CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA CONSEJERO PONENTE: HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Bogotá, D.C., veintiséis (26) de mayo de dos mil veintidós (2022) Referencia: Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Demandante: Municipio de Mosquera Demandada: Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR1 Asunto: Resuelve sobre un recurso de apelación interpuesto contra un auto que rechazó la demanda AUTO INTERLOCUTORIO La Sala procede a resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 9 de noviembre de 2017, por medio del cual la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda.

La presente providencia tiene las siguientes partes: i) Antecedentes; ii) Consideraciones de la Sala; y iii) Resuelve; las cuales se desarrollarán a continuación. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. El Municipio de Mosquera presentó demanda2, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho3, para que se declare la nulidad de: 1 En virtud del artículo 33 de la Ley 99 de 22 de diciembre de 1993, "[ ] Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Público encargado de la gestión y conservación del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se organiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA y se dictan otras disposiciones [ ]", la Corporación Autónoma Regional de las Cuencas de los Ríos Bogotá, Ubaté y Suárez – CAR pasó a denominarse Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR y, según lo previsto en el artículo 23 ibidem, es un ente corporativo de carácter público, creado por la ley, integrado por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidro geográfica, dotado de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica. 2 Por intermedio de apoderado el 7 de abril de 2017 (Cfr. folio 60 del cuaderno núm. 1 del expediente) 3 Previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 18 de enero de 2011, “[…] Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo […]”. 2 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.1.

La “[…] Resolución No. 2359 de 18 de noviembre de 2016, expedida por la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca – CAR “Por medio de la cual se Resuelve Recurso de Reposición contra el oficio No. 20152128822 en el que se da respuesta a la reclamación de la factura TRET N° 4789”, en el que se confirmó como sujeto pasivo de la factura 4789 por concepto de vertimientos realizados en los sectores Diamante Oriental, Occidental, El Lucero y Villa Cetty al Municipio de Mosquera […]”. 1.2.

La “[…] Resolución No. 2714 de 20 de diciembre de 2016, “Por medio de la cual se Resuelve Recurso de Reposición contra el oficio No. 20162147829 en el que se da respuesta a la reclamación de la factura TRET N° 5047”, en el que se confirmó como sujeto pasivo de las facturas 5740 y 3901 por concepto de vertimientos realizados en los sectores Diamante Oriental, Occidental, El Lucero y Villa Cetty al Municipio de Mosquera […]”. 2.

La parte demandante solicitó que, a título de restablecimiento del derecho, se dejaran sin efectos las facturas identificadas con los números TRET 4789, 5740 y 3901. Actuación procesal en primera instancia 3. La Magistrada Ponente de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto proferido el 20 de septiembre de 20174, inadmitió la demanda para que se adecuaran las pretensiones de la demanda con claridad y exactitud e incluyera como demandados los actos administrativos definitivos en materia de tasas retributivas, esto es las respectivas facturas y los oficios que comunican las decisiones frente a las reclamaciones interpuestas contra dichas facturas y no únicamente los actos administrativos por los cuales se resolvieron los recursos de reposición, así: “[…] 1.- En el acápite de pretensiones se demanda la legalidad de la resolución No. 2359 del 18 de noviembre de 2016 por medio del cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el oficio No. 20152128822 del 08 de septiembre de 2015, en el que se dio respuesta a la reclamación presentada contra la factura No. TRET No. 4789, así como también la Resolución No. 2714 de 20 de diciembre de 2016 por medio de la cual se resolvió el recurso de reposición interpuesto contra el oficio No. 20162147829 del 8 de noviembre de 2016, en el que se dio respuesta a la reclamación radicada contra la factura TRET No. 5047, sin embargo, no se demandan los actos principales, como lo son las respectivas facturas y los 4 Cfr. Folio 63 3 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co oficios mencionados, es decir, aquellos en virtud de los cuales se fundamentaron los recursos de reposición antes descritos […]” (Resaltado de la Sala) 4.

Asimismo, solicitó allegar: i) la constancia de notificación de los actos administrativos acusados; ii) los anexos de la demanda; iii) una copia de la demanda y sus anexos y iv) el documento idóneo que acreditara la condición de alcalde municipal del municipio de Mosquera del poderdante. Por tanto, en los términos del artículo 170 de la Ley 1437, ordenó su corrección dentro de los 10 días siguientes a su notificación. 5.

Esta providencia se notificó por estado el 22 de septiembre de 20175 y contra ella no se interpuso ningún recurso. Escrito de 5 de octubre de 2017 presentado por la parte demandante 6. La parte demandante, mediante escrito radicado el 5 de octubre de 20176, manifestó subsanar la demanda. Respecto de la orden para que se adecuaran las pretensiones de la demanda e incluyera como demandados los actos administrativos definitivos en materia de tasas retributivas (facturas y oficios), adicionó las siguientes pretensiones: “[…] 7.- Declarar nulo el acto administrativo contenido en el oficio No. 20152128822 en el que se da respuesta a la reclamación de la factura TRET no. 4789, confirmando como sujeto pasivo de la factura 4789 por concepto de vertimientos realizados en los sectores Diamante Oriental, Occidental, El Lucero, y Villa Cetty al Municipio de Mosquera. 8.- Declarar nulo el acto administrativo contenido en el oficio No. 20162147829 en el que se da respuesta a la reclamación de la factura TRET No. 5047, confirmando como sujeto pasivo por concepto de vertimientos realizados en los sectores Diamante Oriental, Occidental, El Lucero, y Villa Cetty al Municipio de Mosquera […]”. 7.

Asimismo, allegó: i) el oficio por el cual fue notificado de la “[…] Resolución núm. 2714 de 2016 […]”; ii) los anexos de la demanda; y iii) el documento que acreditaba la condición de alcalde municipal del municipio de Mosquera del poderdante. 5 Cfr. Folio 106 del expediente, por lo que el término de ejecutoria vencía el 27 de septiembre de 2017. 6 Cfr. folios 86 y 87 4 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Providencia objeto del recurso de apelación y sus fundamentos 8.

La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto proferido el 9 de noviembre de 20177, rechazó la demanda por considerar que la parte demandante no la corrigió en los términos ordenados en el auto que la inadmitió; toda vez que no incluyó como pretensiones la solicitud de nulidad de las facturas de cobro expedidas dentro de la actuación administrativa que definieron la tasa por vertimientos a recursos hídricos, textualmente señaló: “[…] Es decir, en el líbelo de la demanda no se demandó la legalidad de los actos principales, esto es, las facturas y los oficios mencionados, los cuales dieron origen a los recursos de reposición antes descritos […] Por lo tanto, la Sala observa que los únicos actos demandados son las resoluciones 2359 de 18 de noviembre de 2016 y 2714 de 20 de diciembre de 2016, así como los oficios Nos 20152128822 del 8 de septiembre de 2015 y 20162147829 del 8 de noviembre de 2016, los cuales no tienen el carácter de definitivos, pues dicha calidad recae en las facturas Nos. TRET 4789, 5047 y 3901, ya que con éstas se liquidó y ordenó el pago de la tasa correspondiente a las cargas vertidas en 2013, 2014 y 2015, en prestación del servicio público domiciliario de alcantarillado en los sectores Diamante Oriental y Occidental, Villa Cely y Lucero del casco urbano de Mosquera, a través de tres puntos indirectos de vertimiento al recurso hídrico de la cuenca del Río Bogotá en sus tramos 5 y 7.

Por ende, es evidente que los actos administrativos se conformaron de la siguiente forma: 1.- Con la expedición de la factura No. TRET No. 4789, como acto definitivo, contra la cual fue presentada la reclamación, que fue resuelta con el oficio No. 20152128822 del 8 de septiembre de 2015, acto administrativo que fue recurrido en reposición, que fue resuelto con la Resolución No. 2359 del 18 de noviembre de 2016. 2.- Con las facturas Nos. TRET 5047 y 3901, en calidad de actos definitivos, contra las que fue interpuesta reclamación, la cual fue resuelta con el oficio No. 20162147829 del 8 de noviembre de 2016; contra éste acto se presentó recurso de reposición, que fue decidido con la resolución No. 2714 de 20 de diciembre de 2016.

Lo anterior, imponía la obligación de presentar la demanda contra los actos definitivos, lo que permitiría entender que de haber sido estos los únicos demandados conforme lo previsto en el artículo 163 del CPACA, también se entenderían demandados los actos que resolvieron los recursos, sin embargo, como en el presente caso se ataca la legalidad, únicamente de los oficios que resolvieron las reclamaciones y las resoluciones que decidieron los recursos de reposición, no puede, de ninguna manera deducirse que se encuentran demandados también los actos definitivos proferidos dentro de las actuaciones administrativas, como lo son las facturas de cobro, que definieron la tasa por vertimientos a recursos hídricos […]” 7 Cfr. folios 212 a 216 5 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Recurso de apelación y sus fundamentos 9.

La parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto indicado supra, con fundamento en los siguientes argumentos: “[…] El a-quo manifestó en el auto que inadmitió la demanda que en las pretensiones se debían incluir los actos principales, debido a que solo se habían descrito en la demanda inicial, los que resolvían los recursos.

Sobre este punto, el suscrito, incluyó los actos administrativos contenidos en los oficios con las cuales la entidad demandada resolvió las reclamaciones formuladas contra las facturas expedidas por la CAR, inicialmente. Con esta acción se entiende claramente subsanada la demanda, pues de conformidad con los manifestado por el Tribunal, se debían incluir los actos principales contra los cuales se interpusieron los recursos.

Esta situación denota que el a-quo en la parte motiva de la providencia que rechaza la demanda esta adicionando el auto con el que se inadmitió la misma, pues está describiendo que se deben incluir además los actos principales, las facturas que fueron expedidas por el extremo pasivo, lo cual a todas luces es una circunstancia que no había sido advertida y por consiguiente no fue subsanada por la parte demandante. […] Aunado a lo anterior se precisa que el Tribunal manifiesta que las facturas con las que se inició la actuación administrativa, tienen la calidad de actos administrativos y por ende deben ser incluidos en las pretensiones con el fin de que se declare su nulidad y posterior restablecimiento del derecho.

Sobre este particular, se resalta que las facturas expedidas por la CAR como entidad demandada no tienen bajo ninguna circunstancia la calidad de actos administrativos, pues en las mismas no tienen parte motiva, ni resuelven una situación jurídica concreta […]”. 10. Por último, indicó que en un caso con idéntica situación fáctica el Consejo de Estado, mediante el auto de 20 de junio de 2012, en el expediente del proceso identificado con el número único de radicación 76001233100020060031901 analizó “[…] la calidad que tenían las facturas expedidas por las autoridades ambientales, concluyendo que las mismas no eran susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues los actos administrativos susceptibles de control judicial, eran los que se expedían resolviendo las reclamaciones presentadas […]”.

II. CONSIDERACIONES 11. La Sala abordará el estudio de las consideraciones, en las siguientes partes: i) la competencia; ii) la procedencia del recurso de apelación; iii) el problema 6 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co jurídico; iv) el marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales; v) el marco normativo y jurisprudencial sobre los actos administrativos en materia de tasas retributivas; y vi) el análisis del caso concreto.

Competencia 10. Vistos los artículos: i) 125 de la Ley 1437, sobre la expedición de providencias; ii) 150 ibidem, sobre la competencia del Consejo de Estado, en segunda instancia; iii) 243 ibidem, sobre apelación; y iv) 244 ibidem, sobre el trámite del recurso de apelación contra autos: se concluye que esta Sala es competente para resolver el recurso de apelación interpuesto por la parte demandante contra el auto proferido el 9 de noviembre de 2017 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda.

Procedencia del recurso de apelación 11. Visto el artículo 243 de la Ley 1437, sobre la procedencia del recurso de apelación. 12. Atendiendo a que la parte demandante interpuso recurso de apelación contra el auto proferido el 9 de noviembre de 2017 por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda, se considera que el recurso de apelación es procedente de conformidad con lo dispuesto en el numeral 1.° del artículo 243 de la Ley 1437.

Problema jurídico 13. Le corresponde a la Sala determinar si, en el caso sub examine, se configuró o no la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 2.° del artículo 169 de la Ley 1437, por no haberse corregido los defectos indicados en el auto inadmisorio de la demanda y, en esa medida, si se debe revocar o no el auto apelado. 7 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Marco normativo y desarrollo jurisprudencial sobre el rechazo de la demanda y la ejecutoria y procedencia de ejecución de las providencias judiciales 14.

Vistos los artículos: i) 169 de la Ley 1437, sobre el rechazo de la demanda; ii) 170 ibidem, sobre la inadmisión de la demanda; y iii) 302 y 305 de la Ley 1564 de 12 de julio de 20128, sobre la ejecutoria y la procedencia de la ejecución de providencias judiciales. 15. Esta Sección9 ha considerado que: i) una vez ejecutoriada una providencia, es obligatorio su cumplimiento; ii) de conformidad con el artículo 170 de la Ley 1437 si no se está de acuerdo con el auto por medio del cual se inadmitió la demanda, tiene la posibilidad de interponer recurso de reposición; iv) cuando no se interpone recurso de reposición contra el auto inadmisorio, esta providencia queda ejecutoriada y se está obligado a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda conforme lo indica el artículo 169 ibidem; y v) en este último evento, si la demanda se rechaza porque la parte demandante no corrigió la demanda, no es viable controvertir las causales de inadmisión de la demanda, mediante la interposición de un recurso de apelación contra el respectivo auto que rechaza la demanda, atendiendo a que el auto por medio del cual se inadmitió está en firme y ejecutoriado.

Marco normativo y jurisprudencial sobre los actos administrativos en materia de tasas retributivas 16. Visto el artículo 2.2.9.7.2.5. del Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 201510, sobre la definición de la tasa retributiva, esta corresponde a: “[…] aquella que cobrará la autoridad ambiental competente a los usuarios por la utilización directa e indirecta del recurso hídrico como receptor de vertimientos puntuales directos o indirectos y sus consecuencias nocivas, originados en actividades antrópicas o propiciadas por el hombre y actividades económicas o de servicios, sean o no lucrativas.

La tasa retributiva por vertimientos puntuales directos o indirectos, se cobrará por la totalidad de la carga contaminante descargada al recurso hídrico. La tasa retributiva se aplicará incluso a la contaminación causada por encima de los límites 8 Normativa aplicable por remisión del artículo 306 de la Ley 1437. 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera;

C.P Oswaldo Giraldo López; auto de 1 de agosto de 2019; núm. único de radicación 25000234100020180034901. 10 “Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Ambiente y Desarrollo Sostenible”. 8 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co permisibles sin perjuicio de la imposición de las medidas preventivas y sancionatorias a que haya lugar.

El cobro de la tasa no implica bajo ninguna circunstancia la legalización del respectivo vertimiento. […]”. 17. Visto el artículo 2.2.9.7.5.7 ibidem, sobre los actos administrativos que se expiden para efectos del cobro de la tasa retributiva, prevé lo siguiente: “[…] Artículo 2.2.9.7.5.7. FORMA DE COBRO. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.

PARÁGRAFO 1 o. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición.

PARÁGRAFO 2 o. Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.

PARÁGRAFO 3 o. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse por escrito dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago establecida en el respectivo documento de cobro, lo cual no exime al usuario de la obligación del pago correspondiente al período cobrado por la autoridad ambiental competente. Mientras se resuelve el reclamo o aclaración, el pago se hará con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos de facturación. Al pronunciarse la autoridad ambiental competente sobre el reclamo presentado, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al usuario en la siguiente factura, según sea el caso.

Los reclamos y aclaraciones serán resueltos de conformidad con el derecho de petición previsto en la Ley 1437 de 2011 […]”11. (Destacado de la Sala). 11 Artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012: “[…] Artículo 24. Forma de Cobro. La tasa retributiva deberá ser cobrada por la autoridad ambiental competente, por la carga contaminante total vertida en el período objeto de cobro, mediante factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento de conformidad con las normas tributarias y contables, con la periodicidad que estas determinen, la cual no podrá ser superior a un (1) año, y deberá contemplar un corte de facturación a diciembre 31 de cada año. En todo caso, el documento de cobro especificará el valor correspondiente a las cargas de elementos, sustancias y parámetros contaminantes mensuales vertidos.

