Radicado: 76001-23-33-000-2018-00851-01 (28735) Demandante: Ingredion Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERO PONENTE: WILSON RAMOS GIRÓN Bogotá D.C., nueve (09) de abril de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 76001-23-33-000-2018-00851-01 (28735) Demandante: Ingredion Colombia S.A. Demandada: Municipio de Santiago de Cali Temas: Alumbrado público 2014.

Procedimiento de recaudo SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide el recurso de apelación1 interpuesto por la parte demandante contra la sentencia del 31 de julio de 2023, proferida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, que decidió2: Primero.- Inhibirse de pronunciarse sobre la legalidad del Requerimiento No. 413111210-158 del 27 de septiembre de 2016, por lo expuesto.

Segundo.- Negar las pretensiones de la demanda, de conformidad por lo expuesto en la parte motiva de esta providencia. Tercero.- Condenar a la parte vencida en el proceso al pago de las costas de esta instancia, siempre que aparezcan causadas y en la medida de su comprobación, las que deberán ser liquidadas por la Secretaría de esta Corporación, de conformidad con lo establecido en el artículo 366 del CGP.

Tercero (sic).- Fijar como agencias en derecho la suma equivalente a 1 smlmv.

ANTECEDENTES Actuación administrativa Previo requerimiento3, el municipio de Santiago de Cali profirió la Resolución 4131.041.21.4631 del 08 de mayo de 2017 por medio de la cual liquidó el impuesto de alumbrado público del año 2014 a cargo de Ingredion Colombia SA4, recurrida5 y confirmada con Resolución 4131.040.21.1490 del 14 de diciembre de 20176.

Demanda En ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, previsto en el artículo 138 del CPACA (Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso 1 Ingresó al despacho el 26 de abril de 2024. SAMAI CE índice 3 2 SAMAI Tribunal, índice 26. 3 Contra el cual se interpuso un recurso de reconsideración que fue desestimado. 4 SAMAI Tribunal índice 25 certificado EXPEDIENTE DIGITAL(.zip) NroActua 25, ff. 41 a 43 c1.

En la suma de $96.096.000 5 La demandante destacó el «procedimiento irregular» adelantado por el municipio demandado, en tanto acorde con la normativa local la liquidación y recaudo del tributo corresponde a las empresas de servicios públicos domiciliarios. 6 SAMAI Tribunal índice 25 certificado EXPEDIENTE DIGITAL(.zip) NroActua 25, ff. 66 a 79.

Radicado: 76001-23-33-000-2018-00851-01 (28735) Demandante: Ingredion Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Administrativo, Ley 1437 de 2011), la demandante formuló las siguientes pretensiones7: “4.1. Silencio administrativo positivo Previo a la decisión de fondo sobre la nulidad de los actos administrativos a través de los cuales se liquida el impuesto al servicio al alumbrado y de la resolución que resuelve recurso de reconsideración, respetuosamente solicito se reconozca la ocurrencia del silencio administrativo positivo, considerando que el municipio de Santiago de Cali, luego de desestimar sin justificación legal alguna el recurso de reconsideración propuesto contra el acto administrativo denominado requerimiento No. 4131.1.12.10-158 del 27 de septiembre de 2016, el 21 de febrero de 2018, pasado más de un año de haberse presentado en debida forma el primer recurso contra ese acto, se notifica la Resolución 4131.040.21.1490 del 14 de diciembre de 2017 a través de la cual resolvió el recurso interpuesto contra ese acto y contra la Resolución 4131.041.21.4631 del 8 de mayo de 2017 a través de la cual volvió a liquidarse el impuesto al alumbrado público por los doce /12) meses del año 2014.

(…) 5.2. Declarar la nulidad de los siguientes actos administrativos, en caso de no reconocerse la ocurrencia del silencio administrativo positivo: -Requerimiento No. 4131.1.12.10-158 del 27 de septiembre de 2016 a través del cual se liquidó el impuesto al servicio de alumbrado público por los doce (12) meses del año 20148. -Resolución No. 4131.041.21.4631 del 8 de mayo de 2017 a través del cual volvió a liquidarse el impuesto al servicio de alumbrado público por los doce (12) meses del año 2014. -Resolución No. 4131.040.21.1490 del 14 de diciembre de 2017 a través del cual se resolvió el recurso de reconsideración presentado contra el Requerimiento No. 4131.1.12.10-158 del 27 de septiembre de 2016 y contra la Resolución No. 4131.041.21.4631 del 8 de mayo de 2017. 5.3.

Como consecuencia de la anterior declaratoria, restablecer en su derecho a Ingredion Colombia SA, disponiendo que no está obligada a pagar suma alguna por concepto del impuesto al servicio de alumbrado público por los periodos enero a diciembre de 2014. 5.4. Condenar a la demandada al pago de las costas y gastos procesales, incluidas las agencias en derecho, tal como lo señala el artículo 188 del CPACA y el artículo 361 del Código General del Proceso.

Invocó como normas vulneradas los artículos 29 y 95 de la CP (Constitución Política); 712 del ET (Estatuto Tributario); 90 del Decreto 139 de 2012; y 171 del Acuerdo 321 de 2011; Decreto 673 de 2016 y Resolución 122 de 2011 de la Comisión de Regulación de Energía y Gas, bajo el siguiente concepto de violación9: Destacó que los actos acusados están viciados de nulidad por expedición irregular y vulneración al debido proceso, a la defensa y de la justicia tributaria, en tanto fueron proferidos sin competencia dentro de un procedimiento no contemplado en la ley ni en la normativa local, pues el de revisión no era adecuado teniendo en cuenta que el impuesto de alumbrado público no es declarable en el municipio.

De manera que, debió liquidarse y recaudarse el tributo por medio de factura, porque el municipio adoptó tal mecanismo delegando esa función en las empresas de servicio público domiciliario de energía, en quienes recaía exclusivamente la competencia de recaudar y liquidar el impuesto. Así, el acto de liquidación se encuentra viciado de nulidad al inobservar el referido procedimiento.

Además, operó el silencio administrativo positivo respecto del recurso de reconsideración interpuesto contra el acto denominado requerimiento, que en su entender sería definitivo 7 SAMAI Tribunal índice 25 certificado EXPEDIENTE DIGITAL(.zip) NroActua 25, ff. 88 y 89 8 El tribunal en el fallo apelado se inhibió de pronunciarse sobre ese acto. 9 SAMAI Tribunal índice 25 certificado EXPEDIENTE DIGITAL(.zip) NroActua 25, ff. 83 a 103 c1 y 1 a 17 c2.

Radicado: 76001-23-33-000-2018-00851-01 (28735) Demandante: Ingredion Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 porque liquidó el tributo, pues la notificación de la resolución que resolvió la impugnación ocurrió por fuera del año que tenía la administración para el efecto.

Los actos se encuentran viciados también porque la actora no conoció la información remitida por Electricaribe SA ESP sobre el consumo de energía fundamento de la liquidación del tributo; la actuación se sustentó en hechos no probados y no se tuvieron en cuenta las resoluciones que fijaron la tarifa. Contestación de la demanda La entidad demandada se opuso a las pretensiones de la actora10.

Indicó que el procedimiento surtido no vulneró los derechos aducidos, pues aunque el impuesto no era declarable y por ende no podía surtirse un proceso de determinación del tributo, el municipio atendió lo previsto en la normativa al proferir un requerimiento previo con quince días para responderlo y emitir el acto de liquidación anunciando la posibilidad de interponer recurso de reconsideración, sin que tampoco hubiera falta de competencia, ya que la facultad de determinar el impuesto recaía en la administración municipal.

Como Electricaribe SA ESP no tenía suscrito convenio con el municipio, su actuación se limitó a informar el consumo de energía que sirvió de base para la liquidación del impuesto. Al margen de lo anterior, era deber de la actora como sujeto pasivo del tributo contribuir al financiamiento de los gastos del Estado. Y no se configuró silencio administrativo positivo porque no era procedente el recurso de reconsideración contra el requerimiento.

Sentencia apelada El tribunal negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas11. Avaló el procedimiento surtido por la administración municipal dado que, como no era procedente aplicar el trámite de aforo porque no existía la obligación formal de declarar, correspondía iniciar la actuación con un requerimiento que propusiera la determinación del tributo para garantizar los derechos de la demandante y luego proferir el acto definitivo que analizara la respuesta al acto previo.

Además, el municipio era competente para liquidar y recaudar el impuesto de alumbrado por ser el sujeto activo del tributo y por no tener convenio con la empresa comercializadora de energía. No se configuró el silencio administrativo positivo porque el recurso de reconsideración solo procedía contra el acto definitivo; los actos acusados se soportan en la información de consumo de energía eléctrica reportada por Electricaribe SA ESP y la actora no ejerció la carga de la prueba pese a encontrarse en posición favorable por contar con las facturas del servicio de energía. Recurso de apelación La demandante apeló la decisión del a quo12.

Reiteró lo aducido en la demanda sobre la expedición irregular y vulneración del derecho de defensa y del debido proceso -en tanto la liquidación y recaudo del tributo correspondía a la empresa de servicio público domiciliario de energía- con lo cual, los actos acusados se profirieron fuera de lo regulado por el municipio respecto del impuesto de alumbrado público que no era declarable en la entidad territorial, utilizando un procedimiento no previsto en la normativa local. 10 SAMAI Tribunal índice 25 certificado EXPEDIENTE DIGITAL(.zip) NroActua 25, ff. 40 a 79 c2. 11 SAMAI Tribunal índice 26.

Se inhibió para pronunciarse sobre la legalidad del requerimiento del 27 de septiembre de 2016 -el cual no es susceptible de control judicial por no ser un acto definitivo-. Fijó agencias en derecho en un smlmv. 12 SAMAI Tribunal índice 29. Sin reprochar la condena en costas. Radicado: 76001-23-33-000-2018-00851-01 (28735) Demandante: Ingredion Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Censuró el fallo del tribunal por inobservar también que es inexistente el procedimiento que utilizó el municipio al proferir en forma previa un requerimiento cuando ninguna norma preveía ese acto, el cual en su entender terminó siendo un acto definitivo susceptible de recurso de reconsideración desestimado por la demandada y que aparejó el silencio administrativo positivo.

La actora no estaba en posición privilegiada para demostrar el yerro en el cálculo de la base por el hecho de tener las facturas del servicio, a quien tampoco se le compartieron las pruebas con base en las cuales se liquidó el tributo. Pronunciamientos finales El Ministerio Público solicitó confirmar la sentencia apelada. Las partes demandante y demandada guardaron silencio.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Problema jurídico 1- Juzga la Sala la legalidad de los actos administrativos acusados, atendiendo los cargos de apelación formulados por la parte demandante -apelante única- contra la sentencia de primera instancia que negó las pretensiones de la demanda y condenó en costas13. En concreto, se debe establecer si el ente demandado vulneró el derecho de defensa y el debido proceso al seguir un procedimiento no ajustado a la normativa local.

De no prosperar el anterior cargo, correspondería revisar si el acto previo era susceptible de recurso de reconsideración, que al desestimarse aparejó silencio administrativo positivo y si la actora contaba con el material probatorio para contradecir la liquidación del tributo. Análisis del caso concreto 2- El tribunal avaló el procedimiento surtido por la administración municipal dado que, como no era procedente aplicar el trámite de aforo porque no existía la obligación formal de declarar por parte de la contribuyente, era necesario iniciar la actuación tributaria con un requerimiento que propusiera la determinación del tributo en garantía de los derechos de la demandante para seguidamente proferir el acto de liquidación. Además, sostuvo que el municipio era competente para liquidar y recaudar el impuesto de alumbrado por ser el sujeto activo y no tener convenio con la empresa comercializadora de energía. La demandante -apelante única- censuró la decisión del a quo, a cuyo efecto reiteró lo aducido en la demanda sobre la expedición irregular y vulneración del derecho de defensa y del debido proceso -en tanto la liquidación y recaudo del tributo correspondía a la empresa de servicio público domiciliario de energía- con lo cual, los actos acusados se profirieron fuera de lo regulado por el municipio respecto del impuesto de alumbrado público que no era declarable en la entidad territorial, utilizando un procedimiento no previsto en la normativa local.

Como se aprecia, no es objeto de discusión la sujeción pasiva del impuesto de alumbrado público por parte de la demandante, como tampoco que en el ordenamiento local no se 13 Condenó en costas a la demandante, las cuales no fueron apeladas. Radicado: 76001-23-33-000-2018-00851-01 (28735) Demandante: Ingredion Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 establece el deber formal de los contribuyentes de declarar ese tributo14.

La discusión recae exclusivamente en establecer si bajo el esquema del cumplimiento de la obligación sustancial adoptado por los acuerdos del municipio la entidad demandada podía obtener la cuota tributaria directamente de la contribuyente y, en ese orden, determinar si se vulneraron los derechos invocados al haber adelantado un procedimiento no contemplado en el ordenamiento local.

Para resolver se reiterará el criterio de decisión de la Sección contenido en la sentencia del 07 de marzo de 2024 (exp. 27984, CP. Wilson Ramos Girón) proferida en un asunto con identidad fáctica y jurídica, en torno al procedimiento de determinación del impuesto de alumbrado público cuando las normas locales establecen la liquidación y recaudo del tributo por medio de empresas de servicios públicos domiciliarios.

Se destaca que el artículo 171 del acuerdo 321 de 2011,15 que rigió para el período del impuesto de alumbrado del año 2014, radicó en la «empresas de servicios públicos domiciliarios» el recaudo del impuesto de alumbrado público incorporado en las respectivas facturas. Por tanto, en su calidad de agentes de recaudo del tributo, aquellas debían transferir la cuota tributaria recaudada de los contribuyentes.

Al tenor de dicha normativa, se advierte que el ordenamiento jurídico del municipio demandado incorporó una regulación en la cual el cumplimiento de las prestaciones materiales y formales de la obligación principal estuvieran a cargo de la empresa prestadora del servicio público domiciliario, quien por imposición de la disposición local cumple con el recaudo de la cuota tributaria a cargo de la contribuyente.

De ese modo y acorde con la sentencia que se reitera, aun cuando el ordenamiento contempla un sujeto pasivo en calidad de contribuyente, también «señala un sujeto pasivo sobre el cual recae el cumplimiento de las obligaciones y deberes formales propios del tributo -empresa prestadora del servicio público de energía eléctrica-, que se posiciona en la relación jurídica tributaria en lugar del contribuyente» y quien recauda el tributo a través de un mecanismo de retención en la fuente.

En línea con el precedente, si bien el contribuyente -quien realiza el hecho imponible- del impuesto de alumbrado público debe satisfacer la cuota tributaria, no está a cargo del cumplimiento de esa prestación ante la autoridad ni de los deberes formales respectivos, los cuales recaen en la empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía eléctrica, quien retendrá el monto total del impuesto.

Por ende, el contribuyente queda liberado «de toda carga distinta a la de soportar la retención en la fuente que le practicará el sustituto por la totalidad del tributo», dado que el municipio demandado «adoptó un sistema en el que el obligado tributario sustituto del impuesto es quien declara y le traslada la cuota tributaria recaudada del contribuyente, por lo que estamos en principio ante un tributo que es autoliquidado por el agente retenedor del tributo, a tal punto que la autoridad tendrá potestades para revisar los denuncios presentados o iniciar la actuación correspondiente de forma directa contra el sustituto del impuesto, sin que en esa relación jurídico tributaria quepa incluir a la contribuyente, pues, como se explicó, hay un desplazamiento de dicho sujeto tributario en relación con el cumplimiento de las prestaciones que se deben acreditar ante el fisco».

En consonancia con el criterio que se reitera, acorde con los principios de certeza y seguridad jurídica, no se ajustó a la legalidad el procedimiento que tramitó la entidad demandada contra la actora, en la medida en que no tenía vínculo de cumplimiento de la prestación material o de la presentación de la declaración tributaria por cuenta del 14 El artículo 36 del Decreto Extraordinario 411.0.20.0139 del 28 de febrero de 2012, señala las declaraciones tributarias que deben presentar los contribuyentes, responsables y agentes de retención en la fuente, así: (i) ICA y su complementario de avisos y tableros, (ii) espectáculos públicos y espectáculos públicos del deporte, (iii) retención en la fuente para agentes retenedores del ICA, (iv) sobretasa al consumo de gasolina, (v) retención de la estampilla Pro Cultura y (vi) retención en la fuente para los agentes retenedores del impuesto de espectáculos públicos e impuesto de espectáculos públicos del deporte. [sin aludir al impuesto de alumbrado] 15 Art. 171.

Recaudación y pago. Son agentes de recaudo de este impuesto [alumbrado público] las Empresas de Servicios Públicos Domiciliarios que atienden a los usuarios a que alude este Capítulo. [Impuesto sobre el servicio de alumbrado público] Radicado: 76001-23-33-000-2018-00851-01 (28735) Demandante: Ingredion Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 esquema adoptado en su normativa local.

En ese contexto, al no existir un procedimiento con el que la demandada pudiera liquidar y recaudar la cuota tributaria de forma directa a la contribuyente, resultaba igualmente impropio emitir requerimiento en su contra en procura de recaudar el impuesto, para posteriormente proferir un acto de liquidación. Por tanto, acorde con el precedente solo le era exigible a la demandante soportar la retención de la cuota tributaria que le hiciera la empresa prestadora del servicio público domiciliario de energía, toda vez que la normativa local no preveía la posibilidad de dirigir los actos de gestión tributaria contra la contribuyente y ello tampoco se convalidaba por la falta de convenio entre el municipio y el prestador de servicios públicos domiciliarios.

En efecto, contrario a lo expresado por la entidad demandada y el tribunal, se reitera que «la falta de convenio con esa empresa no convalida que la actuación se dirija contra la contribuyente sustituida, porque el cumplimiento de las prestaciones está a cargo de la sustituta y no la de la demandante». En suma, los actos acusados incurrieron en el vicio de expedición irregular al seguir un procedimiento no ajustado a la normativa local y, por esa vía, se configuró vulneración del derecho de defensa y del debido proceso de la actora.

Sobre el particular, se resalta que esta corporación ha expresado que el debido proceso administrativo se entiende vulnerado cuando las autoridades públicas no siguen los actos y procedimientos establecidos en la ley y los reglamentos y, por esa vía, desconocen las garantías reconocidas a los administrados16. Con base en lo aducido, los actos demandados son violatorios de la ley y transgresores de los imperativos constitucionales del derecho de defensa y del debido proceso, «aplicables a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas», conforme con lo ordenado por el artículo 29 de la Constitución. Todo porque «el debido proceso constitucional debe irradiar todas las actuaciones administrativas, a fin de garantizar el derecho de defensa y contradicción de los contribuyentes17».

Con fundamento en lo anterior procede anular los actos administrativos demandados y, por ende, la Sala se releva de analizar los demás reparos de la apelante. Conclusión 3- Por lo razonado en precedencia, se establece que en este caso se vulneró el derecho de defensa y el debido proceso de la demandante en la medida en que la entidad demandada adelantó un procedimiento no ajustado a la normativa local.

Lo anterior porque, acorde con el precedente, cuando en el procedimiento de gestión administrativa tributaria esté previsto en el ordenamiento un esquema de sustitución del obligado tributario principal, las actuaciones de la autoridad de impuestos exclusivamente pueden dirigirse contra quien sea sustituto del tributo y nunca contra el contribuyente sustituido.

En consecuencia, se revocará los ordinales segundo, tercero y cuarto18 de la sentencia de primera instancia y, en su lugar, se anularán los actos administrativos demandados. A título de restablecimiento del derecho, se declarará que la actora no adeuda suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público del año 2014 determinado en los actos anulados. 16 Sentencia del 25 de octubre de 2017 (exp. 20499, CP.

Stella Jeannette Carvajal Basto) 17 Sentencia del 15 de noviembre de 2018 (exp. 22008, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto), reiterada, entre otras, en sentencias del 08 de agosto de 2019 (exp. 21875, CP. Julio Roberto Piza Rodríguez), del 17 de febrero de 2022 y del 03 de noviembre de 2022 (exps. 24878 y 26000, CP. Stella Jeannette Carvajal Basto) y del 20 de junio de 2024 (exp. 28361, CP.

Wilson Ramos Girón) 18 En la sentencia apelada se indicó tercero cuando corresponde al ordinal cuarto. Radicado: 76001-23-33-000-2018-00851-01 (28735) Demandante: Ingredion Colombia S.A. Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Costas 4- Acorde con el criterio de la Sección, por no estar probadas en el expediente, no se condenará en costas en esta instancia, conforme con el artículo 365.8 del CGP.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.- Revocar los ordinales segundo, tercero y cuarto de la sentencia apelada. En su lugar, se dispone: Declarar la nulidad de los actos administrativos acusados. A título de restablecimiento del derecho, declarar que la actora no adeuda suma alguna por concepto del impuesto de alumbrado público del año 2014 determinado en los actos anulados. 2.

Confirmar en lo demás la sentencia apelada. 3. Sin condena en costas. Notifíquese y comuníquese. Devuélvase al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN MILTON CHAVES GARCÍA Presidente (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Salva voto Salva voto (Firmado electrónicamente) JUAN DE DIOS BRAVO GONZÁLEZ Conjuez La validez e integridad pueden comprobarse acudiendo a la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador