CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., once (11) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte actora contra el auto de 28 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual declaró probada de oficio la excepción de prescripción del derecho.
ANTECEDENTES El señor Rafael de los Santos Pastrana Brunal, a través de apoderado judicial, interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011, contra la Nación – Ministerio de Educación Nacional – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio y el Municipio de Soledad, pretendiendo la nulidad del acto ficto, producto del silencio administrativo con ocasión de la petición radicada el 28 de enero de 2010, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria.
A título de restablecimiento del derecho, reclama el pago de la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, desde el 8 de mayo de 2007 y hasta cuando se haga efectivo el pago de las cesantías. Providencia recurrida El Tribunal Administrativo del Atlántico, mediante auto proferido el 28 de enero de 2021, declaró probada la excepción de prescripción extintiva del derecho, en los siguientes términos: "(…) de conformidad con lo ordenado en el artículo 12 del Decreto 806 de 2020, la resolución de las excepciones previas y mixtas, de cosa juzgada, transacción, conciliación, falta de legitimación en la causa y prescripción extintiva en la jurisdicción de lo contencioso administrativo, se realiza antes de la audiencia inicial, propendiendo por un trámite más expedito y eficaz de la controversia.
En el presente caso, la Sala encuentra probada la excepción de prescripción, por las razones que pasan a exponerse: (…) La Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia de unificación jurisprudencial del 25 de agosto de 2016, con ponencia del Consejero Dr. Luis Rafael Vergara Quintero, respecto de la prescripción en la sanción moratoria indicó que “no puede considerarse un derecho imprescriptible, pues bien es sabido que una de las características del derecho sancionador es que no pueden existir sanciones imprescriptibles.
(…) En la misma providencia se indicó que la norma aplicable en materia de prescripción frente a la sanción moratoria es el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral. (…) La razón de aplicar esta disposición normativa y no el término prescriptivo consagrado en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, se debe a que tales decretos, en forma expresa, señalan que la prescripción allí establecida, se refiere a los derechos de que tratan las referidas normas, entre los cuales no figura la sanción moratoria, pues para la época de su expedición, la sanción aludida no hacía parte del ordenamiento legal, la que solo fue creada a partir de la consagración del régimen anualizado de las cesantías, en virtud de la Ley 50 de 1990.
(…) Así las cosas, el término de prescripción para ambas (Leyes 50 de 1990 y 244 de 1995), es el consagrado en el artículo 151 del Código Sustantivo del Trabajo, según el cual las acciones laborales prescriben en tres años contados a partir del momento en que la obligación se hizo exigible. La sanción moratoria derivada del no pago oportuno de las cesantías definitivas deberá solicitarse ante la administración dentro de los tres años siguientes contados a partir del día siguiente en que la obligación se hace exigible, es decir, al momento en que se causó la mora.
Ello, so pena de verse afectada por el fenómeno de la prescripción. (…) En el presente caso, el demandante pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria de que trata el artículo 99 de la ley 50 de 1990, con ocasión a la no consignación de sus cesantías dentro de la oportunidad debida, para los años 2001 a 2005. Al tenor de lo establecido en el artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral, las acciones que emanen de las leyes sociales prescribirán en tres (3) años, contados desde que la respectiva obligación se hizo exigible.
Por lo anterior, el demandante debió solicitar el reconocimiento y pago de la correspondiente sanción moratoria antes del vencimiento de dicho plazo, es decir, hasta el 15 de febrero de 2004, por la consignación tardía de las correspondientes al año 2001, hasta el 15 de febrero de 2005 por la consignación tardía de las correspondientes al año 2002, hasta el 15 de febrero del 2006 para las correspondientes al año 2003, y así sucesivamente, siendo el último plazo para ello el 15 de febrero de 2008, para las correspondientes al 2005.
No obstante, la reclamación ante la Secretaria de Educación del ente territorial, fue impetrada como “propuesta de conciliación”, el 28 de enero de 2010, (folios 7-13 del expediente), esto es cuando ya había vencido en demasía el término de los tres (3) años concedido para tal efecto. Así las cosas, en el presente asunto, se haya probada la excepción de prescripción”.
Del recurso de apelación La apoderada judicial de la parte actora interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, para lo cual aclaró que lo pretendido es el reconocimiento y pago de la sanción moratoria establecida en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta (60) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se haga efectivo el pago de la misma.
