CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SALA 2 ESPECIAL DE DECISIÓN Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintiséis (26) de febrero de 2024 Radicado: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza Demandado: Municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. Asunto: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 2 de junio de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado FALLO 1.
La Sala Especial de Decisión 2 decide el recurso extraordinario de revisión presentado por los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza contra la sentencia del 2 de junio de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, mediante la cual modificó el fallo proferido el 22 de agosto de 2012 por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que había negado las pretensiones de la demanda de reparación directa instaurada por los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza contra el municipio de Santiago de Cali (hoy Distrito Especial de Santiago de Cali) y Metro Cali S.A., con el número 76001-23- 31-000-2010-00115-01 (46886); y, en su lugar, declaró la caducidad de la acción.
ANTECEDENTES La sentencia objeto de recurso de revisión 2. El 2 de junio de 2021, la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado resolvió el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia de primera instancia dictada en el proceso de reparación directa seguido por los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza contra el municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A., en la cual decidió: “PRIMERO: MODIFICAR la Sentencia de 22 de agosto de 2012, proferida por el Tribunal Administrativo de Valle del Cauca que negó las pretensiones, la cual quedará así: “PRIMERO: DECLARAR LA CADUCIDAD de la acción para reclamar el daño derivado de la omisión de Metro Cali S.A. de comprarle el valor de 2 lotes, colindantes con el bien inmueble de su propiedad identificada con Matrícula inmobiliaria 370-167629, sobre las cuales, a su juicio, ejercía la posesión. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 2 SEGUNDO: NEGAR LAS DEMÁS PRETENSIONES DE LA DEMANDA”.
SEGUNDO: Sin costas en esta instancia por lo señalado en la parte motiva”. 3. Señaló que en el recurso de apelación interpuesto por la parte actora se alegaron unos daños derivados del proceso adelantado por Metro Cali S.A. para desarrollar el sistema de transporte, sobre las cuales efectuó las siguientes consideraciones. 4. La afectación del establecimiento de comercio de la señora Blanca Flor Loaiza de Morales.
Frente a este daño, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, afirmó que compartía lo considerado por el Tribunal, en la medida en que la adquisición por enajenación voluntaria recae sobre los bienes inmuebles y no sobre establecimientos de comercio, es decir, que existe una relación sustancial entre Metro Cali S.A. y el dueño del inmueble y no con el dueño del establecimiento de comercio.
Sin embargo, indicó que es posible demandar a Metro Cali S.A. para reclamar una indemnización por un presunto daño antijurídico generado por la compra del local en el que este funcionaba, para lo cual deben configurarse los elementos de responsabilidad. 5. Indicó que no se acreditó el daño, toda vez que, pese a que se allegó un dictamen pericial en el que se establecía la utilidad anual y el good will del establecimiento de comercio, no se demostró que debido a la compra del inmueble en el que funcionaba, se generó una imposibilidad absoluta de ejecutar sus actividades mercantiles, o que por ello se redujeron sustancialmente los ingresos, o que se tuvo que incurrir en sobrecostos para recuperar la clientela. 6.
Igualmente, consideró que, aunque no se requiere una tarifa legal para acreditar la disminución de los ingresos del establecimiento de comercio, los testimonios en ese sentido no son suficiente para demostrar el daño, pues ello debería estar respaldado, entre otros medios de prueba, en los libros de contabilidad, facturas de venta de los años anteriores y posteriores a la venta del inmueble en que aquel funcionaba. 7.
La afectación del patrimonio de la señora Blanca Loaiza, al dejar de percibir la renta de tres apartamentos. En relación con este punto, advirtió que no era posible acceder a la pretensión por cuanto constituye una variación de la causa petendi, pues en la demanda se alegó que dicho derecho debía reconocerse al señor Jesús Morales, propietario del bien inmueble que recibía Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 3 dichas rentas y no a la señora Blanca Flor Loaiza, petición que fue resuelta por el A quo sin que ese sujeto procesal presentara recurso de apelación frente a este punto. 8.
La afectación del patrimonio de Jesús Morales por haberse descontado del precio acordado para la venta del inmueble de su propiedad, unos gravámenes y tributos que, a su juicio, no debía asumir. En cuanto a este daño, el Consejo de Estado consideró que no existió un incumplimiento contractual por parte de Metro Cali S.A., pues el actor estaba obligado a pagar unas contribuciones parafiscales por haber suscrito el contrato de compraventa con una entidad descentralizada del nivel municipal, lo que llevó a que se efectuaran unos descuentos por concepto de estampillas, sin que existiera alguna exención normativa para no realizar dichos descuentos. 9.
Asimismo, indicó que no se configuró un vicio en el consentimiento del señor Jesús Morales que evidencie que fue obligado a pagar la totalidad del impuesto predial del año 2009, pues en la promesa de compraventa suscrita, libre y autónomamente, por aquel se acordó que el inmueble debía estar a paz y salvo por concepto de impuestos para suscribir el contrato de compraventa. 10.
La falta de compra de dos bienes inmuebles sobre los cuales Jesús Morales ejercía la posesión. Afirmó que se configuró el fenómeno jurídico de la caducidad frente al presunto daño derivado de la omisión de Metro Cali S.A. al no comprar dos lotes colindantes con el bien inmueble de propiedad del señor Morales sobre los cuales ejercía posesión, pues desde el 26 de noviembre de 2007 (fecha de notificación de la oferta de compra) se enteró que Metro Cali S.A. no compraría esos lotes al no haberse presentado título alguno sobre ellos; y la acción de reparación directa se presentó el 1 de febrero de 2010, es decir, cuando ya había fenecido la oportunidad para presentar la demanda.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN 11. El 14 de marzo de 2022, los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza, actuando a través de apoderada, interpusieron recurso extraordinario de revisión contra la sentencia proferida, el 2 de junio de 2021, por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado. Invocaron la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 4 12. Como resumen de los hechos que dieron origen al presente recurso, indicaron: 13. Que presentaron demanda en ejercicio de la acción de reparación directa contra el municipio de Cali y Metro Cali S.A., para que se reparara integralmente los daños generados por pérdida de oportunidad, perjuicios morales y materiales causados sobre el inmueble de propiedad del señor Jesús Morales para el desarrollo de las obras para poner en ejecución el sistema integrado de transporte masivo para la ciudad. 14.
Lo anterior, teniendo en cuenta que el demandante construyó en dicho inmueble cuatro apartamentos que se encontraban arrendados y tres locales en los que la señora Blanca Flor Loaiza tenía un establecimiento de comercio “Materiales BF”, el cual generaba rentas y utilidades. 15. Que las entidades demandadas pagaron el valor del terreno, pero no reconocieron las rentas dejadas de percibir por las mejoras, los cuatro apartamentos, los tres locales y el establecimiento de comercio mencionado. 16.
Que el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en providencia del 22 de agosto de 2012, negó las pretensiones de la demanda. Contra dicha decisión la parte demandante interpuso recurso de apelación, que fue resuelto por el Consejo de Estado en la decisión cuestionada a través del presente recurso. 17. Afirmaron que el fallo recurrido es nulo por violación al debido proceso por: (a) fundamentarse en una norma procesal no aplicable al caso concreto (defecto sustantivo y procedimental);
(b) exceso de ritual manifiesto; (c) defecto fáctico por no valorar las pruebas que demuestran los daños causados a los demandantes; y (d) falta de congruencia. 18. A su juicio, el defecto sustantivo se configuró porque el Consejo de Estado consideró que en el recurso de apelación no se señalaron específicamente los reparos contra la sentencia de primera instancia, como lo ordena el artículo 320 del Código General del Proceso, pese a que la norma vigente para la presentación de la demanda de reparación directa era el Código de Procedimiento Civil.
Afirmaron que el recurso de apelación debía decidirse estudiando solamente la demanda, las pruebas practicadas en primera instancia, la contestación de la demanda y las excepciones planteadas, de acuerdo con lo ordenado en el artículo 304 del Código Contencioso Administrativo. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 5 19.
Asimismo, señalaron que en la sentencia cuestionada no se analizaron las pruebas obrantes dentro del expediente, por lo que se incurrió en un defecto fáctico. 20. Agregaron que en el fallo recurrido no se reconoció el daño causado al patrimonio del señor Jesús Morales por no percibir el arriendo de tres apartamentos, bajo el argumento que en el recurso de apelación se indicó que dicha afectación se dio al patrimonio de la señora Blanca Flor Loaiza, lo cual, a su juicio, constituye un exceso ritual manifiesto, toda vez que dicha afirmación fue un error de quien apoderaba a la parte demandante en ese momento, que fue corregido en los alegatos de conclusión. 21.
Advirtieron que, en todo caso, la decisión del juez se debe basar en el análisis de la demanda, la contestación y las pruebas allegadas y practicadas oportunamente, pues el recurso de apelación no puede modificar las pretensiones de la demanda, es decir, que tuvo que estudiar la petición teniendo en cuenta lo planteado inicialmente en la demanda y no con base en el error presentado en el recurso. 22.
Adicional a lo anterior, consideraron que la sentencia es incongruente porque no se resolvió lo pretendido en los términos de la demanda, pues no se analizaron las pruebas y pretensiones de los accionantes. Señalaron que el Consejo de Estado no valoró documentos como: los contratos de arrendamiento, los cánones dejados de percibir de los tres apartamentos, las declaraciones del impuesto de industria y comercio, y los documentos que demuestran los ingresos que tenía la señora Blanca Loaiza del establecimiento de comercio. 23.
Aclararon que el recurso extraordinario de revisión se presenta para que se declare la nulidad del fallo recurrido respecto de la reparación de los daños materiales, de pérdida de oportunidad y morales, toda vez que no se controvierte lo pretendido en relación con la falta de pago de dos franjas de terreno y el valor descontado por concepto de impuestos. 24.
Formuló como pretensiones las siguientes: “De acuerdo a las consideraciones expuestas, a las normas previstas en la Constitución Nacional, al artículo 248 numeral 5º de la ley 1437/11, solicito dictar sentencia, haciendo las siguientes declaraciones y condenas.
PRIMERO: Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 6 Declarar fundado el recurso extraordinario de Revisión de la sentencia dictada por el Consejo de Estado – Sección Tercera en el proceso instaurado por Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza contra Municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. distinguido con el número de radicación 76001-23-31-000-2010-00115-01.
SEGUNDO: INFIRMAR PARCIALMENTE la SENTENCIA dictada por el Consejo de Estado Sección Tercera, en el proceso instaurado por Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza contra Municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. distinguido con el número de radicación 76001-23-31-000-2010-00115-01.
TERCERO: DECLARAR que la sociedad METRO CALI S.A. Y EL MUNICIPIO DE SANTIAGO DE CALI son solidariamente responsables por los daños materiales (daño emergente, lucro cesante futuro y pasado), daño a la vida en relación y psicológica causados a los demandantes JESÚS MORALES Y BLANCA FLOR LOAIZA.
CUARTO: Como consecuencia del (sic) anterior declaración METRO CALI S.A. Y EL MUNICIPIO SANTIAGO DE CALI deben ser CONDENADOS SOLIDARIAMENTE A INDEMNIZAR INTEGRAMENTE a los demandantes Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza, ambos mayores de edad y vecino de Cali.
QUINTO: CONDENAR al Municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. a reparar íntegramente al demandante JESÚS MORALES pagando los valores – renta de los 4 apartamentos- dejados de percibir desde la fecha de la venta y entrega del inmueble al Municipio de Cali el 20 de noviembre de 2008 y hasta su pago efectivo, valores que han de ser debidamente actualizados a la fecha del fallo, más los intereses, valores que se deben determinar en el incidente de regulación de perjuicios.
SEXTO: CONDENAR al Municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. a reparar integra y completamente a la demandante BLANCA FLOR LOAIZA, pagando el valor de la renta que produjo el establecimiento de comercio MATERIALES BF liquidando estos valores desde la fecha de entrega de los locales al Municipio de Cali, el 20 de noviembre de 2008 y hasta su pago efectivo, estas sumas deben ser debidamente actualizadas a la fecha del fallo, más los intereses, valores que se deben determinar en el incidente de regulación de perjuicios.
SÉPTIMO: CONDENAR al Municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. a reparar integra y completamente a los demandantes JESÚS MORALES Y BLANCA FLOR LOAIZA, los perjuicios morales, daños de la vida en relación, sicológicos, causados por la entrega del inmueble, que conllevó la pérdidas (sic) de las rentas que este generaban los apartamentos y por la pérdida de las rentas que generaba el establecimiento de comercio MATERIALES BF.
Los valores de las indemnizaciones debe ser actualizado conforme el índice de precios al consumidor expedido por el DANE, sobre el valor de las condenas deberán cancelarse intereses de mora como lo previenen los artículos el CPACA. […]”. Trámite del recurso extraordinario de revisión 25. Repartido el recurso extraordinario de revisión, por auto del 20 de mayo de 2022, se admitió el mismo y se ordenó notificar personalmente a los Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 7 representantes legales del Distrito Especial de Santiago de Cali, de Metro Cali S.A., de la Previsora S.A. y al Ministerio Público1. 26.
Mediante providencia del 22 de septiembre de 2022 se otorgó el valor legal como pruebas a los documentos aportados por las partes y se prescindió del periodo probatorio2. Oposición al recurso extraordinario de revisión 27. La Previsora S.A. Compañía de Seguros, llamada en garantía del Municipio de Santiago de Cali en el proceso de reparación directa impetrado por los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza contra el municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A., solicitó que se niegue el recurso extraordinario de revisión al considerar que el juez de segunda instancia debe pronunciarse únicamente sobre los aspectos objeto del recurso de apelación y se debe mantener incólume la decisión recurrida respecto a los puntos que no fueron controvertidos3. 28.
Consideró que no hubo exceso de ritual manifiesto, por cuanto se respetaron los principios al debido proceso y a la non reformatio in pejus, pues la sentencia de segunda instancia analizó los aspectos que fueron debatidos por el apelante único. Igualmente, indicó que no es válido considerar que el juez que estudia el recurso de apelación debe analizar y decidir sobre la causa petendi que fue objeto del fallo de primera instancia, aunque no hubiera sido discutida en su totalidad en el recurso de apelación. 29.
Asimismo, manifestó que en la decisión recurrida no hubo defecto fáctico porque se enumeraron las pruebas tenidas en cuenta para confirmar la sentencia que negó las pretensiones de la demanda y se respetó el principio de congruencia, pues el pronunciamiento en el fallo de segunda instancia estuvo de acuerdo con lo solicitado por el apelante, sin otorgar más de lo pedido o dejar de resolver sobre lo pretendido. 30.
Metro Cali S.A. consideró que el recurso es improcedente, porque los cuestionamientos realizados por la parte recurrente son de tipo sustancial y no atacan el proceso en sí mismo, siendo ello contrario al tecnicismo requerido por la causal invocada. Ninguno de los yerros o defectos de la sentencia se adecuan al supuesto de hecho de las causales de nulidad fijadas por el legislador, cuya 1 Visible en el índice 4 de Samai. 2 Visible en el índice 21 de Samai. 3 Visible en el índice 14 de Samai.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 8 lectura e interpretación resulta ser de carácter restrictivo y taxativo, lo que impide que se extienda el análisis de la causal a criterios diferentes a los contenidos en la norma misma4. 31.
Indicó que no es posible concebir el recurso extraordinario de revisión como una tercera instancia, con el fin de lograr una nueva valoración de la prueba o provocar una interpretación adicional de las normas aplicables al caso, como lo pretenden los recurrentes. 32. El Distrito Especial de Santiago de Cali se opuso a las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, al considerar que este instrumento procesal no puede entenderse como una tercera instancia, como pretende la parte recurrente, pues ello implicaría una afectación del principio de seguridad jurídica, el cual se deriva del instituto de la cosa juzgada, que busca impedir que se produzcan nuevos fallos sobre asuntos ya resueltos y que las relaciones y el ordenamiento jurídico se doten de seguridad, a partir del efecto vinculante de una sentencia5.
Concepto del Ministerio Público 33. El Ministerio Público, mediante concepto del 31 de mayo de 2022, manifestó que en la sentencia recurrida se analizaron las pruebas obrantes en el proceso, se estudiaron los hechos y pretensiones planteadas, por lo que consideró que el recurso desconoce el contenido del fallo y plantea circunstancias fácticas y jurídicas que no son reales.
En virtud de lo anterior, concluyó que los argumentos presentados por los recurrentes carecen de razón y justificación y no logran demostrar la presunta violación del principio de congruencia6. CONSIDERACIONES DE LA SALA Competencia 34. Esta Sala Especial de Decisión, sin exclusión del integrante de la Sección que profirió la decisión, tiene competencia para decidir el presente recurso extraordinario de revisión, conforme con los artículos 111 y 249 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo7, en concordancia 4 Visible en el índice 16 de Samai. 5 Visible en el índice 19 de Samai. 6 Visible en el índice 15 de Samai. 7 “CPACA.
Artículo 111. Funciones de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. La Sala de lo Contencioso administrativo en pleno tendrá las siguientes funciones: “(…).2. Resolver los recursos extraordinarios de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones y los demás que sean de su competencia”. “CPACA. Artículo 248.
Procedencia. El recurso extraordinario de revisión procede contra las sentencias ejecutoriadas dictadas por las secciones y subsecciones de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, por los Tribunales Administrativos y por los jueces administrativos”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 9 con el artículo 107 ibidem8 y el Acuerdo 321 de 2014 –compilado en el Acuerdo 080 de 2019- por el cual la Sala Plena del Consejo de Estado reglamentó la creación de salas especiales de decisión, encargadas de resolver los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones de esta Corporación9.
Oportunidad en la presentación del recurso extraordinario de revisión 35. El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 14 de marzo de 2022, es decir, dentro del término previsto en el artículo 251 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, teniendo en cuenta que la sentencia de la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado fue proferida el 2 de junio de 2021, notificada por edicto electrónico fijado el 9 de julio de 2021 y desfijado el 13 de julio del mismo año, y quedó ejecutoriada el 21 de julio de 202110.
Problema jurídico 36. En el presente asunto la Sala debe determinar si en el fallo proferido el 2 de junio de 2021 por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, se incurrió en la causal de revisión prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo; en concreto: si la decisión recurrida es nula por violación del debido proceso, por incurrir en los defectos sustantivo, fáctico, exceso de ritual manifiesto y falta de congruencia. “CPACA.
Artículo 249. Competencia. De los recursos de revisión contra las sentencias dictadas por las secciones o subsecciones del Consejo de Estado conocerá la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo sin exclusión de la sección que profirió la decisión”. 8 “CPACA. Artículo 107. Integración y composición. (…) “Créanse en el Consejo de Estado las salas especiales de decisión, además de las reguladas en este Código, encargadas de decidir los procesos sometidos a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, que esta les encomiende, salvo de los procesos de pérdida de investidura y de nulidad por inconstitucionalidad.
Estas Salas estarán integradas por cuatro (4) Magistrados, uno por cada una de las secciones que la conforman, con exclusión de la que hubiere conocido del asunto, si fuere el caso. “La integración y funcionamiento de dichas salas especiales, se hará de conformidad con lo que al respecto establezca el reglamento interno”. 9 “Acuerdo 321 de 2014.
(…). Artículo 2º. Las Salas Especiales de Decisión decidirán los siguientes asuntos de competencia de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo: 1. Los recursos extraordinarios de revisión interpuestos contra las sentencias de las Secciones o Subsecciones del Consejo de Estado”. 10 “CPACA. Artículo 251. Término para interponer el recurso.
El recurso podrá interponerse dentro del año siguiente a la ejecutoria de la respectiva sentencia. “En los casos contemplados en los numerales 3 y 4 del artículo precedente, deberá interponerse el recurso dentro del año siguiente a la ejecutoria de la sentencia penal que así lo declare. En el caso del numeral 7, el recurso deberá presentarse dentro del año siguiente a la ocurrencia de los motivos que dan lugar al recurso.
“En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 10 37.
Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por los demandantes, para, finalmente, descender al caso concreto. Resolución del problema jurídico Objeto y alcances del Recurso Extraordinario de Revisión 38. Ha sido jurisprudencia pacífica de la Corporación considerar que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un caso que ya se ha decidido; un caso que, si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia, que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos casos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial. 39.
Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, en caso de su prosperidad, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.
Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. 40. En efecto, las causales del recurso extraordinario de revisión están previstas en el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo así: “Artículo 250.
Causales de revisión. Sin perjuicio de lo previsto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son causales de revisión: 1. Haberse encontrado o recobrado después de dictada la sentencia documentos decisivos, con los cuales se hubiera podido proferir una decisión diferente y que el recurrente no pudo aportarlos al proceso por fuerza mayor o caso fortuito o por obra de la parte contraria. 2.
Haberse dictado la sentencia con fundamento en documentos falsos o adulterados. 3. Haberse dictado la sentencia con base en dictamen de peritos condenados penalmente por ilícitos cometidos en su expedición. 4. Haberse dictado sentencia penal que declare que hubo violencia o cohecho en el Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 11 pronunciamiento de la sentencia. 5.
Existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación. 6. Aparecer, después de dictada la sentencia a favor de una persona, otra con mejor derecho para reclamar. 7. No tener la persona en cuyo favor se decretó una prestación periódica, al tiempo del reconocimiento, la aptitud legal necesaria o perder esa aptitud con posterioridad a la sentencia o sobrevenir alguna de las causales legales para su pérdida. 8.
Ser la sentencia contraria a otra anterior que constituya cosa juzgada entre las partes del proceso en que aquella fue dictada. Sin embargo, no habrá lugar a revisión si en el segundo proceso se propuso la excepción de cosa juzgada y fue rechazada”. 41. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de la Corporación, en sentencia del 2 de marzo de 2010, precisó la naturaleza de este recurso extraordinario, que, aunque el análisis se efectuó frente a las disposiciones del Código derogado, la similitud de las causales permite reiterar en esta ocasión dicho criterio, así: “[…] Las causales que pueden proponerse como fundamento de este recurso, enlistadas de manera taxativa en el artículo 188 del Código Contencioso Administrativo, dan cuenta de la naturaleza eminentemente procedimental de los vicios o errores que, de conformidad con la ley procesal, son los únicos que permiten la revisión de la sentencia por la vía del recurso extraordinario que se analiza.
Ciertamente, a excepción de la causal del numeral 5°, referida a la violencia o cohecho en que se pudo incurrir en el pronunciamiento del fallo, ninguno de los yerros que se relacionan en los numerales del mencionado artículo se refiere de modo directo a la actividad analítica del juez, dado que ninguno cuestiona la labor intelectual de juzgamiento, sino que todos involucran, bien sea una irregularidad de carácter procesal (numeral 6°, referido a la existencia de causal de nulidad originada en la sentencia, y numeral 8°, referido al desconocimiento de la cosa juzgada), o bien, aspectos que atañen a la validez intrínseca o insuficiencia de los elementos de prueba que determinaron el sentido de la decisión (numerales 1°, 2°, 3°, 4° y 7°).
Como lo sostuvo esta Sala Plena en anterior oportunidad, “la naturaleza del recurso extraordinario de revisión pretende conciliar nociones esenciales del ordenamiento legal, como lo son la seguridad jurídica que representa el principio de inmutabilidad de las sentencias ejecutoriadas, o la cosa juzgada material y el principio de restablecimiento de la justicia material que persigue asegurar la vigencia de un orden justo, propuesto por el Preámbulo de la Constitución Política” [1].
Y, precisamente, bajo ese entendimiento, en esa misma oportunidad sostuvo que “el recurso extraordinario de revisión conlleva una limitación a la seguridad jurídica que representan las sentencias ejecutoriadas, constituye un medio excepcional de impugnación, que permite cuestionar una sentencia que está amparada por el principio de cosa juzgada material”.
A su turno, en el mismo sentido la Corte Constitucional entiende que el recurso extraordinario de revisión permite el ejercicio de una verdadera acción contra decisiones injustas, a fin de restablecer la justicia material del caso concreto11. Por ello, dice la Corte, “El recurso de revisión ha sido establecido para respetar la 11 Folio 1 cuaderno Anexo 1 del Recurso Extraordinario de Revisión. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 12 firmeza de los fallos, con miras a preservar la certeza y obligatoriedad incondicional que acompaña a las decisiones de los jueces, sin perjuicio de la necesidad de hacer imperar en ellos los dictados constitucionales y los imperativos legales, artículos 2°, 29 y 230 C.P.”. […] De modo que por la vía del recurso extraordinario de revisión no es posible reabrir el debate propio de las instancias, sino revisar la sentencia mediante la cual fue resuelta esa controversia a fin de determinar la justicia de ese pronunciamiento a la luz de estrictas causales legales”12. 42.
De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios13.
De la causal 5a del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo 43. Bajo el mismo criterio restrictivo que demanda el recurso extraordinario de revisión, como se vio en la jurisprudencia transcrita, es necesario examinar la causal prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, consistente en “existir nulidad originada en la sentencia que puso fin al proceso y contra la que no procede recurso de apelación”. 44.
Las nulidades procesales son irregularidades que se presentan durante el trámite de una actuación, y que, por su connotación, tienen la entidad de vulnerar el derecho fundamental al debido proceso. En razón a su gravedad, el legislador estableció la posibilidad, a modo de sanción, de que todas aquellas actuaciones que se adelantaron viciadas sean invalidadas, con el fin de salvaguardar los intereses superiores de las partes. 45.
Dada su importancia en el marco de la normativa procesal, especialmente por su función protectora, el legislador permitió que las nulidades fueran incluidas como motivo válido para acudir ante las autoridades jurisdiccionales en revisión, pues, incluso, en la sentencia que pone fin a los procedimientos es posible que se presente una irregularidad que no es subsanable. 46.
En este contexto, es importante señalar que la nulidad debe darse en la 12 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. No.11001-03-15- 000-2001-00091-01(REV). 13 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15-000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 15001-03-15-000-01027-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 13 sentencia, no en etapas anteriores donde los hechos que la originan pudieron ponerse en conocimiento del juez para poder sanearlos o tomar la medida que fuera necesaria para llevar a cabo un debido proceso.
Así, y como lo señaló la Sala 8 Especial de Decisión de la Sala Plena del Consejo de Estado en pronunciamiento, que se reitera, “para que esta causal de revisión prospere, entre otras, debe tratarse de situaciones originadas bien en la misma sentencia recurrida o bien en hechos que sobrevinieron con posterioridad a ella y que deben tener una influencia tal que la decisión a adoptar hubiera sido distinta; que no se trate de causales que originen la nulidad del proceso, pues éstas deberían haberse alegado en su curso y no con posterioridad a él; que la causal está prevista para atacar las nulidades procesales generadas en la sentencia, que como acto jurídico está sujeto al cumplimiento de precisas ritualidades que de ser desoídas dan lugar a que se configure aquella; que se presenta en los casos en los que se dicta la sentencia en un proceso terminado por desistimiento, transacción, perención o estando legalmente suspendido o interrumpido y antes de la oportunidad para reanudarlo y cuando la sentencia aparece firmada con menor o mayor número de Magistrados o adoptada con un número de votos no previsto en la ley o expedida completamente sin motivación, con violación al principio de la non reformatio in pejus”14. 47.
Para ello es necesario que el recurrente aduzca una anomalía que se haya configurado en el momento de dictar la sentencia, que se informe de algún hecho o circunstancia de carácter procesal que implique el desconocimiento de alguna ritualidad propia de la actuación con el fin de estudiar con claridad el vicio que se presenta, con la consecuencia que el mismo acarrearía. 48.
Sobre esta causal, la Sala Plena en la sentencia que se citó en párrafos anteriores, del 10 de marzo de 2010, señaló: “Acerca de las irregularidades sustanciales del procedimiento que pueden considerarse nulidad originada en la sentencia, es pertinente la siguiente ilustración de esta Sala Plena: “En esta materia - (nulidad originada en la sentencia) - los procesalistas están de acuerdo en enseñar que ésta se genera cuando ella se dicta en un proceso terminado anormalmente por desistimiento, transacción o perención, o cuando se condena a quien no ha figurado como parte, o cuando el proveído se profiere estando legalmente suspendido el proceso.
Igualmente, cuando la sentencia aparece firmada con mayor o menor número de magistrados, o adoptada con un número de votos diverso al previsto en la ley. Igualmente, la que provea sobre aspectos que no corresponden ora por falta de competencia, ora por falta de jurisdicción. Podría darse también la causal cuando la providencia carece completamente de motivación, pues el artículo 163 de la Constitución Nacional ordena que: ´Toda sentencia deberá ser motivada´. […] 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala 8 Especial de Decisión, sentencia del 6 de febrero de 2018, C.P. Dra. María Elizabeth García González, Exp.
REV-2016-01127-00. Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 14 En época más reciente, la Sala Plena consideró que sólo podían considerarse motivos de nulidad originada en la sentencia, para efectos del recurso extraordinario de revisión, las causales que como nulidad del proceso taxativamente señala el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil.
Dijo en aquella oportunidad: “Lo expuesto sería bastante para desestimar la censura, pero vale decir que el proceso solamente es nulo, en todo o en parte, por las causas establecidas en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. Así, por ejemplo, la nulidad que tiene origen en la sentencia puede ocurrir, en conformidad con la disposición referida, cuando se provee sobre aspectos para los que no tiene el juez jurisdicción o competencia (numerales 1 y 2); cuando, sin ninguna otra actuación, se dicta nueva sentencia en proceso terminado normalmente por sentencia en firme, o sin más actuación se dicta sentencia después de ejecutoriado el auto por el cual hubiera sido aceptado el desistimiento, aprobada la transacción o declarada la perención del proceso, porque así se revive un proceso legalmente concluido, o cuando se dicta sentencia como única actuación, sin el previo trámite correspondiente, porque así se pretermite íntegramente la instancia; o cuando se condena al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda o por causa diferente de la invocada en ésta, o se condena a quien no ha sido parte en el proceso, porque con ello, en lo concerniente, también se pretermite íntegramente la instancia (numeral 3); o cuando, sin más actuación, se profiere sentencia después de ocurrida cualquiera de las causas legales de interrupción o de suspensión o, en éstos casos, antes de la oportunidad debida (numeral 5), entre otros eventos. […] Y, en otra oportunidad, luego de traer a colación el anterior aparte jurisprudencial, esta Sala anotó: Desde la providencia que profirió esta Sala el 11 de mayo de 1998, expediente Rev- 93, actor Gabriel Mejía Vélez, se dijo que los motivos de nulidad que afectan la sentencia, para los efectos de la respectiva causal de revisión, son los establecidos en el artículo 140 del Código de Procedimiento Civil. […] En aquella oportunidad y en lo pertinente la Sala se pronunció de la siguiente manera: […] En punto a la primera hipótesis planteada, y aunque no es la propia para resolver el recurso propuesto, la Sala debe aclarar que la falta de jurisdicción o competencia tiene que haberse originado en la sentencia, porque de lo contrario el vicio se habría originado a partir de la providencia que admitió la demanda o la contrademanda y en esta hipótesis no sería causal de revisión […]”15. 49.
Asimismo, la Corporación ha mantenido el criterio según el cual hay otros motivos que, aunque no están señalados dentro del catálogo taxativo del artículo 140 del Código de Procedimiento Civil o del artículo 133 del Código General del Proceso, pueden dar lugar a invalidar la sentencia contra la que no procede ningún recurso. Estos motivos surgen de la violación al debido proceso, derecho fundamental consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política. 50.
Así lo ha señalado, por ejemplo, la Sala Especial de Decisión Veintidós de la Sala Plena del Consejo de Estado, al considerar: “la violación al debido proceso 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Mauricio Torres Cuervo, Exp. No.11001-03-15- 000-2001-00091-01(REV). Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 15 constitucional en la sentencia puede ser causal de revisión. En este último evento, corresponderá al juez determinar si el hecho que se dice contrario a este derecho, puede configurar la causal de revisión en comento.
Así también lo entendió esta Sala Especial de Decisión en reciente fallo de 7 de febrero de 201716: ‘En este caso, el juez no está creando una causal, pues se reconoce que la nulidad originada en el fallo, se deriva del desconocimiento de un mandato constitucional, en donde el operador judicial será el encargado de determinar si lo que se alega tiene la entidad suficiente para originar la nulidad de la sentencia de instancia, pues no toda irregularidad puede tener la potencialidad de afectar la inmutabilidad de la providencia que ha puesto fin al proceso’”17. 51.
La falta al debido proceso se configura cuando la sentencia impugnada desconoce alguna de las siguientes premisas fundamentales: i) la garantía de ser juzgado conforme a las leyes preexistentes al acto imputado, ante autoridad judicial competente y según las formas propias de cada juicio; ii) la aplicación de la ley más permisiva o favorable, antes que la restrictiva o desfavorable, aunque aquella sea posterior, en los casos que ello sea procedente; iii) la presunción de inocencia; iv) el derecho de defensa y de ser asistido por un abogado en aquellos casos que la ley lo indique; v) un proceso sin dilaciones injustificadas; vi) el principio del non bis in ídem; vii) la posibilidad de presentar, conocer y controvertir las pruebas dentro del trámite procesal; viii) la posibilidad de impugnar aquellas providencias condenatorias; y ix) la nulidad de pleno derecho de la prueba que haya sido obtenida ilícitamente18. 52.
En todo caso, aún bajo el amparo de invocar una nulidad constitucional, al igual que en la invocación de cualquier causal que implique la nulidad originada en la sentencia, se requiere que el hecho que la motiva ocurra en la misma providencia; que se trate de una irregularidad procesal y que sea de tal envergadura que, de no haberse presentado, la decisión a adoptar hubiera sido distinta.
No se admite, para este evento, que, so pretexto de aducir la violación al debido proceso constitucional, se utilice el recurso extraordinario de revisión para reabrir un debate jurídico o probatorio que se dio en la instancia correspondiente. 53. Sobre el parámetro temporal de la causal de nulidad, la Sala Cuarta Especial de Decisión, en sentencia del 23 de julio de 2019, señaló que este debe ocurrir en “la expedición del fallo mismo, y no instancias o etapas anteriores, salvo “… que el afectado no haya tenido la oportunidad de invocarlos ante el juez porque solo los 16 Expediente 11001-03-15-000-2016-02260-00 C.P (E).
Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 17 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión. Sentencia del 4 de abril de 2017. Expediente No. 11001-03-15-000-2016-02425-00(REV). C.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez 18 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, Exp. 11001-03-15-000-2008-01027-00.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 16 conoció cuando se dictó la sentencia recurrida”19, comoquiera que lo contrario desnaturalizaría la esencia de la causal, pues la norma que la consagra es suficientemente explícita en la oportunidad de configuración. Esta concepción impide el acaecimiento de la inexorable confusión entre el instrumento de corrección y saneamiento del proceso con el de realización de la justicia material que subyace al recurso extraordinario de revisión que tiene por objeto la decisión judicial que puso fin a la litis”20. 54.
Ahora bien, la causal quinta del artículo 250 del Código Contencioso Administrativo y de lo Contencioso Administrativo también comprende la violación del principio de congruencia, que puede presentarse, verbi gratia cuando el accionado es condenado por una cantidad superior a la pretendida en la demanda, o por objeto y causa diferentes a los invocados en ésta; igualmente se configura en el evento que la sentencia no se pronuncie sobre todos los puntos litigiosos objeto del debate21. 55.
Sobre el principio de congruencia de la sentencia, el artículo 281 del Código General del Proceso, establece que la providencia debe estar acorde con los hechos y pretensiones de la demanda, así: “ARTÍCULO 281. CONGRUENCIAS. La sentencia deberá estar en consonancia con los hechos y las pretensiones aducidos en la demanda y en las demás oportunidades que este código contempla y con las excepciones que aparezcan probadas y hubieren sido alegadas si así lo exige la ley.
No podrá condenarse al demandado por cantidad superior o por objeto distinto del pretendido en la demanda ni por causa diferente a la invocada en esta. Si lo pedido por el demandante excede de lo probado se le reconocerá solamente lo último. En la sentencia se tendrá en cuenta cualquier hecho modificativo o extintivo del derecho sustancial sobre el cual verse el litigio, ocurrido después de haberse propuesto la demanda, siempre que aparezca probado y que haya sido alegado por la parte interesada a más tardar en su alegato de conclusión o que la ley permita considerarlo de oficio. […]” 56.
El citado principio tiene dos ámbitos de aplicación, la congruencia interna y la externa. La primera consiste en la coherencia entre la motivación del fallo y la parte resolutiva; y la segunda trata de la armonía entre lo expresado por las partes y lo decidido por el fallador22. 19 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Tres Especial de Decisión, M. P. Julio Roberto Piza Rodríguez, sentencia del 4 de diciembre de 2018, rad. 11001-03-15-000-2018-00888-00(REV). 20 Expediente No. 11001-03-15-000-2018-04345-00(REV) M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 21 Al respecto consultar el auto del 1 de abril de 2009, Consejo de Estado, Sección Tercera, M.P. Ruth Stella Correa Palacio, proceso con radicado AP 25000-23-26-000-2005-00240-01 22 Consultar sentencia del 1 de octubre de 2019, Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2;
M.P. César Palomino Cortés; proceso: 11001-03-15-000-2013-02216-00 Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 17 57. Entonces, la falta de coherencia de la sentencia puede acarrear la invalidez de la decisión, siempre y cuando sea de tal envergadura la incongruencia que sea necesario corregirla mediante su anulación, por ello “el juez de la revisión debe cuidarse de no incurrir en el error de confundir la disconformidad que puedan tener los sujetos procesales frente a lo argumentado y decidido en el fallo en cuestión, con la falta de armonía sustancial que inexorablemente debe darse entre la parte motiva y la dispositiva de la providencia, ya que en el primer supuesto, el recurso extraordinario debe negarse, pues el mismo se estaría empleando como una tercera instancia -propia de los recursos ordinarios o de la discusiones de instancia-, y no para enervar la inmutabilidad del fallo a partir de la naturaleza especial del recurso extraordinario”23. 58.
De todo lo anterior es posible concluir que, para que sea procedente infirmar la sentencia cuestionada en sede de revisión, con base en esta causal de nulidad originada en la sentencia, es necesario: (i) que la nulidad se origine en la sentencia o por hechos posteriores a ella, ya que no puede darse en un momento previo, pues en tal caso las partes deben poner el hecho en conocimiento del juez conductor del proceso, salvo que no se pudieron invocar antes porque solo se tuvo conocimiento de ellos cuando se dictó la sentencia; y (ii) que la nulidad alegada sea de tal entidad, que influya en la decisión a adoptar, ello en razón a que no cualquier irregularidad tiene la fuerza suficiente de romper esa cosa juzgada de la que la sentencia está investida.
Caso concreto 59. La causal en la que se sustenta el presente recurso extraordinario de revisión es la prevista en el numeral 5 del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, pues, a juicio de la parte recurrente, en la sentencia proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado, se incurrió en una nulidad por vulneración del debido proceso porque: (a) se fundamentó en una norma procesal no aplicable (defecto sustantivo y procedimental);
(b) no se valoraron las pruebas que acreditaban el daño (defecto fáctico); (c) exceso de ritual manifiesto; y (d) violación del principio de congruencia. 60. Con el fin de estudiar el problema jurídico planteado, la Sala abordará el estudio de los motivos de inconformidad que sustentan la causal invocada. Frente al presunto defecto sustantivo y procedimental 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala Veintidós Especial de Decisión, M.P. Alberto Yepes Barreiro, sentencia del 2 de febrero de 2016, proceso con radicado 11001-03-15-000-2015-02342-00 (REV) Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 18 61.
La parte recurrente considera que la expresión “en el recurso de apelación que limita la competencia de esta Sala”, contenida en la sentencia acusada, se derivó de la aplicación del artículo 320 del Código General del Proceso, pese a que la norma vigente para la interposición de la demanda y del recurso era el Código de Procedimiento Civil, según el cual, a su juicio, no exige la sustentación del recurso de apelación contra la sentencia, toda vez que el juez al resolverlo debe analizar la totalidad de los hechos planteados en la demanda y en la contestación de la misma, así como las pruebas allegadas y practicadas oportunamente. 62.
La Sala no comparte dicho argumento, pues las partes procesales tienen la carga de presentar los argumentos que sustentan sus pretensiones y manifestar de forma clara los motivos de inconformidad frente a las decisiones que se adopten por el juez. 63. El artículo 357 del Código de Procedimiento Civil, norma aplicable al caso bajo estudio teniendo en cuenta la fecha de interposición del recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia, consagraba: “ARTÍCULO 357.
COMPETENCIA DEL SUPERIOR. La apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante, y por lo tanto el superior no podrá enmendar la providencia en la parte que no fue objeto del recurso, salvo que en razón de la reforma fuere indispensable hacer modificaciones sobre puntos íntimamente relacionados con aquélla. Sin embargo, cuando ambas partes hayan apelado o la que no apeló hubiere adherido al recurso, el superior resolverá sin limitaciones.
En la apelación de autos, el superior sólo tendrá competencia para tramitar y decidir el recurso, liquidar costas y decretar copias y desgloses. Si el superior observa que en la actuación ante el inferior se incurrió en causal de nulidad que no fuere objeto de la apelación, procederá en la forma prevista en el artículo 145. Para estos fines el superior podrá solicitar las copias adicionales y los informes del inferior que estime conveniente.
Cuando se hubiere apelado de una sentencia inhibitoria y la revocare el superior, éste deberá proferir decisión de mérito aun cuando fuere desfavorable al apelante”24. (Negrita fuera del texto original) 64. A su vez, el parágrafo 1 del artículo 352 del mismo código establecía que “El apelante deberá sustentar el recurso ante el juez o tribunal que deba resolverlo, a más tardar dentro de la oportunidad establecida en los artículos 359 y 360, so pena de que se declare desierto.
Para la sustentación del recurso, será suficiente que el recurrente exprese, en forma concreta, las razones de su inconformidad con la providencia”, es decir, que, contrario a lo afirmado por la apoderada de los señores Jesús Morales 24 Artículo derogado por el literal c) del artículo 626 de la Ley 1564 de 2012. En la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo rige a partir del 1o. de enero de 2014, según lo indicado en el Auto de 25 de junio de 2014, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado.
(Expediente 2012-00395.01 I.J.). Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 19 y Blanca Flor Loaiza, el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia sí debía estar sustentado, situación que a su vez limita la competencia del juez que resuelve dicho recurso.
Pronunciarse sobre la totalidad de los aspectos planteados en la demanda y contestación de la misma, sin ser objeto de apelación podría conllevar a la violación del debido proceso de la otra parte, así como de los derechos de defensa y contradicción y del principio de congruencia. 65. Por lo anterior, la Sala advierte que no se evidencia la configuración de la causal invocada por violación del debido proceso e indebida aplicación de una norma que vicie de nulidad la sentencia recurrida, pues el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, resolvió en segunda instancia la demanda presentada por los señores Morales y Loaiza de acuerdo con lo planteado en el recurso de apelación, teniendo en cuenta que su competencia se encontraba limitada a estudiar en segunda instancia lo desfavorable al apelante, pero siempre que hubiera sido objeto del recurso.
Frente al presunto defecto fáctico 66. La apoderada de los recurrentes considera que en la sentencia se incurrió en un defecto fáctico al no valorar la totalidad de las pruebas allegadas al proceso, ni las decretadas y practicadas dentro del mismo, pese a que con ellas se acreditaban los daños alegados dentro del proceso de reparación directa interpuesto contra el municipio de Santiago de Cali, hoy Distrito Especial y Metro Cali S.A. 67.
Pues bien, para la Sala este argumento no configura la causal de nulidad originada en la sentencia por violación del debido proceso, sino que corresponde al cuestionamiento sobre el análisis fáctico y probatorio adelantado por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado. 68. A juicio de la Sala, la pretensión de la parte recurrente es que se estudie nuevamente la totalidad de las pruebas que obran dentro del expediente de reparación directa, porque no comparte la valoración probatoria efectuada por el Consejo de Estado. 69.
El recurso extraordinario de revisión no puede, so pretexto de alegar la configuración de esta causal, convertirse en una tercera instancia con el fin de controvertir nuevamente las decisiones adoptadas por los jueces del proceso ordinario, máxime cuando lo pretendido no es más que corregir la falencia u Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 20 omisión probatoria frente al planteamiento del recurso de apelación para que se resuelvan de forma favorable sus pretensiones. 70.
Pues bien, es evidente que la parte recurrente cuestiona la valoración probatoria efectuada por la Sección Tercera del Consejo de Estado, porque presuntamente no consideró todas las pruebas, en su conjunto, para establecer que se había generado: (i) un detrimento al patrimonio de la señora Blanca Flor Loaiza como consecuencia de la afectación del establecimiento de comercio que se ubicaba en el inmueble objeto de la compraventa; y (ii) un daño al patrimonio del señor Jesús Morales, quien dejó de percibir el valor por concepto de canon de arrendamiento de los apartamentos ubicados en el mismo inmueble, y que de haberlo hecho, la conclusión sería reconocer las indemnizaciones solicitadas.
A juicio de la Sala, estos reparos no constituyen una violación al debido proceso, máxime cuando los demandantes tuvieron todas las oportunidades para allegar o solicitar las pruebas para acreditar los daños alegados y controvertir la sentencia de primera instancia solicitando dichas pretensiones de forma correcta. 71. Así las cosas, tampoco se encuentra configurada la causal por este argumento, razón por la cual se estudiarán los demás motivos de inconformidad planteados en el recurso extraordinario de revisión. Frente al exceso ritual manifiesto 72.
La parte recurrente planteó que en el fallo acusado se incurrió en un exceso ritual manifiesto, pues no se estudió la pretensión de reconocimiento de perjuicios relacionada con el arriendo de tres apartamentos ubicados en el inmueble en discusión, porque en el recurso de apelación, presentado por la parte demandante, se solicitó dicho reconocimiento a favor de la señora Blanca Flor Loaiza, pese a que en realidad era propiedad del señor Jesús Morales. 73.
Al respecto, consideraron que en la sentencia de segunda instancia debió efectuarse un análisis de los supuestos fácticos y jurídicos planteados desde la demanda y contestación de la misma, sin limitar su estudio como consecuencia del error presentado en el recurso de apelación por parte de la apoderada de los demandantes, máxime cuando dicho error fue corregido en los alegatos de conclusión presentados en segunda instancia. 74.
A juicio de la Sala, como se expuso en párrafos precedentes, no es válido pretender que el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, se Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 21 pronunciara sobre la totalidad de los hechos planteados en el proceso de reparación directa, pues su competencia en segunda instancia se encontraba limitada a los argumentos expuestos en el recurso de apelación y en los términos planteados por la parte frente a la sentencia de primera instancia. 75.
Por lo anterior, no es dable al juez del proceso ordinario corregir el recurso o interpretar el mismo, sino que le correspondía a la parte interesada presentar, dentro del término oportuno, la modificación del recurso de apelación si consideraba que no estuvo debidamente planteado, sin que sea válido aceptar que, a través de un memorial presentado con posterioridad, se puedan modificar los planteamientos efectuados inicialmente, pues ello podría conllevar a la vulneración de los derechos al debido proceso y de contradicción de la parte contraria.
En efecto, los alegatos de conclusión no son la oportunidad para presentar cargos contra la sentencia de primera instancia que no fueron objeto del recurso de apelación. 76. En virtud de lo anterior, la Sala considera que no se evidencia un exceso ritual manifiesto en los términos descritos, pues el juez de segunda instancia resolvió el recurso de apelación interpuesto contra la sentencia de segunda instancia en los términos fijados por el mismo recurso y con respeto de los derechos y principios fundamentales que amparan a ambas partes del proceso.
Sobre la supuesta falta de congruencia 77. Finalmente, los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza consideraron que en la sentencia recurrida no se resolvieron las pretensiones en los términos de la demanda, ni se analizaron las pruebas y hechos planteados en primera instancia, con el fin de reconocer los perjuicios por los daños ocasionados en su patrimonio. 78.
Pues bien, la Sala observa que este último argumento se refiere básicamente al análisis de los tres puntos anteriores, que hacen alusión al no estudio de la totalidad de las pretensiones y a la no valoración de las pruebas, con el fin de obtener el reconocimiento de los perjuicios por los daños derivados de la compra del inmueble de propiedad del señor Jesús Morales, para desarrollar las obras del sistema de transporte masivo en la ciudad de Cali. 79.
En este contexto, la Sala considera que no se evidencia la configuración de la causal invocada, toda vez que la decisión recurrida fue congruente con lo Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 22 solicitado en el recurso de apelación presentado contra la sentencia de primera instancia, que resolvió la demanda de reparación directa interpuesta por los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza, pues el juez se pronunció frente a cada uno de los argumentos planteados y, de forma motivada, expuso las razones por las cuales consideraba que no había lugar a acceder a lo pretendido. 80.
Así las cosas, se advierte que en el recurso extraordinario de revisión se planteó la configuración de la causal por: (i) la supuesta configuración de un defecto sustantivo y procesal; (ii) la presunta configuración de un defecto fáctico; (iii) exceso de ritual manifiesto; y (iv) falta de congruencia en la sentencia. No obstante, la Sala considera que lo pretendido por los recurrentes es que se estudien nuevamente las pruebas y hechos planteados en el proceso de reparación directa y se acceda a las pretensiones de reparación por el daño ocasionado a los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza. 81.
Como ya se indicó, el recurso extraordinario de revisión no puede, so pretexto de alegar la configuración de esta causal, convertirse en una tercera instancia con el fin de controvertir las decisiones adoptadas por los jueces del proceso ordinario, máxime cuando los argumentos se centran en cuestionar básicamente la valoración probatoria y subsanar un error en el planteamiento de los hechos y pretensiones en el recurso de apelación. 82.
Por las anteriores razones, la Sala declarará infundado el recurso extraordinario de revisión, como quiera que no se evidencia la configuración de la causal quinta del artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo. Condena en costas 83. El artículo 255 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 70 de la Ley 2080 de 2021, establece que procede la condena en costas cuando se declara infundado el recurso extraordinario de revisión. Esta norma resulta aplicable al caso bajo estudio, como quiera que el recurso se interpuso el 14 de marzo de 2022. 84.
La Sala advierte que, según los artículos 361 y 365-8 del Código General del Proceso “las costas están integradas por la totalidad de la expensas y gastos sufragados durante el curso del proceso y por las agencias en derecho” y “solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 23 comprobación”. 85.
Pues bien, en el presente asunto se encuentra probado que el Distrito Especial de Santiago de Cali, la sociedad Metro Cali S.A. y la Compañía de Seguros La Previsora S.A., a través de apoderado, presentaron escrito de oposición al recurso extraordinario de revisión, razón por la cual se condenará en costas por agencias en derecho y se fijará por dicho concepto la suma equivalente a un (1) salario mínimo mensual legal vigente a la fecha de ejecutoria de la presente providencia para cada una de las entidades que participaron en el trámite del recurso, de acuerdo con los criterios y tarifas establecidos, respectivamente en los artículos 2 y 5 del Acuerdo PSAA16-10554 del 5 de agosto de 201625, expedido por el Consejo Superior de la Judicatura, aplicable por remisión del numeral 4 del artículo 366 del Código General del Proceso26, teniendo en cuenta la naturaleza, la calidad y la gestión desplegada por cada uno de los apoderados de las entidades demandadas y que participaron en el trámite del recurso extraordinario de revisión. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sala 2 Especial de Decisión, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, F A L L A PRIMERO: DECLÁRASE infundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por los señores Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza, contra la sentencia del 2 de junio de 2021, proferida por la Sección Tercera, Subsección B, del Consejo de Estado.
SEGUNDO: CONDENAR en costas a la parte recurrente por concepto de agencias en derecho, para lo cual se fijará la suma equivalente a tres (3) salarios mínimos mensuales legales vigentes a la fecha de ejecutoria de esta providencia, 25 “ARTÍCULO 2º. Criterios. Para la fijación de agencias en derecho el funcionario judicial tendrá en cuenta, dentro del rango de las tarifas mínimas y máximas establecidas por este acuerdo, la naturaleza, la calidad y la duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y demás circunstancias especiales directamente relacionadas con dicha actividad, que permitan valorar la labor jurídica desarrollada, sin que en ningún caso se puedan desconocer los referidos límites. […] ARTÍCULO 5º.
Tarifas. Las tarifas de agencias en derecho son: […] 9. RECURSOS EXTRAORDINARIOS. Entre 1 y 20 S.M.M.L.V. […]”. 26 “ARTÍCULO 366. LIQUIDACIÓN. Las costas y agencias en derecho serán liquidadas de manera concentrada en el juzgado que haya conocido del proceso en primera o única instancia, inmediatamente quede ejecutoriada la providencia que le ponga fin al proceso o notificado el auto de obedecimiento a lo dispuesto por el superior, con sujeción a las siguientes reglas: […] 4.
Para la fijación de agencias en derecho deberán aplicarse las tarifas que establezca el Consejo Superior de la Judicatura. Si aquellas establecen solamente un mínimo, o este y un máximo, el juez tendrá en cuenta, además, la naturaleza, calidad y duración de la gestión realizada por el apoderado o la parte que litigó personalmente, la cuantía del proceso y otras circunstancias especiales, sin que pueda exceder el máximo de dichas tarifas.
Radicación: 11001-03-15-000-2022-01662-00 Recurrente: Jesús Morales y Blanca Flor Loaiza c/ municipio de Santiago de Cali y Metro Cali S.A. 24 que deberá incluirse en la liquidación de costas a pagar por la parte recurrente, que corresponderá a un (1) smlmv para cada una de las entidades que participaron en el trámite de este proceso, esto es, el Distrito Especial de Santiago de Cali, la sociedad Metro Cali S.A. y la Compañía de Seguros La Previsora S.A.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MARTÍN GONZALO BERMÚDEZ MUÑOZ MILTON CHAVES GARCÍA Con aclaración de voto (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Con salvamento de voto parcial Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.