www.consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D. C., dieciocho (18) de septiembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez Demandado: Nación (Ministerio de Educación, Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio) Tema: Pensión ordinaria de docente – Ley 71 de 1988 – vinculación al servicio educativo antes de la Ley 812 de 2003 Decisión: Modifica parcialmente la sentencia de primera instancia porque la demandante consolidó el estatus pensional en una fecha diferente a la que determinó el Tribunal, y la adiciona en el sentido de ordenar el cobro de aportes y cuotas partes pensionales, dado que la actora es beneficiaria del régimen jurídico previsto en la Ley 71 de 1988 y cumple los requisitos para acceder a la pensión de jubilación por aportes La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por ambas partes contra la sentencia de primera instancia del 7 de junio de 2024 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n.° 3.

I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La actora interpuso demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 046 del 8 de marzo de 2021 expedida por la Secretaría de Educación Municipal de Sogamoso (Boyacá) y aprobada por el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), por medio de la cual se negó el reconocimiento y pago de una pensión de jubilación por aportes. 2.

A título de restablecimiento del derecho solicitó i) reconocer a su favor la citada prestación equivalente al 75 % de los salarios y primas percibidos durante el año anterior a la consolidación del estatus pensional, efectiva a partir del 25 de octubre de 2014, compatible con el salario; ii) pagar las mesadas causadas desde que adquirió el derecho, de manera indexada, más los intereses moratorios que se generen desde la ejecutoria del fallo; iii) dar cumplimiento a la sentencia en los términos de los artículos 192 y 195 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA); y iv) condenar en costas a la parte demandada.

Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 2 3. Como concepto de violación argumentó que el acto acusado infringió las normas en que debía fundarse, teniendo en cuenta que se vinculó a la docencia oficial antes del «23 de junio de 2003» y realizó aportes al Instituto de Seguros Sociales, razones por las cuales su régimen pensional está previsto en la Ley 71 de 1988, de acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003.

Contestación de la demanda 4. La entidad accionada se opuso a las pretensiones porque a su juicio la actora se vinculó como docente afiliada al FOMAG el 19 de enero de 2007, es decir, después de que empezó a regir la Ley 812 de 2003, de suerte que su régimen pensional está establecido en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003. 5. Indicó que el ingreso base liquidación debe estar integrado por los factores salariales enlistados en el Decreto 1158 de 1994, siempre que sobre ellos se hubieren efectuado aportes. 6.

Adujo que no es viable imponer condena en costas en su contra, ya que ha actuado de buena fe y aquellas no están causadas ni comprobadas. 7. En ese contexto, propuso las excepciones de «ausencia de integración del litis consorcio necesario por pasiva», legalidad del acto acusado, «demandante no es beneficiario (sic) de las disposiciones normativas que se alegan», «factores salariales que integran el ingreso base de liquidación – sentencia de unificación del 25 de abril de 2019 proferida por el Consejo de Estado», ineptitud de la demanda por carencia de fundamento jurídico, cobro de lo no debido, improcedencia de la condena en costas y la genérica.

Decisión de las excepciones previas 8. Por auto del 31 de enero de 2024, el Tribunal declaró no probada la excepción denominada «ausencia de integración del litis consorcio necesario por pasiva» que planteó la entidad accionada, debido a que la Secretaría de Educación de Sogamoso no es la llamada a responder por las pretensiones de la actora, sino el FOMAG, ya que este tiene la función de reconocer las pensiones de los docentes oficiales, decisión que no fue objeto de recursos.

Sentencia apelada 9. Mediante sentencia del 7 de junio de 2024, el Tribunal declaró la nulidad del acto enjuiciado y le ordenó al FOMAG reconocer y pagar una pensión de jubilación por aportes a favor de la demandante, con base en la Ley 71 de 1988, equivalente al 75 % del promedio de la asignación básica devengada durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico (11 de abril de 2010 al 11 de abril de 2011), prestación efectiva a partir del 11 de abril de 2011.

Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 3 10. Adicionalmente, declaró la prescripción extintiva (trienal) de las mesadas pensionales causadas entre el 11 de abril de 2011 y el 19 de noviembre de 2017; decidió no imponer condena en costas de primera instancia; y ordenó indexar el retroactivo correspondiente. 11.

Indicó que la Ley 71 de 1988 es aplicable a los docentes que ingresaron al servicio educativo oficial antes de la Ley 812 de 2003 y efectuaron aportes a pensión desde los sectores público y privado. 12. Precisó que la vinculación como docente en interinidad constituye una relación legal y reglamentaria con carácter autónomo entre la Administración y el particular, por lo cual es viable reconocer los derechos derivados de ella. 13.

Señaló que la demandante ingresó a la docencia oficial y se afilió al FOMAG el 13 de mayo de 1986, a través de nombramiento en interinidad. 14. Determinó que la actora acumuló 1000 semanas de cotización el 31 de diciembre de 2016 y cumplió 55 años de edad el 10 de abril de 2011, fecha última en la que consolidó el estatus jurídico con base en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988. 15.

Sostuvo que la mesada pensional debe liquidarse con inclusión de los factores salariales que percibió la actora durante el año anterior a la adquisición del estatus pensional, enlistados en la Ley 62 de 1985, a saber: asignación básica. Recursos de apelación 16. Inconformes con la decisión, ambas partes procesales interpusieron recurso de apelación en los siguientes términos: 17.

El FOMAG argumentó que si un docente se retiró de dicho fondo y retornó en vigencia de la Ley 812 de 2003, le son aplicables las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, cuyos requisitos no cumple la demandante para acceder a la prestación. 18. Afirmó que la actora se vinculó a la docencia oficial a través de una relación legal y reglamentaria a partir del año 2007 y no era beneficiaria del régimen de transición que prevé el artículo 36 de la Ley 100 de 1993, razón por la cual no es destinataria de la Ley 71 de 1988. 19.

Por otra parte manifestó que la accionante, antes del año 2007, se desempeñó como docente contratista del «municipio de Pereira», pero frente a este período no se ha declarado la existencia de una relación laboral encubierta ni se han efectuado aportes a pensión, de suerte que no conservó «el régimen anterior». Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 4 20.

Puso de presente el término de solución de continuidad que establece el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978 e indicó que la prestación que pretende la accionante es incompatible con la que le habría reconocido el FOMAG mediante la Resolución 1290 del 19 de febrero de 2019, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución Política. 21.

Señaló que la mesada pensional se debe liquidar con inclusión de los factores sobre los cuales se realizaron aportes. 22. Expuso que el FOMAG carece de legitimación en la causa por pasiva, ya que la responsabilidad que surja de la decisión debe ser asumida por la entidad territorial, la cual tiene que elaborar y emitir el acto administrativo respectivo. 23.

De manera subsidiaria solicitó condenar a la «Secretaría de Educación de Yopal a girar al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio los valores correspondientes a las diferencias reconocidas entre el Acto Administrativo pagado y los valores reconocidos en la presunta sentencia (sic)». 24. La demandante solicitó la revocatoria parcial del fallo de primera instancia, bajo el entendido de que consolidó el estatus pensional el 31 de diciembre de 2016, cuando completó 1000 semanas de cotización, de tal manera que su mesada pensional debe liquidarse con inclusión de los factores salariales devengados entre el 31 de diciembre de 2015 y el 31 de diciembre de 2016, sobre los cuales se efectuaron aportes, a saber: asignación básica y bonificación mensual docente.

II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 25. Por auto del 2 de diciembre de 2024 se admitieron los recursos de apelación interpuestos contra la sentencia de primera instancia. 26. Mediante auto del 20 de febrero de 2025 se negó la incorporación de un documento que allegó la entidad accionada con el recurso de alzada. 27. En sus alegatos, la actora reiteró que su pensión debe reconocerse en los términos que expuso en su apelación y manifestó que los reparos que planteó la parte demandada ya fueron resueltos por el Tribunal.

Además, señaló que los aportes a pensión no prescriben, por lo que su recaudo es procedente en cualquier momento. 28. La entidad accionada y el ministerio público guardaron silencio en esta fase procesal. III. CONSIDERACIONES Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 5 Competencia 29.

De conformidad con el artículo 150 del CPACA, modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver el recurso de apelación. Problema jurídico 30. Consiste en determinar si la situación pensional de la demandante está regida por las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003 o por la Ley 71 de 1988.

En este último caso, la Sala debe establecer en qué momento se consolidó el estatus pensional y cuáles son los factores salariales computables para liquidar la mesada. Análisis del problema jurídico 31. La Sala modificará parcialmente la sentencia de primera instancia en el sentido de declarar que la demandante tiene derecho a que se le reconozca y pague una pensión de jubilación por aportes a partir del 23 de octubre de 2014, calculada con el 75 % del promedio mensual de la asignación básica devengada entre el 23 de octubre de 2013 y el 22 de octubre de 2014, pero con efectos fiscales desde el 17 de noviembre de 2017, por prescripción extintiva (trienal). 32.

Con el fin de sustentar la anterior conclusión, la Sala estima necesario relacionar los siguientes hechos, los cuales fueron probados con los documentos aportados al proceso: i) La demandante nació el 10 de abril de 19561. Para efectos del cumplimiento de requisitos acreditó los siguientes tiempos de servicio como docente en el sector público: Desde - Hasta Tipo de vinculación Entidad contratante o empleadora Aportes a pensión Tiempo 13/5/1986 al 9/6/19862 Orden de trabajo para desempeñarse como docente en interinidad Departamento de Boyacá No hubo aportes3 28 días 1 Registro civil de nacimiento y cédula de ciudadanía de la actora (índices 3, 66 y 67 de SAMAI del tribunal, anexos de la demanda y antecedentes administrativos). 2 Orden de trabajo 0074 de 1986, expedida por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá y aprobada por el delegado del Fondo Educativo Regional de Boyacá; y formato único para la expedición de certificado de historia laboral 717 del 4 de marzo de 2024, emitido por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá (índices 3, 28, 66 y 67 de SAMAI del tribunal, anexos de la demanda y antecedentes administrativos). 3 Formato único para la expedición de certificado de historia laboral 717 del 4 de marzo de 2024, expedido por la Secretaría de Educación Departamental de Boyacá (índice 28 de SAMAI del tribunal).

Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 6 16/1/2006 al 9/9/20204 (fecha de expedición del certificado) Nombramiento en propiedad Municipio de Sogamoso (Boyacá) FOMAG 5351 días TIEMPO TOTAL DE SERVICIO 5379 días, equivalentes a 14 años, 11 meses y 9 días ii) La actora también registra 567 semanas de cotización en Colpensiones, producto de labores realizadas en el sector privado y como independiente, entre el 15 de marzo de 1991 y el 31 de diciembre de 2005, de manera discontinua5, equivalentes a 11 años y 9 días6. 33.

El artículo 320 del Código General del Proceso establece que el recurso de apelación tiene por objeto que el superior examine la cuestión decidida, solamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que aquella se revoque o se reforme. A su turno, el artículo 328 ibidem dispone que el juez de segunda instancia deberá pronunciarse, únicamente, sobre los argumentos expuestos por quien apela, sin perjuicio de las determinaciones que deba tomar de oficio, según la ley; sin embargo, cuando ambas partes apelen toda la sentencia, el superior resolverá sin limitaciones.

Estudio del recurso de apelación interpuesto por la entidad accionada 34. De acuerdo con el artículo 81 de la Ley 812 de 2003 y el parágrafo transitorio 1 del artículo 48 de la Constitución Política (adicionado por el artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2005), el régimen pensional de los docentes vinculados al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 (27 de junio de 2003) es el previsto en la Ley 91 de 1989, que habilita la remisión a la Ley 71 de 19887. 35.

En este punto vale la pena precisar que la vinculación como docente temporal o en interinidad fue una figura que se utilizó «como [un] mecanismo mediante el cual la [A]dministración, ante la imposibilidad de contar con docentes de carrera, designaba con carácter transitorio a personas instruidas en el ejercicio de la referida actividad, en atención a la necesidad y urgencia de garantizar la efectiva prestación de los servicios educativos»8. 4 Aunque el formato único para la expedición de certificado de historia laboral 94 fue emitido el 9 de septiembre de 2020 por la Secretaría de Educación Municipal de Sogamoso (Boyacá), el formato único para la expedición de certificado de salaros 75 fue expedido el 28 de octubre de 2020 por dicha entidad, y en este último se indicó que la demandante continuaba en servicio activo (índices 3, 66 y 67 de SAMAI del tribunal, anexos de la demanda y antecedentes administrativos). 5 Reporte de semanas cotizadas en pensiones del 1.° de marzo de 2019, expedido por Colpensiones (índice 46 de SAMAI del tribunal, expediente administrativo). 6 El cálculo se realizó multiplicando 567 semanas por 7 días (parágrafo 2 del artículo 33 de la Ley 100 de 1993), operación que arrojó un resultado de 3969 días.

Luego, esta última suma se dividió entre 30 días, a fin de establecer el número de meses, ejercicio con el cual se obtuvo un resultado de 132 meses y 9 días; después, los 132 meses se dividieron entre 12 para hallar el número de años. 7 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 17 de julio de 2025, expediente 52001-23-33-000-2018-00464-01 (1334-2022). 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 30 de octubre de 2024, expediente 25000-23-25-000-2012-01551-01 (1135-2018).

Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 7 36. Así las cosas, la Sección Segunda del Consejo de Estado ha considerado que los períodos en los que un docente hubiere laborado en el sector público a través de vinculaciones en interinidad antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003 son válidos para efectos de acceder al régimen pensional al que remite la Ley 91 de 1989 y acreditar el tiempo de servicio necesario para adquirir el derecho a una pensión de jubilación, teniendo en cuenta que la labor desarrollada en dichos lapsos es propia e inherente a la condición de docente oficial9. 37.

En ese contexto, está demostrado que la demandante ingresó al servicio educativo público el 13 de mayo de 1986, razón por la cual su régimen pensional no está previsto en las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, como lo adujo la entidad accionada en el recurso de apelación, sino en la Ley 91 de 1989, que permite analizar su situación jurídica conforme a la Ley 71 de 1988. 38.

La Sala debe aclarar que, como a la actora no le resultan aplicables las disposiciones de las Leyes 100 de 1993 y 797 de 2003, su acceso al régimen pensional de la Ley 71 de 1988 no está condicionado al cumplimiento de los requisitos de la transición que establece el artículo 36 de la Ley 100 de 199310. 39. Ahora bien, se advierte que durante el período de labores como docente en interinidad no se realizaron cotizaciones a pensión, circunstancia que no impide considerar este tiempo para efectos de determinar la fecha de ingreso al servicio educativo oficial, pero sí hace necesario ordenar el cobro de los aportes contra la demandante y el departamento de Boyacá, a fin de garantizar el pago de la pensión de jubilación por aportes y salvaguardar el principio de sostenibilidad financiera del sistema pensional, previsto en el artículo 48 de la Constitución Política, lo cual se dispondrá en la parte resolutiva de esta sentencia. 40.

Con igual propósito, se ordenará al FOMAG que adelante las actuaciones necesarias para realizar el cobro de las cuotas partes que correspondan por todos los aportes que Colpensiones ha recibido a nombre de la accionante, de acuerdo con el artículo 11 del Decreto 2709 de 1994. 41. El FOMAG adujo que el tiempo durante el cual la demandante habría trabajado como docente del municipio de Pereira (Risaralda) a través de contratos de prestación de servicios no puede tenerse en cuenta para acreditar la vinculación al servicio educativo oficial antes de la entrada en vigencia de la Ley 812 de 2003; sin embargo, en este caso la demandante no se desempeñó 9 Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A: i) sentencia del 12 de junio de 2025, expediente 15001-23-33-000-2021-00007-01 (2864-2023); ii) 29 de mayo de 2025, expediente 66001-23-33-000-2021-00395-01 (4933-2023); iii) 29 de mayo de 2025, expediente 73001-23-33-000-2021-00348-01 (3611-2024); y iv) sentencia del 25 de agosto de 2022, expediente 25000-23-42-000-2019-00507-01 (4275-2021). 10 En igual sentido, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 18 de noviembre de 2020, expediente 66001-23-33-000-2016-00082-01 (4676- 2017).

Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 8 como docente contratista de esa entidad territorial, de tal manera que en el estudio del derecho pensional no se incluyeron tiempos de servicio en dicha condición. 42.

De igual modo, la parte demandada trajo a colación el término de solución de continuidad previsto en el artículo 10 del Decreto 1045 de 1978 (derecho a las vacaciones), pero más allá de esa mera referencia no explicó qué relación tendría la norma citada con el presente asunto ni construyó un reparo concreto en contra de la sentencia de primera instancia, motivo por el cual no se emitirá ningún pronunciamiento sobre este aspecto. 43.

Asimismo, la entidad accionada mencionó en el recurso de apelación que la pensión de jubilación por aportes cuyo reconocimiento pretende la actora sería incompatible con la pensión que le habría reconocido el FOMAG mediante la Resolución 1290 del 19 de febrero de 2019, de acuerdo con el artículo 128 de la Constitución Política; no obstante, en el expediente no hay rastro de que la demandada hubiera concedido una pensión de jubilación a favor de la accionante, de ahí que este planteamiento no guarde relación con los hechos del caso bajo estudio, por lo que no se expondrá ninguna consideración al respecto. 44.

Igual sucede con la solicitud de imponer una condena contra el municipio de Yopal (Casanare), toda vez que esta entidad territorial no está involucrada en la presente controversia, ni como demandada ni como empleadora o contratante de la actora. 45. Por otro lado, el FOMAG señaló que carece de legitimación en la causa por pasiva; sin embargo, tal excepción no fue planteada en la contestación de la demanda y, en todo caso, los artículos 5 (numeral 1) de la Ley 91 de 1989 y 57 de la Ley 1955 de 201911 establecen que dicha entidad es la responsable del pago de las pensiones de los docentes afiliados a ella. 46.

En cuanto a los factores computables para liquidar la mesada pensional, este tema se analizará en el acápite siguiente, con el fin de evitar repeticiones. Estudio del recurso de apelación interpuesto por la parte demandante 47. En su apelación, la actora sostuvo que consolidó el estatus pensional el 31 de diciembre de 2016, mas no el 11 de abril de 2011 como lo determinó el Tribunal.

Así las cosas, manifestó que la mesada pensional debe liquidarse con inclusión de los factores salariales que devengó entre el 31 de diciembre de 2015 y el 31 de diciembre de 2016, sobre los cuales efectuó aportes, esto es: asignación básica y bonificación mensual docente. 48. En principio, el reproche relacionado con el estatus pensional podría denotar una falta de interés para recurrir, pues se solicita el pago de la pensión a 11 En relación con la vigencia de esta norma, ver el artículo 372 de la Ley 2294 de 2023.

Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 9 partir de una fecha posterior a la que se indicó en la sentencia apelada; no obstante, como la variación de la fecha aludida implicaría considerar la inclusión de un factor salarial que no fue reconocido por el Tribunal (bonificación mensual docente), la Sala estima que la demandante podía interponer la apelación en los términos en que lo hizo. 49.

Una vez precisado lo anterior, se observa que la actora cumplió 55 años de edad el 10 de abril de 2011, pero para esta fecha acreditaba 16 años, 4 meses y 28 días de servicio en los sectores público y privado y como independiente. Fue hasta el 23 de octubre de 2014 que la demandante acumuló 20 años de servicio, de suerte que en esta fecha consolidó el estatus pensional con base en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988. 50.

Respecto de los factores salariales que integran la base de liquidación de la pensión a reconocer, la Sala observa que el artículo 6 del Decreto 2709 de 1994 dispone lo siguiente: «El salario base para la liquidación de esta pensión será el salario promedio que sirvió de base para los aportes durante el último año de servicios, salvo las excepciones contenidas en la ley». 51.

Esta norma debe interpretarse de manera armónica con la Ley 62 de 1985, pues la prestación se reconoce según lo previsto en la Ley 71 de 1988, atendiendo la condición de docente de la demandante. 52. La Sala advierte que, si bien en ocasiones anteriores12 se afirmó que, conforme al artículo 81 de la Ley 812 de 2003, la pensión regida por la Ley 71 de 1988 debía liquidarse según lo dispuesto en el artículo 8 del Decreto 2709 de 1994, es preciso aclarar que dicha regla solo aplica respecto de los factores expresamente consagrados en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985.

En ese sentido, se rectifica y aclara la posición previamente adoptada. 53. La razón de esta precisión radica en la necesidad de evitar regímenes diferenciados dentro de una misma categoría de servidores públicos, como lo son los docentes. No sería razonable que algunos accedan a la pensión incluyendo cualquier factor sobre el cual se hubiesen efectuado aportes, incluso si estos no están enlistados en la normativa aplicable, mientras que otros estén sujetos a los factores expresamente establecidos.

Esta disparidad configuraría una vulneración al derecho a la igualdad. 54. Por tanto, para determinar la mesada pensional de los docentes, solo pueden incluirse los factores definidos en el artículo 1 de la Ley 62 de 1985, así como los previstos en los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018 y demás normas concordantes aplicables al régimen docente. 12 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencias de 10 de julio de 2025 dentro de los expedientes 4580-2022, 4337-2022, 5730-2022 y 3037-2022.

Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 10 55. De otro lado, cuando el ingreso base de liquidación corresponda a un período laborado en el sector privado, únicamente se tendrá en cuenta el salario promedio percibido durante el año anterior a la consolidación del estatus jurídico, sin consideración a los factores consagrados en las disposiciones citadas. 56.

Esta limitación busca impedir el cómputo de haberes que el legislador y el Ejecutivo no consagraron. 57. De acuerdo con lo anterior, el FOMAG debe reconocer una pensión de jubilación por aportes a favor de la demandante a partir del 23 de octubre de 2014, equivalente al 75 % del promedio mensual de los factores salariales que aquella percibió entre el 23 de octubre de 2013 y el 22 de octubre de 2014, enlistados en la Ley 62 de 1985 y en los Decretos 633 y 634 de 2007, 1566 de 2014 y 2354 de 2018, siempre que sobre ellos se hayan realizado aportes, a saber: asignación básica13, prestación que resulta compatible con el salario percibido en ejercicio de la docencia oficial14. 58.

Ahora bien, dado que la actora consolidó el estatus pensional el 23 de octubre de 2014, promovió la reclamación administrativa el 17 de noviembre de 202015 y radicó la demanda el 16 de marzo de 2021, la Sala advierte que se configuró la prescripción extintiva (trienal) de las mesadas pensionales causadas entre el 23 de octubre de 2014 y el 16 de noviembre de 2017, por lo que así se declarará en la parte resolutiva de esta providencia. Condena en costas de segunda instancia 59.

La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 60.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en 13 Ver formato único para la expedición de certificado de salarios 75 del 28 de octubre de 2020, emitido por la Secretaría de Educación Municipal de Sogamoso (Boyacá), (índice 3 de SAMAI del tribunal, anexos de la demanda). 14 De acuerdo con los artículos 19 (literal g) de la Ley 4.ª de 1992 y 5 del Decreto 224 de 1972, y ante la declaratoria de inexequibilidad de los artículos 42 (literal k) y 45 del Decreto 1278 de 2002.

Al respecto, ver: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 19 de junio de 2025, expediente 15001-23-33-000-2021-00136-01 (5701-2022). 15 Así se indicó en el acto administrativo acusado. Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 11 ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 61.

Por lo tanto, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 62. En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones de los recursos de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso.

En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley IV.

RESUELVE

PRIMERO. MODIFICAR los ordinales cuarto y quinto de la parte resolutiva de la sentencia del 7 de junio de 2024, proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n.° 3, los cuales quedarán así:

CUARTO. A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que reconozca, liquide y pague a favor de la señora Luz Marina Gómez Antolínez una pensión de jubilación por aportes con base en el artículo 7 de la Ley 71 de 1988, a partir del 23 de octubre de 2014, pero con efectos fiscales desde el 17 de noviembre de 2017 por prescripción extintiva (trienal), en cuantía equivalente al 75 % del promedio mensual de la asignación básica devengada por la demandante entre el 23 de octubre de 2013 y el 22 de octubre de 2014, prestación que es compatible con el salario percibido en ejercicio de la docencia oficial.

QUINTO. DECLARAR la prescripción extintiva de las mesadas pensionales causadas desde el 23 de octubre de 2014 hasta el 16 de noviembre de 2017.

SEGUNDO. ADICIONAR la sentencia proferida el 7 de junio de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, Sala de Decisión n.° 3, en el sentido de ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que adelante las actuaciones administrativas necesarias para realizar el cobro de las cuotas partes que correspondan por todos los aportes pensionales que Colpensiones ha recibido a nombre de la señora Luz Marina Gómez Antolínez, gestión que no comprometerá el pago de la mesada pensional.

Adicionalmente, ORDENAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio que realice las actuaciones de cobro de aportes pensionales contra la señora Luz Marina Gómez Antolínez y el departamento de Boyacá, en los porcentajes que cada uno debía asumir en condición de trabajadora y empleador, respectivamente, por el período durante el cual aquella se desempeñó como Radicación: 15001-23-33-000-2021-00245-01 (6196-2024) Demandante: Luz Marina Gómez Antolínez consejodeestado.gov.co Calle 12 N.º 7–65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia 12 docente vinculada en interinidad, desde el 13 de mayo hasta el 9 de junio de 1986.

Para efectos del cobro de aportes pensionales contra la señora Luz Marina Gómez Antolínez, AUTORIZAR al Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio para que realice el descuento correspondiente del monto que deba pagarle a aquella por concepto de mesadas causadas y no pagadas (retroactivo).

TERCERO. CONFIRMAR en lo demás la sentencia apelada.

CUARTO. Sin condena en costas de segunda instancia.

QUINTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones respectivas y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.