Adujo: “se evidencia que NO HAY LUGAR A LA CONFIGURACION DE LA PRESCRIPCION expuesta por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL ATLANTICO, porque, el cálculo que presenta el Tribunal para determinar la prescripción extintiva sobre la sanción moratoria, NO CORRESPONDE a la sanción moratoria que se origina bajo la solicitud de las CESANTIAS DEFINITIVAS que el demandante presentó a fecha Febrero 27 de 2007 y el Ente Territorial consignó a fecha Junio 28 de 2019 Luego, la sanción moratoria se hizo exigible el 8 de mayo de 2007 y podía reclamarse hasta mayo 8 de 2010, a través de petición elevada el 28 de enero de 2010 se interrumpió la prescripción, pero solo por un lapso igual, de manera que se contaba hasta el 28 de enero de 2013 para acudir ante la jurisdicción contenciosa y presentar demanda a fin de solicitar: EL RECONOCIMIENTO Y PAGO DE LA SANCIÓN MORATORIA PREVISTA EN LA LEY 244 DE 1995 Y LEY 1071 DE 2006, DESDE MAYO 8 DE 2007 HASTA EL DÍA QUE SE CANCELARON LAS “CESANTIAS” JUNIO 27 DE 2019, ES DECIR 4432 DIAS DE MORA.
Para mayor claridad, trazaré la línea de tiempo: (…) En el presente caso, el demandante pretende el reconocimiento y pago de la sanción moratoria por el no pago oportuno de las cesantías. En este orden de ideas se tiene que el término de prescripción empezó a contabilizarse desde el 9 de mayo de 2007 (día siguiente a la causación de mora) y la solicitud de la sanción de mora fue el 28 de enero de 2010, es decir, dentro del término de tres (3) años para reclamar, por lo tanto, NO se configura la prescripción del derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006.
(…) SUSPENSIÓN DE LA PRESCRIPCIÓN POR SILENCIO ADMINISTRATIVO NEGATIVO El artículo 6 del Código Procesal del Trabajo, exige como requisito para iniciar un proceso laboral ordinario contra una entidad estatal o pública que primero se surta una reclamación administrativa ante la entidad en cuestión, y señala que la reclamación consiste en la simple petición escrita del servidor público o trabajador sobre el derecho que pretenda, y se agota cuando se haya decidido o cuando transcurrido un mes desde su presentación no ha sido resuelta.
(…) como el Ente Territorial no dio respuesta a la solicitud reconocimiento y pago de cesantías y SANCION MORATORIA radicada a fecha Enero 28 de 2010, la demanda se presentó a fecha junio 6 de 2018 dirigiéndose contra un acto producto del silencio administrativo, y el Código De Procedimiento Administrativo Y (sic) De Lo Contencioso Administrativo.
Artículo 164-numeral 1- literal d. (…) Además, las partes del conflicto (demandante: RAFAEL DE LOS SANTOS PASTRANA BRUNAL y demandado: Municipio de Soledad) se encontraban bajo la negociación del acuerdo de reestructuración de pasivos (ley 550 de 1999) disponiendo así, la suspensión del término de prescripción y que no opera la caducidad de las acciones respecto de los créditos a cargo de la entidad territorial.
Por lo anteriormente expuesto, solicito la REVOCAR el fallo de primera instancia y DECLARAR la NO configuración de la prescripción extintiva del derecho al reconocimiento y pago de la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y Ley 1071 de 2006, desde mayo 8 de 2007 hasta el día que se cancelaron las “CESANTIAS” junio 27 de 2019, es decir 4432 días de mora y ORDENAR la continuación del presente proceso bajo el medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho”.
CONSIDERACIONES Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125 (literal g), 150, 243 (numeral 2) y 244 (numeral 3º) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, modificados por los artículos 20, 25, 62 y 64 de la Ley 2080 de 2021, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial de la parte demandante.
Problema Jurídico La Sala se contraerá a determinar si, en el sub judice, se debe revocar el auto de 28 de enero de 2021 proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico mediante el cual declaró probada de oficio la excepción de de prescripción extintiva del derecho. Para ello se analizarán los alcances de la petición radicada el 28 de enero de 2010.
Caso concreto El señor Rafael de los Santos Pastrana Brunal pretende la nulidad del acto ficto, producto del silencio administrativo con ocasión de la petición radicada el 28 de enero de 2010, por medio del cual se le negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria (sic). A título de restablecimiento del derecho, reclama el pago de la sanción moratoria establecida en las Leyes 244 de 1995 y 1071 de 2006, equivalente a un (1) día de salario por cada día de retardo, contados desde los sesenta (60) días hábiles después de haber radicado la solicitud de la cesantía ante la entidad y hasta cuando se haga efectivo el pago de la misma.
El Tribunal Administrativo del Atlántico declaró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho, al considerar que entre la fecha en que se hizo exigible la obligación para cada una de las cesantías correspondientes a los años 2001 a 2005, esto es, 15 de febrero de los años 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, habían transcurrido más de 3 años.
Para dar solución al problema jurídico, es necesario poner de presente los antecedentes administrativos y judiciales relevantes para el asunto. Al respecto, se tiene que, según la certificación de 28 de agosto de 2012, expedida por el jefe de la División Administrativa y Financiera de la Secretaría de Educación Municipal de Soledad, el demandante laboró como docente adscrito a la Secretaría de Educación del Municipio de Soledad – Atlántico, desde el 21 de agosto de 2001 al 16 de agosto de 2005, cuando su nombramiento fue declarado insubsistente.
Conforme la documental obrante en el expediente, el 27 de febrero de 2007 el demandante solicitó a la Secretaría de Educación de Soledad el reconocimiento y pago de las cesantías, salarios y demás prestaciones, por el periodo que se desempeñó como docente en la Institución Educativa Dolores María Ucros de Soledad, desde el 27 de septiembre de 2001 hasta el 28 de septiembre de 2005.
Ante la ausencia de respuesta, el hoy demandante, presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la entidad demandada, proceso con radicado No. 08001-23-31-006-2011-1186-H, pretendiendo la nulidad del acto ficto producto de la petición del 27 de febrero de 2007, relacionada con la solicitud de reconocimiento y pago de las cesantías.
Luego del trámite pertinente, el Tribunal Administrativo del Atlántico profirió sentencia el 7 de marzo del 2014 donde declaró probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa en relación con la sanción moratoria, por lo que se inhibió a pronunciarse sobre esa pretensión. A su vez, declaró la nulidad del acto acusado y condenó al Municipio de Soledad a pagar la cesantía definitiva del actor para el periodo de 15 de agosto de 2001 al 16 de agosto de 2005.
La anterior decisión fue apelada por el accionante y, confirmada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 19 de julio de 2017, quedando ejecutoriada el 25 de agosto de 2017. El Alcalde Municipal de Soledad, a través de la Resolución 218 de 11 de abril de 2019, dio cumplimiento a las sentencias de 7 de marzo de 2014 y 19 de julio de 2017, para lo cual reconoció la suma de $13.086.050 por concepto de sanción mora (sic).
Mientras se surtía el mencionado proceso, el demandante paralelamente, presentó ante la entidad demandada el 28 de enero de 2010, una propuesta de conciliación, correspondiente al proceso judicial adelantado en el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla en el proceso 2005-03906-00, en el sentido de conciliar el 90% del valor adeudado por el reintegro laboral y el pago de salarios y prestaciones dejadas de pagar desde la desvinculación laboral, para el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 2005 al 30 de noviembre de 2009, por valor de $173.523.060 más indexación, así: A su vez, el 18 de abril de 2018 el actor presentó solicitud de conciliación extrajudicial ante la Procuraduría General de la Nación, convocando a la Nación – Ministerio de Educación – Fondo de Prestaciones Sociales del Magisterio – Municipio de Soledad – Secretaría de Educación, pretendiendo la nulidad del acto ficto producto del silencio administrativo sobre la petición de 28 de enero de 2010, a través del cual, a su juicio, se negó el reconocimiento y pago de la sanción moratoria (sic).
Luego, el 6 de julio de 2018 el señor Rafael presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo del Atlántico, contra la Nación- Ministerio de Educación Nacional- FOMAG, Municipio de Soledad –Secretaría de Educación de Soledad, a la que le correspondió el radicado 08001-23-33-000-2018-00602-00, que actualmente ocupa la atención de la Sala, solicitando: i) la nulidad del acto administrativo ficto producto del silencio administrativo negativo de la demandada, frente a su “solicitud de reconocimiento y pago de cesantías y demás prestaciones sociales y salarios moratorios” de 28 de enero de 2010 y; ii) reconocer y pagar a su favor, la sanción moratoria prevista en la Ley 244 de 1995 y la Ley 1071 de 2006, desde el mayo 8 de 2007 hasta el día que se cancelen efectivamente sus cesantías.
En el mencionado proceso, el 14 de agosto de 2018 se admitió la demanda y en su contestación, el Ministerio de Educación Nacional y Fiduprevisora S.A. propusieron con excepción entre otras, la prescripción. Mediante el auto apelado de 28 de enero de 2021, el Tribunal Administrativo del Atlántico en virtud de lo previsto en el artículo 12 del Decreto 806 de 2020, declaró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho, al considerar que entre la fecha en que se hizo exigible la obligación para cada una de las cesantías correspondientes a los años 2001 a 2005, esto es, 15 de febrero de los años 2002, 2003, 2004, 2005 y 2006, habían transcurrido más de 3 años.
La Sala pone de presente que los antecedentes relacionados resultan de gran relevancia, toda vez que, el apoderado judicial del demandante en su escrito de apelación, aduce que desde el momento en que radicó ante la entidad el reconocimiento de sus cesantías el 27 de febrero de 2007 al 27 de junio de 2019 cuando se pagaron, han transcurrido 4432 días de mora; sin embargo, la petición que radicó el 28 de enero de 2010 y sobre la cual alega la existencia del acto ficto, es una propuesta de conciliación de pago de una sentencia proferida por el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla en el proceso 2005-03906-00.
Lo anterior, revela la necesidad de diferenciar 2 procesos en el presente asunto, el primero (2011-1186) con ocasión de la petición elevada en el 27 de febrero de 2007 que culminó con sentencia proferida el 7 de marzo del 2014 dictada por el Tribunal Administrativo del Atlántico y confirmada por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de 19 de julio de 2017, donde declaró probada la excepción de indebido agotamiento de la vía gubernativa en relación son la sanción moratoria, por lo que se inhibió a pronunciarse sobre esa pretensión y, condenó al Municipio de Soledad a pagar la cesantía definitiva del actor para el periodo de 15 de agosto de 2001 al 16 de agosto de 2005.
Y el segundo (2018-00602), producto de una propuesta de conciliación radicada el 28 de enero de 2010 y sobre la cual alega la existencia del acto ficto, con ocasión del pago de una sentencia proferida por el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla en el proceso 2005-03906-00, de la cual no obra copia en el expediente, ni fue aportada como prueba en la demanda, en el sentido de conciliar el 90% del valor adeudado por el reintegro laboral y el pago de salarios y prestaciones dejadas de pagar desde la desvinculación laboral, para el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 2005 al 30 de noviembre de 2009, por valor de $173.523.060 más indexación. De allí, que sobre la solicitud de sanción mora respecto del pago inoportuno de las comprendidas entre los años 2001 a 2005 y que aparentemente confunde el apelante, la Sala no realizará pronunciamiento, toda vez que, en sentencias de 7 de marzo de 2014 y 19 de julio de 2017, tanto el Tribunal Administrativo del Atlántico como la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, fueron enfáticas en indicar que se inhibían de pronunciarse sobre esa prestación, en atención a que no se había agotado vía gubernativa.
Igualmente, con esas decisiones se reconoció la cesantía definitiva del actor para el periodo de 15 de agosto de 2001 al 16 de agosto de 2005. Ahora bien, sobre la propuesta de conciliación radicada ante la entidad demandada el 28 de enero de 2010, la Sala precisa que, de su lectura no es pasible concluir solicitud alguna de reconocimiento y pago de la sanción moratoria para el periodo comprendido entre el 16 de agosto de 2005 al 30 de noviembre de 2009, toda vez que, lo requerido es conciliar sobre una condena judicial impuesta por el Juzgado Once (11) Administrativo del Circuito Judicial de Barranquilla en el proceso 2005-03906-00 sobre un reintegro y pago de prestaciones sociales; sin embargo, esa providencia no fue aportada en el proceso, de modo que no es factible determinar el alcance de la decidido en ella.
En consecuencia, por tratarse de la conciliación en el pago de una condena judicial, no es viable en sede de nulidad y restablecimiento del derecho alegar el reconocimiento de una sanción moratoria; sin embargo, para la Sala es evidente que el interés del señor Rafael de los Santos a través de esta demandada, es el cumplimiento de la condena judicial.
Así las cosas, las controversias sobre el cumplimento a una providencia judicial de condena, no pueden generar actos administrativos demandables a través de un medio de control ordinario declarativo, como el de nulidad y restablecimiento del derecho, significaría dilatar ad infinitum las controversias jurídicas entre las partes, pues ello haría nugatorio el principio de seguridad jurídica y de cosa juzgada material.
En consecuencia, será el a quo, quien después de analizar lo explicado en esta providencia, el que deberá adoptar las decisiones necesarias para precisar lo realmente peticionado en el proceso y de ser necesario, encauzarlo al trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial. Así las cosas, se revocará el auto de 28 de enero de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico, por medio del cual declaró probada de oficio la excepción de prescripción del derecho.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Revocar el auto proferido por el Tribunal Administrativo del Atlántico el 28 de enero de 2021, por medio del cual declaró probada de oficio la excepción de prescripción extintiva del derecho. En su lugar, el a quo deberá adoptar las decisiones necesarias para establecer lo realmente pretendido en el presente asunto y de ser necesario, encauzarlo al trámite de ejecución de sentencia o proceso ejecutivo con título judicial, de conformidad con lo expuesto SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR