CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SALA DE CONJUECES CONJUEZ PONENTE: CLARA ELISA CIFUENTES ORTÍZ Bogotá D. C., agosto seis (6) de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Expediente N° 110010325000-2018-01103-00 Número interno: 3976-2018 Demandante: SAMUEL ARAGON RUIZ Demandados: Gobierno Nacional, Ministerio de Hacienda y Crédito Público, Ministerio de Justicia y del Derecho, Departamento Administrativo de la Función Pública y Fiscalía General de la Nación Medio de control: Nulidad simple LA DEMANDA Pretensiones: Se trata en este caso de establecer la legalidad de las siguientes disposiciones artículo 6 del Decreto 53 de 1993 y el artículo 7 de los Decretos 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 50 de 1998, 38 de 1999 y 685 de 2002, el artículo 8 de los Decretos 2743 de 2000 y del 2729 de 2001, cuyo texto común es del siguiente tenor: «El treinta por ciento (30%) del salario básico mensual de los siguientes servidores públicos se considera como prima especial de servicios sin carácter salarial: Fiscal Delegado ante Tribunal Nacional Fiscal Delegado ante Tribunal de Distrito Fiscal Delegado ante Jueces Penales de Circuito Especializados Fiscal Delegado ante Jueces del Circuito Secretario General Directores Nacionales Directores Regionales Directores Seccionales Jefes de Oficina Jefes de División Jefe de Unidad de Policía Judicial Fiscal Auxiliar ante la Corte Suprema de Justicia Fiscal Delegado ante Jueces Municipales y Promiscuos» Igualmente, de establecer la legalidad de las siguientes disposiciones artículo 15 de los Decretos 3549 de 2003, 4180 de 2004, 943 de 2005, 396 de 2006, 625 de 2007, 665 de 2008, 1047 de 2011, 875 de 2012, 1035 de 2013, 205 de 2014; artículo 16 de los Decretos 53 de 1993, 685 de 2002, 730 de 2009, 1395 de 2010, 1087 de 2015, 219 de 2016; artículo 17 de los Decretos 49 de 1995, 108 de 1996, 52 de 1997, 38 de 1999, 2743 de 2000, 2729 de 2001, 989 de 2017; y el artículo18 de los Decretos 108 de 1994 y 50 de 1998 cuyo texto común es del siguiente tenor: «Ninguna autoridad podrá establecer o modificar el régimen salarial o prestacional estatuido por las normas del presente Decreto, en consecuencia, con lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992.

Cualquier disposición en contrario carecerá de todo efecto y no creará derechos adquiridos» Normas violadas y concepto de la violación: Como normas violadas se citó el preámbulo, artículos 2, 4, 6, 9, 13, 48, 53, 89, 93, 95, 122, 123, 150 num. 19, 189, 209, 228, 253 de la Constitución Política; artículo 8 de la Declaración Universal de Derechos Humanos; artículo 14 del Convenio No. 95; artículo 4 del Protocolo se San Salvador; artículo 152, num. 7 de la Ley 270 de 1996; artículos 11, 13, 21, 127 y 128 el Código Sustantivo del Trabajo y los artículos 1, 2, 3, 4, 10 y 14 de la Ley 4ª de 1992.

El demandante sostuvo que las normas acusadas desconocen los principios de favorabilidad, progresividad e igualdad de los trabajadores de la Fiscalía. Asimismo, violan el artículo 14 de la Ley 4ª de 1992 en lo relativo a la prima especial de servicios, porque, señala: «[…] En conclusión no es admisible, dentro de una realidad contractual como es este tipo de relación, la modificación unilateral del negocio jurídico de carácter laboral para establecer reducciones en la remuneración a que tienen derecho los Fiscales de la Fiscalía General de la Nación, el sistema jurídico no confiere al poder Público el derecho de abuso ni de reforma de la relación en perjuicio del trabajador, es claro que el respeto del trabajo y de las condiciones laborales de la remuneración están doblemente protegidas por el orden jurídico a partir de la Constitución y de los instrumentos internacionales que forman parte del bloque de constitucionalidad y de las reglas contractuales, que al mismo tiempo, son fuente de la vinculación del servidor público.” (fl. 34 vto.) (…) …En conclusión se encuentra que el principio de progresividad y la prohibición de regresividad en materia laboral, debe presumirse inconstitucional, en cuando el Gobierno Nacional en el caso en concreto interpretó de manera errónea el artículo 14 de la ley 4ª de 1992 y posteriormente suprime un Derecho consagrado en la Ley, el principio de no regresividad se aplica siempre teniendo en cuenta el artículo 58 de la Carta Magna y se debe analizar si al suprimir este derecho de carácter laboral fue desproporcionado, abrupto y arbitrario y no tuvo en cuenta los principios de necesidad, idoneidad y proporcionalidad en sentido estricto en consonancia con los derechos de confianza legítima, del artículo 83 de la Constitución política y de la protección especial al trabajo…” (fls.35 y 36) Pidió acoger el criterio expuesto por la Sección Segunda, del Consejo de Estado en la sentencia del 2 de abril de 2009, expediente 11001-03-25-000-2007-00098-00, C.P. Gustavo Gómez Aranguren, que rectificó la jurisprudencia al concluir que las primas constituyen un incremento en los ingresos derivados de la relación laboral, sin que decisiones proferidas con anterioridad configuren cosa juzgada.

Dijo que “…como la causa petendi es otra, las normas violadas son diferentes y la argumentación consignada en este capítulo es sustancialmente distinta, ha de aplicarse el artículo 189 del CPACA…” CONTESTACION DE LA DEMANDA 2.1. Fiscalía General de la Nación Afirmó que la Ley 4 de 1992 en su artículo 14, autorizó al Gobierno Nacional para que estableciera una prima no inferior al 30% ni superior al 60% del salario básico, sin carácter salarial, para Magistrados de los Tribunales Superiores de Distrito Judicial y Contencioso Administrativo, Agentes del Ministerio Público delegados ante la Rama Judicial y para los Jueces de la República, incluidos los Magistrados y Fiscales del Tribunal Superior Militar, Auditores de Guerra y Jueces de Instrucción Penal Militar, excepto los que optaran por la escala de salarios de la Fiscalía General de la Nación, con efectos a partir del primero de enero de 1993.

Dijo que los artículos 6° del Decreto 53 de 1993 y 7° de los Decretos 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996 y 52 de 1997, fueron declarados nulos por el Consejo de Estado en sentencia proferida el 3 de marzo de 2005, expediente con Radicación No. 11001032500019971702101; los artículos 7° del Decreto 50 de 1998 y 8° del Decreto 2729 de 2001, fueron anulados por el Consejo de Estado en sentencia proferida el 13 de septiembre de 2007 dentro del expediente con Radicación No.11001032500020030011301; el artículo 7° del Decreto 38 de 1999 fue anulado por el Consejo de Estado mediante sentencia proferida en el expediente con Radicación No. 1100103250001999003100 (197-99) el 14 de febrero de 2002; y, los artículos 8° del Decreto 2743 de 2000 y 6° del Decreto 685 de 2002, anulados por el Consejo de Estado en sentencias dictadas en el expediente Radicación No. 11001032500020010004301 (712-01) el 15 de abril de 2004 y en el Radicado No. 1100103250002002017801 (3531-02) el 15 de julio de 2004.

Precisó que: (i) los artículos que contemplaban la prima especial del 30% en los decretos salariales de los años 1993 a 2002, fueron anulados porque los fiscales de la Fiscalía General de la Nación no son beneficiarios y se excedió la potestad reglamentaria; (ii) la nulidad fue total, no solo una expresión, como sucedió con los Decretos salariales de la Rama Judicial.

Agregó que el Gobierno Nacional no puede establecer un régimen salarial en contravía con el marco fijado por el Congreso al expedir la ley y que una autoridad distinta al Gobierno Nacional no puede fijar un régimen salarial por falta de competencia y, en caso de suceder, no genera derechos adquiridos. Afirmó que los artículos de los decretos salariales demandados en la segunda pretensión de la demanda se limitan a reiterar lo establecido en el artículo 10 de la Ley 4ª de 1992, norma que cita el Gobierno Nacional, al expedir los artículos demandados, en respeto una de las reglas fundamentales de las leyes marco.

Propuso la excepción de cosa juzgada pues el Consejo de Estado ya se pronunció sobre los artículos demandados en la pretensión primera de la demanda, los anuló y están retirados del ordenamiento jurídico. Pidió tener como pruebas las sentencias 1100103250001999003100 (197-99) del 14 de febrero de 2002, 11001032500020010004301 (712-01) del 15 de abril de 2004, 1100103250002002017801 (3531-02) del 15 de julio de 2004, 11001032500019971702101 del 3 de marzo de 2005 y 11001032500020030011301 del 13 de septiembre de 2007, que se encuentran en la página web del Consejo de Estado.

Por último, señaló que los decretos salariales son expedidos de forma independiente para la Rama Judicial y para la Fiscalía General de la Nación, en consecuencia, a la entidad no le es aplicable el precedente del 2 de abril de 2009, sentencia proferida por el Consejo de Estado; por el contario la línea jurisprudencial en el caso de la demandada se encuentra en la Sentencia SU-023-CE-S2- 2020 de 15 de diciembre de 2020, cuyas reglas de unificación precisó. Propuso la excepción de cosa juzgada con fundamento en que el Consejo de Estado ya se pronunció sobre los artículos demandados en la pretensión primera de la demanda, anuló las disposiciones y así los retiró del ordenamiento jurídico.

Citó al respecto las sentencias que sustentaban su planteamiento, así: Los artículos 6° del decreto 53 de 1993 y 7° de los decretos 108 de 1994, 49 de 1995, 108 de 1996 y 52 de 1997, fueron declarados nulos por la sentencia 11001032500019971702101 del 13 de septiembre de 2007. Artículo 7° del decreto 38 de 1999, anulado por el Consejo de Estado a través de la sentencia 1100103250001999003100 (197-99) del 14 de febrero de 2002.

Artículos 8° del decreto 2743 de 2000 y 6° del decreto 685 de 2002, anulados por el Consejo de Estado a través de las sentencias 11001032500020010004301 (712-01) del 15 de abril de 2004 y 1100103250002002017801 (3531-02) del 15 de julio de 2004. 2.2. Ministerio de Justicia y del Derecho El Ministerio de Justicia se opuso a las pretensiones de la demanda.

Dijo que existe «cosa juzgada» con fundamento en que la Sección Segunda del Consejo de Estado, se ha pronunciado mediante sentencias así: i) sentencia proferida el 3 de marzo de 2005, expediente Radicado número 11001-03-25-000-1997-17021-01 (17021) artículo 6º del Decreto 53 de 1993, 7 del Decreto 108 de 1994, 7 del Decreto 49 de 1995, 7 del Decreto 108 de 1996; 7 del Decreto 52 de 1997; ii) sentencia de 13 de septiembre de 2007 radicado 11001-03-25- 000-2003-00113-01 (478-03) que declaró la nulidad del artículo 7 del Decreto 50 de 1998 y del artículo 8 del Decreto 2729 de 2001; iii) Sentencia de 14 de febrero de 2002, dentro del proceso con Radicación N° 11001-03-25- 000-1999-0031-00 (197-99), declaró la nulidad del artículo 7º del Decreto 38 de 1999; iv) Sentencias proferidas en los procesos con Radicados 11001-03-25-000-2001-0043-01(712-01) y 11001-03-25-000- 2002-0178-01(3531-02), respectivamente, resolvió declarar la nulidad del artículo 8º del Decreto 2743 de 2000 y del artículo 7 del Decreto 685 de 2002.

Concluyó que la decisión debe estarse a lo resuelto en los mencionados fallos pues no puede declarar la nulidad de artículos que ya han sido anulados. Se ocupó luego del desarrollo jurisprudencial de la prima de servicios para la Fiscalía General de la Nación; precisó que el Gobierno carece de competencia para extender los efectos de la prima a servidores de la Fiscalía; que si bien existen pronunciamientos jurisprudenciales que declararon la nulidad de disposiciones que concluyeron que la prima especial es adicional, no pueden ser declarados nulos nuevamente; que en los decretos expedidos entre 2003 y 2017 no fue incluido el personal de la entidad demandada.

APLICACIÓN DEL TRÁMITE DE LA SENTENCIA ANTICIPADA Mediante auto del 14 de mayo de 2024 con fundamento en el numeral 3 del artículo 182A del CPACA, se ordenó dar al proceso el trámite de sentencia anticipada y, como consecuencia, ordenó correr traslado a las partes para la presentación de alegatos de conclusión y al Ministerio Público, para emitir concepto.

La mencionada providencia precisó que se examinaría únicamente lo relacionado con la cosa juzgada, en estas condiciones, únicamente se traerán a colación los argumentos que atinen a esta situación procesal. ALEGATOS DE CONCLUSIÓN 4.1. Ministerio de Hacienda y Crédito Público Citó las normas demandadas y afirmó que las entidades son autónomas en el manejo y distribución de sus recursos; que las disponibilidades presupuestales el ministerio asigna recursos que obedecen a mandatos legales, constitucionales y al E.O.T.; que las normas demandadas son legales, expedidas por el órgano competente en desarrollo de facultades.

Agregó que existe cosa juzgada pues diversos pronunciamientos del Consejo de Estado han anulado las normas demandadas, con efectos erga omnes; que la prima especial no es factor salarial tal como lo determinó la norma de su creación, declarada exequible por la Corte Constitucional. 4.2. Ministerio de Justicia y del Derecho Manifestó en su escrito que la Sala de conjueces de la Sección Segunda del Consejo de Estado en la Sentencia proferida en el proceso 11001032500020180110100 del 21 de septiembre del 2022, resolvió de fondo el tema debatido y declaró la nulidad de las normas ahora demandadas y contenidas en los veinticinco decretos en mención, por tanto, debe estarse a lo dispuesto en la sentencia aludida; así, consideró irrelevante pronunciarse sobre aspectos de fondo.

Agregó que el Consejo de Estado ha declarado la nulidad de las normas demandada, decretos expedidos entre 1993 y 2002, específicamente: decretos 53 de 1993, art. 6°; 108 de 1994, art. 7°; 49 de 1995, art. 7°; 108 de 1996, art. 7°; 52 de 1997, art. 7°; 50 de 1998, art. 7°; 38 de 1999, art. 7°; 2743 del 2000, art. 8°; 2729 del 2001, art. 8°, y 685 del 2002, art. 7°, precisó las providencias.

CONSIDERACIONES DE LA SALA COMPETENCIA De conformidad con los artículos 125, 137 y 149 del CPACA, en armonía con los artículos 13 y 15 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado, este Despacho es competente para dictar la sentencia de única instancia que en derecho corresponde. EXCEPCIÓN DE COSA JUZGADA Cosa juzgada de las decisiones judiciales La cosa juzgada es una institución jurídico procesal en virtud de la cual las decisiones contenidas en una sentencia y otras providencias judiciales tienen el carácter de invariables, vinculantes y concluyentes, ello con la finalidad de lograr la terminación definitiva de controversias que permita la realización de la seguridad jurídica como principio fundante dentro de un Estado social de derecho.

En relación con los efectos de una providencia que hace tránsito a cosa juzgada, se han identificado los siguientes: la presunción de veracidad de lo resuelto; la inmutabilidad de la decisión, que significa que la materia que ya ha sido objeto de estudio no puede, en principio, ser sometida a un nuevo pronunciamiento de fondo; la imposibilidad de revocar directamente la resolución judicial; y, en los casos en que el objeto del proceso es una pretensión de nulidad, aparece además la prohibición de reproducir el acto administrativo suspendido o anulado, la cual tiene fundamento legal en el artículo 237 del CPACA.

El último de los efectos, acabados de indicar, es decir, la restricción busca evitar que, a través de la expedición de nuevas normas, se reintroduzcan al ordenamiento jurídico disposiciones ya anuladas o suspendidas, para lo cual, más allá de la redacción, ha de tenerse en cuenta la esencia del acto administrativo que ha perdido su fuerza ejecutoria.

Ahora bien, el artículo en comento permite retomar el contenido de este último en aquellos casos en que, tras la expedición de la sentencia o el auto respectivo, desaparecen los fundamentos jurídicos de la decisión anulatoria o de suspensión. La cosa juzgada se configura cuando se verifica el cumplimiento de las siguientes exigencias: Identidad de partes: Al proceso deben concurrir las mismas partes e intervinientes que resultaron vinculados y obligados, salvo que se trate de un medio de control de carácter público, como el de nulidad simple, que al propender por la protección del interés general puede ser promovido por cualquier persona.

De acuerdo con ello, en tal supuesto, no es necesario que se presente identidad absoluta de partes para que se configure la cosa juzgada. Identidad de causa petendi: La demanda y la decisión que hizo tránsito a cosa juzgada tiene los mismos fundamentos o hechos como sustento. De presentarse nuevos elementos, al juez solamente le está dado analizar los nuevos supuestos.

Identidad de objeto: Deben versar sobre la misma pretensión. A su vez, el artículo 189 del CPACA precisa que la sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo tiene efectos de cosa juzgada erga omnes, dicho de otra forma, la decisión de la administración desaparece del ordenamiento jurídico con efectos generales. Igual efecto produce la sentencia que niegue la nulidad «[…] pero sólo en relación con la causa petendi juzgada […]».

Así pues, en este último supuesto el efecto, además de ser erga omnes, es relativo, de modo que el control judicial no obsta para que la manifestación de voluntad de la administración sea enjuiciada nuevamente por razones diferentes a las ya estudiadas. Así entonces, tratándose de medios de control cuya naturaleza involucra el estudio de la legalidad de un acto administrativo, lo que determina la existencia de la cosa juzgada es la posibilidad de predicar, en uno y otro caso, una coincidencia entre los actos enjuiciados y los aspectos que son sometidos a análisis en el pronunciamiento judicial.

En otras palabras, en ambos procesos debe haber similitud entre lo que se conoce como la «materia juzgada». Análisis de la cosa juzgada en el caso concreto En sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022, con ponencia del Conjuez Doctor Néstor Raúl Correa Henao, medio de control de simple nulidad en el expediente con Radicación No. 11001 03 25 000 2018 01101 00 y N.I 3974-2018 se decidió: […]

SEGUNDO: ANULAR las siguientes normas: Del Decreto 53 de 1993 artículos 6 y 16 Del Decreto 108 de 1994 artículos 7 y 18 Del Decreto 49 de 1995 artículos 7 y 17 Del Decreto 108 de 1996 artículos 7 y 17 Del Decreto 52 de 1997 artículos 7 y 17 Del Decreto 50 de 1998 artículos 7 y 18 Del Decreto 38 de 1999 artículos 7 y 17 Del Decreto 2743 de 2000 artículos 8 y 17 Del Decreto 2729 de 2001 artículos 8 y 17 Del Decreto 685 de 2002 artículos 7 y 16 Del Decreto 3549 de 2003 artículos 15 Del Decreto 4180 de 2004 artículos 15 Del Decreto 943 de 2005 artículos 15 Del Decreto 396 de 2006 artículos 15 Del Decreto 625 de 2007 artículos 15 Del Decreto 665 de 2008 artículos 15 Del Decreto 730 de 2009 artículos 16 Del Decreto 1395 de 2010 artículos 16 Del Decreto 1047 de 2011 artículos 15 Del Decreto 875 de 2012 artículos 15 Del Decreto 1035 de 2013 artículos 15 Del Decreto 205 de 2014 artículos 15 Del Decreto 1087 de 2015 artículos 16 Del Decreto 219 de 2016 artículos 16 Del Decreto 989 de 2017 artículos 17 […] Normas que, como quedó expuesto en los antecedentes, son las mismas declaradas nulas por el Consejo de Estado en la sentencia acabada de mencionar.

Así entonces se reúnen en este caso las siguientes premisas suficientes para señalar que, en efecto, se configura en este proceso la cosa juzgada: Entre este proceso y el decidido en sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022, en el medio de control con radicado 11001 03 25 000 2018 01101 00 (N.I 3974-2018), existe identidad de objeto o materia juzgada.

La sentencia proferida el 21 de septiembre de 2022, se ocupó mediante sentencia de fondo de los actos demandados y declaró su nulidad, es decir, tal decisión tiene efectos erga omnes en los términos del artículo 189 del CPACA, esa decisión hizo tránsito a cosa juzgada erga omnes, por lo cual no procede pronunciarse nuevamente sobre su legalidad en tanto esas disposiciones desaparecieron del ordenamiento jurídico.

Por lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala de Conjueces de la Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:

PRIMERO. –DECLARAR probada la excepción de cosa juzgada por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Reconocer personería al abogado Oscar Mauricio Ceballos Martínez, identificado con cédula de ciudadanía No. 1.094.890.577 y Tarjeta Profesional No. 196431 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderado de la Nación-Ministerio de Justicia y del Derecho.

TERCERO: Reconocer a Laura Isabel López Camacho, mayor de edad, domiciliado en la ciudad de Bogotá D.C., identificada con la cédula de ciudadanía No. 1.094.272.782 de Pamplona, N. de Santander, portador de la tarjeta profesional No. 284936 del Consejo Superior de la Judicatura, como apoderada del Ministerio de Hacienda y Crédito Público Ejecutoriada esta providencia, archívese el expediente y háganse las anotaciones pertinentes en el programa informático SAMAI de esta corporación. Notifíquese y cúmplase Firmado electrónicamente CLARA ELISA CIFUENTES ORTIZ Conjuez Ponente Firmado electrónicamente HECTOR SANTAELLA QUINTERO Conjuez Firmado electrónicamente LUIS FERNANDO TAFUR GALVIS Conjuez CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala de Conjueces en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA