CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., primero (1.°) de agosto de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: FABIÁN DÍAZ PLATA Y OTROS Demandados: MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA Y OTROS Coadyuvante de la parte demandante: CAMPO ELÍAS BARAJAS MAYORGA Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación presentado por el municipio de Floridablanca contra el auto de 23 de junio de 2022, mediante el cual el a quo decretó la medida cautelar de reubicación de los habitantes del asentamiento humano “Asomiflor”.

I.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. Los señores Fabián Díaz Plata, Jair José Palomino Villegas, Víctor Alfonso Bernal Flórez, Benigno Aguillón Tarazona, Fernando Peñaranda Susanibar, Ramón Hernández Rodríguez, Jorge Alfredo Villamizar Santos, Flor Alba Sotelo, Pedro Pablo Grimaldo, Jaime Villamizar, Elías Jaimes Rueda, Diana Yorley Celis Arias, Gerlin David Uricles y Yohana Palomino Villegas, demandaron al municipio de Floridablanca, a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD), al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio y al Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda), en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y en las Leyes 472 de 5 de agosto de 19982 y 1437 de 18 de enero de 20113. 2.

Los demandantes solicitaron la protección de los derechos colectivos previstos en los literales l) y m) del artículo 4.º de la Ley 4724, en el marco de las siguientes pretensiones: 1 Cfr. índice 3, del expediente digital Tribunal Administrativo de Santander, documento denominado “2_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDACONANEXOSP.pdf”. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 4 “Artículo 4o.- Derechos e Intereses Colectivos.

Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […]. l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]. m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes”. 2 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros “[…]

PRIMERO: Solicito se AMPAREN los derechos colectivos a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente y la realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes en conexidad con los derechos fundamentales a la vivienda, la vida, la dignidad humana y el mínimo vital de los habitantes del Asentamiento Humano ASOMIFLOR.

SEGUNDO: Solicito se ordene a la ALCALDÍA DE FLORIDABLANCA la REUBICACIÓN (sic) los habitantes del Asentamiento Humano ASOMIFLOR, con el objetivo de prevenir que un deslizamiento acabe con la vivienda y la vida de los residentes del sector, esto en razón a la zona de riesgo en que se encuentran estas edificaciones.

TERCERO: Solicito se ORDENE a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO realizar un acompañamiento en todo el proceso de reubicación con el fin de que se garanticen los derechos de estas comunidades en este proceso.

CUARTO: Solicito se ORDENE a LA ALCALDÍA DE FLORIDABLANCA, EL MINISTERIO DE VIVIENDA, EL FONDO NACIONAL DE VIVIENDA FONVIVIENDA, efectuar las gestiones administrativas que permitan la adjudicación de programas de vivienda de interés prioritario para las familias pertenecientes al Asentamiento Humano ASOMIFLOR ubicado en el municipio de Floridablanca.

QUINTO: Solicito se realicen ESPACIOS DE DELIBERACIÓN AMPLIOS con los líderes de esta comunidad, a fin de que puedan ejercer su derecho a la participación y puedan estar al tanto de todo el proceso relacionado con la reubicación y la adjudicación de las viviendas de interés prioritario. […]”5. 3. Como fundamento fáctico, la parte demandante indicó que el asentamiento Asomiflor está ubicado entre los barrios El Carmen y Bucaria del municipio de Floridablanca, en la ladera de la montaña existente sobre la transversal oriental.

En este sector reside población víctima del desplazamiento forzado. 4. Relató que el 4 de abril de 2020, debido a la temporada invernal, se registró un deslizamiento que sepultó 8 viviendas y comprometió la estabilidad de otras 17 casas, sin causar muertes, pero forzando la evacuación de esas familias. 5. Mencionó que la alcaldía municipal de Floridablanca y la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) evaluaron esa catástrofe en el mes de abril de 2020, e indicaron que, por el riesgo inminente de otro deslizamiento, la zona era inhabitable. 6.

Precisó que la autoridad ambiental y el municipio en la reunión celebrada el 28 de abril de 2020 por el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, adoptaron compromisos en materia de asistencia y evaluación. 5 Cfr. índice 3, expediente digital Tribunal Administrativo de Santander, documento denominado “2_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDACONANEXOSP.pdf”. 3 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 7.

Sin embargo, los acuerdos no se cumplieron y, por eso, la comunidad realizó manifestaciones públicas, presentó varias denuncias y, finalmente, volvió a habitar las viviendas en situación de riesgo. 8. Informó que las autoridades el 6 de julio y el 3 de septiembre de 2020 realizaron algunas intervenciones en el suelo mediante máquinas retroexcavadoras.

Sin embargo, dichas acciones no estuvieron respaldadas por los estudios detallados necesarios, lo que resultó en que las medidas implementadas no lograran mitigar adecuadamente la problemática. 9. Adujo que el municipio informó en los oficios de 23 de septiembre y 20 de noviembre de 2020 que no cuenta con los recursos necesarios para adoptar las medidas correctivas. 10.

Insistió que las autoridades no han adoptado medidas de contingencia para los damnificados, como estudios de estabilidad, obras geotécnicas, opciones de vivienda digna, subsidios o albergues. Además, transcurrió un año desde el deslizamiento y las familias aún no cuentan con un programa de vivienda, ni han sido reubicadas. 11. Por último, puso de presente que el municipio presentó un proyecto de prevención, mitigación y construcción de obras geotécnicas ante la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, el cual, hasta el 7 de enero de 2021, no se ha aprobado porque no cumple con los criterios de viabilidad exigibles.

I.2. La solicitud de medida cautelar 12. Con base en los fundamentos expuestos en el capítulo anterior, en el escrito de la demanda, los accionantes solicitaron el decreto de la siguiente medida cautelar: “[…] Señor juez, en aras de asegurar la efectiva protección de la comunidad residente del Asentamiento Humano ASOMIFLOR, solicito ordene la reubicación inmediata de los habitantes de este sector, esto con el objetivo de prevenir un daño inminente en razón a la zona de riesgo en que se encuentran estas viviendas y el peligro de deslizamiento ante la temporada invernal que se acerca. […]”6.

I.3. Traslado de la solicitud de medida cautelar7 I.3.1. Municipio de Floridablanca 13. La apoderada judicial del municipio de Floridablanca, mediante escrito de 15 de diciembre de 20218, solicitó negar la medida cautelar debido a que los requisitos de procedencia, previstos en el artículo 25 de la Ley 472, no se encuentran acreditados. 6 Ibidem, folio 19. 7 Ibidem, documento denominado “20_EXPEDIENTEDIGITAL_01AUTOCORRETRASLADOM.pdf”.

Auto de 9 de noviembre de 2021. 8 Ibidem, documento denominado “13_EXPEDIENTEDIGITAL_13MEMORIAL20211215P.pdf”. 4 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 14. Reconoció que, a pesar de encontrarse el asentamiento humano Asomiflor en una zona no adecuada para desarrollos urbanísticos, los demandantes no lograron probar un peligro inminente o un daño irreparable. 15.

Informó que ese terreno es de propiedad privada y tiene un origen ilegal. Además, la comunidad permanece allí por decisión propia, consciente de que el sector es una zona de alto riesgo y de protección ambiental. 16. En lo relacionado con los eventos del 2020, manifestó que la administración municipal evitó pérdidas de vidas humanas, otorgó ayudas económicas a las familias afectadas, realizó trabajos de mitigación y celebró un contrato de consultoría para realizar estudios de detalle a partir de los cuales se puedan diseñar obras de mitigación en la zona.

Por tales motivos afirmó que no existe un peligro inminente. I.3.2. Los demás sujetos procesales guardaron silencio. II. LA PROVIDENCIA APELADA 17. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante auto de 23 de junio de 20229, resolvió lo siguiente: “[…]

PRIMERO: DECRETAR la medida cautelar consistente en (i) ordenar a la ALCALDÍA DE FLORIDABLANCA la REUBICACIÓN los habitantes del Asentamiento Humano ASOMIFLOR, con el objetivo de prevenir que un deslizamiento acabe con la vida de los residentes del sector, hasta tanto no se tome una decisión de fondo por parte del Juzgado a través del fallo de primera instancia;

(ii) ordenar a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO realizar un acompañamiento en todo el proceso de reubicación con el fin de que se garanticen los derechos de esta comunidad en este proceso, de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de este proveído.

PARÁGRAFO: Previo a lo anterior, el municipio de Floridablanca debe realizar el estudio pertinente para delimitar el terreno que puede afectarse, y realizar un censo de las familias que probablemente impactaría esta situación, lo cual deberá realizarlo en el término improrrogable de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de este proveído. […]”. 18.

El a quo consideró que existen fenómenos de saturación y erosión del suelo en el asentamiento Asomiflor, los cuales amenazan la vida de los residentes y sus bienes materiales. 19. Puso de presente que el municipio de Floridablanca “[…] ha sido diligente, toda vez, que ha realizado seguimiento y monitoreo de la zona, ha fortalecido los procesos de capacitación y ha dado aviso comunitarios con los organismos de socorro y seguridad, que en los momentos de riesgo no se han presentaron víctimas o herido alguna por la emergencia gracias a la evacuación voluntaria y oportuna realizada por los organismos de 9 Ibidem, documento denominado “21_AUTODECRETAMEDIDACAUTELAR.pdf”. 5 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros seguridad, con lo que se evidencia que las acciones preventivas han sido eficaces por parte del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres […]”. 20.

Sin embargo, ante la posibilidad de que se presente nuevamente un proceso de saturación y desprendimiento del suelo, y con fundamento en el principio de precaución, se ordenó la reubicación de la población que reside en el sector, previo desarrollo de las siguientes gestiones: “[…] Ahora bien, encuentra el Juzgado que no existe plena claridad acerca de cuál es el terreno exacto del asentamiento ASOMIFLOR que presenta una probable colisión con ocasión de las lluvias, de qué magnitud es la misma, y cuáles son las familias o viviendas que podrían verse afectadas al respecto; por tal motivo, se considera necesario que el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA previo a dar cumplimiento a la medida aquí decretada, realice el estudio pertinente para determinar estos componentes; esto es, delimitar el terreno que puede afectarse, y realizar un censo de las familias a las que impactaría esta situación, lo cual deberá realizar en el término improrrogable de treinta (30) días hábiles contados a partir de la notificación de este proveído. […]”. 21.

A través de oficio de 23 de junio de 202210, el municipio de Floridablanca solicitó la adición y aclaración de la anterior providencia para que se precisara: (i) si la medida de reubicación era sobre todos los habitantes del asentamiento Asomiflor o si se limitaba a aquellos que están situados dentro de la zona afectada por las lluvias;

(ii) cuáles eran los términos para el cumplimiento de las órdenes; y (iii) se ampliara el plazo de 30 días previsto para el desarrollo del estudio. 22. Mediante auto de 8 de septiembre de 202211, el a quo procedió a aclarar la anterior providencia, en los siguientes términos: “[…] Frente al primer tópico, esto es, de cómo se deben entenderse (sic) las órdenes impartidas por este Despacho, debe señalarse que el Municipio de Floridablanca deberá: (i) realizar el estudio pertinente para delimitar el terreno que puede afectarse con una probable colisión con ocasión de las lluvias, e identifique de qué magnitud es la misma;

(ii) realizar un censo de las familias o viviendas que podrían verse afectadas al respecto, y (iii) reubicar los habitantes del Asentamiento Humano ASOMIFLOR que podrían verse afectadas con una posible colisión del terreno, de conformidad con el estudio de suelos y el censo; lo anterior, con el objetivo de prevenir que un deslizamiento acabe con la vida de los residentes del sector.