Parágrafo 1°. La factura, cuenta de cobro o cualquier otro documento en el cual se ordena el cobro de la tasa retributiva deberá señalar si se aprueba o no la autodeclaración presentada por el usuario; contra este cobro procede el recurso de reposición. Parágrafo 2°. Las facturas se expedirán en un plazo no mayor a cuatro (4) meses después de finalizar el período objeto de cobro, a partir de lo cual la autoridad ambiental competente efectuará la causación de los ingresos correspondientes.

Parágrafo 3°. La presentación de cualquier reclamo o aclaración deberá hacerse por escrito dentro del mes siguiente a la fecha límite de pago establecida en el respectivo documento de cobro, lo cual no exime al usuario de la obligación del pago correspondiente al período cobrado por la autoridad ambiental competente. Mientras se resuelve el reclamo o aclaración, el pago se hará con base en las cargas contaminantes promedio de los últimos tres períodos de facturación. Al pronunciarse la autoridad ambiental competente sobre el reclamo presentado, las diferencias frente a los valores que se cobraron se abonarán o cargarán al usuario en la siguiente factura, según sea el caso.

Los reclamos y aclaraciones serán resueltos de conformidad con el derecho de petición previsto en el Código Contencioso Administrativo. […]” 9 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18. Esta Sección12 consideraba que, antes de la expedición del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 201213, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, las facturas de cobro de la tasa retributiva, en vigencia de los decretos 901 de 1.° de abril de 199714, 3100 de 30 de octubre 200315 y 3440 de 21 de octubre de 200416, no eran actos definitivos, en la medida que los citados decretos, establecieron que se debía agotar el trámite administrativo de reclamación contra las facturas inicialmente emitidas y que el acto que decidía dicha reclamación, no las facturas, era contra el que procedía el recurso de reposición. 19.

En esa medida, se indicaba que las facturas de cobro de la tasa retributiva no eran objeto de control judicial, mientras que el acto administrativo que decidía el recurso de reposición interpuesto, no contra las facturas sino contra el acto administrativo que decidía la reclamación contra las facturas, era el único acto objeto de control judicial, en los siguientes términos: “[…] En este orden de ideas, es claro para la Sala que el acto administrativo definitivo es aquel por medio del cual la administración resuelve o decide la reclamación del usuario sujeto pasivo de la tasa retributiva, en el caso de que aquella sea formulada dentro del término legalmente establecido, como ocurrió en este caso.

La anterior afirmación encuentra sustento en la habilitación expresa que hace el legislador a los sujetos pasivos de la obligación del pago de la tasa retributiva, orientada a que se haga uso de un medio de impugnación denominado reclamación o aclaración de la liquidación de la tasa, recurso éste que no es parte de la vía gubernativa sino que hace que culmine la actuación administrativa ante la Corporación Autónoma Regional del Valle del Cauca.

Ahora bien, el artículo 23 del Decreto 901 de 1997 dispone que “contra el acto administrativo que resuelva el reclamo o aclaración proceden los recursos de ley”, es decir, los recursos de reposición y de apelación. En este contexto, la decisión sobre los recursos interpuestos contra el acto administrativo que decida la reclamación o aclaración, hace que se agote la 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 4 de mayo de 2011, C.P. María Claudia Rojas Lasso, número único de radicación 05001-23-31-000-2001-90101-01, Reiterada en: i) providencia de 20 de junio de 2012, número único de radicación: 76001-23-31-000-2006- 00319-01, C.P.: María Elizabeth García González; ii) providencia 27 de septiembre de 2012, número único de radicación: 76001-23-31-000-2004-01859-01, C.P: Marco Antonio Velilla Moreno; iii) providencia de 26 de abril de 2013, número único de radiación: 76001-23-31-000-2002-04801-01, C.P. María Claudia Rojas Lasso. 13Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones. 14 Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimentos puntuales y se establecen las tarifas de éstas. 15 Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones. 16Por el cual se modifica el Decreto 3100 de 2003 y se adoptan otras disposiciones 10 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co vía gubernativa, y que quede en firme la decisión contenida en el acto que resuelve la reclamación. […]”17.(Destacados de la Sala) 20.

La Sección Primera de la Corporación, en providencia de 22 de febrero de 201818, respecto de los actos administrativos definitivos, en materia del cobro de la tasa retributiva por vertimientos, consideró que: i) a partir de la expedición del Decreto 2667 de 201219, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 “[…] las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, al ser actos administrativos definitivos son objeto de control de control judicial, por cuanto, el recurso de reposición contra tales facturas no es obligatorio para acceder a la jurisdicción, tal y como se infiere de la lectura de las normas antes indicadas, así como de la lectura de los incisos últimos del artículo 76 de la Ley 1437 […]” 21.

Lo anterior, en la medida que los citados decretos establecen que contra los documentos (entre ellos están, expresamente enunciados, las facturas o las cuentas de cobro) que ordenan el cobro de la referida tasa procede el recurso de reposición, por lo tanto, en esta última normativa el supuesto cambia, por cuanto, son las facturas de cobro, y no el acto que decidía la reclamación, las que son sujetas de recurso de reposición. Al respecto se consideró: “[…] Las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, la Sala precisa que son actos definitivos contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437 del 2011 y con el análisis que de los mismos ha hecho la citada sentencia de esta Sección de 26 de noviembre de 2015.

De esta forma, se observa que en vigencia de la actual normativa no es necesario, como si ocurría en aplicación de los decretos anteriores, agotar primero el trámite de reclamación para, luego, contra el acto que decide la reclamación proceder a interponer el recurso de reposición […]”. 22. Asimismo, en la citada providencia se indicó que: i) los actos administrativos que resuelven los recursos de reposición contra las facturas, en el evento que estos se hayan interpuesto, son actos administrativos objeto de control judicial, de 17 Consejo de Estado, Sección Primera, providencia del 30 de agosto de 2007, nro. único de radicación: 76001-23-31-000-2006-02106-01, Consejero Ponente: Rafael E. Ostau de Lafont Pianeta. 18 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 22 de febrero de 2018, núm. único de radicación: 630012333000201500048-01, MP: Hernando Sánchez Sánchez. 19Por el cual se reglamenta la tasa retributiva por la utilización directa e indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales, y se toman otras determinaciones. 11 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co conformidad con lo dispuesto el inciso primero del artículo 163 de la Ley 1437 y ii) respecto de las facturas que se expiden con base en lo resuelto en los actos administrativos que deciden los recursos de reposición, se limitan a cumplir lo resuelto en los actos que deciden los recursos de reposición, por lo que su naturaleza jurídica es la propia de los actos administrativos de simple ejecución contra los cuales no proceden recursos y, en consecuencia, no son objeto de control judicial. 23.

El anterior criterio jurisprudencial fue reiterado por la Sección Primera del Consejo de Estado, en providencia de 13 de mayo de 202120, así: “[…] 17. De la anterior cita jurisprudencial se desprende que i) las facturas que contienen el cobro de la tasa retributiva por vertimientos se constituyen en actos definitivos susceptibles de ser demandados, así como los actos administrativos que resuelvan los recursos en contra de éstas […] 18.

Alega la sociedad demandante que el Consejo de Estado en la providencia de 22 de febrero de 2018 precisó que las “facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos” son actos definitivos, por lo que las facturas aquí demandadas debían notificársele personalmente y no a través de oficio, como en efecto sucedió, razón por la cual se daba por notificada de las mismas el 25 de junio de 2018, fecha en la cual manifestó el conocimiento de ellas, cuando presentó la respectiva reclamación administrativa, dando así cabida a la configuración de la notificación por conducta concluyente de que trata el artículo 72 del CPACA […]”. 24.

En suma, de la normativa citada se advierte que las facturas emitidas, en un primer momento, para el cobro de la tasa retributiva por vertimientos, son actos definitivos contra los cuales procede únicamente el recurso de reposición, el cual, no es obligatorio, de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1o del artículo 24 del Decreto 2667 de 21 de diciembre de 2012, actualmente compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 26 de mayo de 2015, en concordancia con los artículos 43 y 74 de la Ley 1437.

Análisis del caso concreto 25. La Sala observa que, en el caso sub examine la Magistrada Ponente de la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante el auto proferido el 20 de septiembre de 2017, inadmitió la demanda, comoquiera que evidenció, entre otros asuntos que “[…] no se demandan los actos 20 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 13 de mayo de 2021, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, núm. único de radicación: 63001-23-33-000-2018-00239-01. 12 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co principales, como son las respectivas facturas y los oficios mencionados […]” por lo que ordenó a la parte demandante “[…] incluir los actos principales en las pretensiones […]”. 26.

La parte demandante dentro del término de ejecutoria del auto citado supra no interpuso ningún recurso, por lo que quedó obligada a darle cumplimiento, so pena de rechazo de la demanda21. 27. La parte demandante presentó escrito con el que pretendió corregir la demanda; sin embargo, no adecuó las pretensiones en la forma que le fue exigida en el auto inadmisorio de la demanda, en la medida en que adicionó las pretensiones adicionando como actos administrativos acusados los oficios: i) 20152128822 de 8 de septiembre de 2015 en el que se le dio respuesta a la reclamación de la factura TRET 4789; y ii) 20162147829 de 8 de noviembre de 2016 en el que se dio respuesta a la reclamación de la factura 5047, sin incluir como actos definitivos las respectivas facturas. 28.

La Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del auto de 9 de noviembre de 2017, rechazó la demanda porque no se corrigió en los términos indicados en el auto inadmisorio de la demanda. 29. La parte demandante interpuso recurso de apelación, indicando que: i) dio cumplimiento a lo ordenado en el auto inadmisorio al incluir como acto definitivo los oficios que dieron respuesta a las reclamaciones; ii) para rechazar la demanda se incluyó un argumento que no había sido objeto de pronunciamiento en el auto inadmisorio como lo era la inclusión de las facturas de cobro de la tasa retributiva de vertimientos de los años 2013, 2014 y 2015 y iii) en un caso con idéntica situación fáctica el Consejo de Estado, mediante el auto de 20 de junio de 2012, en el expediente del proceso identificado con el número único de radicación 76001233100020060031901 analizó “[…] la calidad que tenían las facturas expedidas por las autoridades ambientales, concluyendo que las mismas no eran susceptibles del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pues 21 El auto de 20 de septiembre de 2017, por medio del cual se inadmitió la demanda, se notificó por el estado el 22 de septiembre de 2017, quedando ejecutoriado el 27 de septiembre del mismo año. Asimismo, el escrito de subsanación de la demanda se presentó el 5 de octubre de 2017. 13 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co los actos administrativos susceptibles de control judicial, eran los que se expedían resolviendo las reclamaciones presentadas […]”. 30.

De lo anterior se colige que, conforme se explicó supra, los reparos que se tuvieran contra lo previsto en el auto inadmisorio de la demanda debían proponerse a través del recurso de reposición el cual era procedente conforme el artículo 170 de la Ley 1437 y no en el escrito de subsanación de la demanda o en el recurso de apelación. 31.

Asimismo, es preciso indicar que la parte demandante no dio cumplimiento a lo ordenado en el auto inadmisorio de la demanda en el cual se ordenó adecuarla incluyendo como demandados los actos administrativos definitivos en materia de tasas retributivas, esto es las respectivas facturas y los oficios que comunican las decisiones frente a las reclamaciones interpuestas contra dichas facturas, toda vez que únicamente corrigió la demanda adicionando los oficios por medio de los cuales se dio respuesta a las reclamaciones de las facturas, sin incluir como demandadas las citadas facturas.

En esa medida, contrario a lo expuesto en el recurso de apelación, este argumento fue expuesto por el Tribunal desde el auto inadmisorio y no solo hasta el auto que rechazó la demanda. 32. Las facturas núms. TRET 4789, 5047 y 3901, mediante las cuales se liquidó y ordenó el pago de la tasa correspondiente a las cargas vertidas en 2013, 2014 y 2015, fueron expedidas de conformidad con lo dispuesto en el parágrafo 1.o del artículo 24 del Decreto 2667 de 2012, compilado en el Decreto Único Reglamentario 1076 de 2015 y, en esa medida: i) conforme lo indicado en acápites anteriores, la citada normativa prevé que contra los documentos, entre ellos, expresamente enunciados, las facturas que ordenan el cobro de la tasa retributiva de vertimiento procede el recurso de reposición, lo que conlleva a entender que la factura de ordena el cobro es un acto administrativo definitivo, dado que puede ser objeto de control judicial, sin interponer recurso alguno, toda vez que el recurso de reposición no es obligatorio para acudir a la jurisdicción; y ii) según lo previsto en el artículo 163 de la Ley 1437, la parte demandante debió incluir en las pretensiones las de nulidad de las precitadas facturas, toda vez que al no hacerlo, se tiene que la parte demandante no corrigió la demanda en debida forma y por lo tanto se impone el rechazo de la demanda. 14 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 33.

Por último, se considera que, el auto de 20 de junio de 2012, en el expediente del proceso identificado con el número único de radicación 76001233100020060031901 no comparte identidad fáctica ni jurídica con el presente asunto, en la medida que si bien en dicha oportunidad se determinó “[…] que las facturas a que alude el Decreto no constituyen actos administrativos definitivos susceptibles de control judicial de legalidad y que esa condición la tienen únicamente los actos mediante los cuales la autoridad ambiental decide la reclamación formulada en su contra; acto administrativo que a su turno es pasible de los recursos de la vía gubernativa […]”, lo cierto es que los actos administrativos acusados (SF-OC-0277 de 31 de diciembre de 2003;

SF-OC0045 de 14 de mayo de 2004 y DG-379 de 8 de agosto de 2005) fueron expedidas en vigencia de los decretos 901 de 199722, 3100 de 200323 y 3440 de 200424, en los cuales se determinaba que las facturas no eran actos definitivos, en la medida que se debía agotar el trámite administrativo de reclamación contra las facturas inicialmente emitidas y que el acto que decidía dicha reclamación, no las facturas, era contra el que procedía el recurso de reposición. 34.

En las anteriores condiciones, esta Sala considera que se configura la causal de rechazo de la demanda prevista en el numeral 2.º del artículo 169 de la Ley 1437, consistente en que “[…] [c]uando habiendo sido inadmitida no se hubiere corregido la demanda dentro de la oportunidad legalmente establecida […]”, por no adecuar las pretensiones como le fue ordenado, y, en esa medida, se confirmará el auto proferido el 9 de noviembre de 2017, por medio del cual la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca rechazó la demanda.

Conclusiones 35. La Sala confirmará el auto apelado que rechazó la demanda por considerar que, en el caso sub examine, la parte demandante no la corrigió en los términos ordenados en el auto inadmisorio al incluir como demandadas las facturas núms. TRET 4789, 5047 y 3901, mediante las cuales se liquidó y ordenó el pago de la tasa correspondiente a las cargas vertidas en 2013, 2014 y 2015, cuyos 22 Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa o indirecta del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se establecen las tarifas de éstas. 23 Por medio del cual se reglamentan las tasas retributivas por la utilización directa del agua como receptor de los vertimientos puntuales y se toman otras determinaciones. 24Por el cual se modifica el Decreto 3100 de 2003 y se adoptan otras disposiciones 15 Núm. único de radicación: 25000233700020170120101 Calle 12 No. 7-65 – Tel.: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co argumentos eran de obligatorio cumplimiento al no haberse interpuesto el recurso de reposición, el cual era procedente conforme el artículo 170 de la Ley 1437.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, III.

RESUELVE

PRIMERO: CONFIRMAR el auto proferido el 9 de noviembre de 2017, por la Subsección A de la Sección Cuarta del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por medio del cual rechazó la demanda, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, se ordena por Secretaría, DEVOLVER el expediente al Despacho de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha ROBERTO AUGUSTO SERRATO VALDÉS OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Presidente Consejero de Estado Consejero de Estado Aclara Voto NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley