CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., diecinueve (19) de febrero de dos mil veinticuatro (2024) Radicación: 11001-03-15-000-2021-05772-01 Accionante: Raúl Eduardo Martínez Lugo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala Transitoria de la Sección Segunda Referencia: Acción de tutela SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA Temas: ACCIÓN DE TUTELA / MODIFICA la decisión de NEGAR el amparo de los derechos fundamentales invocados / DECLARA IMPROCEDENTE la acción de tutela por no acreditar el requisito de procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial relevancia constitucional Procede la Sala a decidir la impugnación presentada por la parte accionante en contra de la sentencia del 2 de mayo de 2023, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la cual se negó el amparo.
I. A N T E C E D E N T E S A. Demanda y sus fundamentos 1.- El 30 de agosto de 2021, el señor Raúl Eduardo Martínez Lugo, actuando en nombre propio, presentó acción de tutela en contra de la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca con el fin de que se deje sin efectos la sentencia de 31 de mayo de 2021 proferida por dicha autoridad Radicación: 11001-03-15-000-2021-05772-01 Accionante: Raúl Eduardo Martínez Lugo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Transitoria de la Sección Segunda Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) judicial, en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho que adelantó contra la Nación – Rama Judicial1. 2.- Dicho proceso fue iniciado con el propósito de que se declarara la nulidad de la Resolución No 2577 del 24 de abril de 2012, a través de la cual Dirección Ejecutiva de Administración Judicial le negó al accionante la reliquidación de las prestaciones sociales durante el término que este fungió como Director de la Unidad de Recursos Físicos de la Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura2. 3.- El asunto correspondió al Juzgado 2 Administrativo Transitorio del Circuito de Bogotá, autoridad judicial que mediante sentencia del 6 de septiembre de 2019 accedió a la pretensión de nulidad, ordenando la reliquidación respectiva con efectos a partir del 12 de marzo de 2009, y el pago de la prima especial de servicios. 4.- Esa decisión fue modificada parcialmente por la Sala Transitoria de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en la sentencia ahora cuestionada, en el sentido de condenar a la Rama Judicial a reconocer y pagar al demandante la reliquidación solicitada desde el 23 de marzo de 2009 hasta el 9 de abril de 2012.
Lo anterior, como quiera que, en aplicación de la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado3, para la contabilización de la prescripción trienal del derecho, se tendrá en cuenta la fecha de presentación de la reclamación administrativa, lo cual ocurrió en el caso concreto el 23 de marzo de 2012. 5.- En su escrito de tutela, la parte accionante indicó que con la aplicación de la regla jurisprudencial prevista en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 a su caso, se vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia4.
Concretamente sostuvo que se configuró un defecto sustantivo, en la medida en que el Tribunal aplicó la prescripción trienal dispuesta en el Decreto 3135 de 1968 a la prima especial de servicios, pese a que ésta no se encuentra regulada en esa norma. En el mismo sentido, explicó que la mencionada autoridad jurisdiccional interpretó de manera irrazonable y desproporcionada esa 1 Proceso identificado con radicado 11001-33-35-030-2012-00184-00/02. 2 Desde el 1 de julio de 2001 hasta el 30 de agosto de 2001 y del 3 de septiembre de 2001 hasta el 23 de marzo de 2012. 3 Proferida dentro del expediente identificado con radicado interno: 41001-23- 33-000-2016-00041-02(2204-18). 4 También invocó los principios de favorabilidad e irrenunciabilidad de los derechos laborales.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05772-01 Accionante: Raúl Eduardo Martínez Lugo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Transitoria de la Sección Segunda Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) figura, al tener en cuenta como fecha de exigibilidad de la prima especial de servicios y demás emolumentos el momento en el que se realizó la reclamación administrativa, omitiendo que los decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 se refieren a la prescripción de las acciones, mientras que la sentencia de unificación se refiere a la prescripción del derecho a reclamar la prima especial de servicios.
Igualmente, se desconoce que los decretos salariales se presumían legales, y sólo hasta el 2 de abril de 2009 se profirió una sentencia en la que se advirtió la diferencia entre los porcentajes de la asignación básica mensual y de la prima especial de servicios, por lo que en ese instante nació la expectativa legítima para reclamar por la indebida liquidación. B. Sentencia de primera instancia 6.- La Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 2 de mayo de 2023, negó el amparo.
Consideró que la accionada no incurrió en defecto alguno, como quiera que la providencia censurada se ajusta a los parámetros expuestos en la sentencia de unificación proferida por la Sección Segunda del Consejo el 2 de septiembre de 2019, en la que se determinó que - en lo que tiene que ver con la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992- la prescripción trienal dispuesta en los artículos 41 y 102 de los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 se aplicaría en el momento que se haya realizado la reclamación administrativa del citado derecho, lo que ocurrió el 23 de marzo de 2012.
C. La impugnación5 7.- La parte accionante impugnó la sentencia de tutela de primera instancia insistiendo en que la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca interpretó de manera desproporcionada la prescripción extinta prevista en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969, puesto que esas normas establecen que la contabilización de ese fenómeno debe realizarse a partir del momento en el que la obligación es exigible y no desde la fecha en la que se presentó la reclamación administrativa, como indebidamente concluyó la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019. 5 Mediante auto del 5 de septiembre de 2023, la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado concedió la impugnación propuesta.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05772-01 Accionante: Raúl Eduardo Martínez Lugo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Transitoria de la Sección Segunda Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) II. C O N S I D E R A C I O N E S D. Competencia 8.- La Sala es competente para conocer de la impugnación presentada, en virtud de lo dispuesto en el artículo 32 del Decreto 2591 de 19 de noviembre de 19916.
E. Análisis del caso concreto 9.- La revisión del escrito de tutela, las pruebas, el expediente del proceso ordinario, el fallo de tutela de primera instancia y la impugnación, lleva a la Sala a anticipar que en el presente caso se modificará la sentencia de primera instancia para, en su lugar, declarar improcedente la acción de tutela interpuesta. 10.- Lo anterior, teniendo en cuenta que no se encuentra acreditado el presupuesto de relevancia constitucional, que para el caso de las acciones de tutela contra providencia judicial, supone la presentación ante el juez constitucional de un conflicto que trascienda las discusiones legales, con incidencia directa en las garantías ius fundamentales, y en ese sentido demanda de quien acude a esta acción una carga mínima de argumentación orientada a exponer en forma clara y precisa la manera en que se configuran los yerros alegados.
Ello a efectos de poder verificar que lo pretendido no es activar una suerte de instancia adicional al proceso en que se profiere el proveído censurado, y que la intervención del juez constitucional es absolutamente necesaria para salvaguardar las garantías ius fundamentales de quien recurre a la tutela. 11.- En el caso concreto el accionante cuestiona que el Tribunal accionado, a pesar de que accedió a su pretensión de nulidad del acto administrativo demandado dispuso declarar la prescripción trienal en algunos de los periodos reclamados, lo que en su criterio no procedía, por lo cual acude a la tutela para cuestionar la regla de unificación que sobre tal tópico aplicó el operador judicial. 12.- La solicitud del accionante no supera el presupuesto de procedencia de la relevancia constitucional en tanto la argumentación presentada, lejos de demostrar 6 “por el cual se reglamenta la acción de tutela consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política”.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05772-01 Accionante: Raúl Eduardo Martínez Lugo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Transitoria de la Sección Segunda Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) por qué la decisión censurada no es válida desde el estándar constitucional, pretende cuestionar la aplicación de una sentencia de unificación vigente, sin exponer razones válidas para ello en el contexto de la situación individual del actor o aún, de cara a enunciados generales de derecho pero con relevancia y proyección constitucional, y no solo en el contexto de la definición de un asunto meramente legal o de contenido patrimonial.
En esta materia el solo enunciado de que la decisión constituye afrenta a derechos fundamentales, no satisface per se la exigencia que se extraña, pues ello reclama que el asunto que se debate ante el juez de tutela no sea la prolongación de la reclamación del derecho cuya definición ya hizo el juez especializado. 13.- A juicio del accionante, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca vulneró los derechos fundamentales invocados, al aplicar la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19 del 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado respecto de la forma de contabilizar la prescripción extintiva en los casos en los que se discute la indebida liquidación de la prima especial de servicios.
Lo anterior, como quiera que la prescripción extintiva dispuesta en los Decretos 3135 de 1968 y 1848 de 1969 no es aplicable a la citada prestación y, en todo caso, la decisión de contabilizar el término desde el momento en el que se realizó la reclamación administrativa contradice el contenido literal de las normas y el momento en el que la jurisprudencia definió la naturaleza de la citada prestación. 14.- El defecto sustantivo planteado por el accionante en el escrito de tutela es aparente, pues carece de una argumentación suficiente que desde la perspectiva constitucional impusiera inaplicar la referida regla jurisprudencial.
Ello es así, si se tiene en cuenta que simplemente censura la postura unificada aspirando a que se imponga la interpretación personal que tiene sobre el asunto, pero no explica de qué manera la aplicación de ese precedente a su caso no consulta los estándares constitucionales de validez, lo que resultaba de suma importancia, como quiera que se está cuestionado a una autoridad jurisdiccional por aplicar una sentencia de unificación, en la que precisamente se buscó dar uniformidad en el entendimiento y en la aplicación de las normas jurídicas sobre la prima especial de servicios prevista en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, por cuanto existía divergencia en la interpretación de varios de sus aspectos, situación que generaba inseguridad jurídica.
Radicación: 11001-03-15-000-2021-05772-01 Accionante: Raúl Eduardo Martínez Lugo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Transitoria de la Sección Segunda Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) 15.- En ese orden de ideas, si la parte accionante pretende debatir la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación CE-SUJ-016-S2-19, porque desde su punto de vista personal, la conclusión sobre el momento en el que se debe contabilizar la prescripción en relación de la prima especial de servicios es errónea, en tanto no debería ser la fecha en la que se interpuso la reclamación administrativa, sino el momento en el que se hizo exigible, lo que a su parecer ocurrió cuando la jurisprudencia definió que la liquidación de la citada prestación debe realizarse sobre el 100% del salario del empleado; debió traer razones de orden constitucional que condujeran a validar la imperfección de tal regla o que su aplicación en el caso concreto se anteponía a derechos fundamentales.
Lo anterior, a efectos de habilitar la intervención del juez de tutela, cuya actuación excepcional se justifica cuando medie una afectación a tales garantías, pero no para cuestionar las interpretaciones razonables que el juez natural adopta, en ejercicio de su autonomía o con apego al precedente. 16.- En ese contexto, la acción de tutela propuesta presenta una divergencia de criterio entre el extremo accionante y la corporación judicial accionada, situación que a todas luces impide al juez constitucional de tutela privilegiar la primera, de cara la legitimidad de la que está dotada la sentencia judicial, lo que impone que se mantenga como decisión definitiva del conflicto, en aras de la seguridad y la realización de los derechos de los asociados. 17.- La providencia que se cuestiona efectuó un recuento jurisprudencial respecto de la naturaleza jurídica de la prima especial consagrada en el artículo 14 de la Ley 4 de 1992, para concluir que la citada prestación “es un beneficio adicional al salario equivalente al 30% del mismo, y que debe ser sumado al salario, nunca restado, para liquidar el ingreso mensual del trabajador”.
De igual forma, en cuanto al análisis de la prescripción extintiva, manifestó que en aplicación de la regla jurisprudencial fijada en la sentencia de unificación del 2 de septiembre de 2019 proferida por la Sección Segunda del Consejo de Estado, la contabilización de ese fenómeno debería realizarse desde el momento en el que se interpuso la reclamación administrativa, abandonando anteriores interpretaciones judiciales. 18.- De acuerdo a ello, la decisión del Tribunal Administrativo de Cundinamarca de 31 de mayo de 2021 relacionada con la aplicación de la prescripción extintiva y forma de contabilización de la prima especial de servicios, consulta la regla jurisprudencial sentada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la citada Radicación: 11001-03-15-000-2021-05772-01 Accionante: Raúl Eduardo Martínez Lugo Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sala Transitoria de la Sección Segunda Referencia: Acción de tutela (sentencia de segunda instancia) sentencia de unificación, razón por la que esta Subsección no encuentra que la providencia censurada materialice la transgresión de los derechos fundamentales invocados. 19.- En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, III.-
RESUELVE
PRIMERO. – MODIFICAR la sentencia del 2 de mayo de 2023, proferida por la Sala de Conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado. En su lugar, DECLARAR improcedente la acción de tutela interpuesta por Raúl Eduardo Martínez Lugo en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca - Sala Transitoria de la Sección Segunda, por las razones expuestas en esta providencia. SEGUNDO.– NOTIFICAR la presente decisión a las partes e interesados, por el medio más expedito.
TERCERO. - ENVIAR a la Corte Constitucional el expediente para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE y CÚMPLASE, FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE LUIS FERNEY MORENO CASTILLO JESÚS MARINO OSPINA MENA FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE7 JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI del Consejo de Estado, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar su integridad y autenticidad en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.
Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha. Se recuerda que, con la finalidad de tener acceso al expediente, los abogados tienen la responsabilidad de registrarse en el sistema Samai. 7 VF