Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Bogotá, D.C., veinte (20) de abril de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionantes: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA Accionado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN TERCERA, SUBSECCIÓN A Tesis: La acción de tutela es improcedente por ausencia de relevancia constitucional cuando de lo expuesto por la parte actora no se advierte la afectación del núcleo esencial de los derechos fundamentales invocados.

SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra el fallo del 26 de enero de 2023, dictado por el Consejo de Estado, Sección Cuarta. I. SÍNTESIS DEL CASO La señora Reineria Cerón Cárdenas, en nombre propio y en representación de su hija menor de edad L.M.A.C., por intermedio de apoderado judicial, solicitó el amparo de los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la “tutela judicial efectiva, confianza legítima, seguridad jurídica” y “reparación integral”, los cuales estimó vulnerados a partir del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en octubre 27 de 2022, que confirmó la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa con radicación 11001-33-36-033-2019-00084-01.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La parte actora relató que, mediante sentencia del 15 de diciembre de 2021, el Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá desestimó las pretensiones de la demanda de reparación directa que instauró contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), la Corporación para el Desarrollo Sostenible del Sur de la Amazonía (Corpoamazonía), el departamento de Putumayo y el municipio de Mocoa, con el fin de obtener la reparación de los perjuicios causados por la destrucción de un bien inmueble de su propiedad, por efecto de la avenida torrencial ocurrida en el municipio de Mocoa el 31 de marzo de 2017, por considerar que el daño no era imputable a la administración, pues se había producido por una situación ambiental extraordinaria, esto es, por una fuerza mayor.

Las demandantes apelaron la anterior decisión y, mediante el fallo de octubre 27 de 2022, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, la confirmó, aclarando que lo hacía al no haber encontrado acreditado el daño antijurídico, pues las fotografías aportadas no demostraban que el inmueble que en éstas aparecía perteneciera a las demandantes, ni que en el bien de su propiedad hubiera existido una construcción que estuviera afectada por el referido fenómeno natural.

La solicitud de amparo sostiene que en este caso se cumplen los presupuestos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, en especial, el de relevancia constitucional, porque se debate sobre la vulneración de los derechos fundamentales invocados. Con el fin de sustentar la supuesta vulneración del debido proceso, señaló: “Respecto del derecho al debido proceso es menester señalar que mediante la presente acción se involucran las garantías de la cosa juzgada, el juez natural y la presunción de inocencia. En efecto, la construcción de la supuesta culpa de la víctima, en el caso de la privación injusta de la libertad, se me vulneraron estos derechos constitucionales, en tanto y en cuanto tuvieron como base ciertas conductas que ya habían sido valoradas por el juez penal para declararme inocente” (Subrayas de la Sala).

Señalaron, además, que en la demanda de reparación directa se alegó que las omisiones de las entidades demandadas habían constituido graves Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co violaciones a los derechos humanos, cuestión que no fue tenida en cuenta por el tribunal al dictar la sentencia de segunda instancia. En especial, la Fiscalía General de la Nación manifestó en ese momento cursaban avanzadas investigaciones por la presunta responsabilidad penal de los funcionarios de los entes territoriales involucrados, e informó que en el asunto se planteaba la siguiente hipótesis delictiva: “La presente investigación se originó frente a la presunta acción u omisión de las autoridades administrativas Municipales y Departamentales, frente al desbordamiento de varios ríos, Mulato, Taruca y Sangoyaco, debido a las fuertes lluvias se originó una avalancha de agua, lodo, y piedras que arrasó varios sectores provocando la destrucción de viviendas, puentes, vehículos, infraestructura vial y vidas humanas”.

Lo anterior, según las demandantes, demuestra que las sentencias objeto de tutela estarían incurriendo en ocultamiento de la responsabilidad por hechos que deben “analizarse desde la perspectiva de las graves violaciones a los Derechos Humanos de los habitantes de la Ciudad de Mocoa”, ocasionadas por el abandono estatal al que estaban sometidos.

En cuanto al fondo del asunto, dijeron que el tribunal incurrió en defecto fáctico porque no tuvo en cuenta: (i) el expediente de la investigación penal que adelanta la Fiscalía General de la Nación contra algunos funcionarios de las entidades territoriales a causa de los hechos del 31 de marzo de 2017; (ii) las pruebas aportadas en medio magnético, que daban cuenta de que las autoridades demandadas conocían el riesgo inminente de avalancha;

(iii) las pruebas aportadas por la Universidad Nacional de Colombia, el Congreso de la República, la Contraloría General de la República y la Procuraduría General de la Nación, relacionadas con la posible responsabilidad fiscal, penal y disciplinaria de algunas autoridades frente a los hechos materia de la demanda, y (iv) el Registro Único de Damnificados (RUD)1, que acreditaba su condición de afectadas por el fenómeno natural. 1 En adelante esta providencia hará referencia a este registro simplemente por la sigla RUD.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Señalaron además que la decisión desconoció el principio de carga dinámica de la prueba, pues no tuvo en cuenta que ellas, en su condición de damnificadas, no estaban en igualdad de condiciones frente al aparato estatal para demostrar la responsabilidad administrativa reclamada.

Por otro lado, alegaron que el tribunal incurrió en desconocimiento del precedente horizontal, pues no tuvo en cuenta los pronunciamientos de la Subsección B de la Sección Tercera de esa corporación, que sí accedieron a las pretensiones indemnizatorias por los hechos del 31 de marzo de 2017, esto es, las sentencias dictadas bajo los radicados 11001- 33-36-031-2019-00075-01 (M. P. Franklin Pérez Camargo), 11001-33- 43-063-2019-00157-01 y 11001-33-43-063-2019-00101-01 (en ambas M. P. Clara Cecilia Suárez Vargas), y 11001-33-36-031-2019-00047-01, (M. P. Jorge Armando Gaviria López).

II. TRÁMITE DE LA ACCIÓN 2.1. El magistrado del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, ponente del fallo del 27 de octubre de 2022, manifestó que la Sala sí realizó una valoración integral a los medios de prueba y concluyó que no estaba acreditado el daño antijurídico, esto es, que el inmueble de propiedad de las demandantes hubiera sido destruido por la avenida torrencial.

Además, precisó que este elemento de la responsabilidad no podía acreditarse con la inclusión en el RUD. También alegó que la sentencia no incurrió en desconocimiento del precedente, pues se expidió con fundamento en la autonomía judicial y se basó en el material probatorio que se aportó en este caso, a partir del cual no se demostró el daño antijurídico reclamado, decisión que resulta acorde con el criterio que sostuvo la Subsección B de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca en sentencias de octubre 21 de 2021, radicación 2019-00105 (M. P. Javier Tobo Rodríguez) y marzo 17 de 2022, radicación 2019-00132 (M. P. Juan Carlos Garzón Martínez).

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.2. El Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá relató las actuaciones que se llevaron a cabo a lo largo del proceso de reparación directa y alegó que en ambas instancias se analizaron todas las pruebas allegadas al expediente y se concluyó que no había lugar a declarar la responsabilidad de las entidades demandadas. 2.3.

El Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, por intermedio de apoderado, reiteró las razones por las cuales el tribunal denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa. Así mismo, sostuvo que la entidad carece de legitimación en la causa por pasiva, pues los hechos que se imputan en la tutela corresponden únicamente a la actividad de la administración de justicia. 2.4.

El departamento de Putumayo, por intermedio de apoderada, alegó que la tutela es improcedente porque el debate judicial ya se encuentra agotado y no puede ser reabierto por el solo hecho de que el tribunal haya resuelto de manera distinta en otros asuntos similares. Agregó que, además, la parte actora deja de lado que, en otros casos relativos a los mismos hechos, esa corporación también ha denegado las pretensiones porque no ha encontrado acreditado el daño antijurídico.

Advirtió que en este caso no se configuró la responsabilidad de la administración porque la avenida torrencial constituyó un evento extraordinario causado por las altas precipitaciones que se presentaron en un corto periodo, es decir, por fuerza mayor. Adicionalmente, en este caso no se demostraron los daños alegados por las demandantes y el solo hecho de estar registrado en el RUD no es prueba de éstos.

Por último, expuso que en este caso no se vulneraron los derechos fundamentales de las demandantes, sino que, por el contrario, la autoridad judicial les respetó las garantías procesales. Además, reseñó que de los 110 procesos que cursan por estos hechos, se han denegado las pretensiones en 25 sentencias de primera instancia, al encontrar configurada la fuerza mayor o por la falta de acreditación del daño. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.

El alcalde de Mocoa alegó que la sentencia cuestionada se ciñó a las pruebas obrantes en el expediente, las cuales demostraron la ruptura del nexo causal entre el daño y la responsabilidad del Estado, pues el siniestro constituyó un hecho imprevisible e irresistible. Por último, citó varios procesos en los que los Tribunales Administrativos de Cundinamarca y Nariño han denegado las pretensiones de demandas de reparación directa que se presentaron por los mismos hechos. 2.6.

El director general de Corpoamazonía dijo que en este caso se había configurado la causal eximente de responsabilidad de fuerza mayor, por lo que no era posible imputar responsabilidad por los daños reclamados por las actoras, tal como lo señaló la Subsección A de la Sección Tercera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el proceso con radicado 11001-33-43-063-2019-00105-01.

Al respecto, advirtió que la UNGRD en un informe y el IDEAM en un concepto manifestaron que el desastre había sido imprevisible e irresistible. III. FALLO DE PRIMERA INSTANCIA Mediante fallo del 26 de enero de 2023, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, declaró improcedente el amparo en relación con los cargos por falta de valoración de las pruebas que se orientaban a demostrar el elemento de la imputabilidad del daño, pues no son pertinentes para discutir la ratio decidendi de la sentencia del 27 de octubre de 2022, si se tiene en cuenta que ésta denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa porque no se demostró el daño antijurídico.

Analizó de fondo el defecto fáctico por falta de valoración del RUD, pues estimó que esta prueba sí tenía relación con el daño antijurídico. Empero, concluyó que la inclusión en ese registro no demostraba la destrucción del bien inmueble ni el daño moral alegado. Tampoco consideró configurado el desconocimiento de la carga dinámica de la prueba, porque la parte actora era quien se encontraba en mejor posición para acreditar la destrucción del bien inmueble.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Por último, dijo que la providencia cuestionada no incurrió en desconocimiento del precedente horizontal, pues las providencias invocadas no eran precedente obligatorio para la autoridad judicial accionada.

IV. IMPUGNACIÓN La parte actora impugnó la sentencia de primera instancia y sostuvo que el reproche que la tutela hace frente al fallo del 27 de octubre de 2022 radica en que éste incurrió en una evidente contradicción porque primero señaló que la parte actora había probado ser damnificada por el siniestro del 31 de marzo de 2017, pero luego sostuvo que no estaba acreditado que el bien inmueble afectado fuera de su propiedad.

Insistió en que las pruebas documentales aportadas demuestran que la tragedia era previsible para las autoridades demandadas, y adujo que la prueba de la propiedad del inmueble solo debía ser valorada al momento de reconocer los perjuicios materiales, los cuales, de todos modos, no constituyeron la única pretensión de la demanda. En tal sentido, sostuvo que “Centrarse solamente en decir que el señor ANACONA DELGADO (sic), no era el dueño del inmueble para denegar las pretensiones de la demanda, es una completa violación flagrante a sus derechos fundamentales”.

Finalmente, insistió en que la providencia atacada incurrió en desconocimiento del precedente y destacó que la Subsección B de la Sección Primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, a diferencia de la Subsección A, sí efectuó un análisis completo de las pruebas allegadas en asuntos idénticos, y que sostener que no se configura el defecto simplemente porque se trata de jueces distintos, contribuye a prolongar la vulneración de sus derechos fundamentales.

5. CONSIDERACIONES DE LA SALA 5.1. COMPETENCIA De conformidad con lo previsto por el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1 del Decreto 1069 del 26 de mayo de 2015, modificado por el artículo 1º Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del Decreto 333 de 2021, y en virtud del artículo 13 del Acuerdo 80 de 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, que asigna a esta Sección el conocimiento de estas acciones constitucionales, esta Sala es competente para conocer del presente asunto. 5.2.

HECHOS 5.2.1. La señora Reineria Cerón Cárdenas, en nombre propio y en representación de su hija menor de edad L.M.A.C., interpuso demanda de reparación directa contra la Nación – Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, la UNGRD, Corpoamazonía, el departamento de Putumayo y el municipio de Mocoa, con el fin de obtener la indemnización de los perjuicios causados por la destrucción de un bien inmueble de su propiedad, ocasionada por una avenida torrencial ocurrida en el municipio de Mocoa el 31 de marzo de 20172. 5.2.2.

El Juzgado 33 Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante fallo del 15 de diciembre de 2021, denegó las pretensiones de la demanda por considerar que el daño no era imputable a la administración, pues se produjo por una fuerza mayor. Las demandantes apelaron la anterior decisión y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección A, mediante sentencia el 27 de octubre de 2022, la confirmó, pero por no encontrar acreditado el daño antijurídico, alegando que no se demostró que el inmueble de propiedad de las demandantes hubiera sido afectado por el fenómeno natural. 5.2.3.

Los actores interpusieron acción de tutela contra esa decisión.

5.3. ANÁLISIS DE LA SALA 5.3.1. Análisis del cumplimiento de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales El análisis de las acciones de tutela contra providencias judiciales exige una cuidadosa constatación de los presupuestos de procedibilidad, con el 2 Al proceso le correspondió la radicación 11001-33-36-033-2019-00084-01.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fin de evitar que este instrumento excepcional se convierta en una manera de desconocer principios constitucionales como los de cosa juzgada, debido proceso, seguridad jurídica e independencia judicial. 5.3.1.1.

Frente al requisito general de relevancia constitucional La Corte Constitucional, en la sentencia C–590 de 2005, al determinar los requisitos generales y especiales de procedencia de la tutela contra decisiones judiciales, más tarde acogidos también por esta corporación3, indicó que un asunto sometido al estudio del juez de tutela tiene relevancia constitucional cuando “se plantea una confrontación de la situación suscitada por la parte accionada con derechos de carácter constitucional fundamental, por cuanto los debates de orden exclusivamente legal son ajenos a esta acción pública”.

Más recientemente, con la sentencia SU-215 de 20224, la Corte Constitucional hizo énfasis en “la necesidad de que la acción de tutela contra providencias judiciales satisfaga el requisito de relevancia constitucional, el cual encuentra su razón de ser en el carácter subsidiario de dicha acción y en la especialidad tanto de los jueces de tutela como de los jueces ordinarios”.

Consideración a la cual agregó que: “[…] En esta línea, el simple alegato de la vulneración a los derechos fundamentales al debido proceso y al acceso a la justicia no es suficiente para cumplir con el requisito de relevancia constitucional, pues se requiere demostrar de manera razonable una restricción desproporcionada a los derechos mencionados. […]”.

En este caso la parte actora invocó los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la “tutela judicial efectiva, confianza legítima, seguridad jurídica” y “reparación integral”, que estimaron vulnerados por el fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca en octubre 27 de 2022, que confirmó la sentencia de primera instancia que denegó las pretensiones de la demanda de reparación directa con radicación 11001-33-36-033-2019- 3 Corte Constitucional, sentencia C-590 de 2005 (M.P. Jaime Córdoba Triviño).

Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, sentencia de unificación julio 31 de 2012 (C. P. María Elizabeth García González). 4 M. P. Natalia Ángel Cabo. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 00084-01, relacionada con los daños sufridos por un inmueble a raíz de la avalancha ocurrida en el municipio de Mocoa el 31 de marzo de 2017.

Por ello, corresponde a la Sala examinar, en primer término, si en este caso estaría cumplido el requisito de relevancia constitucional, y para ello se detendrá en los criterios que la jurisprudencia ha desarrollado para el efecto y, luego, los analizará con respecto al caso concreto. 5.3.1.2. Los criterios que la jurisprudencia constitucional aplica para identificar que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional En la referida sentencia C–590 de 2005, la Corte Constitucional indicó que el primero de los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales es que la cuestión que se discute resulte de evidente relevancia constitucional.

En ese sentido, señaló que “el juez constitucional no puede entrar a estudiar cuestiones que no tienen una clara y marcada importancia constitucional so pena de involucrarse en asuntos que corresponde definir a otras jurisdicciones. En consecuencia, el juez de tutela debe indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes”.

Lo anterior implica que el juez de tutela tiene el deber de expresar claramente las razones por las cuales el asunto planteado tiene relevancia constitucional, pues si no lo hace, corre el riesgo de involucrarse en aspectos que solo corresponde resolver al juez natural y, precisamente, esta es la circunstancia que busca evitar el examen del requisito de relevancia constitucional.

Así, en la sentencia C–590 de 2005, la Corte precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra”. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co A partir de esta sentencia, el concepto de la relevancia constitucional ha sido decantado por la jurisprudencia de la Corte Constitucional.

En sentencia SU–573 de 20195, el alto tribunal explicó que este requisito persigue tres finalidades: (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales. (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad.

(iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Estas finalidades fueron también reiteradas por la Corte Constitucional en la citada sentencia SU-215 de 2022, decisión en la cual, además, expuso la clave que sirve al juez de tutela para aplicarlas, cual es “el correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico” 6. 5.3.1.3.

Las cuestiones de relevancia constitucional Frente a la primera finalidad señalada, esto es, restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de clara relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, en la sentencia SU-573 de 2019, la Corte explicó que el elemento de la relevancia tiene el siguiente alcance: “[…] “el caso [debe involucrar] algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental”.

La Corte ha sostenido al unísono que la cuestión debe revestir una ‘clara’, ‘marcada’ e ‘indiscutible’ relevancia constitucional, dado que el único objeto de la tutela es la protección efectiva, inmediata y subsidiaria de los derechos constitucionales fundamentales. Por tal razón, es necesario que ‘la causa que origina la presentación de la acción 5 M. P. Carlos Bernal Pulido.

Este criterio ha sido luego reiterado en las sentencias SU-128 de 2021 y SU-103 de 2022 6 Dijo la Corte: “a saber: (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones; (ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal”.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co suponga el desconocimiento de un derecho fundamental’. Esto significa que el asunto debe ser trascendente para (i) ‘la interpretación del estatuto superior’, (ii) su aplicación, (iii) desarrollo eficaz y (iv) la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales.

Lo anterior, exige al juez ‘indicar con toda claridad y de forma expresa por qué la cuestión que entra a resolver es genuinamente una cuestión de relevancia constitucional que afecta los derechos fundamentales de las partes’ […]”. [Se destaca]. De lo anterior se desprende que la comprensión que la jurisprudencia constitucional le ha dado a este primer elemento de la relevancia consiste en que la acción de tutela que se promueve contra providencia judicial proponga un debate sobre el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental o que el caso concreto, en los términos del fallo SU-215 de 2022, tenga “entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o un derecho fundamental”, pues solo así se podrá establecer que el asunto es evidentemente de naturaleza constitucional.

Ello quiere significar que, quien interpone una acción de tutela, debe identificar cuál es el derecho fundamental que estima afectado y explicar los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada lo está vulnerando. En consonancia con lo dicho, la Corte Constitucional, en el fallo SU-573 de 2019, manifestó que “la acreditación de esta exigencia [el requisito de relevancia constitucional], más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación con aquel”. [Se destaca].

Este criterio fue luego reiterado en los fallos SU-128 de 2021, SU-103 de 2022, y más recientemente en la ya citada sentencia SU-215 de 2022. En la última de estas sentencias de unificación, en la cual se revisó el fallo de segunda instancia que esta Sala dictó el 20 de agosto de 2021, en el trámite de la acción de tutela formulada por una sociedad contra la sentencia proferida el 4 de marzo de 2021 por la Sección Cuarta del Consejo de Estado, por presunta violación de los derechos al debido proceso y acceso efectivo a la administración de justicia, la Corte explicó Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que la cuestión discutida en esa ocasión no tenía relevancia constitucional toda vez que la parte actora pretendía que el significado de los derechos invocados se tradujera en “una decisión favorable a través de la imposición de una lectura alternativa del litigio que derive en la anulación de las liquidaciones oficiales de revisión que profirió la DIAN sin que ello sea un asunto de interés general”.

Además, en un pronunciamiento anterior, esto es, en la sentencia T-422 de 20187, la Corte Constitucional confirmó una decisión de la Sección Primera del Consejo de Estado que había declarado improcedente la acción de tutela por no cumplir con los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez. En cuanto a la relevancia, en esa ocasión la Corte indicó, entre otras razones, que dicho requisito no estaba cumplido por cuanto: “si bien la parte actora asegura que las providencias demandadas desconocen sus derechos fundamentales, la relevancia constitucional de un asunto no se determina con la mera enunciación de los derechos fundamentales presuntamente comprometidos, sino mediante la acreditación razonable de una presunta amenaza o vulneración de los mismos”. [Se destaca].

El criterio jurisprudencial contenido en los fallos T–422 de 2018, SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 y SU-215 de 2022, entre otros, consistente en que, para superar el requisito de relevancia, no basta con la mera enunciación de los derechos fundamentales, sino que supone por parte del actor la carga de justificar razonablemente la existencia de una restricción prima facie desproporcionada de un derecho fundamental, evidencia que es precisamente esa la razón por la cual es necesario que, para la acreditación de este primer elemento que integra la relevancia constitucional, la parte interesada, en el escrito de tutela, (1) invoque la vulneración de derechos fundamentales, (2) exponga los motivos por los cuales considera que la sentencia atacada está vulnerando tales derechos fundamentales, y (3) compruebe que la transgresión supone un atentado 7 M.P. Carlos Bernal Pulido.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co contra el núcleo esencial de los derechos invocados, requisitos que exigen del juez de tutela un examen de los motivos aducidos por la parte actora para afirmar que hay amenaza o vulneración de un derecho fundamental, comparadas con el núcleo esencial del mismo.

Ello es así porque, solo si la vulneración del derecho acontece en lo que se denomina su núcleo esencial, es posible advertir que el caso reviste la relevancia o trascendencia necesarias para permitir que, por vía de este mecanismo, se logre exceptuar en un juicio constitucional el principio de cosa juzgada que orienta todo el andamiaje institucional en el que se funda nuestro sistema jurídico.

Con este propósito, el juez no podrá limitarse a convalidar el requisito de la relevancia constitucional con la sola mención de un derecho fundamental, pues deberá evaluar si, de acuerdo con los argumentos expresados en el escrito correspondiente, hay amenaza o violación efectiva del mismo. El núcleo esencial de un derecho fundamental ha sido entendido por la jurisprudencia de la Corte Constitucional como “el ámbito intangible del derecho cuyo respeto se impone a las autoridades y a los particulares”8 y ha explicado que, desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el núcleo esencial se define así9: “[…] Métodos para la determinación del núcleo esencial 22.

En el proceso de determinación de lo que constituye el núcleo esencial de un derecho fundamental, el juzgador dispone de técnicas jurídicas complementarias. Visto desde la perspectiva de los derechos subjetivos, el contenido esencial de un derecho fundamental consiste en aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea reconocible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales dejaría de adscribirse a ese tipo, desnaturalizándose.

Por otra parte, la jurisprudencia de intereses ha diseñado una fórmula según la cual el núcleo esencial del derecho fundamental es aquella parte de su contenido que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección […]”. [Se destaca]. 8 Corte Constitucional, sentencia T-426 de 1992 (M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). 9 Ibidem.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En otra oportunidad la Corte indicó que el núcleo esencial de un derecho fundamental es “esa parte del derecho que lo identifica, que permite diferenciarlo de otros y que otorga un necesario grado de inmunidad respecto de la intervención de las autoridades públicas.

En sentido negativo debe entenderse el núcleo esencial de un derecho fundamental como aquel sin el cual un derecho deja de ser lo que es o lo convierte en otro derecho diferente o lo que caracteriza o tipifica al derecho fundamental y sin lo cual se le quita su esencia fundamental. O, también, puede verse como la parte del derecho fundamental que no admite restricción porque en caso de hacerlo resulta impracticable o se desnaturaliza su ejercicio o su necesaria protección”10. 5.3.1.4.

La competencia e independencia jurisdiccional La segunda finalidad de la relevancia constitucional consiste en preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y, por tanto, evitar que la acción de tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad o con un marcado contenido económico.

La Corte Constitucional ha conceptualizado así este segundo elemento de la relevancia11: “[…] La controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico. Según la jurisprudencia constitucional, las discusiones de orden legal, esto es, aquellas relativas a un derecho de índole económica, deben ser resueltas mediante los mecanismos ordinarios dispuestos para su trámite, dado que ‘le está prohibido al juez de tutela inmiscuirse de forma imprudente en asuntos de carácter netamente legal o reglamentario’, so pena de ‘involucrarse en [cuestiones] que corresponde definir a otras jurisdicciones’.

En tales términos, un asunto carece de relevancia constitucional, según lo ha considerado la Corte, (i) cuando la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma “de rango reglamentario o legal”, salvo que de esta ‘se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales’ o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, “que no representen un interés general” […]”. 10 Corte Constitucional, sentencia C-756 de 2008 (M. P. Marco Gerardo Monroy Cabra). 11 Sentencia SU–573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En esa medida, siguiendo el planteamiento de la Corte Constitucional, un asunto carece de relevancia constitucional cuando el debate planteado por la parte actora es de naturaleza meramente legal y/o económica.

Sin embargo, en la reciente SU-215 de 2022, al respecto se señaló que: “no significa que en todos los casos en los que se cuestione la definición y aplicación judicial de normas de rango legal se incumple el requisito de relevancia constitucional […] en la labor judicial la indebida aplicación de normas de rango legal puede derivar en una violación de derechos fundamentales.

Justamente esa situación es la que sustenta la existencia, caracterización y definición del defecto sustantivo. En todo caso, la relevancia constitucional exige que el accionante vincule la discusión legal con la violación de una garantía fundamental o, en otros términos, que explique con suficiencia el por qué la interpretación o aplicación de una norma de rango legal afectó garantías constitucionales. […]”.

Y, para precisar aún más el alcance de este planteamiento, el referido fallo de unificación advirtió: “[…] Esto no significa, claro está, que jamás proceda la tutela contra sentencias en un asunto de naturaleza económica, pues eventualmente en este tipo de casos se puede llegar a comprometer algún derecho fundamental. Así, por ejemplo en acciones de tutela formuladas contra providencias judiciales en las que se discute: (i) el reconocimiento de derechos pensionales;

(ii) pretensiones de reparación directa; (iii) laudos arbitrales y las sentencias de anulación; (iv) procesos ejecutivos, entre otras materias que implican pretensiones económicas, la Corte ha reconocido la relevancia constitucional del asunto siempre que se advierta con claridad que la acción de tutela está dirigida a obtener la protección de un derecho fundamental y no a reabrir la discusión definida ante los jueces ordinarios. […]”.

En suma, el asunto debe trascender al plano constitucional, y ello se logra cuando la argumentación no se limita a buscar la protección de los intereses económicos y/o legales que identifican particularmente a la parte actora, sino que justifica razonablemente la afectación desproporcionada de los derechos fundamentales que se invocan. 5.3.1.5.

La instancia adicional Por último, el tercer propósito del criterio de relevancia constitucional es impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces. Frente a este elemento, la Corte Constitucional ha dicho: Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] Tercero, la tutela no es una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.

Según la jurisprudencia constitucional, ‘la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios’, pues la competencia del juez de tutela se restringe ‘a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no -se enfatiza- a problemas de carácter legal’.

En este orden de ideas, la tutela en contra de una sentencia dictada, en particular, por una Alta Corte, exige valorar, prima facie, si la decisión se fundamentó en una actuación arbitraria e ilegítima de la autoridad judicial, violatoria de derechos fundamentales. Solo así se garantizaría ‘la órbita de acción tanto de los jueces constitucionales, como de los de las demás jurisdicciones’, en estricto respeto a la independencia de los jueces ordinarios […]”12.

En desarrollo de la ya comentada finalidad, en la sentencia SU-215 de 2022, y reiterando lo expuesto en la SU-128 de 2021, la Corte estableció que “la tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no un juicio de corrección del fallo cuestionado”, pues, según explicó, solo de esa forma se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se evita que el recurso de amparo sea utilizado indebidamente como una instancia adicional para discutir los asuntos de índole probatorio o de interpretación de la ley que dieron origen a la controversia judicial. 5.3.2.

Caso concreto La Sala examinará el reclamo traído ante el juez de tutela a la luz de cada uno de los tres criterios que, de acuerdo con la jurisprudencia estudiada, hacen parte de la relevancia constitucional, para determinar si en este caso este requisito general de procedencia está cumplido. (i) Restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales Como quedó visto en precedencia, de acuerdo con la jurisprudencia de la Corte, este criterio supone que el debate planteado en sede constitucional gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental 12 Cfr. la ya citada sentencia SU-573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co y, en esa medida, es que se hace necesario que el juez de tutela verifique cuáles son los derechos fundamentales invocados por la parte actora y las razones por las cuales el ciudadano considera que la sentencia atacada los vulnera, para así determinar si, prima facie, dicha transgresión supone el desconocimiento del núcleo esencial de los derechos fundamentales o, en otras palabras, si está siendo afectado el contenido de un derecho.

En el asunto bajo examen, la parte actora alegó que las sentencias controvertidas vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, “tutela judicial efectiva, confianza legítima, seguridad jurídica”, “reparación integral”, y el principio de carga dinámica de la prueba. Así las cosas, es del caso advertir que, aunque la parte actora invocó el derecho fundamental a la igualdad y atribuyó su vulneración al supuesto desconocimiento del precedente judicial, lo cierto es que la solicitud relativa a este derecho no cumple con el requisito de relevancia constitucional, pues el escrito de tutela se limitó a citar cuatro pronunciamientos del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Tercera, Subsección B, y a invocar la parte resolutiva de éstos, pero sin avanzar en la explicación o sustentación de las razones por las que éstos serían de obligatoria observancia frente al caso concreto, ni en la forma como su supuesto desconocimiento habría vulnerado el derecho invocado.

Más aún, las demandantes únicamente señalaron que su situación jurídica era idéntica a la que se estudió en esas providencias, en cuanto se refieren a los mismos hechos, pero no señalaron, ni menos explicaron, por qué los presupuestos fácticos eran iguales en cuanto a la acreditación del daño antijurídico y al consecuente reconocimiento de la indemnización pedida.

Siendo así, la Sala concluye que no concurre el elemento de la relevancia constitucional en lo relativo a este primer criterio, frente al reclamo relacionado con el derecho fundamental a la igualdad. En segundo término, debe tenerse en cuenta que el principio de seguridad jurídica no es un derecho fundamental susceptible de ser amparado por Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vía de tutela13, pues corresponde precisamente a un principio que, como tal, debe observarse en los casos en que ello sea requerido, y si es necesario para amparar derechos.

En el mismo sentido, se advierte que la reparación integral tampoco es un derecho fundamental, sino un principio de carácter legal previsto en los artículos 16 de la Ley 446 de 1998 y 283 del Código General del Proceso (CGP), que solo excepcionalmente tendría el carácter de derecho fundamental cuando se trata de asuntos relativos a graves violaciones de los derechos humanos o del derecho internacional humanitario14, escenario que no corresponde al objeto de debate en el presente asunto.

En consecuencia, la Sala concluye que, en relación con estos aspectos, no aparece probada la relevancia constitucional de los principios invocados, por lo que no realizará ningún análisis particular adicional respecto de ellos. De otra parte, observa la Sala que, conforme a la jurisprudencia de la Corte Constitucional15, el principio de confianza legítima guarda estrecha relación, e incluso se ha entendido como derivado de la buena fe, mandato previsto en el artículo 83 de la Constitución Política, y reconocido a su vez como uno de los elementos del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso16.

Sin embargo, las demandantes no expusieron ningún argumento sobre la forma cómo en este caso el supuesto desconocimiento de este principio habría redundado en la vulneración del derecho previsto en el artículo 29 superior. Por lo tanto, se ratifica la ausencia de relevancia constitucional de este reclamo, frente al cual la Sala no puede efectuar ninguna consideración adicional.

En línea semejante, es pertinente precisar que la carga dinámica de la prueba es una regla que tampoco tiene raigambre constitucional ni configura un derecho fundamental susceptible de amparo a través de la acción de tutela, sino que se trata de un principio de naturaleza procesal establecido en la ley, concretamente en el artículo 167 del CGP, cuya 13 Ver entre muchas otras la sentencia T-061 de 2012. 14 Sentencias SU-254 y C-753 ambas de 2013, C-344 de 2017 y T-067 de 2019, entre muchas otras. 15 Sentencias T-180A de 2010, T-097 de 2011 y T-1026 de 2012. 16 Cfr. entre otras, la sentencia C-341 de 2014(M. P. Mauricio González Cuervo).

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co aplicación debe ser solicitada al juez natural del asunto, lo que, por cierto, no ocurrió en este caso. Por lo tanto, es claro que lo que buscan las demandantes con este alegato es simplemente controvertir las conclusiones probatorias a las que llegó la autoridad judicial demandada, razón por la cual se concluye que la controversia que al respecto se propone carece también de relevancia constitucional.

De igual manera, las actoras invocaron como vulnerada la tutela judicial efectiva. Al respecto, conviene destacar que la Corte Constitucional ha manifestado que el “derecho fundamental a la tutela judicial efectiva es manifestación concreta de los derechos fundamentales a acceder a la justicia, a la defensa y al debido proceso”17. Así mismo, ha equiparado esa prerrogativa con el derecho de acceso a la administración de justicia, al señalar que: “[e]l derecho a la administración de justicia también llamado derecho a la tutela judicial efectiva se ha definido como ‘la posibilidad reconocida a todas las personas residentes en Colombia de poder acudir en condiciones de igualdad ante los jueces y tribunales…’”18.

En consecuencia, la posible vulneración de este derecho será estudiada desde la perspectiva del derecho fundamental de acceso a la administración de justicia. Así las cosas, en razón a lo expuesto en los párrafos precedentes, la Sala contraerá este análisis al contenido de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia invocados por la actora, pues en caso de advertirse prima facie su afectación, se derivaría que el asunto es de naturaleza constitucional, pues compromete o involucra el contenido, alcance o goce de un derecho fundamental.

Ahora bien, en la citada sentencia SU-103 de 2022, la Sala Plena de la Corte Constitucional, al estudiar el requisito de relevancia en relación con los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso efectivo a la administración de justicia, explicó: 17 Sentencia T-328 de 2005. 18 Cfr. entre otras, las sentencias C-426 de 2002, C-279 de 2013, T-608 de 2019 y SU-129 de 2021.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co “[…] 112. Asimismo, reiterando la sentencia T-244 de 2007, afirmó la Sala de Revisión en la sentencia T-131 de 2021 que el primer escenario, esto es, cuando la tutela se dirige a cuestionar una supuesta vulneración del derecho al debido proceso en su faceta constitucional, supone un desconocimiento de sus elementos esenciales, tales como el derecho al juez natural, el derecho a presentar y controvertir las pruebas, el derecho de defensa, el principio de legalidad, el derecho a la publicidad del proceso y de la decisión judicial, el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o el derecho de defensa.

De igual forma, el escenario en la cual la acción de tutela pretende demostrar una violación al derecho al acceso a la administración de justicia, supone una vulneración algunos de sus garantías fundamentales, como lo son (i) el acceso de toda persona al sistema judicial; (ii) las garantías previstas para el normal desarrollo del proceso; y (iii) las que se relacionan con la decisión que se adopta dentro del proceso y su capacidad de ser ejecutada.

Lo anterior, teniendo en cuenta que ‘el acceso a la justicia se integra al núcleo esencial del debido proceso, por la circunstancia de que su garantía supone necesariamente la vigencia de aquél, si se tiene en cuenta que no es posible asegurar el cumplimiento de las garantías sustanciales y de las formas procesales establecidas por el legislador sin que se garantice adecuadamente dicho acceso’. 113.

Por lo tanto, para acreditar el requisito de relevancia constitucional, no es suficiente alegar una violación del derecho al acceso a la administración de justicia o del debido proceso con fundamento en una simple relación de los hechos del caso con aquellos, sino que se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos.

En la mencionada sentencia T-131 de 2021, la Corte declaró la improcedencia de la acción de tutela por, entre otras cosas, no satisfacer el requisito de relevancia constitucional. Constató que la tutela no suponía a priori el desconocimiento del derecho fundamental al debido proceso del accionante en su faceta constitucional, sino que planteaba una controversia estrictamente económica, consistente en la inconformidad la actora con el laudo arbitral emitido en su contra […]”. [Se destaca].

En un pronunciamiento anterior, esto es la sentencia SU-128 de 202119, el alto tribunal constitucional explicó, con fundamento en el fallo SU-573 de 2019, lo siguiente frente al derecho fundamental al debido proceso y al requisito de relevancia constitucional: “[…] 4.3. En ese mismo sentido, en la sentencia SU-573 de 2019 esta corporación determinó que ‘la acreditación de esta exigencia, más allá de la mera adecuación del caso a un lenguaje que exponga una relación con derechos fundamentales, supone justificar razonablemente la existencia de una restricción desproporcionada a un derecho fundamental, que no es lo mismo que una simple relación 19 M.P. Cristina Pardo Schlesinger.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con aquel’. Así, por ejemplo, no es suficiente con que la parte actora alegue la violación del derecho fundamental al debido proceso para entender acreditado el requisito general de procedencia de relevancia constitucional […]” [Se destaca].

De acuerdo con los lineamientos jurisprudenciales expuestos por la Sala Plena de la Corte Constitucional en sentencias SU-573 de 2019, SU-128 de 2021, SU-103 y SU-215 ambas de 2022, no se cumple la exigencia de relevancia constitucional cuando la parte actora se limita a invocar la vulneración de los derechos fundamentales, sin sustentar de manera precisa las razones por las cuales estima que la decisión judicial atacada los afectó, pues, en criterio de la Corte, “se exige demostrar, de manera razonable, una restricción desproporcionada sobre alguno(s) de sus elementos”20, esto es, que el interesado alegue la vulneración de los derechos al debido proceso o de acceso efectivo a la administración de justicia en su faceta constitucional o, dicho de otra manera, que identifique dentro del núcleo esencial cuál de las garantías que los componen resultan comprometidas con ocasión de la providencia atacada en la acción de tutela.

La jurisprudencia constitucional ha definido el derecho al debido proceso como el “conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido proceso: (i) el derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo;

(ii) el derecho al juez natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo establecida por la Constitución y la ley; (iii) el derecho 20 Sentencia SU-103 de 2022 (M.P. Alejandro Linares Cantillo).

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a la defensa, entendido como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que intervienen en el proceso;

(iv) el derecho a un proceso público, desarrollado dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo, y (vi) el derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones, presiones o influencias ilícitas”21.

En este caso, las demandantes alegaron que el asunto es de relevancia constitucional porque se debate sobre la vulneración de los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia. Sin embargo, al explicar cómo se había producido la vulneración de tales derechos, de manera visiblemente equivocada explicaron que “la construcción de la supuesta culpa de la víctima, en el caso de la privación injusta de la libertad, se me vulneraron estos derechos constitucionales, en tanto y en cuanto tuvieron como base ciertas conductas que ya habían sido valoradas por el juez penal para declararme inocente”.

Es decir que, si bien invocaron derechos fundamentales que, a su juicio, resultaron vulnerados por la decisión que cuestionan, lo cierto es que no explicaron las razones por las cuales se produjo tal vulneración, pues la argumentación que desarrollaron corresponde, al parecer, a un asunto de 21 Sentencia C-341 de 2014 (M.P. Mauricio González Cuervo).

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co responsabilidad por privación injusta de la libertad, y no al que se discutió en la reparación directa que dio lugar a la tutela. Ahora, no debe dejarse de lado que las demandantes alegaron que el tribunal podría haber incurrido en ocultamiento de graves violaciones a los derechos humanos de los habitantes del municipio de Mocoa, causadas por el abandono estatal al que estaban sometidos, que dio lugar a la tragedia del 31 de marzo de 2017.

No obstante, de la transcripción realizada en la demanda sobre la supuesta hipótesis delictiva que formuló la Fiscalía General de la Nación, la Sala advierte que las investigaciones penales de las que da cuenta esa autoridad recaen sobre las supuestas omisiones en las que incurrieron los funcionarios del departamento de Putumayo y del municipio de Mocoa frente a la prevención del siniestro.

Es decir que, contrario a lo manifestado en la solicitud de tutela, en relación con los hechos que suscitaron la demanda de reparación directa no se encuentran en debate graves violaciones a los derechos humanos, como podrían ser los crímenes de guerra o de lesa humanidad perpetrados en el marco del conflicto armado —y no se observa, por tanto, que el tribunal haya incurrido en ocultamiento de este tipo de hechos—, sino que únicamente estuvieron en discusión las omisiones administrativas frente a la ocurrencia de un fenómeno natural y la indemnización que las demandantes estiman merecer como consecuencia de los daños causados por éste sobre un bien inmueble de su propiedad.

En todo caso, conviene señalar que, una vez revisado el expediente del medio de control de reparación directa, la Sala no vislumbra vulneración o amenaza del núcleo esencial del derecho fundamental al debido proceso, puesto que aquél se tramitó ante las autoridades judiciales competentes, se adelantó conforme a las reglas previstas en la ley, no se pretermitió ninguna de las etapas procesales, las partes tuvieron la oportunidad de ejercer su defensa, se garantizó el derecho de contradicción y la publicidad de las actuaciones, y, por último, las providencias dictadas en el curso del proceso se fundaron en derecho.

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Tampoco se advierte la violación del núcleo esencial del derecho de acceso a la administración de justicia, en la medida que la actora obtuvo dos pronunciamientos judiciales en sede ordinaria que atendieron todos los elementos que constituyen el núcleo esencial del debido proceso constitucional.

Situación distinta es que ella esté en desacuerdo con el criterio aplicado por el juez del proceso ordinario al momento de analizar la prueba del daño antijurídico y que, además, la providencia atacada haya desestimado las pretensiones que perseguía su demanda, lo cual no implica que las autoridades judiciales accionadas hayan infringido los elementos del núcleo esencial de este derecho fundamental.

Así las cosas, en el presente asunto el requisito de relevancia constitucional no concurre, pues la parte actora no cumplió con la exigencia de explicar los motivos por los cuales las sentencias que cuestiona afectan la faceta constitucional de los derechos fundamentales invocados, y de lo expuesto no se advierte prima facie que los fallos atacados comprometan o involucren el contenido de esos derechos fundamentales.

Por lo expuesto, el asunto no es relevante desde el punto de vista constitucional. En suma, el primer criterio que se estudia, consistente en restringir el ejercicio de la acción de tutela a cuestiones de relevancia constitucional que afecten los derechos fundamentales, lo cual implica, como la Corte Constitucional lo ha señalado, que la acción de tutela involucre un debate jurídico en torno al contenido, alcance y goce de uno de tales derechos, no se cumple, como quiera que, si bien la parte actora invocó el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, no expuso las razones por las cuales las garantías que componen el núcleo esencial de éstos resultaron vulneradas, y la argumentación que esgrimieron se refiere a un asunto de otra naturaleza.

En todo caso, tampoco se advierte prima facie la transgresión de estas prerrogativas en su faceta constitucional, esto es, en los elementos que componen el núcleo esencial de cada una. Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 26 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co (ii) Preservar la competencia y la independencia de los jueces de las jurisdicciones diferentes a la constitucional y evitar que la tutela se utilice para discutir asuntos de mera legalidad Como se explicó, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, el segundo criterio de la relevancia implica que “la controversia debe versar sobre un asunto constitucional, pero no meramente legal y/o económico”22.

En esa medida, en la misma decisión, la Corte señaló que un asunto carece de relevancia cuando “(i) la discusión se limita a la mera determinación de aspectos legales de un derecho, como la correcta interpretación o aplicación de una norma ‘de rango reglamentario o legal’, salvo que de ésta ‘se desprend[a]n violaciones a los derechos y deberes constitucionales’ o (ii) cuando sea evidente su naturaleza o contenido económico, por tratarse de una controversia estrictamente monetaria con connotaciones particulares o privadas, ‘que no representen un interés general’ (…)”.

En este caso, para la Sala es claro que la controversia propuesta en la tutela no radica en la posible vulneración de garantías iusfundamentales, sino en la acreditación del daño antijurídico que, según se alega en la solicitud de amparo, les produjeron a las actoras las entidades accionadas en el proceso de reparación directa, al haber omitido la adopción de las medidas necesarias para prevenir el siniestro que produjo la avenida fluvial acaecida en el municipio de Mocoa el 31 de marzo de 2017, debate que ya fue definido por el juez natural del asunto, de acuerdo con el análisis de las pruebas allegadas por las partes, las cuales, en su criterio, no acreditaron que el inmueble de propiedad de las demandantes hubiera sufrido daños por ese hecho de la naturaleza.

Dicho de otro modo, la controversia propuesta en sede de tutela gira en torno al enfoque que la autoridad judicial accionada aplicó sobre la forma en que debía ser acreditado en el caso concreto el elemento de la responsabilidad del daño antijurídico, aspecto sobre el cual consideró que 22 Sentencia SU–573 de 2019 (M.P. Carlos Bernal Pulido).

Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 27 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las fotografías que se allegaron no demostraban que el inmueble que en ellas aparecía perteneciera a las demandantes, ni que el bien de su propiedad, en efecto, hubiera tenido una construcción que hubiera sido afectada por el fenómeno natural, elemento que, a su juicio, tampoco se acreditaba con la inscripción en el RUD.

Para la Sala, la controversia sobre la aplicación de tales criterios, cuya consecuencia directa fue la conclusión del fallador sobre ausencia de responsabilidad en cabeza de la administración, resulta ser de naturaleza meramente legal y económica. Al efecto, cabe recordar las consideraciones vertidas en el fallo T–422 de 2018 de la Corte Constitucional, en la que se declaró improcedente una tutela por incumplir los requisitos de relevancia constitucional e inmediatez23.

Sobre la relevancia, en dicha oportunidad expuso: “[…] 35. Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, para esta Sala es claro que el asunto sometido a su análisis carece de relevancia constitucional. El actor considera que, con las providencias demandadas, las autoridades judiciales accionadas vulneraron sus derechos fundamentales, debido a que las autoridades judiciales accionadas, a su juicio, no valoraron las pruebas del expediente que daban cuenta que la experiencia acreditada por el señor (…) no tenía la idoneidad que se requería para desempeñar el cargo en el que fue nombrado en reemplazo del accionante. 36.

La supuesta irregularidad advertida por el actor no cumple con este requisito, debido a que (i) se trata de un asunto meramente legal, (ii) que busca convertir la acción de tutela en una tercera instancia adicional a las establecidas para casos como el presente, y que, por tanto, (iii) no tiene una relación directa con la presunta vulneración o amenaza del derecho al debido proceso u otro derecho fundamental del actor. 37.

En el presente asunto, si bien, la acción de tutela interpuesta (…) pretende que se dejen sin efecto las sentencias proferidas por el Juzgado (…) Administrativo de Bogotá, y el Tribunal Administrativo de Antioquia, de manera consecuente supone que se dejen sin efecto las sentencias de segunda y primera instancia del mismo proceso, teniendo en cuenta que en ninguna de dichas oportunidades procesales fue otorgada, a su favor, la pretensión de nulidad del acto administrativo que terminó su nombramiento provisional y el restablecimiento del derecho con el reintegro solicitado.

Como fundamento de la acción, consideró que el juez y el tribunal no 23 Sentencia T–422 de 2018 (M.P. Carlos Bernal Pulido). Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 28 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co valoraron, de manera adecuada, el material probatorio del expediente. 38.

Primero, el actor plantea controversias sobre asuntos meramente legales, como la verificación de los requisitos legales para desempeñar un cargo. Pues bien, la definición de tales requisitos y en general las situaciones propias del derecho administrativo laboral, que deben ser verificados en cada caso concreto, es de resorte exclusivo del juez de lo contencioso administrativo, que no del juez constitucional.

Esta Sala advierte que el debate planteado por el actor no versa sobre la presunta afectación o violación de derechos fundamentales, sino sobre su discrepancia en relación con la verificación de la experiencia acreditada por el señor (…), especialmente, con que se hubiere nombrado a alguien en el cargo que este desempeñaba en provisionalidad […]”. [Se destaca].

Así las cosas, se observa que, en este caso, el debate traído por la parte actora es ajeno al derecho constitucional y no guarda relación con los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, dado que, se insiste, su inconformidad se refiere principalmente a los criterios que fueron aplicados por la autoridad judicial frente a la prueba del daño antijurídico, como elemento de la responsabilidad extracontractual del Estado, aspecto que debe ser valorado de manera exclusiva por el juez natural del asunto.

Como consecuencia de lo expuesto, para la Sala es claro que no se encuentra acreditado en este caso el elemento de la relevancia constitucional, en lo relativo al segundo criterio analizado frente a los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia, cuya protección se solicitó en este caso. (iii) Impedir que la acción de tutela se convierta en una instancia o recurso adicional para controvertir las decisiones de los jueces El tercer criterio de la relevancia constitucional supone que la tutela no sea utilizada como una instancia o recurso adicional orientado a discutir asuntos de mera legalidad.

Frente a este último criterio de la relevancia, además de lo dicho por la jurisprudencia antes citada, cabe destacar que, en el fallo C-590 de 2005, Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 29 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la Corte Constitucional precisó que “los fundamentos de una decisión de tutela contra una sentencia judicial deben aclarar con transparencia la relevancia iusfundamental del punto que se discute y el juez debe contraerse a estudiar esta cuestión y ninguna otra.

No se trata entonces de un mecanismo que permita al juez constitucional ordenar la anulación de decisiones que no comparte o suplantar al juez ordinario en su tarea de interpretar el derecho legislado y evaluar las pruebas del caso. De lo que se trata es de un mecanismo excepcional, subsidiario y residual para proteger los derechos fundamentales de quien luego de haber pasado por un proceso judicial se encuentra en condición de indefensión y que permite la aplicación uniforme y coherente -es decir segura y en condiciones de igualdad- de los derechos fundamentales a los distintos ámbitos del derecho”. [Se destaca].

Bajo este criterio, se tiene que, al menos en principio, en aquellos casos en los que el interesado controvierte a través de la acción de tutela la valoración que el juez natural hizo sobre el acervo probatorio, o reprocha la convicción que generan en el fallador las pruebas allegadas al expediente, o la inconformidad en la que se sustenta el amparo radica en la interpretación de las normas de carácter legal que regulan el caso, o en el análisis de la jurisprudencia aplicable al mismo, resulta evidente que este mecanismo está siendo utilizado para reabrir el debate surtido en el proceso ordinario y como una instancia adicional, con lo cual se desconocería la autonomía e independencia del juez natural.

En este caso, y como ya se expuso, la Sala advierte que las inconformidades planteadas en la tutela giran en torno al análisis que realizaron los jueces contencioso-administrativos sobre la prueba del daño antijurídico. En efecto, los argumentos de la solicitud de amparo simplemente buscan que se analicen nuevamente (i) las pruebas que, según las demandantes, acreditaban la imputabilidad del daño a las entidades accionadas en la reparación directa, aspecto que, como se expuso, no resulta de relevancia, pues no corresponde a las razones que sustentaron la decisión que se ataca, y (ii) la prueba del registro de ellas Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 30 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el RUD, único elemento probatorio que de alguna manera estaría relacionado con el daño antijurídico, pero que fue descartado por la autoridad demandada.

Todo lo anterior, se insiste, constituye el debate que ya se agotó en el proceso de reparación directa, además de lo cual, las demandantes no proponen al respecto una nueva discusión de índole constitucional, lo que hace evidente que solo quieren acceder a una instancia adicional. A este efecto, la Sala destaca que el proceso judicial debate sobre las pretensiones, las excepciones y los hechos que proponen demandante y demandado, y que la decisión del juez se fundamenta precisamente en las razones de la demanda y de la contestación, las pruebas y el derecho que ellas ponen a su disposición, o, en los casos excepcionales que la ley prevé, de conformidad con las facultades oficiosas que tiene.

Por lo tanto, en los eventos en los cuales el juez decide precisamente sobre la controversia que se le ha planteado, otorgándole la razón a alguna de las partes, simplemente está ejerciendo las funciones que le han sido atribuidas por la Constitución y la ley, en el ámbito de sus competencias, y cualquier desconocimiento que a tales atribuciones hiciera el juez constitucional constituiría claramente un pronunciamiento por fuera de las competencias que le corresponden, utilizando además el trámite de una acción que no ha sido diseñada con ese propósito, como lo es la tutela.

En un escenario de esta naturaleza, sería entonces el juez constitucional el que vulneraría el derecho al debido proceso constitucional, pues, sin competencia, entraría en la valoración legal y fáctica del proceso, para modificar una decisión del juez competente para conocer del caso, en el escaso término legal que le da la ley para pronunciarse, y siguiendo un procedimiento totalmente atípico para tal efecto, con el evidente riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual, valga decirlo, no tiene la formación requerida.

Bajo tales condiciones, cuando el juez de la causa se limita a pronunciarse sobre las cuestiones fácticas y de derecho que fueron objeto del debate, Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 31 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co porque así le fueron planteadas por las partes en sus pretensiones, excepciones y hechos, resuelve simplemente la controversia que le ha sido sometida, atendiendo sus facultades constitucionales y legales, y no es el juez de constitucionalidad el llamado a decirle cómo debe decidir el caso en particular, rompiendo por demás el equilibrio entre las partes que precisamente se garantiza con el proceso diseñado para dirimir la controversia.

Asunto distinto se presenta cuando la decisión que se controvierte no ha atendido el debate planteado y sorprende a las partes con la decisión que se toma, cuando ella está por fuera de los planteamientos que en los hechos y en derecho han formulado demandante y demandado, pues en este caso, la decisión puede comprometer el núcleo fundamental del debido proceso, en su faceta del derecho a la defensa, en la medida en que tal decisión no haya podido ser controvertida.

Pero es evidente que ese no es el supuesto en la decisión que aquí se examina, pues la parte actora no alega que el juez se haya desviado de los hechos o el derecho propuesto en el proceso, sino que se limita a argumentar que decidió sin tener en cuenta el alcance que, según su parecer, le debió dar a las pruebas que aportó para demostrar el daño antijurídico.

En razón a todo lo expuesto, la Sala concluye que en este asunto no se cumple con el requisito de la relevancia constitucional, razón por la cual resulta completamente innecesario el estudio sobre el posible cumplimiento de los restantes requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra decisiones judiciales. 5.3.3.

Conclusión Como consecuencia de lo expuesto, la Sala modificará la sentencia impugnada, que declaró la improcedencia de la tutela frente al cargo de defecto fáctico por omisión en la valoración de las pruebas que pretendían acreditar el elemento de imputación del daño, y la denegó en cuanto a los demás argumentos, para en su lugar, declarar la improcedencia por falta del requisito de relevancia constitucional, respecto de los derechos Radicación: 11001 03 15 000 2022 05905 01 Accionante: REINERIA CERÓN CÁRDENAS Y OTRA 32 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentales a la igualdad, el debido y el acceso a la administración de justicia, invocados por la parte actora.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: MODIFICAR la sentencia de 26 de enero de 2023, dictada por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, y en su lugar, DECLARAR IMPROCEDENTE el amparo de los derechos fundamentales invocados, por incumplimiento del requisito de relevancia constitucional.

SEGUNDO: NOTIFICAR esta decisión a las partes por el medio más expedito y eficaz.

TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia. CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE,

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE. Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. OSWALDO GIRALDO LÓPEZ NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Presidente Consejera de Estado Consejero de Estado HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS Consejero de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente sentencia fue firmada electrónicamente en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad y conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.