a las pretensiones. 17. En cuanto a los hechos, sostuvo que la actora fue vinculada mediante contratos de prestación de servicios, lo cual no implica que desarrollara sus actividades bajo las mismas condiciones, deberes y obligaciones de un funcionario de planta.
Por el contrario, afirmó que sus labores se realizaron únicamente en el marco del principio de coordinación propio de este tipo de contratación. 18. Señaló que, si bien en la ejecución de los contratos la actora tuvo un supervisor a quien debía rendir informes, estos tenían como única finalidad soportar las cuentas de cobro. Agregó que, durante la prestación de sus servicios, la demandante nunca recibió llamados de atención ni estuvo sometida al régimen disciplinario interno de la entidad. 2 Índice 55 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 19.
Por último, propuso como excepciones de mérito las siguientes: i) inexistencia de la relación laboral; ii) buena fe de parte de la entidad demandada; iii) prescripción; iv) excepción de incumplimiento por parte del acreedor (Dulfary Yulima Jurado Herrera) de hacerse parte ante el auto de graduación y calificación de acreedores de la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía de Rionegro Antioquia; v) inexistencia de la aplicación de la primacía de la realidad; vi) mala fe del demandante; y, vii) genérica. 20.
Por su parte, el municipio de Rionegro contestó la demanda igualmente oponiéndose a las pretensiones. En su criterio, no obran en el expediente fundamentos fácticos o jurídicos que conlleven a que se declare la existencia de la relación laboral. 21. Propuso como excepciones de mérito las siguientes: i) inexistencia de la relación laboral; ii) cobro de lo no debido; iii) buena fe; iv) prescripción de las sanciones; v) genérica. 1.5.
Sentencia de primera instancia3 22. El Tribunal dictó sentencia el 12 de marzo de 2025, negando las pretensiones de la demanda (sin condenas en costas). 23. Para arribar a esta conclusión, el a quo estudió cada uno de los requisitos esenciales de la relación laboral de la siguiente forma: 24. Se probó la prestación personal del servicio de la demandante en favor de la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía (hoy liquidada) como contadora o asesora contable entre el 1 de marzo de 2007 y el 31 de diciembre de 2016, recibiendo a cambio una remuneración. Lo anterior se extrae de los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes y los antecedentes contractuales. 25.
Sin embargo, para el tribunal no se acreditó el elemento de la subordinación, pues no probó el cumplimiento de horario o que la demandante recibiera órdenes de la entidad. En particular, se desarrolló este punto de la siguiente forma: i) Respecto a los horarios, se indicó que únicamente los contratos mencionan el compromiso de la actora de realizar cinco visitas semanales a la E.S.E. Los testimonios no precisaron el tiempo que permanecía en la entidad ni la forma en que administraba su jornada para ejecutar las funciones. ii) Los testigos tampoco señalaron que la demandante recibiera órdenes o se le asignaran funciones distintas de las previstas en los contratos.
Según explicó el 3 Índice 46 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 tribunal, las actividades referidas por los declarantes estaban contempladas en los contratos y debían coordinarse con los empleados del área de contabilidad de la E.S.E. iii) En cuanto a las capacitaciones, se concluyó que estas eran impartidas por entidades de control que vigilaban la función contable de las entidades estatales, por lo cual resultaba natural que la E.S.E. enviara a las personas obligadas contractualmente a rendir los informes contables iv) La entidad demandada aceptó en la contestación que en la planta de personal existía el cargo de contador.
No obstante, para el a quo ese solo hecho no era suficiente para declarar la relación laboral encubierta, ya que es necesario demostrar la existencia del elemento de la subordinación, el cual no se probó. 1.6. Recurso de apelación 26. La demandante4, por medio de su apoderado, presentó recurso de apelación, solicitando que se revocara la decisión de primera instancia y, en su lugar se accediera a las pretensiones.
Para tal fin desarrolló los siguientes argumentos: 27. Consideró que, en el presente caso se acreditaron todos los elementos de la relación laboral, por consiguiente, el tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria. 28. Indicó que la subordinación sobre el servicio de la actora se acredita por lo siguiente: 28.1 Cumplió las obligaciones como una funcionaria de la planta, pues en los contratos se estableció de manera ilegal su asistencia por lo menos 5 días a la semana, es decir, efectuó la misma jornada que la parte administrativa de la E.S.E. 28.2 Los testigos fueron claros en indicar que la actora cumplía horario; asistía a las capacitaciones de la entidad y fungía como jefe inmediata de las auxiliares contables de la entidad. 28.3 En varias ocasiones realizó funciones diferentes a las que le correspondía como contadora pública, porque cumplió órdenes y directrices proferidas por las dirección administrativa y financiera de la E.S.E. 4 Índice 49 aplicativo SAMAI primera instancia. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 28.4 Su servicio no era autónomo, pues dependía directamente del subgerente financiero y gerente del Hospital. 29.
Finalmente, se indicó que las funciones realizadas por la actora eran permanentes a la entidad, pues fueron realizadas de manera ininterrumpida por más de 10 años. Como no se observa causal que invalide lo actuado, procede la Sala a decidir previas las siguientes, II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 30. El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo5. 31.
De igual manera, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código General del Proceso6, la competencia del juez de segunda instancia está circunscrita solamente a lo expuesto por el apelante, pero cuando ambas partes hayan apelado toda la sentencia o cuando quien no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitación. 32.
En ese sentido, comoquiera que solamente apeló la parte demandante, la resolución del caso en esta instancia se ceñirá a los argumentos expuestos en el recurso de alzada. 2.2. Problema jurídico 33. De acuerdo con los argumentos expuestos en el recurso de apelación, el problema jurídico se contrae a resolver los siguientes interrogantes: 34.
¿Entre la señora Dulfary Yulima Jurado Herrera y la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía (hoy liquidado) existió una relación laboral encubierta en el período reclamado en la demanda por configurarse sus elementos esenciales? 35. De acreditarse lo anterior, se estudiará si sobre tal vínculo acaeció en todo o en parte el fenómeno de la prescripción trienal y si la parte actora tiene derecho al pago de las prestaciones sociales invocadas en la demanda. 5 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]». 6 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 2.3.
De la relación laboral encubierta o subyacente 36. En lo relacionado con el derecho al trabajo, el artículo 53 Constitucional consagra los derechos fundamentales de los trabajadores relacionados con la igualdad de oportunidades, remuneración mínima vital y móvil proporcional a la cantidad y calidad de trabajo, irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales, situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho y primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por las partes. 37.
En lo que respecta al contrato estatal de prestación de servicios el numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, señala que no son fuente de una relación laboral ni generan la obligación de reconocer y pagar prestaciones sociales; sin embargo, la jurisprudencia de esta Corporación y de la Corte Constitucional ha admitido que tal disposición no es aplicable cuando se demuestran los elementos configurativos de una relación laboral, a saber: la subordinación continuada, la prestación personal del servicio y la remuneración (artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo). 38.
En esa lógica, en la sentencia de unificación SUJ-025-CE-S2-2021, la Sección Segunda del Consejo de Estado reiteró ciertos criterios elaborados por la jurisprudencia para identificar, en el marco de los contratos de prestación de servicios, el elemento de la subordinación, en cuanto requisito sine qua non para declarar la existencia de una relación laboral encubierta o subyacente, a saber: i) el lugar de trabajo, ii) el horario de las labores, iii) la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, que se materializa, por ejemplo, con el ius variandi o con la inserción del prestador del servicio en el círculo rector, organizativo o disciplinario de la entidad; y iv) que las actividades o tareas a desarrollar correspondan de manera idéntica, semejante o equivalente a las que tienen asignadas los servidores de planta, siempre y cuando se reúnan los elementos configurativos de la relación laboral. 39.
Igualmente, estableció unas reglas así: i) los contratos de prestación de servicios no pueden concatenarse indefinidamente en el tiempo, cuando se suscriben con personas naturales; ii) existe un término de 30 días hábiles, en principio y como marco de referencia, en los contratos de prestación de servicios que presenten interrupciones, que de no superarse, se puede concluir «la existencia de una unidad de vínculo contractual» siempre y cuando «se constate que los objetos contractuales y las obligaciones emanadas de ellos son iguales o similares y apuntan a la satisfacción de las mismas necesidades»; de allí que de encontrarse acreditada la relación laboral, quien pretenda su reconocimiento debe reclamarlo dentro de los tres años siguientes contados a partir de la finalización del vínculo contractual, y, en aquellos casos donde se presente solución de continuidad entre contratos, debe analizarse la prescripción frente a cada uno de ellos, a partir de sus fechas de finalización, por lo que de no Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 presentarse la reclamación en ese período, operará el fenómeno prescriptivo, salvo en lo relacionado con los aportes a pensión que no están sometidos a dicho término; iii) es improcedente la devolución de los aportes a la Seguridad Social en salud efectuados por el contratista en exceso, por «constituir estos aportes obligatorios de naturaleza parafiscal». 2.4.
Análisis de la Sala frente al primer problema jurídico 40. Con el material probatorio allegado al proceso, se evidencia que la demandante desarrolló sus actividades contractuales en los períodos, objetos y por los valores que se detallan en el siguiente cuadro: Número de Contrato Objeto contratado Inicio Finalización Valor 08 de 20077 El CONTRATISTA se obliga para con EL HOSPITAL a: Asesorar contablemente al CONTRATANTE Establecer las normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales según lo establecido en el decreto 1914 del 23 de octubre de 1996.
Elaborar los estados financieros e informes que se deban rendir a los diferentes entes fiscalizadores (Contraloría Regional, y la Contaduría) con sus anexos y notas explicativas en la periodicidad por ellos establecida. Elaborar el balance general de la E.S.E. Hospital Gilberto Mejia Mejia, dentro de los plazos previstos por la normatividad vigente.
Llevar los libros de contabilidad, los documentos que deben soportar legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas y los requisitos que estos deben cumplir. Realizar los asientos contables pertinentes a que hubiere lugar durante la vigencia del contrato. Presentar los demás informes, que la Gerencia requiera 1 de marzo de 2007 31 de marzo de 2007 $13.500.0000 02 de 20088 2 de enero de 2008 30 de junio de 2008 $8.000.000 12 de 20089 1 de julio de 2008 31 de julio de 2008 $1.800.000 16 de 200810 El CONTRATISTA se obliga para con EL HOSPITAL a: Asesorar contablemente al CONTRATANTE Establecer las normas técnicas generales y específicas, sustantivas y procedimentales según lo establecido en el decreto 1914 del 23 de octubre de 1996.
Elaborar los estados financieros e informes que se deban rendir a los diferentes entes fiscalizadores (Contraloría 1 de agosto de 2008 31 de diciembre de 2008 $9.000.000 01 de 200911 1 de enero de 2009 31 de diciembre de 2009 $23.256.000 01 de 201012 1 de enero de 2010 30 de junio de 2010 $14.924.160 52 de 201013 1 de julio de 2010 31 de diciembre de 2010 $14.924.160 08 de 201114 3 de enero de 2010 30 de diciembre de 2011 $30.743.760 7 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 32 8 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 35 9 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 35 10 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 39 11 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 43 12 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 47 13 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 52 14 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 58 Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 013 de 201215 Regional, y la Contaduría) con sus anexos y notas explicativas en la periodicidad por ellos establecida.
Elaborar el balance general de la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía, dentro de los plazos previstos por la normatividad vigente. Llevar los libros de contabilidad, los documentos que deben soportar legal, técnica, financiera y contablemente las operaciones realizadas y los requisitos que estos deben cumplir. Realizar los asientos contables pertinente que hubiere lugar durante la vigencia del contrato.
Presentar los demás informes, que la Gerencia requiera. 3 de enero de 2012 31 de marzo de 2012 $8.070.237 072 de 201216 1 de abril de 2012 31 de diciembre de 2012 $24.210.711 04 de 201317 2 de enero de 2013 31 de diciembre de 2013 $33.578.642 05 de 201418 7 de enero de 2014 31 de diciembre de 2014 $34.752.000 03 de 201519 6 de enero de 2015 31 de diciembre de 2015 $36.000.000 14 de 201620 27 de enero de 2016 31 de marzo de 2016 $9.540.000 35 de 201621 4 de abril de 2016 31 de julio de 2016 $12.720.000 64 de 201622 4 de agosto de 2016 31 de diciembre de 2016 $15.900.000 41.
Con lo anterior, se deduce que la señora Dulfary Yulima Jurado Herrera prestó personalmente sus servicios en favor la E.S.E. Hospital Gilberto Mejía Mejía (hoy liquidada) entre el 1 de marzo de 2007 y el 31 de diciembre de 2016, desarrollando actividades de asesorías contables. En detalle, con de la lectura de los objetos contractuales, se extrae que la actora: elaboraba los estados financieros e informes que se debían rendir la entidad a los diferentes entes fiscalizadores; realizaba los balances generales; llevaba los libros de contabilidad y los documentos que soportaban las operaciones realizadas. 42.
La contraprestación, que se refiere a los emolumentos recibidos por la contratista durante la ejecución de las actividades convenidas, se comprueba a partir de los contratos que reposan en el expediente, así como de los certificados y constancias de pagos que precisan los honorarios devengados por la actora23. 43. Por su parte, la continuada subordinación y dependencia, se refiere al cumplimiento de órdenes por parte del contratista en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo.
Para verificar este requisito, la Sala tendrá en cuenta los criterios determinados por esta Corporación en la sentencia de unificación SUJ-025-CES2- 2021. 44. En esos términos como lugar de trabajo, la demandante tuvo las instalaciones del área contable de la E.S.E., de acuerdo con las manifestaciones de los testigos24. 15 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 65 16 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 71 17 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 79 18 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 88 19 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 96 20 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 104 21 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 113 22 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia – pág. 122 23 Índice 54 aplicativo SAMAI primera instancia. 24 Al respecto, el señor Plinio Humberto Neira Vargas sobre el lugar de trabajo de la demandante dijo: «yo trabajé en el Hospital Gilberto Mejía Mejía (…) yo la veía pues en la parte financiera cuando me hizo una inducción, me presentaron las personas, ella estaba allá y la seguí viendo ahí por mucho tiempo (…)».
El señor Juan Alberto Cardona Henao expuso su conocimiento del servicio de la demandante así: «Yo la conocí trabajando en el Hospital Gilberto Mejía cuando yo me desempeñaba como organizador fiscal de la institución. (…) Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 45.
En cuanto al horario de servicio, los testimonios indican lo siguiente: 46. El señor Plinio Humberto Neira Vargas al ser interrogado sobre la frecuencia con que veía a la demandante en la entidad prestando su servicio, dijo lo siguiente: «Pregunta: usted nos dice que usted veía a la señora Dulfary allá en el hospital, cuéntenos cuándo la veía, en dónde me dice que la veía. Contestó: (…) pues yo no me imaginaba que no era empleada directa, porque la veía mucho tiempo allá, la veía seguido, ya como los últimos dos años más o menos, ella sí iba, faltaba un día a la semana o iba en las mañanas o en las tardes, pero desde los primeros años siempre la vi trabajando de esa manera, que pensé que era una empleada como los que cumplíamos horario allá como el resto de las niñas (…) Pregunta: ¿Y a qué hora me dice que la veía llegar a la señora Dulfary? Contestó: A las 8 de la mañana, cuando yo llegaba allá, de hecho, antes de reformar el hospital, la oficina de contabilidad quedaba al lado de la mía, entonces yo la veía los primeros días allá (…) Pregunta: ¿Y hasta qué hora la veía? Contestó: Hasta las horas de la tarde, 4, 5 de la tarde o más o menos (…)». 47.
Al señor Juan Alberto Cardona Henao se le interrogó sobre si tenía conocimiento de que la demandante cumplía algún horario en la entidad, a lo cual respondió: «Contestó: Doctor, yo igualmente, por mi función como revisor, yo no permanecía tiempo completo en la institución. Nosotros teníamos programadas unas visitas de un día por semana al mes, y cada que yo iba al hospital siempre encontraba a Dulfary trabajando allá. Pregunta: ¿Usted acaba de mencionar que tenía que ir una vez al mes o una vez por semana? Contestó: Yo, una vez por semana.
Siempre me desplazaba una vez por semana al hospital». 48. La señora Ángela María Gómez Gallego al interrogársele si conocía que la demandante cumpliera algún horario, respondió lo siguiente: «Yo lo que sé es que la puerta principal la cerraban a las 5 de la tarde. Yo trabajaba en urgencias toda la noche o hasta las 10 o hasta el otro día. Y ella siempre pasaba por ahí, porque siempre salía muy tarde.
Nunca salía a la hora que salían los jefes. Ella siempre trabajaba hasta muy tarde, entonces ahí era donde me enteraba a qué hora salía ella al hospital». 49. Finalmente, la señora Feniber Yaneth Durango Rúa sobre los horarios que pudo cumplir la demandante, adujo lo siguiente: «Pregunta: Díganos o informen al despacho si Dulfary cumplía algún tipo de horario en el hospital.
Contestó: Sí, normalmente ella siempre llegaba en la mañana como tipo ocho de la mañana y muchas veces nos quedábamos hasta tarde. No conozco que tuviera un horario específico de salida, pero como todas siempre trabajamos hasta tarde, normalmente salíamos tarde, después de las seis de la tarde. Pregunta: Y le pregunto, ¿Dulfary trabajaba de lunes a viernes? Contestó: De lunes a viernes, sí. Incluso en algunos momentos que hubo que presentar informes y se llegó como hasta el último día del vencimiento.
Trabajamos algunos sábados y algunos domingos en el lapso de tiempo que trabajamos juntos (…) Pregunta: indíqueme por favor si lo sabe, si a la señora Dulfary se le exigía ese horario Siempre me desplazaba una vez por semana al hospital. (…) cada que yo iba al hospital siempre encontraba a Dulfary (…)». La señora Ángela María Gómez Gallego se limitó a indicar sobre este punto que: «(…) Dulfary siempre trabajó en contabilidad (…)».
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 que manifiesta a través de forma verbal o a través de algún escrito o memorando y quién era la persona que emitía esta directriz. Contestó: No sé (…)». 50.
De las anteriores manifestaciones la Subsección considera que no son suficientes para demostrar con claridad las jornadas en que la demandante cumplió sus actividades. 51. En efecto, el testigo Neira Vargas manifestó que la demandante prestaba sus servicios en la entidad entre las 8:00 a.m. y las 4:00 o 5:00 p.m.; sin embargo, agregó que en los dos últimos años aproximadamente faltaba un día a la semana y en ocasiones solo asistía media jornada.
En consecuencia, sus declaraciones no permiten establecer con certeza los horarios de la demandante, pues, aunque refirió posibles extremos de inicio y fin de la jornada, también afirmó que en determinados periodos asistía solo medio tiempo o no concurría ciertos días. 52. Por su parte, el testigo Cardona Henao indicó que, en calidad de revisor fiscal, solo asistía a la E.S.E. una vez por semana; y si bien señaló que siempre encontraba a la actora, no precisó los horarios en los que ello ocurría, y mal podría conocer que ella laborara todos los días de la semana en la E.S.E. 53.
La señora Gómez Gallego afirmó que laboró en la jornada nocturna y que, durante ese tiempo, observaba que la demandante salía «muy tarde» de la entidad. Para la Sala, estas afirmaciones resultan vagas y no permiten establecer los horarios en que la actora prestaba su servicio. 54. De igual manera, la señora Durango Rúa sostuvo que la demandante llegaba a las 8:00 a.m. y que, en varias ocasiones, ambas permanecían hasta tarde en la entidad.
Sin embargo, aclaró que no conocía la hora exacta de salida de la actora ni que existiera requerimiento verbal o escrito para que cumpliera un horario. Por consiguiente, aunque sus dichos permiten inferir que la actora cumplió funciones en determinados períodos, no demuestran la existencia de una imposición horaria por parte de la entidad demandada. 55.
Por otra parte, en cuanto a las pruebas documentales, la Sala observa que en los contratos de prestación de servicios se estableció que la actora debía cumplir sus obligaciones en visitas programadas a la E.S.E. que en principio se establecieron en dos por semana25 y más adelante en cinco por semana26. 56. Ahora bien, contrario a lo expuesto en el recurso de apelación, el compromiso de la demandante de realizar visitas programadas a la entidad no conduce a concluir que estuviera obligada a cumplir una jornada laboral similar a la del personal de planta. 25 Como se observa en la cláusula segunda del contrato de prestación de servicios 08 de 2007. 26 Contratos 02 de 2008, 12 de 2008, 16 de 2008, 01 de 2009 y 01 de 2010 cláusula segunda.
Contratos 52 de 2010, 08 de 2011, 013 de 2012, 072 de 2012, 04 de 2013, 05 de 2014, 03 de 2015, 14 de 2016, 35 de 2016 y 64 de 2016 cláusula cuarta. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 57.
En efecto, las cláusulas contractuales únicamente prevén la realización de visitas programadas, sin precisar horarios ni imponer a la actora una jornada específica. A ello se suma que no reposan en el expediente otras pruebas que clarifiquen este aspecto, pues, como se indicó, los testimonios no aportaron elementos claros o suficientes sobre los extremos de la prestación del servicio ni sobre la existencia de una obligación horaria. 58.
Con todo, para la Subsección es claro que la demandante cumplió las actividades contractuales en determinados periodos, en tanto que el horario del servicio constituye un factor esencial que deben establecer las partes cuando se busca la satisfacción del objeto en los contratos de prestación de servicios. Sin embargo, ello por sí solo no puede constituir un elemento categórico para acreditar la existencia de una relación laboral encubierta; antes bien, dicho factor debe entenderse como un parámetro lógico que guarda relación con la coordinación entre el contratista y el contratante27. 59.
En cuanto a la dirección y control efectivo de las actividades a ejecutar, es de reiterar que el control y manejo directo de la entidad contratante sobre las actividades ejecutadas por el contratista resultan ser un requisito fundamental a efectos de constatar la existencia o no del elemento de subordinación. De forma que, para probar la existencia de la relación laboral encubierta, debe la parte demandante probar que se encontraba dentro del círculo rector, disciplinario y organizativo de la entidad, a modo tal que se concluya que las actividades ejecutadas eran dirigidas de manera contundente por la entidad contratante. 60.
En el recurso de apelación se reprochó la indebida valoración probatoria efectuada por el a quo, al concluir que no se configuró la relación laboral. En particular, se destacó que el elemento de subordinación se encontraba probado porque la actora recibía órdenes y directrices de personal de la entidad, asistía a capacitaciones y se desempeñaba como jefe inmediata de las auxiliares contables de la E.S.E. 61.
Para la Sala, tales argumentos no tienen vocación de prosperidad, pues del análisis integral del material probatorio no se acredita que la demandante, en estricto sentido, estuviera sujeta a la dirección y control de la entidad en la ejecución de sus contratos. 62. En cuanto a los testimonios, el señor Plinio Humberto Neira Vargas, al ser interrogado sobre las actividades que desarrollaba la demandante y la posible dependencia en su ejecución, respondió lo siguiente: «Pregunta: Señor Plinio sírvase a indicarle al despacho la señora Dulfary cómo sabía cuáles eran las actividades que tenía que realizar si lo sabe.
Contestó: Pues la verdad yo no sabía qué funciones 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia tres (3) de octubre de dos mil veintidós (2022). Rad. 25000234200020130457501 (2611-2016) C.P: RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 tenía ella, yo sé que como contadora después de que me di cuenta del contrato y antes pues las funciones de contadora supongo yo, yo no tengo conocimiento exacto de las funciones, yo sé que ella apoyaba presupuesto, apoyaba inventarios y varias otras cosas que tenían que ver con sistemas porque ella me pedía la ayuda a mí y me di cuenta por eso.
Pregunta: Sabe usted ese cargo o ese contrato de quién dependía, ¿quién lo direccionaba? Contestó: No señor, me imagino que el gerente es el ordenador de todos los contratos porque así, así me di cuenta en algo». 63. El señor Juan Alberto Cardona Henao al indagársele sobre la posible dependencia de la demandante respecto de la E.S.E. en la realización de su servicio explicó lo siguiente: «Pregunta: De acuerdo con lo que usted tiene conocimiento, Juan Alberto, ¿ella dependía de quién en el hospital? Contestó: Allá en el hospital teníamos una estructura de una dirección financiera, y la dirección financiera dependía de la gerencia. Ella recibía, por lo que alcancé a ver, recibía instrucciones de la dirección financiera y de la gerencia (…)». 64.
La señora Ángela María Gómez Gallego cuando se le preguntó si la demandante recibió órdenes respondió de la siguiente manera: «Pregunta: ¿Usted sabe, señora Ángela, si Dulfary recibía órdenes o directrices del gerente o de la dirección financiera? Contestó: No te sé decir. Si le daban órdenes, no sé (…)». 65. De las anteriores declaraciones se advierte que no aportan detalles concretos acerca de posibles incidencias directas y determinantes de personal de la entidad sobre la manera en que la demandante cumplía con los objetos contractuales en tiempo, modo y lugar. 66.
En efecto, el señor Neira Vargas adujo no conocer claramente las funciones de la actora y solo supuso que dependía del gerente; el señor Cardona Henao sostuvo que la señora Dulfary recibía instrucciones de la dirección financiera y de la gerencia, pero no precisó el tipo, forma o frecuencia de tales requerimientos; y la señora Gómez Gallego manifestó no tener conocimiento sobre si la demandante recibió órdenes o directrices de algún funcionario de la entidad. 67.
Por otro lado, en el recurso se adujo que los declarantes concordaron en que la actora fungía como jefe inmediata de las auxiliares contables de la entidad. Para desatar este punto del litigio se traerá a colación los relatos de los testigos al respecto, así: 68. El señor Neira Vargas al ser preguntado sobre las personas con las que prestaba el servicio la demandante, respondió: «Pregunta: Don Plinio, usted acaba de mencionar que ella tenía o trabajaba con dos personas (…) esas personas (…) estaban con ella trabajando, eran digamos empleadas de planta y qué relación tenían estas trabajadoras o estas personas con Dulfary.
Contestó: Sí, yo cuando llegué yo pensé que eran auxiliares porque yo en el rango pensé que la contadora era la que mandaba en esa área, no supe hasta varios años después y ahí en el área habían tres auxiliares, eran estudiantes de contabilidad y creo que en ese proceso se graduaron Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 también como contadoras, estuvieron trabajando ahí con ella y ella les ayudaba mucho en los procesos, yo hasta la hora que realmente no sé, me di cuenta que después de varios años que ella no era vinculada, pero sin embargo ella tenía como acto (sic) de asesoría con ellas». 69.
A su turno, el señor Juan Alberto Cardona Henao, al ser consultado sobre si la actora tenía personal a su cargo, respondió afirmativamente y explicó: «Pregunta: ¿Usted sabe, señor Juan Alberto, si Dulfary tenía personal a cargo? Contestó: Pues ella le daba las instrucciones a los auxiliares contables y a las personas que estaban muy directamente relacionadas con el proceso contable.
Le daba instrucciones a los auxiliares contables, a los auxiliares de cartera, a los auxiliares de facturación, en la medida en que había que hacer algún ajuste, algún requerimiento con relación a estas actividades. Pregunta: de acuerdo con la respuesta que nos acaba de dar, indíquenos si Dulfary, impartía instrucciones u órdenes a estas auxiliares.
Contestó: Sí, desde el punto de vista técnico, ella impartía las instrucciones. Esto no lo están haciendo así, esta causación está mal hecha, aquí faltan los impuestos, me corrigen acá, me arreglan acá, esto lo vamos a trabajar así. Obviamente, ella era la que organizaba todo el esquema contable en la institución (…)». 70. Finalmente, la señora Feniber Yaneth Durango Rúa, al ser preguntada si recibió órdenes de la demandante cuando trabajó como auxiliar contable en la E.S.E., manifestó: «Pregunta: ¿Usted nos acaba de decir que trabaja en la misma oficina? Recibía órdenes de Dulfary Contestó: Como contadora en algunos procesos que desarrollaba yo como auxiliar, y donde ella tenía que hacer sus revisiones, entonces recibía órdenes e instrucciones de cómo manejar el proceso en algunos momentos.
Y también pues de mi jefe inmediato, que era el su gerente financiero». 71. De lo anterior se concluye que: (i) el señor Neira Vargas señaló que quienes colaboraban con la demandante eran estudiantes de contaduría que realizaban sus prácticas en la E.S.E., y sobre ellas la actora impartía indicaciones en los procesos a su cargo; (ii) el señor Cardona Henao indicó que la actora emitía instrucciones de carácter técnico a las auxiliares de contabilidad, cartera y facturación; y (iii) la señora Durango Rúa afirmó que, en algunos procesos revisados por la actora, recibió de esta órdenes e instrucciones. 72.
La Sala observa que el testimonio del señor Neira Vargas da cuenta que las instrucciones estaban dirigidas a practicantes de contaduría con el fin de garantizar la correcta ejecución de las actividades y favorecer su aprendizaje, lo cual en manera alguna permite concluir que existía personal de planta bajo subordinación de la actora. 73.
En cuanto a los dichos del señor Cardona Henao y Durango Rúa, contrario a lo referido en el recurso, la Sala no considera sean determinantes para concluir que la actora cumplió funciones de jefe sobre auxiliares en la E.S.E. 74. Debe recordarse que contractualmente la demandante se comprometió a elaborar los estados financieros e informes a rendir en los entes fiscalizadores;
Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 realizar balances contables generales de la E.S.E.; llevar los libros de contabilidad y los documentos que soportan sus operaciones. 75.
En consecuencia, el hecho de que la actora coordinara labores o impartiera instrucciones técnicas relativas a la ejecución de las actividades a su cargo no permite concluir que ejerciera subordinación sobre otros trabajadores. Máxime cuando las declaraciones no precisaron la forma ni el alcance de tales instrucciones, limitándose a señalar que la actora emitía directrices sin detallar las circunstancias concretas y casos particulares en que ello ocurrió, lo cual impide a la Sala derivar de ellas una incidencia jerárquica en el servicio prestado por otros empleados. 76.
De otro lado, nota la Sala que, si bien los testigos refirieron que la demandante asistió a capacitaciones, lo cierto en que de sus dichos no se deduce que en esas reuniones la demandante hubiera recibido instrucciones en la manera, cantidad, método o forma de cumplir sus servicios. 77. Ahora, respecto a los documentos adicionales que reposan en el expediente, de estos tampoco extrae la Subsección indicios que permitan acreditar la existencia de la relación laboral.
En esencia, solo obran los informes de ejecución contractual; actas de inicio y liquidación de los contratos; cuentas de cobro de los servicios prestados y comprobantes de egresos, lo que en modo alguno evidencian un poder subordinante sobre la demandante. 78. Igualmente, no son de recibo las consideraciones del recurso dirigidas a probar que el servicio realizado por la actora es permanente a la E.S.E., lo que acredita la relación laboral encubierta.
Ante ello, debe recordarse que la jurisdicción de lo contencioso-administrativo quien pretenda la declaratoria de esa relación con entidades del Estado debe probar que en el desarrollo de su servicio se configuraron los tres elementos esenciales, a saber, prestación personal del servicio, remuneración y, especialmente, subordinación. 79.
Ello, pues el ordenamiento jurídico nacional permite que las entidades del Estado cumplan con el cometido que les fue asignado excepcionalmente con personas distintas a las que integran su planta de personal, mediante la suscripción de contratos de prestación de servicios, cuando: (i) las actividades requieran conocimientos especializados o (ii) no puedan realizarse con el personal empleado. 80.
Por consiguiente, siguiendo lo establecido en el artículo 167 del Código General del Proceso «[…] incumbe a las partes probar el supuesto de hecho de las normas que consagran el efecto jurídico que ellas persiguen»; por lo que era la actora quien debía probar los supuestos de hecho de la configuración de la relación encubierta que alegó que existió entre con el ente demandado a través Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 de las pruebas pertinentes, suficientes y útiles del caso, tal y como se ha sostenido la Subsección en casos precedentes28. 81.
Lo anterior, pues «si bien no puede decirse que existe una prueba reina para demostrar el elemento de la subordinación y dependencia continuada, esta Sala si ha considerado que para acreditar este elemento de la relación laboral, deben aportarse aquellas que permitan acreditar fehacientemente que el contratista no ejercía su actividad, para la cual fue contratado, en forma autónoma e independiente, sino que debía someterse ineludiblemente a las órdenes e instrucciones de funcionarios de la entidad, en las circunstancias de tiempo, modo y lugar que estos impusieran»29. 82.
Por tanto, al no probarse el elemento de la subordinación, los planteamientos del recurso no tienen vocación de prosperidad. De modo que se confirmará la sentencia de primera instancia y, en consecuencia, no se estudiará el segundo problema jurídico. 2.5. De la condena en costas en segunda instancia 83. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas.
A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 84. La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 85. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida considerando lo dispuesto en el artículo 365 del CGP, aplicable por la integración normativa autorizada en el artículo 306 del CPACA; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 28 Consejo de Estado.
Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Segunda. Subsección A. Sentencia de 28 de noviembre de 2024. Expediente: 05001-23-33-000-2016-01020-01 (1379-2023). CP Luis Eduardo Mesa Nieves. 29 Sentencia de 20 de abril de 2023; Sección Segunda, Subsección A, radicado 000 2014 00007 01 C.P Gabriel Valbuena Hernández. Radicado: 05001-23-33-000-2018-00738-01 (1146-2025) Demandante: Dulfary Yulima Jurado Herrera Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 86.
En consecuencia, se impondrán costas a la parte demandante, por cuanto los reparos del recurso de apelación no prosperaron. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia. 87.
En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la Ley. FALLA:
PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia del 12 de marzo de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual se negaron las pretensiones de la demanda, de acuerdo con las razones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: Condenar en costas en esta instancia al demandante. Para el efecto, de conformidad con el artículo 366 del CGP, las agencias en derecho serán fijadas por el magistrado ponente de la primera instancia y las expensas serán liquidadas por la secretaría del Tribunal Administrativo de Antioquia.
TERCERO: EFECTÚENSE las anotaciones correspondientes en el sistema de gestión judicial SAMAI y una vez en firme esta providencia devuélvase el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley y el art. 186 del CPACA.