CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN "B" Consejero ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., 7 de diciembre de dos mil veintiuno (2021) Radicación número: 66001-23-33-000-2017-00680-01 No. Interno: 2950 – 2020 Demandante: BLANCA LILIA AMAYA MOYANO Demandado: UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL.
MEDIO DE CONTROL: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO ASUNTO: PENSIÓN GRACIA. La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 28 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda. A N T E C E D E N T E S Demanda Blanca Lilia Amaya Moyano, por intermedio de apoderado judicial, en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, demandó la nulidad de las Resoluciones Nos. RDP 016186 del 19 de abril de 2017 y RDP 027632 del 07 de julio de 2017, a través de las cuales la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, le negó el reconocimiento y pago de la pensión gracia de jubilación, y además resolvió el recurso de apelación que confirmó en todas y cada una de las partes.
A título de restablecimiento del derecho solicitó condenar a la entidad demandada, reconocer y pagar la pensión gracia en cuantía de $1.976.507 mensuales teniendo en cuenta la prima de navidad y la prima de vacaciones como factores salariales desde el 5 de noviembre de 2010, fecha en la que cumplió los 20 años de servicio. Igualmente, pidió que los valores sean reajustados conforme el artículo 187 de la Ley 1437 de 2011 y, que se dé cumplimiento al artículo 192 del C.P.A.C.A. Así mismo, que se le reconozcan los intereses moratorios que establece el artículo 141 de la Ley 100 de 1993.
Los hechos en que se fundan las pretensiones de la demanda son los siguientes: La señora Blanca Lilia Amaya Moyano, laboró como docente nacionalizada en la Institución Educativa Centro Cultural Nocturno Juan XXIll del municipio de Florencia –Caquetá, desde 1 febrero de 1980 hasta el 24 de julio de 1983, y del 11 de febrero de 1978 hasta el 2 de mayo de 1982 como docente de secundaria en el Colegio Gerardo Arias Ramírez del municipio de Villamaría. De igual forma, laboró como docente de secundaria en diferentes colegios del Departamento de Risaralda desde el 15 de febrero de 1994 hasta el 5 de julio de 2016.
Durante su desempeño laboral no observó mala conducta, de acuerdo al certificado expedido por la Procuraduría General de la Nación. La accionante a la fecha del retiro llevaba más de 20 años de servicio como docente de carácter territorial, toda vez que desde el 1 de febrero de 1980 hasta el 24 de julio de 1983, deduciendo los días de licencia voluntaria, son 3 años, 3 meses, 10 días y desde el 15 de febrero de 1994, fecha en que fue nombrada por el gobernador del departamento de Risaralda, hasta el 5 de noviembre de 2010 son 16 años, 8 meses, 20 días para un total de 20 años de servicio.
El día 19 de diciembre de 2016, la señora Blanca Lilia Amaya Moyano elevó solicitud de reconocimiento de su pensión gracia de jubilación ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP. Mediante Resolución No. RDP 016186 del 19 de abril de 2017 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, notificado el 25 de abril de 2017, le fue negada la pensión gracia. El 8 de mayo de 2017, la señora Blanca Amaya interpuso recurso de apelación ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP.
Mediante Resolución No RDP 07632 del 07 de julio de 2017 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, notificada el día 24 de julio de 2017, le fue confirmada la anterior. Normas violadas y concepto de violación Ley 114 de 1913. Ley 91 de 1989. Indicó que la entidad vulnero las disposiciones invocadas, toda vez que la accionante cumple con los requisitos exigidos en la Ley, es decir, haber estado vinculada al Magisterio antes del 31 de diciembre de 1980, como lo corrobora el certificado de tiempo de servicios y haber laborado por más de veinte años como docente departamental.
Contestación de la demanda La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP se opone a las pretensiones de la demanda, toda vez que obró de acuerdo a la Ley, por lo cual no deben prosperar las pretensiones de la demandante, ya que cuenta con vinculación nacional desvirtuando la manifestación del apoderado cuando afirma que es de carácter departamental.
Manifestó que la accionante no tiene derecho a la pensión gracia, puesto que no cumple con los requisitos exigidos para acceder a ella, por lo cual la UGPP no tiene la obligación de reconocer la prestación reclamada. Propuso las siguientes excepciones, i) Inexistencia de la obligación y cobro de lo no debido; ii) Buena fe Falta de requisitos; iii) Prescripción y iv) genérica.
