w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Bogotá, D.C., dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social 1 Temas: Pensión gracia. Tiempo de servicio docente.
Ley 1437 de 2011. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala de Subsección resuelve el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 3 de diciembre de 2020, que accedió a las pretensiones de la demanda. I.
ANTECEDENTES
1. LA DEMANDA 2 1.1. Pretensiones La señora Alba Nory Sánchez Clavijo, por intermedio de apoderado, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 3,, requirió declarar la nulidad de las Resoluciones PAP 19898 del 20 de octubre de 2010 y PAP 40667 del 25 de febrero de 2011, por 1 En adelante UGPP. 2 Folios 37 a 42 Vto. 3 Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.
En adelante CPACA. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 medio de las cuales la UGPP negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia. A título de restablecimiento del derecho, solicitó condenar a la entidad demandada a (i) reconocer y pagar la pensión gracia, liquidada con el 75% del promedio devengado el año anterior a la adquisición del estatus pensional;
(ii) cumplir la sentencia, y cancelar intereses corrientes durante los seis (6) primeros meses contados a partir de la ejecutoria del fallo, e intereses moratorios al finalizar ese término en caso de no dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del CPACA; (iii) ajustar las sumas tomando como base el índice de precios al consumidor –IPC–, desde el momento del reconocimiento hasta que se realice el pago; y (iv) pagar costas y agencias en derecho conforme lo dispone el artículo188 de la Ley 1437 de 2011. 1.2.
Hechos que fundamentan la demanda La señora Alba Nory Sánchez Clavijo indicó que nació el 27 de abril de 1957 y laboró como docente de manera interrumpida desde el 8 de septiembre de 1975 hasta el 7 de enero de 2013. El 26 de mayo de 2009, la demandante solicitó el reconocimiento y pago de la pensión gracia que le fue negada mediante los actos censurados en el presente asunto. 1.3.
Fundamentos de derecho y concepto de la vulneración En su escrito la actora señaló que con los actos administrativos demandados la UGPP incurrió en violación directa de normas superiores que regulan la materia, y falsa motivación, pues desconoció el contenido de los documentos allegados, aun cuando cumplía con los requisitos de edad, tiempo de servicio como docente nacionalizado o territorial y vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980, exigidos para acceder a la pensión gracia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3
2. CONTESTACIÓN DE LA DEMANDA 4 La UGPP se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda por considerar que carecen de asidero jurídico, en tanto que los actos administrativos fueron expedidos en debida forma y de acuerdo con lo ordenado por la ley. Señaló que, de acuerdo con los documentos aportados por la actora, a 31 de diciembre de 1980 no se encontraba vinculada a la docencia con vinculación territorial o nacionalizada y los tiempos correspondientes al periodo comprendido entre el 8 de septiembre de 1975 y el 19 de septiembre de 1976 no se acreditaron a través de prueba idónea y pertinente, razón por la cual, no fueron tenidos en cuenta.
Adicionalmente, indicó que los tiempos de servicio prestados con posterioridad tampoco se acreditaron en debida forma, de manera que no cumple con el requisito de los 20 años de servicio. Propuso las excepciones de (i) inexistencia de la obligación demandada y cobro de lo no debido; (ii) ausencia de vicios en el acto administrativo demandado; y (iii) prescripción.
3. AUDIENCIA INICIAL 5 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en acatamiento al artículo 180 del CPACA, llevó a cabo la audiencia inicial el 24 de junio de 2015, oportunidad en la que fijó el problema jurídico en los siguientes términos: «Hay acuerdo en la fecha de nacimiento, actos administrativos expedidos y hay dificultad en punto a establecer los tiempos de servicio y tipo de nombramiento y la entidad que profirió el nombramiento […].» 4 Folios 87 a 89. 5 Folios 94 a 98.
CD allegado a folio 93. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4
4. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA 6 El Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 3 de diciembre de 2020, declaró la nulidad de los actos administrativos demandados y, en consecuencia, accedió a las pretensiones de la demanda. Condenó en costas y agencias en derecho a la entidad demandada así: «[…]
SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se condena a la UGPP a reconocer la pensión gracia a que tiene derecho la señora Alba Nory Sánchez Clavijo y a pagar el retroactivo a que haya lugar, desde el 17 de septiembre de 2011, por prescripción trienal, de conformidad con lo señalado en la parte motiva de esta providencia. […]» La autoridad judicial, indicó que no habían sido aportadas actas de posesión de la actora y solo se cuenta con las certificaciones aportadas por las Alcaldías de los municipios de Cartago, de Argelia y del FOMAG, no obstante, estas señalan que las instituciones en las que la demandante trabajó eran de carácter municipal.
Afirmó que la actora se vinculó antes del 31 de diciembre de 1980 de acuerdo con la constancia expedida por el municipio de Argelia en la que se indica que inició sus labores docentes desde el 8 de septiembre de 1975. En ese orden encontró acreditado los 20 años de servicio docente el 19 de septiembre de 2009, así como el cumplimiento de la edad, por lo que le asiste el derecho a la pensión gracia y de acuerdo con la fecha de presentación de la demanda, se encuentran prescritas las mesadas causadas con anterioridad al 17 de septiembre de 2011. 6 Folios 146 a 161.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Condenó en costas a la demandada de acuerdo con lo establecido en el artículo 188 del CPACA en armonía con el numeral 1.º del artículo 365 del CGP.
5. EL RECURSO DE APELACIÓN 7 La UGPP solicitó revocar la decisión, por considerar que con la decisión proferida se desconoció la normatividad y jurisprudencia aplicables al tema. Alegó que el periodo comprendido entre el 8 de septiembre de 1975 y el 19 de septiembre de 1976 no pueden computarse, toda vez que «en sede administrativa solo se allegaron declaraciones extrajuicio, a fin de que fuesen evaluadas como pruebas supletorias y se acreditara la exigencia de 20 años de servicio prevista […].
Frente a lo cual resulta indispensable resaltar que no es viable suplir a través de testimonios, los hechos que deben constar por escrito […]», y debió acudir a las entidades donde deba reposar la información y en caso de que ello no sea posible, estas deberán expedir certificación en la que conste que ello es así y solo en ese caso tendrán el valor de prueba supletoria.
Adujo también que la calidad de docente territorial no se acreditó con el documento idóneo proveniente del jefe de recursos humanos o quien haga sus veces en el que se establezca la calidad de docente, fuente de financiación e indicando los elementos o soportes de la calificación de la plaza. De lo anterior, se desprende que la actora laboró como docente oficial desde el 3 de febrero de 1989 hasta el 20 de abril de 2009, y en ese orden, no cumplió con el requisito de vinculación anterior al 31 de diciembre de 1980. 7 Folios 145 a 147.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 Respecto de la condena en costas, señaló que corresponde estudiarlas desde el punto de vista objetivo valorativo, por lo que en el presente proceso debe tenerse en cuenta que se adelantó con total celeridad y de manera responsable y adicionalmente, adujo que la UGPP es una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, por lo que la condena afecta directamente al erario y los contribuyentes.
En ese orden solicitó reconsiderar la sanción con miras a su disminución y con el objeto de proteger el patrimonio económico de la entidad.
6. ALEGATOS DE SEGUNDA INSTANCIA 6.1 La parte demandante no se pronunció. 6.2 La entidad demandada 8 reiteró los argumentos del recurso de apelación. El Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio. II. CONSIDERACIONES 2.1. Competencia El Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto, de acuerdo con el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 9 y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 328 del Código 8 Memorial allegado vía correo electrónico, obrante en SAMAI, visible a índice 20. 9 «El Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo conocerá en segunda instancia de las apelaciones de las sentencias dictadas en primera instancia por los tribunales administrativos […]».
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 General del Proceso 10. 2.2. Cuestión previa Previo a resolver el asunto de fondo, la Sala advierte que la UGPP solicitó 11 unificar jurisprudencia, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 271 del CPACA, al considerar que es necesario determinar «qué es lo que debe entenderse como “plaza docente” su definición, requisitos y lineamientos que permitan dilucidar cuáles son las condiciones que debe reunir “la plaza” a la que se refiere la sentencia de unificación SUJ-11-S2 DE 21-06-2018, para ser considerada como nacional, nacionalizada o territorial».
Sobre el particular, se precisa que, esta Sección 12, al resolver varias solicitudes análogas a la presente, decidió no avocar conocimiento del asunto, puesto que las alegaciones de la UGPP no resultan determinantes para emitir una sentencia de unificación, además del hecho de que el Consejo de Estado ya definió criterios específicos sobre la «plaza docente», entre otras, en sentencias como la del 29 de agosto de 1997 13; 22 de enero de 2015 14; 21 de junio de 201815 y del 11 de agosto de 2022 16. 10 «Competencia del superior.
El juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley.» 11 Solicitud presentada el 3 de mayo de 2022, visible en SAMAI a índice 13. 12 Consejo de Estado, Sección Segunda, auto del 20 de octubre de 2022, radicación: 54001-23-33-000-2013-00344-01 (4053-2015). 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, sentencia del 29 de agosto de 1997, radicación S-699. 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 22 de enero de 2015, radicación: 25000-23-42-000-2012-02017-01(0775-2014). 15 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 21 de junio de 2018, radicación: 25000-23-42-000-2013-04683-01(3805-2014) SUJ-011CE-S2- 2018. 16 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 11 de agosto de 2022, radicación: 15001-23-33-000-2016-00278-01(3018-2017) SUJ-030CE-S2- 2022.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 En esos términos, la entidad accionada deberá estarse a lo resuelto en las providencias referidas, resaltándose que la decisión aquí adoptada se acompasa con el objeto de la jurisdicción de lo contencioso administrativo que es garantizar la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución y la ley, puesto que, al tratarse de una controversia relacionada con asuntos pensionales, debe impedirse cualquier trámite dilatorio al estar involucradas personas de la tercera edad.
Por ello, resulta imperativo atender el hecho de que, a través de la Ley 2055 del 10 de septiembre de 2020, se aprobó la «Convención Interamericana Sobre la Protección de los Derechos Humanos de las Personas Mayores», que en su artículo 4, literal c), estableció el compromiso de adoptar y fortalecer «todas las medidas legislativas, administrativas, judiciales, presupuestarias y de cualquier otra índole, incluido un adecuado acceso a la justicia a fin garantizar a la persona mayor un trato diferenciado y preferencial en todos los ámbitos». 2.3.
Problema jurídico Corresponde a la Sala, de acuerdo con el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada, determinar lo siguiente: 1. Si la señora Alba Nory Sánchez Clavijo, en su calidad de docente oficial, tiene derecho al reconocimiento de la pensión gracia en aplicación del régimen consagrado en la Ley 114 de 1913 y demás normas que regulan dicha prestación. 2.
Si le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas y agencias en derecho a la UGPP en sede de primera instancia y si es posible su disminución. 2.4 Normas y jurisprudencia aplicable al asunto 2.4.1. La pensión gracia. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 La pensión gracia fue consagrada mediante el artículo 1.º de la Ley 114 de 1913 en favor de los maestros de las escuelas primarias oficiales que hayan servido en el magisterio por un término no menor de 20 años.
Respecto de los condicionantes para acceder a la pensión gracia, la Ley 114 de 1913 exige a los docentes que aspiran a su reconocimiento, además de los 20 años de servicio, lo siguiente: i) haberse desempeñado en los empleos con honradez, consagración y buena conducta; ii) no haber recibido o recibir otra pensión o recompensa de carácter nacional; y iii) cumplir 50 años de edad.
Por su parte, la Ley 91 de 1989 exige que el docente se haya vinculado al servicio oficial con anterioridad al 1 de enero de 1981. Posteriormente, el artículo 6.º de la Ley 116 de 1928 extendió el beneficio de la pensión gracia a los empleados y profesores de las escuelas normales, junto a los inspectores de instrucción pública y autorizó la suma de servicios prestados en diversas épocas al computar los años en la enseñanza primaria, la normalista y la inspección, con el fin de completar el tiempo requerido para acceder a la pensión. Con la Ley 37 de 1933, el beneficio se hizo extensivo a los maestros de escuela que hubieren completado el tiempo de servicios señalado por la ley en establecimientos de enseñanza secundaria.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 1.º, distinguió entre los conceptos de docente «nacional», «nacionalizado» y «territorial». El numeral 2.º del artículo 15 de la mencionada ley limitó el reconocimiento de la pensión gracia para los docentes al establecer que los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieran desarrollado o modificado, tuviesen Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá, siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
En ese orden, esta Corporación ha advertido que la pensión gracia no es un derecho para todo docente que cumpla con los requisitos citados, sino que, en virtud de sus condicionantes, esta solo está prevista para los de carácter territorial y nacionalizado, es decir, con exclusión de los docentes nacionales. Sobre el particular, la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia S-699 del 26 de agosto de 1997 señaló con claridad dicha exclusión. Ahora bien, con el fin de determinar el carácter o naturaleza del docente (nacional, nacionalizado o territorial), la Sala Plena de la Sección Segunda del Consejo de Estado en sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 201817 previó las pautas jurisprudenciales a seguir en relación con el presupuesto proveniente del situado fiscal y la titularidad de los recursos provenientes del sistema general de participaciones.
Dicha decisión hizo también referencia a los fondos educativos regionales, los cuales atendían los gastos que generaban los servicios educativos de los docentes nacionales y nacionalizados y en ese sentido se aclaró que el universo de esos recursos con los que se financiaban, le pertenecía de forma exclusiva a los entes locales dado que ingresaban a sus presupuestos en calidad de rentas exógenas y endógenas, por lo que no es dable inferir que los docentes territoriales y/o nacionalizados se convierten en educadores nacionales (i) cuando en el acto de su vinculación interviene, además del representante legal de la entidad territorial, el delegado permanente del Ministerio de Educación Nacional como miembro de la junta administradora del respectivo fondo educativo regional, así, este último, certifique la vacancia del cargo junto con 17 Consejo de Estado, Sección Segunda.
Radicación 25000 -23-42-000-2013- 04683-01 (3805-2014). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 la disponibilidad presupuestal; y (ii) por el argumento de que los recursos destinados para su sostenimiento tienen su origen o fuente en la Nación. La sentencia en mención, se refirió a la prueba de calidad de docente territorial para lo cual, determinó que se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial.
En cuanto al origen de los recursos de la entidad nominadora, se señaló que lo esencialmente relevante, frente al reconocimiento de la pensión gracia, es la acreditación de la plaza a ocupar, esto es, que sea de carácter territorial o nacionalizada. Por último, en reciente sentencia de unificación SUJ-030-CE-S2- 2022 del 11 de agosto de 202218 la Sección Segunda, incorporó adicionalmente como regla jurisprudencial sobre la interpretación del artículo 15, numeral 2.º, literal a, de la Ley 91 de 1989, para efectos del reconocimiento de la pensión gracia, que Los docentes pueden acceder a la pensión gracia antes y después del 29 de diciembre de 1989, siempre y cuando acrediten una vinculación territorial o nacionalizada con antelación al 31 de diciembre de 1980 y cumplan con los demás requisitos legalmente establecidos para su reconocimiento».
Las anteriores providencias de unificación jurisprudencial definieron que las mismas tendrían efectos retrospectivos, razón por la cual son de obligatoria aplicación para aquellos casos 18 Consejo de Estado, Sección Segunda. Radicado: 15001 -23-33-000-2016- 00278-01 (3018-2017). Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 pendientes de resolución tanto en sede administrativa como judicial.
En conclusión, queda claro que, para acceder al reconocimiento de la pensión gracia se debe acreditar la labor docente durante 20 años en establecimientos oficiales, departamentales o municipales, en primaria o en secundaria o como normalista o inspector de instrucción pública, o en calidad de docente nacionalizado, con alguna posibilidad de adicionar tiempos en uno y otro cargo, siempre y cuando se demuestre que se ostentó dicha vinculación con anterioridad al 31 de diciembre de 1980 y demuestre cumplir con los demás requisitos exigidos, es decir, haber alcanzado la edad de 50 años y haber observado buena conducta. 2.5.
Actuación administrativa a) El 26 de mayo de 2009, la accionante presentó solicitud de reconocimiento y pago de la pensión gracia ante la entidad demandada. b) La UGPP mediante la Resolución PAP 19898 del 20 de octubre de 2010, negó la petición por considerar que no acreditó mediante prueba documental y preexistente el periodo comprendido entre el 8 de septiembre de 1975 y el 19 de septiembre de 1976 y solo aportó declaraciones extrajuicio con el fin de que, mediante prueba supletoria se valorado el periodo lo cual resulta inadmisible conforme lo dispuesto en los artículos 7.º, 8.º y 9.º de la Ley 50 de 1886, y en ese orden no hay lugar al reconocimiento de la prestación que reclama ya que no se encontraba vinculada como docente antes del 31 de diciembre de 1980. c) La accionante interpuso recurso de reposición que fue resuelto por la entidad mediante la Resolución PAP 40667 del 25 de febrero de 2011, que confirmó la decisión con los mismos argumentos y agregó que la recurrente no dio cumplimiento a lo exigido en las normas relacionadas, por lo que no se encuentra Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 13 agotada la prueba principal y por ende no es posible entrar a analizar las supletorias para establecer si ellas tienen o no el correspondiente mérito. 2.6 Caso concreto En atención a las anteriores precisiones, la Sala procederá a examinar las pruebas obrantes en el expediente a fin de verificar si a la parte demandante le asiste el derecho al reconocimiento de la pensión gracia, por cumplir con los requisitos legales, concretamente frente a los tiempos de servicios acreditados. 2.6.1 La señora Alba Nory Sánchez Clavijo nació el 27 de abril de 195719, por tanto, el mismo día y mes de 2007 cumplió 50 años de edad. 2.6.2 Respecto del tiempo de servicio docente, se observa lo siguiente: a) Periodo comprendido entre el 8 de septiembre de 1975 y el 19 de septiembre de 1976. • La demandante aportó copia de la Resolución 08 del 31 de marzo de 2009 «Por medio de la cual se resuelve una solicitud de certificación de tiempo de servicios laborado, con base en prueba reconstruida»20, emitida por la Alcaldía Municipal del Municipio de Argelia, Valle, se indica que, de acuerdo con la solicitud elevada por la señora Alba Nory Sánchez Clavijo, en el sentido de que le fuera emitida constancia laboral o certificado de tiempo de servicios laborado como docente en la Escuela PIO XVII de la Vereda La Paz, y teniendo en cuenta que no existían soportes al respecto, con base en lo establecido en la Ley 50 de 1989, procedía a la reconstrucción de la prueba mediante testimonios. 19 Según consta en la fotocopia de la cédula de ciudadanía allegad a a folio 36. 20 Folio 28 a 30.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 14 En ese orden, de acuerdo con la certificación juramentada, los interrogatorios de parte y las declaraciones extraproceso, resolvió certificar que, durante el periodo referido, la accionante prestó sus servicios como docente municipal, durante el periodo comprendido entre el 8 de septiembre de 1975 y el 19 de septiembre de 1976, así: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 15 Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 16 Del análisis del acto referido, lo que constituye relevancia para determinar si la docente tiene el derecho o no al reconocimiento de la pensión gracia, es si ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980, y si se trató de una vinculación de carácter territorial o nacionalizada.
Al respecto, es necesario indicar que, el alcalde municipal de Argelia, Valle, invocó lo dispuesto en literal d, del artículo 9.º de la Ley 50 de 1886, aplicable «en caso de no existir archivo físico para los servicios prestados con anterioridad a la vigencia de la mencionada norma», así como del artículo 133 del Código de Procedimiento Civil relativo a la reconstrucción de expedientes.
En consecuencia, señaló que con base en las pruebas preconstituidas por la actora y luego de valorar su declaración juramentada, los interrogatorios y declaraciones extrajuicio rendidos por los señores José Clareth Forero Grajales, Luis Gonzaga Valencia Cifuentes e Irma Soledad Torres de Arias, certificó el tiempo de servicio prestado por la maestra como «docente municipal en la Escuela Pio XII de la Vereda la Paz de Argelia Valle, durante el periodo comprendido entre el 8 de septiembre de 1975 hasta el 19 de septiembre de 1976.» Ahora bien, la UGPP en su escrito de apelación indicó que «solamente fueron allegadas declaraciones extrajuicio a fin de que fueran valoradas como pruebas supletorias» y, que por ello, le negó el reconocimiento de la prestación a la actora.
Sin embargo, la Sala observa que, de acuerdo con el escrito contentivo del recurso de reposición de fecha 2 de noviembre de 201021 en contra de la Resolución PAP 019898 del 20 de octubre de 2010, se constata que la accionante, inicialmente, en el acápite referido a los hechos, explicó que «[d]ebido a la humedad e inundación 21 Folios 12 y 13.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 17 ocurridas, destruyó totalmente el archivo de la Alcaldía de Argelia y sus dependencias municipales guardadas en una pieza, perdiéndose toda la información existente hasta el año 1982» (sic).
Que dado lo anterior, el alcalde «basado en información recibida personalmente y acompañado del señor Personero Municipal e igualmente de sus funcionarios de gobierno, expidió la Resolución 08 del 31 Marzo 2009 donde se reconstruye ese archivo […].» (sic) Por lo anterior, solicitó modificar o revocar la decisión e indicó de manera expresa que: «b) Estoy aportando la Resolución 08 del 31 de Marzo de 2009, certificando el tiempo laborado como Docente Municipal, y no la declaración de los testigos, como Usted la tomó en su concepto.» (sic) Lo anterior evidencia que la señora Sánchez Clavijo sí aportó a la UGPP el acto administrativo de reconstrucción, es decir la Resolución 08 del 31 de marzo de 2009, la cual no fue tenida en cuenta por la entidad y, por lo tanto, no la valoró y solamente prestó atención a las declaraciones juramentadas que luego fueron ratificadas mediante interrogatorios de parte.
En ese orden, lo que se verifica es que, adicionalmente, la actora aportó ante la entidad demandada las mencionadas declaraciones e interrogatorios tenidos en cuenta y valorados por el alcalde de Argelia para proferir el mencionado acto administrativo y, en esa medida, lo que pretendió, fue complementar la información ante la UGPP, sin que hubiera omitido presentar la prueba fundamental contenida en el acto de reconstrucción (Resolución 08 del 31 de marzo de 2009), que dicho sea de paso, no fue objetado o tachado de falsedad por parte de la UGPP ante esta jurisdicción. Cabe resaltar que, el artículo 165 del Código General del Proceso, al que se acude por la remisión normativa que determina el artículo 306 del CPACA, señala que son medios de prueba la declaración Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 18 de parte, la confesión, el juramento, el testimonio de terceros, el dictamen pericial, la inspección judicial, los documentos, los indicios, los informes y cualquier otro medio que sea útil para la formación del convencimiento del juez.
Por su parte, el artículo 176 del mismo código dispone que las pruebas deberán ser apreciadas en conjunto, de acuerdo con las reglas de la sana crítica, y sin perjuicio de las solemnidades prescritas en la ley sustancial para la existencia o validez de ciertos actos. Quiere decir lo anterior que el ordenamiento jurídico colombiano excluye el sistema de tarifa legal y adopta los principios de libertad probatoria y apreciación de la prueba, según las reglas de la sana crítica, principios estos que «[…] aseguran la prevalencia del derecho sustancial sobre el formal, porque permiten que se realice una valoración crítica en la que se dé prevalencia a la ver dad sobre las apariencias, y aseguran que las partes dispongan de una amplia libertad para que, en las decisiones, impere la justicia material.» 22 Descendiendo al caso en estudio, resulta pertinente anotar que la propia entidad territorial realizó lo que consideró necesario para probar que la actora fue docente municipal, por lo que la información suministrada en el acto administrativo resulta válida sin que sea posible insistir en la búsqueda de piezas adicionales.
De este modo y con base en la pluricitada prueba se logra constatar que la demandante prestó sus servicios como docente en un plantel educativo del mencionado ente territorial, es decir que ocupó una plaza correspondiente al municipio de Argelia. 22 Corte Constitucional, sentencia T-373 del 23 de junio de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 19 Adicionalmente, es factible colegir que dicha vinculación laboral tuvo lugar con anterioridad a la nacionalización adelantada por la Ley 43 del 11 de diciembre 1975, lo que, por regla general correspondería a un nombramiento territorial o nacional.
Ahora bien, para efectos de esclarecer la naturaleza jurídica del vínculo laboral de la demandante previo a 1980, resulta pertinente señalar que desde la expedición de la Ley 39 de 1903, las entidades territoriales, por regla general, estuvieron únicamente a ca rgo y bajo la dirección de la educación primaria (artículo 3), sin embargo, por disposición expresa, conforme al artículo 4 ibidem también quedaron habilitadas para administrar establecimientos de enseñanza secundaria, por lo que el nombramiento que aquí se analiza, sería consecuente con la atribución que con antelación había otorgado el legislador.
De acuerdo con lo anterior, es dable colegir que, si la entidad territorial certificó dicho periodo sin hacer mención a alguna intervención por parte del Ministerio de Educación Nacional, dicho periodo indiscutiblemente fue territorial. En ese orden, queda verificado que la vinculación como docente territorial ocurrió antes del 31 de diciembre de 1980 y, por tanto, se debe incluir este periodo en el cálculo a efectos de acreditar los 20 años requeridos para la pensión gracia. b) Periodo comprendido entre el 1 de enero de 1985 al 30 de junio de 1985, nombrada mediante contrato de trabajo a término fijo 23. 23 Folio 33.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 20 De acuerdo con el documento relacionado, la Sala precisa que a efectos de la pensión gracia, lo que se debe acreditar a través de los contratos es el objeto de los mismos, es decir, que efectivamente se haya vinculado a la accionante para prestar el Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 21 servicio docente por cuanto, la Ley 114 de 1913 lo que está permitiendo es la retribución a quien haya ejercido la labor docente.
Por lo tanto, los servicios prestados por los docentes vinculados a través de contratos u órdenes de prestación de servicios, para efectos de la prestación que se reclama, deben ser tenidos en cuenta para el cómputo del reconocimiento de dicha prestación, toda vez que, durante el lapso laborado mediante dicha modalidad, se entienden configurados los elementos de la relación laboral que son inherentes a la actividad realizada por los maestros.
Al respecto, la jurisprudencia de esta Corporación 24 ha sido clara en señalar que el tiempo de servicio prestado por los docentes mediante órdenes o contratos de prestación de servicios, sí resulta computable para efectos de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia en el nivel territorial o nacionalizado requeridos para ser beneficiario del derecho pensional reclamado.
Así, por ejemplo, en reciente providencia se sostuvo: «[…] En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, habida cuenta de que la labor desempeñada a través de contratos u órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. De igual forma, en lo que respecta a este tipo de vinculación, en particular cuando se trata de maestros, la Corte Constitucional es del criterio que la «[…] primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales, es un principio constitucional […]»25, y si el intérprete judicial, «[…] en un caso concreto, decide, porque lo encuentra probado, otorgarle a un docente contratista el carácter de trabajador al servicio del Estado, puede hacerlo con base en el artículo 53 de la CP […]»26. 24 Ver entre otras sentencias del: 15 de julio de 2010.
Rad. 25000 23 25 000 2007 91356 01 (1465-09); 10 de marzo de 2016, radicado 52001-23-33-000- 2013-00145-01 (2604-14); del 19 de febrero de 2018, Rad: 25000234200020150003201 (2300–2017); 11 de marzo de 2001, radicado 52001-23-33-000-2016- 00499-01(2298-19); 19 de julio de 2018, radicado 17001-23-33-000-2013-00457-01 (3598-14). 25 Sentencia C-555 de 1994, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz 26 Ibidem.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 22 En estos casos, dada la naturaleza de la función docente, el principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades cobra especial relevancia, puesto que la labor desempeñada a través de órdenes de prestación de servicios desentraña una verdadera relación de trabajo sobre la apariencia que haya querido ocultarla, comoquiera que los maestros vinculados bajo esa modalidad de contratación, se insiste, cumplen similares funciones a los de planta que están sujetos a un específico régimen legal y reglamentario y, además, deben acreditar iguales condiciones de formación y experiencia. Por tanto, la Sala valida el tiempo laborado por el accionante como docente mediante contratos de prestación de servicios, para que sea contabilizado con el ejercido en propiedad, circunstancia que le permite, previo estudio de su caso particular, acceder al reconocimiento de la pensión gracia..[…]»27 En conclusión, para efectos de la pensión gracia y en aras de acreditar los 20 años de ejercicio de la docencia requeridos por la Ley 114 de 1913, deben tenerse en cuenta los servicios prestados por los docentes vinculados a través de contratos u órdenes de prestación de servicios, en razón a que ejercen las mismas funciones que los vinculados en propiedad mediante un acto legal y reglamentario.
En este punto, lo relevante es que el docente, al reclamar el derecho, haya prestado esos servicios en un establecimiento del nivel territorial o nacionalizado, situación que fue acreditada mediante el contrato allegado. En esos términos, no cabe duda para esta Sala que dicha vinculación mediante contrato de trabajo resulta computable para acceder a la pensión gracia pues da cuenta de que la demandante fue vinculada al servicio del municipio de Argelia, Valle, como «Educadores (sic) en la Escuela PIO XII del Corregimiento de la Paz y PANAMERICANA Nro. 5 de la Vereda Villarosa» (sic), a partir del 1.º de enero de 1985 y por seis (6) meses según se estipuló en la cláusula tercera y el nominador fue el representante del ente territorial en cabeza del alcalde de Argelia. 27 Consejo de Estado, Sección Segunda, 30 de septiembre de 2021, radicación número: 70001-23-33-000-2016-00191-01(0728-18), y en el mismo sentido, citada en sentencia de 20 de abril de 2023, radicación 20001233300020150007701 (1649-2016).
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 23 Se observa además que el mencionado contrato contó con el visto bueno de la Junta de Hacienda Municipal y del delegado de la Contraloría Departamental, y se determinó que este se encontraba contemplado en el Presupuesto de Rentas y Gastos del municipio de Argelia de ese mismo año, para lo cual, fue expedido un acto administrativo por parte de la Gobernación del Valle del Cauca (Resolución 0278 del 22 de marzo de 1985).
En ese orden, resulta evidente que no hubo intervención alguna por parte del Ministerio de Educación Nacional ni fueron dispuestos dineros por parte de la Nación para pagar la asignación mensual y todo lo relacionado con dicho acuerdo de voluntad estuvo regulado por parte de los entes territoriales (municipal y departamental). De manera que la labor, como se dijo, resulta ser efectiva para acceder al beneficio de la pensión gracia, pues las leyes que regulan la materia la concibieron como una compensación o retribución a favor de los maestros que laboraran en el nivel territorial sin exigir una calidad de vinculación específica 28.
Por lo anterior, este periodo deberá ser tenido en cuenta a efectos de acreditar el tiempo requerido para pensión gracia y debe computarse. c) Del periodo comprendido entre el 3 de febrero de 1989 y el 7 de enero de 2013, nombrada mediante la Resolución 023 del 19 de febrero de 1989. • Según Acta 056 del 3 de febrero de 1989 29, la accionante tomó posesión del cargo de «PROFESORA MUNICIPAL para el que 28 En igual sentido pueden consultarse las siguientes sentencias de la Sección Segunda Subsección A del 27 de junio de 2018, radicado interno 3597-2015, y más recientemente en sentencia del 5 de diciembre de 2022, radicado interno 4868-2015.
C.P. Gabriel Valbuena Hernández. 29 Folio 34. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 24 ha sido nombrado por Resolución No. 023 del 19 de febrero de 1989 Emanado de la Alcaldía Municipal».
La posesión se adelantó ante el secretario del alcalde municipal de Cartago, Valle. Se indicó en dicho documento que el cargo sería en propiedad y que «El posesionado reemplaza en el mismo cargo a: Creado» (sic) • Se allegó Certificado de Tiempos de Servicios emanada de la Alcaldía de Cartago el 20 de abril de 2009 30, que refiere la siguiente información: • De acuerdo con el Formato Único para la Expedición de Certificado de Historia Laboral emanado de la Secretaría de Educación de Cundinamarca 31, emitida el 29 de abril de 2013 relativo a ese periodo en particular, no se hace referencia al tipo de vinculación. Se indica que el «REGIMEN DE PENSIONES» 30 Folio 18. 31 Folio 16 y 17.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 25 es «Vigencia 812/2003». La certificación resulta coincidente en cuanto al extremo temporal inicial, pues, se señala que fue nombrada mediante Resolución «023 Mun Ctago» del «01/02/89» con efectos fiscales desde el 3 de febrero de 1989, y permaneció vinculada hasta el 7 de enero de 2013, fecha en la que se retiró del servicio.
De la lectura de los documentos relacionados, es posible colegir que, según el acta de nombramiento, la accionante fue nombrada mediante la Resolución 023 del 19 de febrero de 1989, la cual fue emanada del alcalde del municipio de Cartago, en calidad de representante del ente local. En el acta de posesión no se señala que hubiese existido intervención por parte del Gobierno nacional, y en ningún momento se especifica que va a ocupar una plaza nacional, contrario a ello, se estableció específicamente que se trata de una «PROFESORA MUNICIPAL» Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 26 Al respecto, esta Corporación en la citada sentencia de unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018, concluyó: «Por su parte, se entiende por personal nacionalizado (i) aquel que siendo territorial antes del 1 de enero de 1976 fue objeto del proceso de nacionalización iniciado con la expedición de la Ley 43 de 1975; y (ii) los que a partir de esa fecha se hayan vinculado a una plaza de aquellas que fueron nacionalizadas en virtud, también, del aludido proceso adelantado por la norma en cuestión (Ley 43 de 1975).
Entre tanto, debe entenderse por personal territorial el vinculado por entidades de ese orden a partir del 1. de enero de 1976, sin el cumplimiento del requisito establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975; esto es, que la plaza a ocupar haya sido creada de forma exclusiva por el ente local y los gastos que esta genere se cubran con cargo a su propio presupuesto.» Adviértase que esas reglas jurisprudenciales deben analizarse en cada caso particular en conjunto con los todos elementos de juicio para concluir, sin lugar a equívoco, el tipo de vinculación del respectivo docente.
De acuerdo con el análisis efectuado a los diferentes elementos probatorios allegados, se deduce que la naturaleza jurídica del vínculo correspondería al territorial, toda vez que del acto de nombramiento se deduce que se trata de una docente municipal y el cargo fue creado por este ente territorial. Según el formato del FOMAG, la accionante fue incorporada a la planta del municipio de Cartago mediante el Decreto 113 del 17 de diciembre de 2003, siendo esta la única anotación, la cual, no afecta sus prestaciones salariales o régimen de pensio nes y cesantías, pues, la vinculación de la educadora se mantuvo incólume al no existir ruptura del vínculo laboral, por lo que es posible señalar que no mutó el tipo de vinculación inicial, y por lo tanto, este periodo debe ser tenido en cuenta para efectos de la pensión gracia. Cabe advertir que la certificación emitida por el FOMAG no hizo referencia al tipo de vinculación. Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 27 Así, con fundamento en los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto, conforme a las reglas de la sana crítica, a esta Sala no le queda duda que la accionante acreditó los 20 años de servicio requeridos, el 20 de julio de 2007. 2.6.3 En relación con el requisito de buena conducta, obra en el expediente administrativo digital 32 declaración juramentada por parte de la accionante del año 2009, que da cuenta de que la señora Sánchez Clavijo se desempeñó como docente con honradez, consagración e idoneidad y buena conducta.
Obra también en el expediente administrativo digital, Certificado de Antecedentes emitido por la Procuraduría General de la Nación el 19 de abril de 2009, en el que se indica que la actora «NO REGISTRA SANCIONES NI INHABILIDADES VIGENTES». A este respecto, esta Sala debe indicar que se presume la buena fe del interesado en cuanto a este requisito, pues, adicionalmente, no fue aportada prueba o indicio que indique lo contrario y dicho tópico no fue objeto de discusión en sede administrativa o en la primera instancia. Así las cosas, esta Sala tiene el convencimiento de que el accionante (i) prestó sus servicios como docente de carácter territorial con anterioridad al 31 de diciembre de 1980;
(ii) acreditó 20 años de servicios con vinculación territorial 20 de julio de 2007 fecha en la que alcanzó el estatus pensional; (iii) cumplió 50 años de edad el 27 de abril de 2007, y (iv) no existen pruebas de que 32 Allegado a folio
63. DIA MES AÑO DIA MES AÑO (-)DIA Resolución 08 del 31 de marzo de 2009 8 9 1975 19 9 1976 372 Contrato de trabajo a término fijo con premura de opsion (sic) de renovación 1 1 1985 30 6 1985 180 Resolución No. 023 del 19 de febrero de 1989 3 2 1989 20 7 2007 6648 7200 ACTO ADMINISTRATIVO CALCULO DE PERÍODO FECHA INICIO FECHA FINAL Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 28 haya incurrido en causal de mala conducta, lo que indica que es beneficiario de la pensión gracia. En ese orden, al tratarse de un asunto indispensable de reformar conforme al inciso cuarto del artículo 328 del CGP, habrá de modificarse la fecha a partir de la cual la accionante tuvo derecho a la pensión gracia, toda vez que ello ocurrió el 20 de julio de 2007 y no el 19 de septiembre de 2009 como lo determinó el tribunal 33, por lo que deberán tenerse en cuenta los factores salariales devengados el año anterior comprendido entre el 20 de julio de 2006 y el 19 de julio de 2007, según certificación que deberá expedir la entidad territorial.
En cuanto a la prescripción, teniendo en cuenta que el derecho lo adquirió el 20 de julio de 2007, la reclamación administrativa fue presentada ante la UGPP el 26 de mayo de 2009 y la demanda objeto de análisis fue interpuesta el 17 de septiembre de 2014, tal como consta en el acta de reparto que obra a folio 49 del expediente, las mesadas causadas antes del 17 de septiembre de 2011 se encuentran prescritas, tal y como lo estipuló el a quo. - Le asistió razón jurídica al a quo al condenar en costas y agencias en derecho a la parte demandada en sede de primera instancia y si es posible su disminución. La UGPP solicitó reconsiderar la condena en costas con miras a si disminución y con el objeto de proteger el patrimonio económico de la entidad atendiendo lo establecido en el artículo 365 del Código General del Proceso –CGP– y la sentencia del 7 de abril de 2016, pues, afirmó que el proceso se realizó con total celeridad y que por 33 Sobre este punto, se atiende lo normado en el artículo 328 del CGP que dispone que «[E]l juez de segunda instancia deberá pronunciarse solamente sobre los argumentos expuestos por el apelante, sin perjuicio de las decisiones que deba adoptar de oficio, en los casos previstos por la ley. […] El juez no podrá hacer más desfavorable la situación del apelante único, salvo que en razón de la modificación fuera indispensable reformar puntos íntimamente relacionados con ella».
(Resalta la Sala) Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 29 tratarse de una entidad adscrita al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la sanción afectaría el erario y a sus contribuyentes.
Al respecto, resulta pertinente indicar que esta Sección había sostenido la tesis de que el concepto de las costas del proceso estaba relacionado con todos los gastos necesarios o útiles dentro de una actuación de esa naturaleza y comprendía los denominados gastos o expensas del proceso, llamados en el CPACA gastos ordinarios del proceso y otros, como son los necesarios para traslado de testigos y para la práctica de la prueba pericial, los honorarios de auxiliares de la justicia como peritos y secuestres, transporte de expediente al superior en caso de apelación, pólizas, copias, etc.
A raíz de la expedición del CPACA, la Subsección A, inicialmente sostuvo que el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011 no implicaba la condena de manera «automática» u «objetiva», frente a aquel que resultara vencido en el litigio. Ello, en consideración a que debían observarse una serie de factores tales como la temeridad, la mala fe y la existencia de pruebas en el proceso sobre los gastos y costas en el curso de la actuación, en donde el juez debía ponderar dichas circunstancias y sustentar la decisión, existiendo un ma rgen de análisis mínimo en el que el juez evaluara las circunstancias para imponerla o no. Sin embargo, con posterioridad, esta Subsección en providencia del 7 de abril de 2016, varió aquella posición y acogió el criterio objetivo-valorativo al concluir que no se debe evaluar la conducta de las partes –temeridad o mala fe–, sino los aspectos previstos en el Código General del Proceso, con el fin de darle plena aplicación a su artículo 365., que dispone: «Artículo 365.
Condena en costas. En los procesos y en las actuaciones posteriores a aquellos en que haya controversia la condena en costas se sujetará a las siguientes reglas: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 30 1.
Se condenará en costas a la parte vencida en el proceso, o a quien se le resuelva desfavorablemente el recurso de apelación, casación, queja, súplica, anulación o revisión que haya propuesto. Además, en los casos especiales previstos en este código. Además, se condenará en costas a quien se le resuelva de manera desfavorable un incidente, la formulación de excepciones previas, una solicitud de nulidad o de amparo de pobreza, sin perjuicio de lo dispuesto en relación con la temeridad o mala fe. 2.
La condena se hará en sentencia o auto que resuelva la actuación que dio lugar a aquella. 3. En la providencia del superior que confirme en todas sus partes la de primera instancia se condenará al recurrente en las costas de la segunda. 4. Cuando la sentencia de segunda instancia revoque totalmente la del inferior, la parte vencida será condenada a pagar las costas de ambas instancias. 5.
En caso de que prospere parcialmente la demanda, el juez podrá abstenerse de condenar en costas o pronunciar condena parcial, expresando los fundamentos de su decisión. 6. Cuando fueren dos (2) o más litigantes que deban pagar las costas, el juez los condenará en proporción a su interés en el proceso; si nada se dispone al respecto, se entenderán distribuidas por partes iguales entre ellos. 7.
Si fueren varios los litigantes favorecidos con la condena en costas, a cada uno de ellos se les reconocerán los gastos que hubiere sufragado y se harán por separado las liquidaciones. 8. Solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación. 9. Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas.
Sin embargo, podrán renunciarse después de decretadas y en los casos de desistimiento o transacción.» (Subrayas de la Sala) Sobre este aspecto, fueron expuestos los siguientes fundamentos que concretaron la posición: a) «El legislador introdujo un cambio sustancial respecto de la condena en costas, al pasar de un criterio «subjetivo» –CCA- a uno «objetivo valorativo» –CPACA-. b) Se concluye que es «objetivo» porque en toda sentencia se «dispondrá» sobre costas, es decir, se decidirá, bien sea para condenar total o parcialmente, o bien para abstenerse, según las precisas re glas del CGP. c) Sin embargo, se le califica de «valorativo» porque se requiere que en el expediente el juez revise si las mismas se causaron y en la medida de su comprobación. Tal y como lo ordena el CGP, esto es, con el pago de gastos ordinarios del proceso y con la actividad del abogado Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 31 efectivamente realizada dentro del proceso.
Se recalca, en esa valoración no se incluye la mala fe o temeridad de las partes. d) La cuantía de la condena en agencias en derecho, en materia laboral, se fijará atendiendo la posición de los sujetos procesales, pues varía según sea la parte vencida el empleador, el trabajador o el jubilado, estos últimos más vulnerables y generalmente de escasos recursos, así como la complejidad e intensidad de la participación procesal (Acue rdo núm. 1887 de 2003 Sala Administrativa del Consejo Superior de la Judicatura). e) Las estipulaciones de las partes en materia de costas se tendrán por no escritas, por lo que el juez en su liquidación no estará atado a lo así pactado por éstas. f) La liquidación de las costas (incluidas las agencias en derecho), la hará el despacho de primera o única instancia, tal y como lo indica el CGP, previa elaboración del secretario y aprobación del respectivo funcionario judicial. g) Procede condena en costas tanto en primera como en segunda instancia.» Con base en lo expuesto, se observa que en el presente caso la entidad demandada resultó vencida en primera instancia, situación que se enmarca en el numeral primero de la norma transcrita y, por tanto, supone la imposición de costas.
Adicionalmente, acudiendo al análisis valorativo expuesto, se observa que la demandante inició un proceso judicial para lo cual tuvo que contratar un abogado que presentó la demanda, acudió a las audiencias y presentó alegatos de conclusión, hechos que resultan indicativos de la efectiva actuación realizada dentro del proceso. Resulta necesario recordar que en lo que respecta a este punto de impugnación, la Sala en el caso particular acudirá a la tesis que se había sostenido con anterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, pues se entiende que la decisión de primera instancia fue proferida previamente a la referida circunstancia –3 de diciembre de 2020–.
En ese orden, es necesario recordar que corresponde al juez la valoración de la causación de las costas, dado que fue éste quien observó el procedimiento de las partes desplegado en el trámite de Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 32 instancia, razón por la cual, esta Sala considera que la decisión adoptada parte de la independencia judicial del tribunal quien tiene la posibilidad de abstenerse o no, de condenar en costas, y la cuantía, expresando los fundamentos, como en efecto ocurrió en el presente caso.34 Además, según se explicó, estos se encuentran enmarcados en las causales relacionadas en el artículo 365 del CGP, y, en consecuencia, procedía la referida condena contra la parte demandada por haber resultado vencida en juicio y haberse demostrado la causación de las agencias en derecho, razón por la cual no se advierte que haya lugar a una disminución sobre las mismas y en ese sentido habrá de confirmarse lo dispuesto en la sentencia recurrida sobre ese tópico.35 3.
Conclusión. Conforme a lo expuesto, se logró desvirtuar la presunción de legalidad de los actos acusados, por lo que, a la señora le asiste el derecho a la pensión gracia. Sin embargo, la fecha en la que consolidó el estatus pensional fue el 20 de julio de 2007 y no el 19 de septiembre de 2009. De manera que, tal como se anticipó, en ese sentido se modificará la decisión objeto de apelación. 4.
Condena en costas de segunda instancia En el caso concreto, no se advierte que haya lugar a condenar en costas a la UGPP, comoquiera que si bien en anteriores oportunidades esta Sala de Subsección realizaba una valoración objetiva para determinar si había, o no, lugar a condenar en costas, lo cierto es que actualmente, con la entrada en vigencia de la Ley 2080 de 2021, es procedente efectuar un estudio respecto de la conducta de las partes en el proceso y la carencia de 34 35 En el mismo sentido, sentencia del 22 de junio de 2023, radicado 76001233300020140009201 (0465-2020), C.P Gabriel Valbuena Hernández.
Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 33 fundamentación jurídica, por lo que en esos términos al hacer extensiva esa interpretación al caso bajo análisis, de la revisión del recurso de apelación, no puede observarse dicha situación, contrario a ello, en el recurso se sustentaron las razones en defensa jurídica de sus intereses y, por ende, no se condenará en costas. 5.
Otras determinaciones Según consta en el aplicativo SAMAI, mediante memorial visible a índice 3, la abogada Judy Rosana Mahecha Páez, identificada con la cédula de ciudadanía 39.770.632 y tarjeta profesional 101.770 del Consejo Superior de la Judicatura, solicitó el reconocimiento de personería para actuar como apoderada judicial de la entidad demandada, para lo cual, adjuntó el poder correspondiente, por lo que, le será reconocida personería para actuar.
En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A PRIMERO. MODIFICAR el ordinal segundo de la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 3 de diciembre de 2020, que accedió a las pretensiones de la demanda presentada por la señora Alba Nory Sánchez Clavijo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social –UGPP–, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva de la presente providencia, el cual quedará así: «SEGUNDO: Como consecuencia de la anterior declaración, se condena a la UGPP a reconocer y pagar a Alba Nory Sánchez Clavijo, identificada con la cédula de ciudadanía 38.445.228, la pensión gracia a que tiene derecho, a partir del Nulidad y restablecimiento del derecho Radicado: 76001233300020140099701 (4473-2021) Demandante: Alba Nory Sánchez Clavijo w w w. c o n s e j o d e e s t a d o. g o v. c o Calle 12 No. 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 34 20 de julio de 2007, fecha en que consolidó su estatus pensional, en cuantía del 75% del promedio de todos los factores salariales devengados entre el 20 de julio de 2006 y el 19 de julio de 2007, según certificación que deberá expedir la entidad territorial según se explicó, con efectos fiscales a partir del 17 de septiembre de 2011, por prescripción trienal.» SEGUNDO. Confirmar en todo lo demás la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca el 3 de diciembre de 2020.
TERCERO. No condenar en costas por lo expuesto.
CUARTO. Reconocer personería a la abogada Judy Rosana Mahecha Páez, portadora de la tarjeta profesional 101.770 del Consejo Superior de la Judicatura para representar a la entidad accionada.
QUINTO. En firme esta decisión, devolver el expediente al Tribunal de origen y efectuar las respectivas anotaciones en el programa SAMAI.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión del dieciocho (18) de octubre de dos mil veintitrés (2023). GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Consejero de Estado JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Consejero de Estado Consejero de Estado