La sentencia de primera instancia El Tribunal Administrativo del Risaralda, mediante sentencia proferida el 28 de febrero de 2020, negó las pretensiones de la demanda y sin condena en costas. Después de realizar el análisis normativo de la pensión gracia y de acuerdo a las pruebas aportadas especialmente los certificados de tiempo de servicios, se pudo concluir que la demandante no cumplió con los requisitos de los 20 años de servicio prestados a nivel territorial de conformidad con la Ley 114 de 1913, puesto que el Colegio Deogracias Cardona donde prestó sus servicios se nacionalizó, lo que indica que más de 19 años acreditados no son computables para la pensión gracia. Señaló que para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, es necesario acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos, como la vinculación del interesado haya sido de carácter municipal, departamental o distrital, situación que no se presenta en el caso en estudio.
El recurso de apelación Parte demandante inconforme con la decisión, interpuso recurso de apelación contra la sentencia dictada por el Tribunal, solicitando que se revoque el fallo y en su lugar, se acceda a las pretensiones. La inconformidad radica en que dicho fallo es contrario a la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto a la pensión gracia. De igual forma, determinó que el tiempo laborado por la accionante como docente siempre ha sido lde carácter territorial, ya que fue nombrada mediante decreto 0095 del 1 de febrero de 1994 expedido por el Gobernador de Risaralda.
Señaló que las Secretarias de Educación están incurriendo en un error al momento de proferir los certificados de la historia laboral de los docentes, vinculados a partir del 1 de enero de 1990 como de carácter nacional, sin tener en cuenta el acto administrativo de nombramiento. Por último, trajo a colación un concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil, No 1607 de 2004 la cual hace referencia a la nacionalización de la educación. Alegatos de conclusión La parte demandante guardó silencio.
La parte demandada La entidad ratificó todos y cada uno de los argumentos que sirvieron de base para la contestación de la demanda, los alegatos de conclusión de primera instancia los cuales fueron tenidos en cuenta por el honorable Tribunal Administrativo de Risaralda. En ese orden de ideas, solicitó respetuosamente que el honorable Consejo de Estado, confirme todos y cada uno de los apartes de la referida providencia judicial y se denieguen todas las pretensiones de la demanda.
Señaló que, los tiempos laborados por la demandante, no se pueden validar para el reconocimiento de una pensión gracia, como quiera que la vinculación que tuvo para en el periodo comprendido entre el 15 de febrero de 1994 hasta el 05 de julio de 2016, en la Gobernación de Risaralda en el establecimiento Educativo Colegio Santo Domingo Sabio del Municipio de Balboa, su vinculación es de carácter nacional.
En razón de lo anterior, se puede afirmar acertadamente que no existe obligación legal y constitucional de reconocer y pagar una pensión gracia como quiera que no se ha dado el cumplimiento de los requisitos legales para que esta se hubiese causado. Además, la situación fáctica de la demandante al 29 de diciembre de 1989 fecha de expedición de la Ley 91 de 1989, no acreditó los requisitos necesarios para el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación gracia. Concepto del Ministerio Público Vencido el término concedido de conformidad con lo establecido en el numeral 4 del artículo 247 del Código de Procedimiento y de lo Contencioso Administrativo, el Agente del Ministerio Público Delegado ante esta Corporación, guardó silencio.
II. CONSIDERACIONES Problema jurídico En el término del recurso de apelación interpuesto por la parte accionante, corresponde a la Sala determinar, si la señora Blanca Lilia Amaya Moyano cumple los requisitos exigidos por la disposiciones legales pertinentes para obtener la pensión de gracia, para lo cual deberá revisarse el régimen aplicable al accionante, a fin de obtener dicho reconocimiento prestacional como lo argumenta la actora en el recurso. 2.1.
Hechos relevantes probados En medio magnético consta del registro civil y copia de la cedula de ciudadanía de la señora Blanca Lilia Amaya Moyano, quien nació el día 3 de septiembre de 1952, que a la fecha cuenta con más de 50 años. (CD. 97) Obra el formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio prestó sus servicios como docente Nacional en el Instituto Educativo Deogracias Cardona, nombrada en propiedad del 15 de febrero de 1994 al 5 de julio de 2016.
(fl. 21). Copia formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Departamento de Caquetá, en el que consta que la docente se desempeñó como docente nacional en el Centro Cultural nocturno Juan XIII de Florencia como docente de básica secundaria, nombrada en propiedad del 1 de febrero de 1978 hasta al 31 de enero de 1980.
(fl 137) Decreto 0095 del 1 de febrero de 1994, por medio del cual se nombra a la demandante en plaza convertida en el Instituto Docente santa Domingo Savio del municipio de Balboa y Acta de posesión 066 del 14 de febrero de 1994. (fl 23 y 24) Copia del Certificado de tiempo de servicio del 6 de julio de 2010, expedido por la secretaria de Educación del Caquetá que da cuenta que la accionante, desempeño como docente nacionalizada en el centro cultural nocturno Juan XIII desde el 1 de febrero de 1980 hasta el 25 de julio a 1983.
(fl 20) Copia formato único para la expedición de certificado de historia laboral del Departamento de Caquetá, en el que consta que la docente se desempeñó como docente nacionalizada en el Centro Cultural nocturno Juan XIII, de Florencia como docente de básica secundaria, nombrada en propiedad del 1 de febrero de 1980 hasta al 25 de julio de 1983.
(fl 138) Obra copia de la Resolución No. RDP 016186 del 19 de abril de 2017 expedida por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, notificado el 25 de abril de 2017, le fue negada la pensión gracia. El 8 de mayo de 2017, la señora Blanca Amaya interpuso recurso de apelación ante la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, el cual fue resuelto mediante Resolución No RDP 07632 del 07 de julio de 2017 por la UGPP, la cual confirmó la anterior. 2.2.
Sobre la pensión gracia La Ley 114 de 1913 creó una pensión de jubilación vitalicia en favor de los maestros de escuelas primarias que hubiesen servido en el Magisterio por un término no menor de 20 años (artículo 1). Posteriormente, con la expedición de las Leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, se extendió el reconocimiento de dicha prerrogativa a los empleados y profesores de las Escuelas Normales, de Enseñanza Secundaria y a los Inspectores de Instrucción Pública.
Dicha prestación fue concebida como una compensación o retribución en favor de los maestros de primaria del sector oficial que percibían una baja remuneración y, por consiguiente, tenían un poder adquisitivo precario y menor frente a aquellos educadores cuyas prestaciones estaban a cargo de la Nación. En efecto, en la Ley 39 de 1903, se estableció que la educación pública primaria estaría a cargo de los departamentos o municipios, y la secundaria de la Nación. Posteriormente, se expidió la Ley 43 de 1975 “por la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los Departamentos, el Distrito Especial de Bogotá, los Municipios, las Intendencias y Comisarías; se redistribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones”, que acabó con el antiguo régimen de responsabilidades compartidas en materia de educación entre la Nación, los departamentos y los municipios.
Es así, que estableció que: a) la educación primaria y secundaria oficiales serían un servicio público a cargo de la Nación, por lo cual los gastos que ocasionara y que, hasta ese entonces sufragaban las entidades territoriales, pasaron a ser de cuenta de aquella (artículo 1º) y, b) los recursos serían administrados por los Fondos Educativos Regionales – FER, con sujeción a los planes que para el efecto estableciera el Ministerio de Educación Nacional en su artículo 6º.
Ahora bien, en lo referente a las modalidades de vinculación del personal docente, la Ley 29 de 1989 respecto a la descentralización administrativa en el sector de la educación, dispuso que: “Artículo 9º.- El artículo 54 quedará así: Se asigna al Alcalde Mayor del Distrito Especial de Bogotá, y a los alcaldes municipales, las funciones de nombrar, trasladar, remover, controlar y, en general administrar el personal docente y administrativo de los establecimientos educativos nacionales o nacionalizados, plazas oficiales de colegios cooperativos, privados, jornadas adicionales, teniendo en cuenta las normas del Estatuto Docente y la Carrera Administrativa vigentes y que expidan en adelante el Congreso y el Gobierno Nacional, ajustándose a los cargos vacantes de las plantas de personal que apruebe el Gobierno Nacional y las disponibilidades presupuestales correspondientes.
(…) Parágrafo 1º.- Los salarios y prestaciones sociales de este personal, continuarán a cargo de la Nación y de las entidades territoriales que las crearon. (…) Artículo 10º.- Los Gobernadores, Intendentes y Comisarios, asumirán temporalmente las atribuciones contenidas en el artículo anterior cuando financiera y/o administrativamente un municipio no pudiera asumir tal responsabilidad.
Una vez superadas las limitaciones financieras y/o administrativas previa solicitud del Alcalde, el Ministerio podrá mediante Resolución trasladar tal competencia.(…).” Así mismo, la Ley 91 de 1989, diferenció los conceptos de personal docente nacional, nacionalizado y territorial. Según esta ley, se entiende por personal nacional aquellos docentes vinculados por nombramiento del Gobierno Nacional; personal nacionalizado, los docentes que fueron vinculados por nombramiento de entidad territorial con anterioridad al 01 de enero de 1976 y los vinculados a partir de esa fecha de conformidad a lo dispuesto en la Ley 43 de 1975; y personal territorial, aquellos vinculados por nombramiento de entidad territorial, a partir del 01 de enero de 1975, sin el cumplimiento de lo establecido en el artículo 10 de la Ley 43 de 1975.
Por su parte, el Decreto 196 de 1995, en su artículo 2 definió: “Para los efectos de la aplicación del presente Decreto, los siguientes términos tendrán el alcance indicado en cada uno de ellos: Docentes Nacionales y Nacionalizados: Son aquéllos que han venido siendo financiados con recursos de la Nación y que se financian con recursos del situado fiscal, a partir de la entrada en vigencia de la Ley 60 de 1993.
Docentes Departamentales, Distritales y Municipales: a) Son los docentes vinculados por nombramiento de la respectiva entidad territorial con cargo a su propio presupuesto y que pertenecen a su planta de personal; b) Son igualmente los docentes financiados o cofinanciados por la Nación - Ministerio de Educación Nacional, mediante convenios y que se encuentran vinculados a plazas departamentales o municipales.
Docentes de Establecimientos Públicos Oficiales: Son aquéllos que pertenecen a la planta de personal del respectivo establecimiento público educativo nacional o territorial, laboran en los niveles de preescolar, de educación básica en los ciclos de primaria y secundaria y de educación media y son pagados con recursos del presupuesto del establecimiento.
Prestaciones sociales causadas y no causadas: Las prestaciones causadas son aquéllas para las cuales se han cumplido los requisitos que permiten su exigibilidad, y las prestaciones sociales no causadas son aquéllas en las que tales requisitos no se han cumplido, pero hay lugar a esperar su exigibilidad futura, cuando reúnan los requisitos legales.” La Constitución Política de 1991 cambió sustancialmente la concepción de Estado de la Constitución de 1886, sobre todo en materia de organización y autonomía territorial, para lo cual, otorgó a las entidades territoriales la capacidad para gobernarse por sí mismas mediante la radicación de funciones en sus manos para que las ejercieran autónomamente.
Así, se expidió la Ley 60 de 1993 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones", que ordenó la descentralización del servicio educativo, y dispuso la entrega por parte de la Nación de los bienes, el personal y los establecimientos educativos a las entidades territoriales.
En ese sentido, se lee en el artículo 15: “(…)
ARTÍCULO
15. ASUNCIÓN DE COMPETENCIAS POR LOS DEPARTAMENTOS Y DISTRITOS. Los departamentos y distritos que acrediten el cumplimiento de los requisitos señalados en el artículo 14, en el transcurso de cuatro años, contados a partir de la vigencia de esta ley, recibirán mediante acta suscrita para el efecto, los bienes, el personal, y los establecimientos que les permitirán cumplir con las funciones y las obligaciones recibidas.
En dicha acta deberán definirse los términos y los actos administrativos requeridos para el cumplimiento de los compromisos y obligaciones a cargo de la nación y las entidades territoriales respectivas. (…)” - Negrilla fuera del texto original - Así, a través de la norma antes enunciada se estableció las competencias entre la Nación y las entidades territoriales y, además, se distribuyeron los recursos para la prestación del servicio de educación por parte del departamento y los municipios certificados.
Para el efecto, se dio el traslado de las competencias para la prestación del servicio y se hizo la entrega de los bienes, el personal y los recursos para su prestación. La Ley 715 de 2001 transformó el servicio educativo que había quedado a cargo de los departamentos previamente transfiriendo las obligaciones a los municipios. Estableció que los departamentos certificarían a los municipios que cumplieran determinados requisitos, de manera que la administración autónoma de los recursos del Sistema General de Participaciones previera la obligación de los municipios de recibir el respectivo personal entregado por los departamentos.
A su turno, estableció como competencias de los municipios certificados: (i) dirigir, planificar y prestar el servicio educativo en los niveles de preescolar, básica y media; (ii) administrar y distribuir entre los establecimientos educativos de su jurisdicción los recursos financieros provenientes del Sistema General de Participaciones, destinados a la prestación de los servicios educativos a cargo del Estado y, (iii) administrar el personal docente de los planteles educativos, entre otras.
Obsérvese que, frente a la prestación del servicio de educación por parte del Estado, el legislador siguió un criterio de descentralización territorial, según el cual, el servicio público de educación se prestaría a través de instituciones educativas, que resultan ser dependencias de las Secretarías de Educación. Al respecto, en los artículos 34° y 37°, estableció: “(…)
ARTÍCULO 34. INCORPORACIÓN A LAS PLANTAS. Durante el último año de que trata el artículo 37 de esta ley, se establecerán las plantas de cargos docentes, directivos y administrativos de los planteles educativos, de los departamentos, distritos y municipios. Establecidas las plantas, los docentes, directivos docentes y administrativos de los planteles educativos, que fueron nombrados con el lleno de los requisitos, mantendrán su vinculación sin solución de continuidad.
Los docentes, directivos docentes y funcionarios administrativos de los planteles educativos que a 1o. de noviembre de 2000 se encontraban contratados por órdenes de prestación de servicios, que sean vinculados de manera provisional, deberán cumplir los requisitos de la carrera docente y administrativa para su incorporación definitiva a las plantas que se establezcan.
(…)
ARTÍCULO
37. ORGANIZACIÓN DE PLANTAS. Las plantas de cargos docentes y de los administrativos de las instituciones educativas serán organizadas conjuntamente por la Nación, departamentos, distritos y municipios, en un período máximo de dos años, teniendo en cuenta los criterios establecidos en la presente ley (…)”- Negrilla fuera del texto original -.
Así las cosas, de la lectura de las normas y jurisprudencia traídas en cita, puede concluirse sin mayor esfuerzo que el proceso de descentralización del servicio de educación involucró el traslado de personal docente a las entidades territoriales, inicialmente a los departamentos y, después, a los municipios certificados. De acuerdo al marco normativo antes planteado, se procederá a verificar si el demandante cumple con los requisitos para ser beneficiario de la pensión gracia, en particular, lo correspondiente a los 20 años de servicios de vinculación como docente territorial. 2.3.
Solución al caso concreto Ahora bien, que de conformidad con lo ampliamente expuesto y con la documentación obrante en el expediente se encuentra probado que la señora Blanca Lilia Amaya Moyano mediante Decreto 17 del 25 de enero de 1980, fue nombrado en propiedad a partir del 1 de febrero de 1980 hasta el 24 de julio de 1983, tiempo quedó cobijado por la nacionalización, para un total de 3 años, 3 meses y 10 días.
De conformidad con lo expuesto y con la documentación obrante en el expediente se encuentra probado que la señora Blanca Lilia Amaya Moyano, prestó sus servicios entre el 01 de febrero de 1978 y el 31 de enero de 1980, acreditó de igual forma su vinculación antes del 31 de diciembre de 1980 y es del orden nacional. Ahora bien, referente al tiempo de servicio en propiedad del 15 de febrero de 1994 hasta el 5 de julio de 2016, que a folio 21 obra formato único para la expedición de certificado de historia laboral, en la cual consta que la accionante en el régimen de pensiones es de carácter nacional.
Conforme a lo expuesto, el tiempo laborado por la actora a partir del año 1994, como consecuencia de la designación como docente en la Instituto Santo Domingo Savio, del municipio de Balboa, no se le puede tener en cuenta para el computo de los 20 años de servicio que exige la ley para el reconocimiento de la pensión gracia, pues el servicio de docente oficial lo prestó como docente del orden nacional, carácter ratificado por las certificaciones allegadas al plenario y que no fueron desvirtuadas ni tachadas de falsas por la parte interesada en su debida oportunidad, lo que permite concluir que los tiempos de servicios acreditados por la demandante no pueden ser tenidos en cuenta para acceder al reconocimiento de la pensión gracia reclamada.
De lo expuesto, resulta evidente que la parte demandante no logró desvirtuar la presunción de legalidad que recae sobre los actos administrativos demandados. En consecuencia, la Sala confirmará la sentencia proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, en el cual se negaron las pretensiones de la demanda. FALLA PRIMERO. CONFIRMAR la sentencia de primera instancia, 28 de febrero de 2020, proferida por el Tribunal Administrativo de Risaralda, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO. Sin condena en costas en esta instancia. TERCERO.- DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CARMELO PERDOMO CUÉTER