Ahora bien, respecto a cómo deben contabilizarse los 30 días otorgados por el Despacho, y la ampliación del mismo, debido al proceso contractual, la apropiación de recursos y a la extensión del terreno a estudiar, se procederá a ampliar el mismo, el cual quedará de la siguiente manera: ORDEN A REALIZAR TIEMPO PARA LA EJECUCIÓN Estudio pertinente para delimitar el terreno que puede afectarse con una probable colisión con ocasión de las lluvias, e identifique de qué magnitud es la misma. 30 días hábiles contados a partir de la notificación de este proveído. 10 Ibidem, documento denominado “27_RECEPCIONMEMORIALENOSJA_ACLARACION_202100194ACLARACIO.pdf”. 11 Ibidem, documento denominado “39_AUTORESUELVEACLARACIONPROVIDENCIA.pdf”. 6 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros Censo de las familias o viviendas que podrían verse afectadas al respecto. 30 días hábiles contados a partir de la expiración del término otorgado para realizar el estudio pertinente para delimitar el terreno que puede afectarse con una probable colisión con ocasión de las lluvias.

Reubicar los habitantes del Asentamiento Humano ASOMIFLOR que podrían verse afectadas con una posible colisión del terreno, de conformidad con el estudio de suelos y el censo. 60 días hábiles contados a partir de la expiración del término otorgado para realizar el censo de las familias o viviendas que podrían verse afectadas al respecto. […]”.

(Negrilla del texto). III. EL RECURSO III.1. Sustentación del recurso de apelación 23. La secretaria jurídica del municipio de Floridablanca, mediante escrito de 14 de septiembre de 202212, interpuso recurso de reposición y, en subsidio, de apelación en contra de la decisión que concedió las medidas cautelares. 24. Aseguró que la ausencia de sistemas adecuados de acueducto y alcantarillado es la causa directa de la “[…] [e]xposición de la comunidad al riesgo de desastre que se presenta en la zona por inestabilidad de terrenos, deslizamientos, derrumbes y movimientos de tierras en masa, debido a la infiltración de las aguas residuales en los suelos. […]”. 25.

Solicitó la modificación de la medida cautelar para que en su lugar se ordenara al municipio de Floridablanca, al departamento de Santander, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la elaboración de un estudio de viabilidad de las redes de acueducto y alcantarillado, así como la construcción de esa infraestructura. 26.

Mencionó que la situación de inestabilidad del asentamiento Asomiflor no es el único caso que debe atenderse, ya que, conforme al Acuerdo núm. 016 de 2019, existen 45 asentamientos humanos informales situados en la transversal oriental de Floridablanca, entre los barrios El Carmen y Bucaria. En su criterio, se debe resolver toda la problemática de forma integral y uniforme. 27.

Informó que la administración, en un ejercicio de articulación, “[…] ha adoptado […] la “Formulación de la política pública de prevención del daño antijurídico en casos de conexidad entre asentamientos informales y contaminación de afluentes”, la cual contiene un protocolo de gestión que busca garantizar, en primera medida el servicio público de acueducto y alcantarillado, y en los casos en que este no sea posible, la reubicación de las personas garantizándoles el acceso a vivienda […]”. 12 Ibidem, documento denominado “42_REPOSICION194.pdf”. 7 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 28.

Replicó que “[…] la medida cautelar ordenada es imprecisa, dado que el asentamiento más cercano al lugar del deslizamiento ocurrido en abril del 2020 es el asentamiento Asohelechales y no Asomiflor, lo que confirma que se trata de una misma comunidad. […]”. Así, advirtió que existen dificultades para la ubicación geográfica de la comunidad objeto de la medida cautelar. 29.

Reprochó que el término de treinta (30) días para la elaboración del estudio de delimitación ordenado por el a quo resulta muy corto atendiendo al proceso contractual, la apropiación de recursos y a la extensión del terreno a estudiar. 30. Arguyó que la orden de reubicación de los habitantes del sector Asomiflor desborda el alcance y la capacidad de respuesta de la administración municipal de Floridablanca, motivo por el cual solicitó la participación del Departamento de Santander, el MinVivienda y la UNGRD, ya que “[…] se requiere una acción articulada […]”. 31.

Finalmente, manifestó que “[…] es posible lograr convenios, acuerdos o poner en marcha instrumentos que puedan dar paso a la solución de reubicación que aqueja a los habitantes del sector de ASOMIFLOR afectados por los deslizamientos de tierra ocasionados por las lluvias […]”. III.2. Traslado del recurso13 32. Del escrito de reposición y, en subsidio, apelación incoada por el municipio de Floridablanca se corrió traslado a los sujetos procesales y al Ministerio Público, quienes manifestaron lo siguiente: III.2.1.

Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MinVivienda) y Fondo Nacional de Vivienda (Fonvivienda) 33. El apoderado judicial del MinVivienda y del Fonvivienda, mediante memorial de 19 de septiembre de 202214, se opuso a los recursos presentados por el municipio de Floridablanca “[…] por cuanto con estos lo que se pretende es que se tome una nueva decisión de medida cautelar al pretender que se modifique la decisión del 23 de junio generando nuevas órdenes frente a otros demandados […]”.

III.2.2. Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) 34. El apoderado judicial la UNGRD, por memorial de 7 de octubre de 202215, afirmó que el municipio de Floridablanca es responsable de: (i) construir las obras que demande el progreso local; (ii) prestar los servicios públicos a su cargo; y (iii) activar los procesos de gestión del riesgo de desastres en su territorio. 13 Cfr. índice 31, expediente digital Juzgado 03 Administrativo de Bucaramanga, anotación denominada “DEL RECURSO DE REPOSICIÓN PRESENTADO POR LA PARTE DEMANDANTE.

Art. 110 y 319 del C.G.P”. Traslado conjunto de los recursos de reposición y apelación. 14 Cfr. índice 3, expediente digital Tribunal Administrativo de Santander, documento denominado “48_PRONUNCIAMIENTOSOBR.pdf”. 15 Ibidem, documento denominado “52_OPOSICION A RECURSO.pdf”. 8 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 35.

Estimó que la Unidad, como coordinadora del Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) no tiene competencia para realizar estudios de gestión del riesgo, construir acueductos y alcantarillados, ni adelantar procesos de reubicación de asentamientos. 36. Por el contrario, puntualizó que es obligación del municipio, de acuerdo con el Decreto 1077 de 26 de mayo de 201516., implementar los mecanismos de financiamiento necesarios para llevar a cabo los estudios preliminares y específicos que permitan establecer los grados de amenaza, vulnerabilidad y riesgo del caso.

III.2.3. Pronunciamiento del Ministerio Público 37. El agente del Ministerio Público, mediante memorial de 6 de octubre de 202217, solicitó la ampliación de los plazos previstos “[…] para que se pueda contratar el EDAFRI, estudio detallado de amenaza o riesgo por Fenómenos de Remoción en Masa e inundación, e igualmente deberá tenerse en cuenta el plazo de ejecución del estudio referido que según los funcionarios convocados al Comité de seguimiento de la medida cautelar debe ser de siete meses […]”.

III.3. Resolución del recurso de reposición y trámite de la alzada 38. El Juzgado Tercero Administrativo Oral del Circuito Judicial de Bucaramanga, mediante auto de 31 de agosto de 202318, decidió no reponer la providencia de 23 de junio de 2022 y concedió la alzada. 39. Adujo que la orden judicial de evacuación es la adecuada para proteger la vida e integridad de los habitantes, ante el riesgo inminente de derrumbe del sector afectado.

Además, advirtió que el municipio de Floridablanca ostenta la responsabilidad principal y directa de prevenir el riesgo de desastres. 40. Mediante auto de 5 de octubre de 202319, el referido juzgado declaró la falta de competencia para conocer del asunto de la referencia. 41. El Tribunal Administrativo de Santander, mediante auto de 10 de mayo de 202420, avocó conocimiento, saneó el proceso y remitió el recurso de apelación interpuesto por el municipio de Floridablanca al Consejo de Estado.

El a quo advirtió que, de conformidad con el artículo 138 de la Ley 1564 de 12 de julio de 201221, “[…] el proceso […] conserva […] la validez de todas las actuaciones realizadas hasta el momento. […]” y, en consecuencia, resolvió: “[…]

PRIMERO: AVOCAR CONOCIMIENTO del asunto de la referencia en el estado en el que se encuentra, conforma a la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: REMITIR ante el H. Consejo de Estado el cuaderno de medidas cautelares, con el fin de que se pronuncie respecto del recurso de apelación 16 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio". 17 Cfr. índice 3, expediente digital Tribunal Administrativo de Santander, documento denominado “51_OFICIO6042022.pdf”. 18 Ibidem, documento denominado “075_AUTOCONCEDERECURSODEAPELACION.pdf”. 19 Ibidem, documento denominado “097_ACTADILIGENCIA_2021194ACTAAUDIEN.pdf”. 20 Ibidem, índice 7, documento denominado “3Auto que Avoca _20230050900SANEAMIEN(.docx) NroActua 7”. 21 “Por medio de la cual se expide el Código General del Proceso y se dictan otras disposiciones.” 9 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros presentado por el MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA contra el auto del veintitrés (23) de junio de dos mil veintidós (2022) que decretó la medida cautelar. […]”.

IV. CONSIDERACIONES 42. A efectos de decidir, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) las medidas cautelares preventivas en las acciones populares; para, finalmente (iii) resolver el caso concreto. IV.1. Competencia 43. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3. del artículo 12522 de la Ley 1437 de 2011 y en el artículo 229 ibidem, aplicables por la remisión del artículo 44 de la Ley 472, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por el municipio de Floridablanca en contra de la providencia de 23 de junio de 2022, mediante la cual el a quo concedió la medida cautelar solicitada con la demanda.

IV.2. Las medidas cautelares preventivas en las acciones populares 44. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resultan amenazados o vulnerados, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. 45.

Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los intereses colectivos, de forma rápida y sencilla, finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

Los artículos 25 y 26 de la Ley 472 y el capítulo XI de la Ley 1437 fijaron los requisitos y el procedimiento aplicable para tal propósito. 46. En la providencia de 11 de abril de 201823, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que esas disposiciones normativas “[…] deben ser interpretadas de manera armónica […]”, según lo previsto en el parágrafo del artículo 229 de la Ley 143724. 47.

Las medidas cautelares en las acciones populares proceden de oficio o “[…] a petición de parte debidamente sustentada […]”, con el objeto de “[…] prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado […]” y “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia 22 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 23 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, radicación núm. AP 85001-23-33-000-2017-00230-01, C.P. María Elizabeth García González. 24 Norma declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-284 de 2014. 10 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros […]”, en los términos dispuestos en los artículos 229 de la Ley 1437 y 25 de la Ley 472. 48.

El artículo 231 de la Ley 1437 explicó que el decreto de una medida cautelar preventiva exige la corroboración de los siguientes requisitos: “[…] 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 3. Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4.

Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios. […]”. 49. Esos requisitos resultan armónicos, con las causales de oposición a las medidas cautelares, enlistadas en el artículo 26 de la Ley 472, a saber: “[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable. […]”. 50.

Como puede apreciarse, el legislador condicionó la procedencia de las medidas cautelares en las acciones populares a un criterio de proporcionalidad, conforme al cual el solicitante debe presentar “[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]”. 51.

Adicionalmente, el artículo 229 ibidem recalcó que la solicitud cautelar debe estar debidamente justificada, en tanto los asuntos sometidos al conocimiento de esta jurisdicción se rigen por el principio dispositivo25. IV.3. Caso concreto 52. El municipio de Floridablanca solicitó la revocatoria de la providencia de 23 de junio de 2022 para que, en su lugar, se ordene a ese ente territorial, al departamento de Santander, al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, a la Corporación 25 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 12 de junio de 2014, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 25000-23-24-000-2005-00434-01; y auto de 21 de junio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 11 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga y a la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo de Desastres, la elaboración de un estudio de viabilidad para la construcción de redes de acueducto y alcantarillado en el asentamiento Asomiflor, así como la construcción de la citada infraestructura. 53.

Como fundamento de la apelación, se argumentó que: (i) la reubicación no es la medida idónea para resolver la problemática; (ii) la administración municipal de Floridablanca tiene proyectada la ejecución de una solución integral para todos los asentamientos informales de la zona; (iii) no es posible delimitar la comunidad beneficiaria de la medida cautelar;

(iv) otras entidades deben participar en el cumplimiento de la medida cautelar. 54. A continuación, la Sala resolverá cada uno de los reparos en acápites independientes. IV.3.1. La pertinencia de la medida de reubicación 55. El apoderado judicial del municipio de Floridablanca argumentó que la falta de infraestructura de acueducto y alcantarillado en la “Hacienda Suratoque”, ocasionó el 4 de abril de 2020 el proceso cuestionado de inestabilidad y deslizamiento de tierra.

Por lo tanto, mencionó que “[…] la medida cautelar eficaz para prevenir un daño inminente no es la reubicación de los habitantes sino la construcción de sistemas adecuados de acueducto y alcantarillado […]”. 56. Explicó que el ente territorial adoptó una política integral para abordar estos casos, conforme a la cual la reubicación de las comunidades solo es procedente cuando se demuestra técnicamente que no es posible garantizar la prestación de los citados servicios públicos domiciliarios. 57.

Para resolver el planteamiento, se estudiará: (i) el régimen jurídico sobre la gestión del riesgo de desastres en la planificación territorial; y (ii) la prueba relacionada con la pertinencia de la medida cautelar. A. El régimen jurídico sobre la gestión del riesgo de desastres en la planificación territorial 58. Conforme al artículo 14 de la Ley 1523 de 24 de abril de 201226, los municipios son la autoridad principal y directamente responsable de la implementación de los procesos de gestión del riesgo en el territorio de su jurisdicción. 59.

El artículo 1.° de la Ley 1523 define la gestión del riesgo como “[…] un proceso social orientado […] al conocimiento y la reducción del riesgo y […] el manejo de desastres, con el propósito explícito de contribuir a la seguridad, el bienestar, la calidad de vida de las personas y al desarrollo sostenible […]”. Para materializar ese 26 “Por la cual se adopta la política nacional de gestión del riesgo de desastres y se establece el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres y se dictan otras disposiciones”. 12 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros cometido, el artículo 4.º ibidem estableció los conceptos de: análisis de riesgos, intervención y recuperación. 60.

El concepto de análisis y evaluación del riesgo “[…] implica la consideración de las causas y fuentes del riesgo, sus consecuencias y la probabilidad de que dichas consecuencias puedan ocurrir […]”. El objeto de esta etapa es el conocimiento del riesgo27 para determinar los métodos de intervención y definir las estrategias de recuperación. 61.

El concepto de intervención refiere a “[…] la modificación intencional de las características de un fenómeno con el fin de reducir la amenaza que representa o de modificar las características intrínsecas de un elemento expuesto con el fin de reducir su vulnerabilidad […]”. 62. En nuestro ordenamiento jurídico existen dos tipos de intervención: la correctiva (mitigación28) y la prospectiva (prevención29).

La intervención correctiva busca tratar el riesgo existente mediante acciones de mitigación de la amenaza o la vulnerabilidad. La intervención prospectiva previene el surgimiento de un nuevo riesgo, a partir de la implementación de mecanismos que contribuyan de manera anticipada a la localización, construcción y funcionamiento seguro de la infraestructura, los bienes y la población, como por ejemplo la planificación ambiental, el ordenamiento territorial, las especificaciones técnicas, o los estudios de prefactibilidad. 63.

El concepto de recuperación “[…] tiene como propósito central evitar la reproducción de las condiciones de riesgo preexistentes en el área o sector afectado […]” y abarca “[…] las acciones para el restablecimiento de las condiciones normales de vida mediante la rehabilitación, reparación o reconstrucción del área afectada, los bienes y servicios interrumpidos o deteriorados y el restablecimiento e impulso del desarrollo económico y social de la comunidad. 64.

Estos tres conceptos irradian igualmente el proceso de planificación del territorio. De conformidad con las Leyes 9ª de 11 de enero de 198930, 388 de 18 de julio de 199731 y 715 de 200132, los municipios, deben considerar el riesgo de desastres como un factor condicionante del uso y ocupación del suelo. 65. Por consiguiente, el diseño y la ejecución de las medidas de ordenamiento territorial está sujeto a la elaboración de estudios básicos y detallados, que permiten 27 Esa norma lo define como “[…] la identificación de escenarios de riesgo, el análisis y evaluación del riesgo, el monitoreo y seguimiento del riesgo y sus componentes y la comunicación para promover una mayor conciencia del mismo que alimenta los procesos de reducción del riesgo y de manejo de desastre […]”. 28 La mitigación del riesgo comprende las “[…] medidas de intervención prescriptiva o correctiva dirigidas a reducir o disminuir los daños y pérdidas que se puedan presentar a través de reglamentos de seguridad y proyectos de inversión pública o privada cuyo objetivo es reducir las condiciones de amenaza, cuando sea posible, y la vulnerabilidad existente […]”. 29 La prevención refiere a “[…] las medidas y acciones de intervención restrictiva o prospectiva dispuestas con anticipación con el fin de evitar que se genere riesgo […]” o “[…] neutralizar la amenaza o la exposición y la vulnerabilidad […]”. 30 “Por la cual se dictan normas sobre planes de desarrollo municipal, compraventa y expropiación de bienes y se dictan otras disposiciones”. 31 “Por la cual se modifica la Ley 9ª de 1989, y la Ley 3ª de 1991 y se dictan otras disposiciones”. 32 “Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros”. 13 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros analizar y evaluar los riesgos para adoptar acciones adecuadas de intervención y recuperación, según lo reglamenta el Decreto 1807 de 19 de septiembre de 201433, compilado en el Decreto 1077 de 26 de mayo de 201534. 66.

Los artículos 2.2.2.1.3.1.3. y 2.2.2.1.3.1.4. del Decreto 1077 explican que los estudios básicos se elaboran a efectos de revisar los contenidos de gestión de riesgo en el mediano y largo plazo de los planes de ordenamiento territorial. Mientras que los estudios detallados “[…] están orientados a determinar la categorización del riesgo y establecer las medidas de mitigación correspondientes […]” y contienen: (i) el análisis detallado de amenaza;

(ii) la evaluación de vulnerabilidad; (iii) la evaluación del riesgo; y (iv) la determinación de medidas de mitigación. 67. Los artículos 2.2.2.1.3.2.2.4. y 2.2.2.1.3.2.2.5. ibidem agregan que la vulnerabilidad se analiza considerando los aspectos que determinan el grado de exposición, resistencia y daño potencial de los elementos que se encuentran en zonas amenazadas por fenómenos naturales.

Estos aspectos se identifican y localizan en la cartografía correspondiente y se zonifican en categorías de alta, media y baja vulnerabilidad. 68. Por su parte, el riesgo se evalúa relacionando la zonificación detallada de amenaza y la evaluación de la vulnerabilidad, y se categoriza en alto, medio y bajo, según el nivel de afectación esperada.

Para el riesgo alto se define si es mitigable o no mitigable, determinando las alternativas de intervención física para reducir o evitar el incremento de la amenaza y/o vulnerabilidad, y su viabilidad técnica, financiera y urbanística. 69. El artículo 2.2.2.1.3.2.2.6. señala que los estudios de evaluación de riesgo deben acompañarse de los siguientes documentos por cada fenómeno analizado: “[…] 3.

Mapa de vulnerabilidad categorizada en alta, media y baja. 4. Mapa de riesgo, categorizado en alto, medio y bajo, señalando para el riesgo alto si es mitigable o no mitigable. 5. Mapas de localización y dimensionamiento de las medidas de intervención propuestas. 6. Presupuestos estimados de costos de las alternativas planteadas. 7. Inventario de viviendas en alto riesgo no mitigable […]”.

(Negrillas fuera de texto). 70. El artículo 2.2.2.1.3.2.2.7. explica que las medidas de intervención podrán ser estructurales y no estructurales, así: “[…] 1. Las medidas estructurales, son medidas físicas encaminadas a la realización de acciones y obras para atender las condiciones de riesgo ya existentes. Entre otras se consideran las siguientes: obras de estabilización y de reforzamiento de edificaciones e infraestructura, las cuáles deben ser predimensionadas sobre la cartografía a nivel de prediseño, con el estimativo de costos correspondiente. 33 “Por el cual se reglamenta el artículo 189 del Decreto-ley 019 de 2012 en lo relativo a la incorporación de la gestión del riesgo en los planes de ordenamiento territorial y se dictan otras disposiciones”. 34 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Vivienda, Ciudad y Territorio". 14 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros En la determinación de este tipo de medidas se deben considerar los potenciales efectos que producirán aguas abajo.

En las zonas donde se define que el riesgo es no mitigable se deben identificar en detalle las viviendas y construcciones que serán objeto de reasentamiento, además de las obras de estabilización necesarias para evitar que aumente la influencia del fenómeno en estudio. 2. Las medidas no estructurales, orientadas a regular el uso, la ocupación y el aprovechamiento del suelo mediante la determinación de normas urbanísticas, proyectos para la implementación de sistemas de alertas tempranas en los casos que aplique, así como la socialización y apropiación cultural de los principios de responsabilidad y precaución. […]”.

(Negrillas fuera de texto). 71. Como puede apreciarse, los estudios detallados son la herramienta jurídica que permite a los municipios detectar amenazas, determinar el nivel de riesgo y vulnerabilidad en categorías de alto, medio o bajo, y fijar las medidas preventivas y de mitigación adecuadas. 72. La autoridad territorial define a partir de los estudios detallados si el riesgo es mitigable o no. Si establece que el riesgo alto de desastre no se puede mitigar, las únicas medidas de intervención que podrá adoptar serán las de reubicación del asentamiento humano, junto con las obras de estabilización necesarias para evitar el incremento del fenómeno en estudio.

Por el contrario, si el riesgo es mitigable se realizarán acciones de estabilización, como por ejemplo el adecuado manejo de las aguas de escorrentía, o el reforzamiento de taludes. 73. En el escenario de reubicación, la Ley 9ª advierte que las autoridades municipales tienen la obligación de: (i) levantar un inventario de los asentamientos humanos que presenten alto riesgo para la seguridad o la salud de sus habitantes;

(ii) reubicar a estos habitantes en zonas apropiadas; y (iii) tomar todas las medidas y precauciones necesarias para que los inmuebles desocupados no vuelvan a ser usados para vivienda humana35. 74. A partir de todo lo anterior, la Sala observa que la incorporación del riesgo en el ordenamiento territorial comprende tres pasos concatenados.

El primero consiste en analizar y evaluar las causas del riesgo, así como los factores de vulnerabilidad y exposición de la población, la infraestructura y los recursos. Este paso permite priorizar los sectores críticos. Así se garantiza el principio de eficacia, pues se orientan las acciones hacia la solución de los problemas prioritarios. 75.

El segundo paso implica intervenir el riesgo desde un enfoque, que puede ser correctivo o prospectivo, según se trate de reducir el riesgo existente o prevenir la generación de nuevo riesgo. La intervención puede ser estructural o no estructural y debe basarse en la información técnica, ambiental, social, económica e institucional. De esta manera se asegura el principio de eficiencia y economía, pues se optimizan los recursos disponibles y se maximizan los resultados esperados. 76.

El tercer paso consiste en adelantar acciones de recuperación, que buscan restablecer las condiciones normales de vida de la comunidad afectada por un 35 Artículo 56. 15 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros desastre, mediante la corrección de los detonantes del riesgo, o la reubicación de la población a un entorno seguro.

B. La prueba sobre la pertinencia de la medida cautelar 77. En esta etapa inicial del proceso se acreditó que el 4 de abril de 2020 ocurrió un deslizamiento que sepultó 14 viviendas y afectó estructuralmente otras 17 casas pertenecientes el asentamiento humano Asomiflor. Por tal motivo, los residentes evacuaron temporalmente el sector, pero volvieron a las viviendas ante la ausencia de medidas estatales para reducir el peligro. 78.

Se demostró que el municipio de Floridablanca emitió el Decreto núm. 189 de 5 de abril de 2020, “[…] por medio del cual se declara la calamidad pública por la temporada de lluvias en el municipio de Floridablanca, se adopta el plan de atención y se dictan otras disposiciones […]”. 79. En su parte considerativa, el acto administrativo detalla los siguientes antecedentes fácticos: “[…] Que el día 14 de marzo de 2020 se presentaron fuertes precipitaciones en el Municipio de Floridablanca generando las siguientes afectaciones conforme el informe presentado por la Oficina Ambiental y de Gestión del Riesgo: CONSEJO MUNICIPAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – CMGRD – OGAMR EVENTO: DESBORDAMIENTO Y DESLIZAMIENTO POR FUERTES PRECIPITACIONES FECHA: 14 DE MARZO DE 2020 HORA: 12 PM ÁREA AFECTADA: COMUNA AFECTADA 4 BARRIOS FENÓMENOS SANTA INÉS DESBORDAMIENTO MATERIAL DE QUEBRADA MINAS ASOMIFLOR DESLIZAMIENTOS SECTOR SANTA BARBARA DESBORDAMIENTO MATERIAL DE QUEBRADA MINAS VILLA SAN PEDRO DESLIZAMIENTOS LA CUMBRE REPRESAMIENTO QUEBRADA POR VIVIENDA BELENCITO DESBORDE QUEBRADA LA PENITENTE OLIVOS DESLIZAMIENTO TALUD ASENTAMIENTO ASOHELECHALES DESLIZAMIENTOS TAMBORUCO DESLIZAMIENTOS ARRAYANES DESBORDAMIENTO MATERIAL DE QUEBRADA PENITENTE LA TRINIDAD DESBORDE LA QUEBRADA LA PENITENTE ZAPAMANGA V SOCAVACIÓN DEL PARQUEADERO QUEBRADA ZAPAMANGA PORTAL SANTANA DESLIZAMIENTO DE ROCAS Y ÁRBOLES SOBRE LA VÍA PORTAL DEL BOSQUE REPRESAMIENTO QUEBRADA LA RONDA LAURELES DESLIZAMIENTO ZONA RURAL VEREDAS FENÓMENOS CASÍANO BAJO DESLIZAMIENTOS HELECHALES DESLIZAMIENTOS 16 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros VERICUTE DESLIZAMIENTOS RUITOQUE DESLIZAMIENTOS ALSACÍA – MALABAR DESLIZAMIENTOS JUDÍA DESLIZAMIENTOS SAN IGNACIO DESLIZAMIENTOS GUAYANA DESLIZAMIENTOS […].

Posteriormente, el día 4 de abril de 2020, se presenta nuevamente un fenómeno natural de lluvias que, conforme el informe presentado por la Oficina Ambiental y de Gestión del Riesgo, generó las siguientes afectaciones en el Municipio de Floridablanca: CONSEJO MUNICIPAL PARA LA GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES – CMGRD – OGAMR EVENTO: PRIMERA TEMPORADA DE LLUVIAS – MOVIMIENTO EN MASA FECHA: 04 DE ABRIL DE 2020 HORA: 12.04 PM ÁREA AFECTADA: ASENTAMIENTO ASOMIFLOR ZONA URBANA BARRIO - SECTOR FENÓMENOS ASOMIFLOR MOVIMIENTOS EN MASA VILLA SAN PEDRO DESLIZAMIENTOS SOBRE VÍA DE ACCESO SANTA INÉS DESLIZAMIENTO SOBRE VÍA ACCESO AL BARRIO LA TRINIDAD CAIDA DE UN ÁRBOL SOBRE UN VEHÍCULO REPOSO CAIDA DE UN MURO SOBRE LA VÍA ZAPAMANGA V ETAPA REBOSE DE LAS REDES DE AGUAS LLUVIAS POR RESIDUOS PALMERAS SATURACIÓN DE TALUD POR LAS LLUVIAS LAURELES BAJOS CAIDA DE UN TECHO EN EL PARQUEADERO ZONA RURAL VEREDAS FENÓMENOS VERICUTE DESLIZAMIENTOS SOBRE LA VÍA HELECHALES DESLIZAMIENTOS SOBRE LA VÍA […] […] SISTEMA POBLACIONAL ZONA URBANA BARRIOS VIVIENDAS AFECTADAS NÚCLEOS FAMILIARES ASOMIFLOR 12 VIVIENDAS 24 FAMILIAS LAURELES BAJOS 3 VIVIENDAS 4 FAMILIAS TOTAL HABITANTES AFECTADOS HASTA EL MOMENTO 232 […]”.

(Negrilla fuera del texto). 80. En su parte resolutiva, el Decreto 189 dispuso lo siguiente: “[…]

ARTÍCULO PRIMERO: DECRETAR LA SITUACIÓN DE CALAMIDAD PÚBLICA EN EL MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA POR LA TEMPORADA DE LLUVIAS con el fin de realizar las acciones administrativas necesarias para la atención inmediata de las emergencias que se presenten por este fenómeno natural y especialmente los daños ocurridos con ocasión del acaecimiento de los eventos o episodios traumáticos, los días 14 de marzo de 2020 y 04 de abril de 2020, de conformidad con las consideraciones expuestas en la parte motiva del presente acto administrativo y conforme el concepto del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres del Municipio de Floridablanca.

ARTICULO SEGUNDO: ADÓPTESE el Plan Específico de Acción contemplado por el Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de desastres del Municipio de 17 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros Floridablanca, según las consideraciones expuestas en acta levantada el 05 de abril de 2020, junto con el informe técnico de evaluación de daños.

ARTICULO TERCERO: PRECISAR la participación de las diferentes entidades del orden municipal, departamental y nacional según el plan específico elaborado.

ARTICULO CUARTO: MEDIDAS ESPECIALES PARA LA CONTRATACIÓN. De conformidad con lo previsto en el artículo 66 de la Ley 1523 de la Ley 1523 de 2012, salvo lo dispuesto para los contratos de empréstito interno y externo, los contratos que se celebren relacionados directamente con las actividades de respuesta, de rehabilitación y reconstrucción de los eventos declarados en situación de la calamidad pública, se someterán a los requisitos y formalidades que exige la ley para la contratación entre particulares, con sujeción al régimen especial dispuesto en el artículo 13 de la Ley 1150 de 2007, y podrán contemplar cláusulas excepcionales de conformidad con lo dispuesto en los artículos 14 a 18 de la Ley 80 de 1993.

Tales contratos se someterán al control fiscal dispuesto para los celebrados en el marco de la declaratoria de urgencia manifiesta contemplada en los artículos 42 y 43 de la Ley 80 de 1993 y demás normas que la modifiquen. […]

ARTÍCULO SEXTO: REALÍCENSE las modificaciones al presupuesto del municipio a que haya lugar, para fortalecer el FONDO DE GESTIÓN DEL RIESGO DE DESASTRES.

ARTÍCULO SÉPTIMO: La Secretaría de Hacienda Municipal, durante la vigencia de la presente calamidad pública expedirá los actos administrativos que se requieran para la ejecución presupuestal del Fondo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres y así garantizar el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 81. Se acreditó que la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga (CDMB) estudió la situación de riesgo existente en el asentamiento humano Asomiflor, con ocasión del “[…] evento de movimiento en masa presentado el 04 de abril de 2020 […]”, a través del informe de visita técnica de 6 de abril de 202036. 82.

El referido informe explica que esas “[…] consideraciones, conclusiones y, recomendaciones presentadas están basadas en la simple observación efectuada durante la visita técnica realizada el día 06 de abril de 2020 y, por lo tanto, pueden existir condiciones que escapan a una inspección técnica ocular […]”. Acto seguido describe la problemática, así: “[…] Durante el recorrido se evidencia que el Fenómeno de Remoción en Masa – FRM, que afectó un área de 1800 metros cuadrados aproximadamente, es probablemente consecuencia de la saturación del suelo por las siguientes razones: - Por su configuración Geológica (Gneis de Bucaramanga) y Geomorfológica, corresponde a Rocas Ígneas y Metamórficas de Alta Pendiente afectadas por fallas Geológicas, lo que genera suelos residuales de gran espesor y que por su morfometría (altas pendientes), son altamente susceptibles a estos procesos. - Como consecuencia de su configuración Geológica - Geotécnica natural, en temporadas lluviosas se forman corrientes subterráneas de agua 36 Cfr. índice 3, expediente digital Tribunal Administrativo de Santander, documento denominado “2_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDACONANEXOSP.pdf”, folios 25 y ss. 18 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros especialmente en la zona de roca fracturada por debajo del perfil de suelo e infiltración por deficiencia de la cobertura vegetal, presentándose niveles freáticos colgados sobre las laderas, lo que puede generar posible saturación del suelo y desprendimiento del mismo. - Debido a la intervención antrópica, se coadyuva a incrementar y acelerar estos procesos de remoción en masa, ya que existe un déficit en el manejo de las aguas de escorrentía y aguas servidas, lo que aumenta las concentraciones de humedad en el sector y por ende un aumento en la velocidad de infiltración y saturación de los suelos, por cuanto se endurecen los taludes y a su vez se retira totalmente la cobertura vegetal. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 83. En el documento la corporación recomendó las siguientes “actividades de mitigación a corto plazo”: “[…] 1. Hacer la respectiva evacuación preventiva de las personas que habitan las viviendas que se encuentran en el área aferente al movimiento en masa. 2. Realizar el manejo de aguas superficiales en la corona del talud y protección con polipropileno de alta densidad la cara del talud afectado y expuesto a los agentes naturales, máxime cuando el país y la región se encuentra entrando en la temporada lluvia. 3.

Realizar acciones que conlleven a disminuir la carga actual que existe sobre la corona del deslizamiento. […]”. (…) Se recomienda la socialización con las comunidades sobre corresponsabilidad en la gestión del riesgo de desastres, según lo contempla la Ley 1523 de 2012 en su artículo 2 […]”. (Negrilla fuera del texto). 84. Expresamente se recomendó la elaboración de un estudio detallado por las siguientes razones: “[…] Las características geológicas, geotécnicas y morfológicas de estas áreas no permiten garantizar la estabilidad de proyectos de desarrollo urbano. Por lo tanto, cualquier edificación u obra de infraestructura que se localiza en estas áreas, estará en grave peligro de ser afectadas severamente por los procesos de inestabilidad del terreno. Se recomienda realizar un estudio detallado de zonificación de riesgos, amenazas geotécnicas en los sectores actualmente ocupados por asentamientos humanos y obras de infraestructura urbana, con el objeto de diseñar e implementar proyectos de prevención y mitigación de riesgos, en especial en aquellos sectores poblados que se encuentran en condición de grave peligro. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 85. El informe presenta las siguientes imágenes de la problemática: “[…] 19 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros […]37 37 Cfr. índice 3, del expediente digital Tribunal Administrativo de Santander, documento denominado “2_EXPEDIENTEDIGITAL_02DEMANDACONANEXOSP.pdf”. 20 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 86.

Se probó que el 28 de abril de 2020 el Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres se reunió con el fin de estudiar la problemática del sector Asomiflor. En esa reunión se mencionó que era necesario realizar dos tipos de intervenciones: la reubicación y el manejo de las aguas residuales. Veamos: “[…] Se necesita la intervención temprana de la UNGRD y por esos escalar los esfuerzos del CDGRD para poder escalar esta problemática a la nación con el fin de buscar la reubicación de estas familias, además detrás de la montaña se ven otras afectaciones y viviendas en alto riesgo, a la fecha la situación sigue igual, la vía se encuentra cerrada, el paso es por la otra calzada, la maquinaria del municipio está ocupada por la avalancha del 28 de enero y las capacidades están excedidas por todo la problemática de lluvias.

Se pregunta dónde caen las aguas servidas y responde Javier Quintero que por mangueras caen a la quebrada, ya se han presentado proyectos para el alcantarillado. […]EMPAS manifiesta que no hay una red de descargue de alcantarillado en la zona, todo drena al suelo. […]”. (Negrilla fuera del texto). 87. Igualmente, se enlistaron las siguientes gestiones concluidas: “[…] • Ayudas humanitarias a 23 familias kit de alimentación, cocina y aseo el 4 de abril. • Evacuación preventiva a 33 familias. • Instalación de cinta de seguridad y señalización de no retorno a las viviendas destruidas. • Se brindó seguridad a los predios afectados por parte de la policía y ejército nacional. • Expedición de la resolución de cierre preventivo y total de la vía transversal oriental por remoción en masa por parte de la dirección de tránsito por remoción eh masa. • Instalación de vallas y conos de prevención. • Recomendaciones de autocuidados para la comunidad. • Seguimiento y monitoreo por parte de los miembros del CMGRD • Instalación de la capa de polipropileno de alta densidad para el manejo de las aguas superficiales y protección del talud afectado. • Cotización a la empresa Constrúyelos del estudio respectivo, valor aproximado $ 276 millones de pesos. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 88. En la reunión se cuestionó si era necesario elaborar estudios detallados para conocer el nivel del riesgo, oportunidad en la que el agente del Ministerio Público consideró lo siguiente “[…] si el estudio en hipótesis puede arrojar si alguna zona puede llegar hacer habitable o si el total toda la zona desde ningún punto de vista es habitable, recomienda el procurador un plan de acción completo y medidas de contingencia y las acciones a tomar inmediata. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 89. Acto seguido, la alcaldía y la autoridad ambiental reconocieron que: “[…] Existen 5 asentamientos urbanos que se encuentran en zona de alto riesgo que suman alrededor de 3000 familias y el único que cuenta con cierta viabilidad en la medida que es urbano es el páramo y estaba en el anterior POT urbano, los demás son zonas de alto riesgo, por eso es que debemos escalar esto a la nación y por eso se requieren los estudios de la CDMB que muy 21 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros probablemente arrogaran zona del alto riesgo donde no se puede construir -y por eso es que hemos escalado a la nación y al departamento debemos para establecer una línea de trabajo.

La CDMB manifiesta que los estudios que existen no permiten realizar alguna actividad de construcción en la zona, sobre todo en la zona 2B (Rocas ígneas y meta fórmicas y afectadas por fallas) Se anexa informe. […]”. (Negrilla fuera del texto). 90. Se destaca que ante la pregunta sobre el tratamiento que el plan de ordenamiento territorial (POT) del municipio de Floridablanca dispone para el área en cuestión, el “[…] funcionario de gestión del riesgo de Floridablanca […]” respondió lo siguiente: “[…] en el año 2018 se hizo la actualización del POT en el componente de GR dice que se debe reubicar esa área y no solo esa, sino el 60% de laderas, deben ser reubicadas y en el POT lo dice que se deben establecer procesos y proyectos para buscar, disminuir y mitigar el incremento la construcción en la zona de riesgo y dos la reubicación de estos sectores.

El Municipio está, adelantando control urbano en los últimos tres meses. […]”. (Negrilla fuera del texto). 91. En este contexto, se explicó cuál sería el objeto del estudio detallado: “[…] El estudio que se piensa contratar es un estudio geotécnico general de todo el suelo para determinar las afectaciones y restricciones al suelo dentro del POT y es determinar el estado actual de las condiciones geotécnicas por la modificación antrópica y del deslizamiento y tomar las medidas técnicas como remoción para proteger el sector, el estudio plantea cuales serían las áreas a expandir en la zona de falla. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 92. Finalmente, “[…] el director de GR insistió que la prioridad sería un programa de vivienda para las personas que están en la corona del talud alrededor de 30 familias, la idea es empezar con las de mayor riesgo y no volver a dejar tocar el talud para mitigar el riesgo de deslizamiento […]”. 93. Al término de la reunión, se suscribió el Acta núm. 6 con los siguientes acuerdos: “[…] COMPROMISOS Actividad Fecha de cumplimiento Responsable Solicitar a la CDMB los estudios técnicos que soportan la emergencia Inmediato CDMB – Alcaldía de Floridablanca Evidenciar con actas la gestión del Municipio de Floridablanca las acciones que a (sic) realizado para prevenir y mitigar el riesgo Inmediato Alcaldía de Floridablanca Realizar el estudio geotécnico en el sector de Asomiflor Un mes Alcaldía de Floridablanca Se solicita el plan de contingencia al municipio Inmediato Alcaldía de Floridablanca […]”38.

(Negrilla fuera del texto). 38 Ibidem, folios 37 y ss. 22 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 94. El 18 de agosto de 2020, la Oficina de Gestión Ambiental y Mitigación del Riesgo de la Alcaldía Municipal de Floridablanca elaboró el informe consolidado de la emergencia acaecida el 4 de abril de 202039.

En ese documento, la administración municipal identificó el sector afectado por el deslizamiento de tierra en los siguientes términos: “[…] De acuerdo a la mesa Intersectorial generada para articular y accionar referente al tema del Deslizamiento de Tierra, en la Transversal Oriental, el cual generó cierre total de esta vía de primera categoría en el Municipio de Floridablanca y produjo el movimiento de 17 Viviendas en el Asentamiento irregular ASOMIFLOR. […]. 39 Ibidem, documento denominado “16_EXPEDIENTEDIGITAL_16ESCRITOCONTESTACIO.pdf”, folios 64 y ss. 23 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros […].

El predio se ubica en la zona oriental, sobre la vía “Transversal Oriental Metropolitana”, que comunica la ciudad de Bucaramanga con el municipio de Floridablanca, sector conocido como La Hacienda Suratoque, donde se han instalado los asentamientos que a continuación se mencionan. Desde Bucaramanga hacia Floridablanca, sobre esta vía es posible visualizar al costado derecho los asentamientos (Transuratoque, Villa Esperanza I y Villa Esperanza II), de igual forma y a no más de 100 metros, sobre el costado izquierdo se pueden apreciar los tres asentamientos restantes (El Páramo, Asohelechales y Asomiflor).

Se presenta la ubicación de los asentamientos sobre la transversal oriental. […]40 (Negrilla fuera del texto). 95. Se proyectó el desarrollo de las siguientes actividades para garantizar los derechos de la población: “[…] A.- FASE DE MANEJO DE LA EMERGENCIA. 1.-Evacuación de habitantes en amenaza 2.-Señalización sobre la Vía Transversal oriental para transitar con precaución. 3.- Seguimiento y Monitoreo Permanente de la zona de deslizamiento 4.- Entrega y Asistencia Humanitaria a las familias afectadas. 5.- Cubrir el talud con polipropileno de alta densidad. 6.- Rehabilitación de la movilidad de los ciudadanos en el sector. 7.- Cumplimiento de los protocolos de SARS.

Cv.2. COVID 19. B.- FASE DE REDUCCIÓN DEL RIESGO. 1.- Escalar al Nivel Departamental y Nacional la Emergencia. 2.- Gestión de proyectos ante el CDGRD y la UNGRD. 3.- Estabilización del talud. C.- FASE DEL CONOCIMIENTO DEL RIESGO. 40 Ibidem. 24 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 1.- Estudio del área afectada. 2.- Registro EDAN de las familias afectadas. 3.- Inventario de inmuebles afectados. 4.- Consolidación de documentos que acreditan la propiedad de los predios. 5.- Concepto técnico de la situación presentada. 6.- Verificación de la condición de cada uno de los afectados. 7.- Evaluación de las nuevas amenazas derivadas de la inicial. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 96. La alcaldía informó que, entre otras acciones, “[…] continúa en el trabajo intersectorial para el estudio de la amenaza de volcamiento de las viviendas que están en la parte superior del lote que representan una amenaza para la ciudadanía en general. […]”. 97. Asimismo, se determinó que la comunidad continúa depositando las aguas lluvias y residuales en el terreno, lo cual, sumado a las condiciones de variabilidad climática, está contribuyendo al deterioro acelerado del sector de Asomiflor. 98.

El informe no solo abordó los factores que inciden en la “[…] amenaza de volcamiento de las viviendas que están en la corona del talud […]”, sino que reconoció la necesidad de elaborar estudios de suelos en los siguientes términos: “[…] Se cuenta con una propuesta para (cotización) efectuar un estudios (sic) de suelos en el área afectada por Construsuelos por valor de $276,258,500.00. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 99. En el proceso se verificó, a través de oficio 1373 de 23 de septiembre de 202041, que la Oficina de Gestión Ambiental y Mitigación del Riesgo del municipio de Floridablanca adelantó las siguientes actuaciones: “[…] 1.- Emitir el aviso temprano de evacuación voluntaria a todos los habitantes del sector de falla, lo que garantizó el salvar la vida de los habitantes del sector, con un día de anterioridad al movimiento de tierra generado por causas antrópicas. 2.- Se brindó asistencia humanitaria inicial de emergencia a las personas que fueron afectadas.

(Alimentación preparada y Ayuda económica para alojamiento), a toda la población del sector afectado. 3.- Se brindó ayuda humanitaria con el pago Alojamiento inicial, a la población arrendataria y propietaria de los predios de Asomiflor. 4.- Se señalizó el área afectada para evitar el ingreso de personas al sector. 5.- Se realizó registro poblacional con los organismos de seguridad y socorro del municipio. 6.- Se instaló polipropileno de alta densidad sobre el terreno para evitar daños por la manifestación de fenómenos climáticos en la región, que sirva de catalizador de mayores afectaciones. 7.- Se continúa con las inspecciones de seguimiento y monitoreo de la zona afectada por la variable antrópica para evitar el ingreso de personas al lote, esta tarea ha arrojado que las autoridades de socorro y seguridad eviten nuevos asentamientos por personas inescrupulosas ajenas a la situación presentada. 41 Cfr. índice 3, expediente digital Tribunal Administrativo de Santander, documento denominado “2_EXPEDIENTEDIGITAL _02DEMANDACONANEXOSP.pdf”, folios 52 y ss. 25 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 8.- Se cuenta con una mesa de trabajo intersectorial jurídica para evaluar todas las variables que implican este tema, problemática que tiene factores que limitan el accionar y desarrollo jurídico de las decisiones que se deben tomar y por ende se debe justificar cada una dentro del marco de la conjunción de normas urbanísticas, de venta irregular de predios, daños ambientales, policivas, entre otras.

Este equipo está en la fase de conocimiento desarrollando la evaluación de la documentación suministrada por los que reclaman algún derecho de propiedad de este predio y de esta forma obtener un procedimiento jurídico de actuación. 9.- Así mismo se solicitó el apoyo de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga “CDMB”, se anexa informe. 10.- Informe Comisión técnica del Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo de Desastres “CMGRD”. 11.- En el cumplimiento de la normatividad, el Alcalde Municipal de Floridablanca, Decretó la situación de Calamidad Publica en el Municipio de Floridablanca, por la temporada de lluvias con el fin de realizar las acciones administrativas necesarias para la atención inmediata de las emergencias que se presentaron en el municipio, mediante Decreto de Declaratoria de Calamidad No.0189 del 5 de abril de 2020. 12.- Se está ejecutando por recomendación del Consejo Municipal de Gestión del Riesgo de Desastres “CMGRD”, el proceso precontractual de una Consultoría Geotécnica del terreno para evaluar los impactos que tendrá́ este predio sobre la movilidad y las posibles afectaciones a la vía Transversal Oriental que es un bien de uso público. 13.

Se solicitó al Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres, realizar, Asistencia Técnica, Cooperación y Acompañamiento necesario, para impulsar las medidas y acciones frente a la situación acontecida en el municipio, en relación al deslizamiento y posterior derrumbe de viviendas, a fin que se pueda articular junto con las entidades del orden Nacional y Departamental especialmente con el Ministerio de Vivienda, una solución para las familias afectadas, ya que el municipio no cuenta con los recursos económicos ni la infraestructura para dar fin a la citada problemática, puesto que la emergencia supera la capacidad de respuesta de nuestro municipio. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 100. Se explicó, en el oficio 2021 EE00135 de 7 de enero de 2021, que el municipio radicó ante la UNGRD un proyecto de mitigación del riesgo, el cual no ha sido aprobado y que cuenta con el siguiente alcance: “[…] una vez revisada la base de datos del Grupo de Proyectos adscrito a la Subdirección de Reducción del Riesgo de Desastres, se evidencio lo siguiente: 1.

Se realizó por parte del ente territorial la presentación de un proyecto cuyo radicado corresponde a 2020ER03563 -2020ER10708 y denominado "Construcción de obras geotécnicas de prevención, mitigación y estabilización en el Sector El Carmen V en el Municipio de Floridablanca, Santander" 1.1. PROBLEMATICA: Geológicamente el sector Carmen V del municipio de Floridablanca, Santander es inestable 01 estar rodeado de laderas muy empinadas y escarpadas con corte verticales que demuestran erosión e inestabilidad del terreno, lo cual pone en riesgo a la comunidad adyacente del sector debido a la ausencia de obras que estabilicen el terreno.

1.2. DESCRIPCION GENERAL DEL PROYECTO Y SUS COMPONENTES: - Anclajes activos de 25 metros de longitud cada 2 metros de distancia horizontal y vertical y concreto lanzado de 3000 psi reforzado con malla Q7. - Canaletas flexibles en sacos de suelo cemento. - Canaletas disipadoras en concreto. 1.3. FENOMENO: AVENIDATORRENCIAL

1.4. ESTADO DEL PROYECTO: Incompleto

1.5. FECHA DE LA EVALUACION: 23/04/2020 26 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 1.6. OBSERVACIONES: Fecha de evaluación 23/04/2020 2020ER03563 "Construcción de obras geotécnicas de prevención, mitigación y estabilización en el Sector El Carmen V en el Municipio de Floridablanca, Santander" Observaciones: 1.

No presenta Ficha perfil del proyecto en el formato de la UNGRD 2. No presenta Certificados de disponibilidad presupuestal de las contrapartidas de cofinanciación 3. No presenta Actas del CDGRD y CMGRD en donde se acepta y avala el proyecto 4. No presenta Pianos de localización del proyecto 5. No presenta Certificación de propiedad de los terrenos a de autorización de servidumbres 6.

No presenta Plan de contratación del proyecto 7. No presenta Licencia, certificación a concepto ambiental 8. No presenta Certificación de la inclusión del proyecto en ordenamiento territorial. 9. No presenta Registro fotográfico 10. Ajustar el presupuesto general y referenciar los precios del Invias 11. El AIU es del 25%, la interventoría del 7% y gastos fiduciarios el 5% Se solicitan ajustes al proyecto mediante oficio SRR- RO-235- 2020 […]”.

(Negrilla fuera de texto). 101. Adicionalmente, la apoderada judicial del apelante, mediante escrito de 15 de diciembre de 202142, informó que “[…] el municipio de Floridablanca adelantó el proceso contractual FLO-DIR-1471-2020, cuyo objeto (es la) “CONSULTORÍA PARA REALIZAR LOS ESTUDIOS QUE PERMITAN DEFINIR LA AMENAZA A FENÓMENOS DE REMOCIÓN EN MASA Y LOS DISEÑOS DE OBRAS DE MITIGACIÓN CON EL FIN DE CONTRIBUIR A LA GESTIÓN DEL RIESGO EN EL SECTOR CRÍTICO SOBRE LA TRANSVERSAL ORIENTAL, CONOCIDO COMO ASOMIFLOR” […]”.

Sin embargo, no se aportó ninguna prueba que demostrara la ejecución o celebración de ese contrato. 102. Esto significa que, al momento en que el a quo adoptó la medida cautelar, mediante auto de 23 de junio de 202243, en el proceso solo se había acreditado que las familias de las 14 viviendas destruidas tenían que ser objeto de medidas de reubicación. Aun así, para esa fecha aún no existía certeza técnica sobre cuáles serían las acciones de “intervención” y “recuperación” pertinentes en los demás sectores del asentamiento, en los términos descritos en el título A de este acápite. 103.

Del material probatorio recaudado era posible inferir que el fenómeno de remoción en masa que afectó el área de 1800 metros cuadrados del asentamiento Asomiflor tenía varias causas. En primer lugar, la configuración geológica y geomorfológica del terreno favoreció la saturación del suelo, lo que redujo su resistencia y estabilidad. En segundo lugar, la formación de corrientes subterráneas de agua en temporadas lluviosas aumentó la presión hidrostática y la erosión interna del suelo.

En tercer lugar, la intervención antrópica derivada del mal manejo de las aguas lluvias y residuales, y la disminución de la cobertura vegetal contribuyó al desarrollo del proceso de remoción en masa. 104. Conforme a los oficios de 18 de agosto de 2020, 23 de septiembre de 2020 y 7 de enero de 2021, para ese momento, las autoridades competentes se encontraban en la fase de conocimiento del riesgo. 42 Ibidem, documento denominado “13_EXPEDIENTEDIGITAL_13MEMORIAL20211215P.pdf”. 43 Decisión aclarada a través de auto de 8 de septiembre de 2022. 27 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 105.

Por ello, las pruebas recaudadas no detallan si el riesgo es o no mitigable en todo el asentamiento, aspecto fundamental a la hora de definir las prioridades en materia de inversión pública. 106. Para resolver esa duda, el ente territorial tenía que elaborar, de forma inmediata, los estudios detallados, junto con el “[…] presupuesto estimado de costos de las alternativas planteadas […]”, el “[…] inventario de viviendas en alto riesgo no mitigable […]” y los mapas de vulnerabilidad, riesgo y dimensionamiento de las medidas de intervención propuestas. 107.

Sin los estudios detallados el juez de la acción popular no contó con el apoyo técnico que le permitía diferenciar si la medida cautelar procedente era la reubicación de toda la comunidad o la adopción de un estudio de factibilidad del sistema de acueducto y alcantarillado. 108. Por lo tanto, la Sala modificará la solicitud cautelar para que la instrucción judicial respete “[…] los principios constitucionales […] [de] economía, celeridad y eficacia […]”, como lo dispone el artículo 5.° de la Ley 472. 109.

Ahora bien, con el propósito de definir cuál es la medida cautelar oportuna, se deben valorar las acciones que las entidades demandadas acreditaron en la materia, con posterioridad a la adopción de la cautela. 110. Al respecto, se probó en el acta de reunión de 26 de septiembre de 202244 que la Secretaría Jurídica de la Alcaldía municipal de Floridablanca se comprometió en acatar el siguiente protocolo al gestionar el riesgo cuestionado: “[…] se adoptó como base de la “Formulación de la política pública de prevención del daño antijurídico en casos de conexidad entre asentamientos informales y contaminación de afluentes”[45], la cual contiene un protocolo de gestión que busca garantizar, en primera medida el servicio público de acueducto y alcantarillado para la salvaguarda de los derechos colectivos al ambiente sano, y en los casos en que este no sea posible, la reubicación de las personas para garantizar no solo el cese de la contaminación sino el amparo del derecho al acceso a vivienda, partiendo de una serie de actividades que se relacionan a continuación: A. Identificación de los afluentes hídricos que presentan contaminación por vertimientos ilegales, de ellos identificar cuál de ellos corresponde a asentamientos ilegales, invasiones o loteos ilegales.

B. Identificar las necesidades en materia de los servicios públicos de acueducto y alcantarillado, en los lugares en que se presente conexidad con el daño vertimientos ilegales a afluentes hídricos, o al medio ambiente, por asentamientos ilegales. C. Realizar un censo de los habitantes en dichos sectores, precisando con exactitud si se encuentran o no en alguna circunstancia de debilidad manifiesta o que permita catalogarlos como sujetos de especial protección constitucional. 44 Cfr. índice 3, expediente digital Tribunal Administrativo de Santander, documento denominado “55_SOLICITA_MEMORIALSOLICITUD.pdf”, folios 2 y ss. 45 Ibidem, folios 153 y ss. obra documento “Política para la prevención del daño antijurídico municipio de Floridablanca”. 28 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros D. Efectuar gestiones necesarias ante los distintos niveles de la administración nacional para la realización de estudios detallados que permitan determinar si en esos asentamientos, es factible ejecutar las obras de instalación de las redes convencionales de acueducto y alcantarillado. […]”.

(Negrillas fuera de texto). 111. En ese documento se plantearon las siguientes conclusiones: “[…] Para finalizar la reunión, se concertaron los siguientes objetivos producto del desarrollo de la presente reunión:

PRIMERO. El Municipio de Floridablanca por conducto de la Secretaría de Desarrollo Social en coordinación con la Secretaría Jurídica y la OGAMR así como con la colaboración del Banco Inmobiliario procederá a realizar la caracterización de la población que está asentada en el polígono o zona de alto riesgo como actividad previa a los estudios que se deben ejecutar en cumplimiento de las órdenes judiciales impartidas en la medida cautelar y que son objeto de recurso de reposición y en subsidio apelación por parte del Municipio de Floridablanca.

PLAZO PARA ESTA ACTIVIDAD: UN (01) MES. SEGUNDA: Se solicitará de manera conjunta (Municipio de Floridablanca y Procuraduría) al Juez de conocimiento de la acción popular que conceda un término no inferior a siete (07) meses para la realización de los estudios que corresponden al parágrafo de la medida cautelar y en el cual técnicamente debe corresponder al EDARFRI- Estudio Detallado de Amenaza y/o Riesgo por Fenómenos de Remoción en Masa e Inundación. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 112. Aunado a ello, el alcalde municipal de Floridablanca expidió el Decreto 126 de 14 de abril de 2023, a través del cual prorrogó la declaratoria de calamidad pública, efectuada a través del Decreto 0384 de 27 de octubre de 2022, “[…] con el fin de realizar las acciones administrativas necesarias para la adquisición de uno o más predios del sector Asomiflor a efectos de iniciar las obras de mitigación que conlleven a preservar y garantizar la vida de los habitantes de dicho asentamiento […]”. 113.

El acto administrativo pone de presente que la problemática del debate judicial persiste por las siguientes razones: “[…] las precipitaciones de los últimos días […] inciden en la socavación del talud que allí se encuentra con lo cual eventualmente, de no propenderse por la realización de obras de mitigación, pueden verse afectadas las viviendas circundantes y personas que por allí transiten, por lo que en virtud de los principios de protección, precaución y responsabilidad previstos en la Ley 1523 de 2012, urge la adopción de medidas técnicas, administrativas, presupuestales y demás para el desarrollo de obras civiles propuestas en el estudio adelantado […]”.

(Negrilla fuera del texto). 114. También, menciona que es necesario realizar una intervención prospectiva con el fin de garantizar el no surgimiento de nuevas situaciones de riesgo, veamos: “[…] las obras descritas para el sector fueron expuestas en el estudio que se realizó en el sector, el cual fue realizado por la firma ALICON en virtud del contrato suscrito para tal efecto con el Municipio de Floridablanca, las cuales incluyen obras geotécnicas de prevención, mitigación y estabilización 29 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros para el desarrollo de las medidas de reducción del riesgo del sector crítico de Asomiflor, necesarias para la prevención, mitigación y estabilización del área de estudio. […]”.

(Negrilla fuera del texto). 115. Se recomendó que la declaratoria de calamidad del sector Asomiflor debe contemplar la adquisición de predios a fin de desarrollar las obras de estabilización: “[…] Que en Acta de Reunión Extraordinaria No. 003 de fecha octubre 27 de 2022, el Consejo Municipal para la Gestión del Riesgo por mayoría votó a favor de recomendar al alcalde municipal de Floridablanca decretar la calamidad pública […] en el sector Asomiflor y la adopción del respectivo plan de acción a través del cual se llevan a cabo medidas que conllevan a la adquisición de los predios indispensables para […] adelantar las obras de carácter civil que conjuren la situación de riesgo del sector […]”.

(Negrilla fuera del texto). 116. Por último, en lo relacionado con la financiación de la estrategia para superar la situación de desastre, el decreto dispuso que: “[…] ARTÍCULO QUINTO: REALÍCENSE las modificaciones al presupuesto del municipio a que haya lugar, para fortalecer la ejecución de la gestión del riesgo de desastres y ordénese a la Secretaría de Hacienda Municipal de Floridablanca, que durante la vigencia de la presente calamidad pública, expida los actos administrativos que se requieran para la ejecución presupuestal y así garantizar el suministro de bienes, la prestación de servicios o la ejecución de obras necesarias para superar la calamidad […]”.

(Negrilla fuera del texto). 117. Como puede observarse, el acta del Consejo Departamental para la Gestión del Riesgo de Desastres de 28 de abril de 2020, el informe de la emergencia de 18 de agosto de 2020, el acta de la reunión de 26 de septiembre de 2022 y el Decreto 126 de 14 de abril de 2023, reconocen que aún el municipio no ha adelantado los estudios detallados necesarios para abordar la problemática. 118.

Por eso, la Sala modificará la medida cautelar para que el ente territorial adelante ese análisis prospectivo. Sin ese insumo no es posible identificar cuáles viviendas se encuentran en condición de riesgo no mitigable, y tampoco se podrán adoptar las medidas de prospección y mitigación necesarias para garantizar la seguridad de los demás sectores del asentamiento.

Para el cumplimiento de la medida cautelar se otorgará un plazo de seis (6) meses, teniendo en cuenta la recomendación del Ministerio Público, y la solicitud del apelante. 119. Además, con fundamento en el principio de prevención, se ordenará al municipio que, en el término de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de esta decisión, previa visita técnica, presente un informe sobre el estado actual del proceso de reubicación de las familias cuyas viviendas colapsaron por los hechos acontecidos el 4 de abril de 2020; así como el inventario de las viviendas del asentamiento Asomiflor que, en la actualidad, presentan riesgo de colapso inminente. 120.

Posteriormente, en el término de un (1) mes contado a partir de la presentación de ese informe, el municipio deberá presentar un proyecto de: (i) reubicación 30 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros definitiva de las familias censadas en su momento, cuyas viviendas colapsaron, en similares o mejores condiciones a las existentes antes del desastre; y (ii) una estrategia de reubicación temporal de las familias cuyos bienes amenacen ruina inminente (subsidio de arriendo, albergues u otras acciones pertinentes de conformidad con el POT y la normatividad local).

Ese informe contendrá un cronograma de trabajo para el cumplimiento del proyecto, cuyos plazos podrán ser objeto de modificación por el tribunal de primera instancia, conforme a las pruebas que se alleguen al proceso. 121. Para dar cumplimiento al traslado preventivo, el municipio tendrá en cuenta los criterios jurisprudenciales fijados por esta Sección46, para seleccionar a: (i) las familias “[…] no hayan sido beneficiadas con otra medida equivalente […]”; y (ii) evitar “[…] que personas o familias que no habitan la zona reciban los subsidios y beneficios, verifica[ndo] que las familias beneficiarias hubiesen habitado permanentemente en ese territorio […]”. 122.

Los plazos dispuestos para la elaboración del informe y la presentación del proyecto son suficientes e idóneos teniendo en cuenta que: (i) se delimitó cuál es el objeto de la medida cautelar; y (ii) esta Sección ha otorgado pacíficamente el término de un mes para la conformación de tales censos. 123. Se aclara que, conforme a la recopilación probatoria, solo frente a un grupo limitado de familias la orden de reubicación respetaría los principios de economía, eficacia y efectividad, en tanto cobija a los ciudadanos que no podrán en el futuro retornar a sus hogares, independientemente de las intervenciones estructurales y no estructurales que se adopten en el territorio.

Por eso, el informe deberá justificar las razones por las que existe una duda sobre la mitigabilidad del riesgo, respecto de los sectores que no sean objeto de reubicación temporal o definitiva. IV.3.2. La solución integral para todos los asentamientos informales de la zona 124. El municipio de Floridablanca se opuso al cumplimiento de la medida cautelar, al advertir que la problemática de inestabilidad de los suelos no se limita al sector de Asomiflor, sino que se extiende aproximadamente a 45 asentamientos informales contiguos a la transversal oriental del ente territorial.

Afirmó que el municipio debe atender todos los asentamientos en igualdad de condiciones. 125. Frente a dicho argumento, la Sala reconoce que, mediante Acuerdo 25 de 27 de noviembre de 201947, el municipio de Floridablanca adoptó la política pública de legalización y mejoramiento integral de asentamientos humanos. Esta política se guía por los principios de coordinación, concurrencia, eficacia, eficiencia, efectividad, equidad, igualdad, imparcialidad, juridicidad, moralidad, transparencia pública y responsabilidad. 46 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera.

Auto de 31 de julio de 2023, Rad. N.° 05001-23-33-000-2021-01747-01, y sentencia del 1° de junio de 2020, Rad. N.° 68001-23-31-000-2012-00091-01. C.P.: Hernando Sánchez Sánchez. 47 “Por medio del cual se adopta la política pública de legalización y mejoramiento integral de asentamientos humanos en el municipio de Floridablanca y se dictan otras disposiciones”. 31 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 126.

Los objetivos específicos de la política pública son: (i) promover una eficiente acción de la Administración Municipal para legalizar, atender e intervenir los asentamientos humanos; (ii) crear un marco normativo diferencial para ajustar la norma a la realidad de los asentamientos humanos; (iii) priorizar territorios de intervención y desarrollar programas y proyectos de legalización y mejoramiento integral de asentamientos humanos para que los territorios alcancen las condiciones urbanísticas, constructivas requeridas por las normas vigentes y dinamicen su economía local;

(iv) hacer seguimiento, control y vigilancia para evitar la localización de nuevos asentamientos humanos en zonas no aptas para urbanizar; y (v) capacitar a la comunidad sobre el impacto de los asentamientos humanos en zonas de riesgo e importancia ambiental. 127. Igualmente, el POT de Floridablanca planteó la necesidad de adelantar procesos de gestión del riesgo en diversos sectores urbanos y rurales del territorio municipal. 128.

El Acuerdo núm. 35 de 4 de octubre de 201848 prevé instrucciones urbanísticas sobre: (i) manejo de zonas expuestas a amenazas y riesgos naturales; (ii) proyectos de reasentamiento de edificaciones construidas y/o asentadas en zonas de amenaza y/o riesgo no mitigable; (iii) prohibición de desarrollo de nuevos asentamientos en esos sectores49;

(iv) elaboración de estudios para la evaluación del riesgo por amenazas naturales en zonas urbanas, y de estudios de detalle de riesgo por fenómenos naturales en asentamientos y/o barrios precarios50; (v) delimitación y zonificación de áreas en condición de amenaza y en condición de riesgo51; (vi) priorización de acciones para la gestión del riesgo52;

(vii) acciones para el conocimiento del riesgo mediante la realización de estudios de detalle de amenaza, vulnerabilidad y riesgo por fenómenos de movimientos en masa en las laderas del municipio; (viii) obras de mitigación del riesgo por movimientos en masa con base en estudios de estabilización de laderas53; (ix) labores de monitoreo y seguimiento del riesgo e implementación de sistemas de información del riesgo 54; y (x) medidas de recuperación y rehabilitación de zonas desocupadas por procesos de reasentamiento y afectación o regulación del uso del suelo respectivo55. 129.

Si bien la autoridad municipal advierte sobre la existencia de otros asentamientos en su jurisdicción que requieren de atención por amenaza de riesgos, lo cierto es que, el objeto del debate únicamente se relaciona con las viviendas del asentamiento Asomiflor. 130. En efecto, el juez de la acción popular no puede impartir una orden de amparo provisional que exceda el objeto del presente litigio, pues ello desconocería el 48 “Por el cual se aprueba el Plan de Ordenamiento Territorial de segunda generación del Municipio de Floridablanca 2018- 2030”.

Cfr. Sitio web Alcaldía Municipal de Floridablanca. https://www.floridablanca.gov.co/documentos/218/compendio-pot/ 49 Artículo 80. 50 Artículo 81. 51 Artículos 87 y 88. 52 Artículo 89. 53 Artículo 96. 54 Artículo 94. 55 Artículo 97. 32 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros principio de congruencia. La competencia de esta Sección se limita a examinar los hechos y argumentos propuestos en la demanda para justificar la petición cautelar. 131.

En consecuencia, aunque sea idóneo aplicar una solución integral y uniforme para todos los asentamientos que se mencionaron en el recurso de apelación, lo cierto es que ese análisis no hace parte de la causa petendi. Además, el cumplimiento de la medida cautelar no impide el desarrollo de otros proyectos encaminados a proteger a las demás comunidades afectadas por factores de riesgo.

IV.3.3. Las dificultades técnicas existentes para delimitar la comunidad beneficiaria de la medida cautelar 132. En tercer orden, el apelante alegó dificultades para cumplir con la medida cautelar, por la siguiente razón: “[…] En el caso concreto del asentamiento Asomiflor, ha identificado el Municipio que se trata de un conglomerado de personas ubicadas en la Hacienda Suratoque, que inicialmente se autodenominaron “Asomiflor” y que poco a poco fueron adquiriendo otras denominaciones pese a que cohabitan en la misma franja de terreno. De acuerdo a la información que reposa en la Secretaría de Planeación, en el mismo terreno denominado Hacienda Suratoque, además de Asomiflor, se ubican los asentamientos El Páramo y Asohelechales, los cuales se dividen por límites invisibles puesto que como se menciona obedece a autodenominaciones y no a una división política oficial, razón por la cual, la medida cautelar ordenada es imprecisa, dado que el asentamiento más cercano al lugar del deslizamiento ocurrido en abril del 2020 es el asentamiento Asohelechales y no Asomiflor, lo que confirma que se trata de una misma comunidad […]”. 133.

La apelación contiene la siguiente imagen cartográfica de la problemática: […]56 134. Para resolver el punto de la apelación, es necesario tener en cuenta que el “informe consolidado de la emergencia acaecida el 4 de agosto de 202057”, elaborado por la Oficina de Gestión Ambiental y Mitigación del Riesgo de 56 Ibidem, documento denominado “42_REPOSICION194.pdf”. 57 Ibidem, documento denominado “16_EXPEDIENTEDIGITAL_16ESCRITOCONTESTACIO.pdf”, folios 64 y ss. 33 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros Floridablanca el 18 de agosto de 2020, identificó la cartografía del asentamiento Asomiflor, así: […]58 135.

El citado informe contiene una caracterización de la población residente en el asentamiento para esa época. Además, reconoce que el asentamiento colinda con los sectores denominados El Páramo y Asohelechales, veamos: “[…] Desde Bucaramanga hacia Floridablanca, sobre esta vía es posible visualizar al costado derecho los asentamientos (Transuratoque, Villa Esperanza I y Villa Esperanza II), de igual forma y a no más de 100 metros, sobre el costado izquierdo se pueden apreciar los tres asentamientos restantes (El Páramo, Asohelechales y Asomiflor).

Se presenta la ubicación de los asentamientos sobre la transversal oriental. ASENTAMIENTO HUMANO ASOMIFLOR Actualmente está vigente la asociación, el representante legal es el señor Pedro Cleves, no se tiene información del señor, las viviendas están ubicadas en zona de DMI. En el proceso de caracterización socioeconómico adelantado por la ONG Vivienda & Entorno entre el 2012 y 2015, se pudo determinar la siguiente situación: Asomiflor (Asociación Milagros de Floridablanca); su organización como comunidad, está representada en una junta de acción comunal cuya presidenta es la señora Ninfa Rosa Suárez (a la fecha no continúa la señora).

A diferencia del asentamiento del Páramo, Asomiflor no tiene una división interna de sectores; dentro de la precaria infraestructura que han logrado adecuar para satisfacer algunas de sus necesidades, cuentan con dos pilas comunitarias (transformadores) en lo correspondiente al servicio de energía eléctrica, así como el servicio de agua sobre el cual reportan un rango de pago mensual entre un millón y un millón quinientos mil pesos Moneda Corriente, ($1.000.000 y $1.500.000), que implica aproximadamente un gasto por hogar de diez mil pesos ($10.000) durante este mismo lapso. […]”.

(Negrillas fuera de texto). 136. En este orden, el hecho que advierte el apelante asociado a las transformaciones que se presentaron en el transcurso del tiempo de los límites del asentamiento, no debe afectar el objeto del litigio, máxime cuando distintos documentos reconocen que el asentamiento es informal, no cuenta con fronteras jurídicas definidas y allí reside población flotante. 58 Ibidem. 34 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 137.

Esto significa que las referencias que se hagan al asentamiento Asomiflor aluden a los límites físicos valorados en su momento, en el Decreto 189 de 5 de abril de 2020, en la sesión del Consejo Departamental de Gestión del Riesgo de Desastres de 28 de abril de 2020, en el informe de 18 de agosto de 2020, en el Decreto 126 de 14 de abril de 2023 y en el memorial de 5 de octubre de 2023. 138.

Estos documentos establecieron acciones basadas en la cartografía del informe de 18 de agosto de 2020. En ese momento se consideró que el sector de Asomiflor es un barrio de la comuna 4 -zona urbana- de Floridablanca, situado sobre la ladera contigua a la vía transversal oriental metropolitana, el cual cuenta con la siguiente georreferenciación: […]59 139.

En consecuencia, para el desarrollo de las medidas de intervención en la comunidad de Asomiflor, la administración municipal de Floridablanca deberá tener en cuenta la localización inicial. IV.3.4. Las entidades que presuntamente deben participar en el cumplimiento de la orden cautelar 140. El municipio de Floridablanca explicó que la capacidad de gestión de la administración municipal puede verse superada “[…] debido a la magnitud de los hechos sociales que ocurren en su territorio […]”.

En consecuencia, solicitó la participación de la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, del departamento de Santander, de la Corporación Autónoma Regional para la Defensa de la Meseta de Bucaramanga, del Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, y de las empresas de servicios públicos, en la materialización de la medida cautelar. 141.

Frente a este argumento, es importante señalar que según el artículo 5° de la Ley 1523, el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD) es el conjunto de entidades públicas y privadas, políticas, normas, procesos, recursos, planes, estrategias, instrumentos, mecanismos e información, que se aplica de manera organizada para garantizar la gestión del riesgo en el país. 142.

Dicho sistema está conformado por el Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, dirigido por el Presidente de la República, los ministros, el director de la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, los gobernadores y los alcaldes en sus respectivas jurisdicciones60. 59 Ibidem. 60 Artículo 9. 35 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 143.

Esto indica que el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio hace parte del Consejo Nacional para la Gestión del Riesgo, como entidad responsable de articular la gestión del riesgo de desastres a las políticas, planes, programas y proyectos en materia de vivienda, desarrollo territorial y urbano, agua potable y saneamiento básico. 144.

Por su parte, la Unidad Nacional para la Gestión del Riesgo, además de coordinar el citado sistema, apoya técnica y financieramente a las entidades territoriales en la formulación e implementación de sus planes de gestión del riesgo61. En los ámbitos territoriales, la misma ley otorgó funciones específicas en materia de gestión del riesgo a los alcaldes, gobernadores y a las corporaciones autónomas regionales62. 145.

El artículo 42 de la Ley 1523 señaló que todas las entidades públicas o privadas encargadas de la prestación de servicios públicos, deberán realizar un análisis específico de riesgo e implementar las medidas de reducción del riesgo y planes de emergencia y contingencia. 146. Así pues, las entidades mencionadas por el apelante, como miembros del sistema, pueden participar en la implementación de los procesos de gestión del riesgo de su jurisdicción, de conformidad con los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad positiva. 147.

Sin embargo, esto no significa que la Sala pueda acceder a la solicitud del apelante, pues ni el departamento de Santander, la Corporación Autónoma Regional o alguna empresa de servicios públicos domiciliarios, han sido vinculadas al presente proceso judicial. 148. Ahora bien, frente a las demás entidades, se pone de presente que la Alcaldía de Floridablanca se comprometió a adoptar “[…] medidas técnicas, administrativas, presupuestales y demás para el desarrollo de obras civiles propuestas […]”63. 149.

Incluso, desde el momento que ocurrieron los derrumbes y deslizamientos en marzo y abril de 2020, la alcaldía de Floridablanca ha manifestado en diversas oportunidades la necesidad de realizar las gestiones administrativas y presupuestales, y de acudir a la colaboración de otras autoridades para la gestión del riesgo detectado. 150.

Sin embargo, pese al compromiso de articulación y coordinación consagrado en su política pública de legalización y mejoramiento integral de asentamientos humanos, y luego del transcurso de más de 4 años desde el acaecimiento de los eventos de desastre, la administración municipal no ha demostrado actividades concretas de gestión administrativa entorno a la estructuración y presentación de proyectos viables ante el ministerio o la UNGRD. 61 Artículo 18. 62 Artículos 12, 13, 14 y 31. 63 Cfr. Decreto 126 de 14 de abril de 2023, por el cual se decretó “[…] la prórroga del decreto municipal No. 0384 del 27 de octubre de 2022 por la situación de calamidad pública en el municipio de Floridablanca […]”. 36 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros 151.

La Sala no desconoce las competencias que esas autoridades detentan para colaborar y asistir a la Alcaldía de Floridablanca en la gestión del riesgo de deslizamiento del sector de Asomiflor. No obstante, en esta etapa inicial del proceso el municipio no acreditó haber acatado las observaciones mínimas que la UNGRD efectuó para visibilizar el proyecto que presentó en el año 2020, ni probó que el ente territorial acudió al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio con el propósito de obtener financiación para poner en marcha una solución definitiva en el componente de reubicación. 152.

Aunado a ello, conforme a la jurisprudencia de esta Sección, “[…] los trámites presupuestales y de planeación, la falta de disponibilidad presupuestal o de recursos económicos, no es de ninguna manera un argumento válido para desvirtuar la afectación de los derechos colectivos y mucho menos para cohibir al juez de la acción popular de adoptar las medidas de amparo que las circunstancias ameriten en aras de la protección de tales derechos. [En consecuencia] [e]s obligación […] [del municipio de Floridablanca] desplegar, dentro del marco jurídico establecido, todas las gestiones técnicas y administrativas pertinentes en materia de planeación y programación presupuestal, a fin de ejecutar las obras, proyectos o actividades necesarias para salvaguardar los derechos colectivos afectados […]”64. 153.

De ese modo, la Sala únicamente instará a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo, y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio para que brinden apoyo y asistencia técnica y financiera al municipio, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. 154. Adicionalmente, se instará al a quo para que considere, dentro del marco de su independencia judicial, vincular al proceso a las demás autoridades que conforman el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), cuyas competencias permitan dar una solución efectiva a la controversia.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: MODIFICAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el ordinal 1.° del auto de 23 de junio de 2022, el cual quedará así: “[…]

PRIMERO: DECRETAR las siguientes medidas cautelares para la prevención de un perjuicio irremediable: 64 Cfr. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencias de 25 de octubre de 2001. Rad. N.º 2000-0512-01(AP), C. P: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; 5 de septiembre de 2002, Rad. N.° 2001-00303-01, C. P: Camilo Arciniegas Andrade; 10 de abril de 2008, Rad.

N.° 2001-01961-01, C. P: María Claudia Rojas Lasso; 15 de septiembre de 2011, Rad. N.° 2004-01241-01 y 22 de enero de 2015 Rad. N.° 2011-00256-01, C. P: Guillermo Vargas Ayala; 15 de diciembre de 2016, C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés (E); 11 de mayo de 2020, Rad. N.° 2010-01363-01, C. P: Oswaldo Giraldo López; 26 de junio de 2020, Rad.

N.° 2018-00091-01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés; 3 de junio de 2021, Rad. N.° 2010-01320-01(AP), C. P: Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 37 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros (i) Ordenar al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA que, dentro del término de seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria de esta providencia, realice los estudios detallados que garanticen el conocimiento del riesgo y la definición de las medidas, acciones, obras y estrategias de intervención y recuperación del fenómeno de remoción en masa existente en el asentamiento Asomiflor.

A partir de la presentación de los estudios detallados, el a quo podrá adoptar las demás medidas cautelares que estime pertinentes. (ii) Ordenar al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA que, dentro del término de un (1) mes, contado a partir de la ejecutoria de esta providencia, presente un informe sobre el estado actual del proceso de reubicación de las familias cuyas viviendas colapsaron por los hechos acontecidos el 4 de abril de 2020; así como el inventario de las viviendas del asentamiento Asomiflor que, en la actualidad, presentan riesgo de colapso inminente.

(iii) Ordenar al MUNICIPIO DE FLORIDABLANCA que, dentro del término de un (1) mes, contado a partir de la presentación del citado informe, elabore un proyecto de: (i) reubicación definitiva de las familias censadas en su momento, cuyas viviendas colapsaron, en similares o mejores condiciones a las existentes antes del desastre; y (ii) una estrategia de reubicación temporal de las familias cuyos bienes amenacen ruina inminente (subsidio de arriendo, albergues u otras acciones pertinentes de conformidad con el POT y la normatividad local), teniendo en cuenta las consideraciones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Ese informe contendrá un cronograma de trabajo para el cumplimiento del proyecto, cuyos plazos podrán ser objeto de modificación por el tribunal de primera instancia, conforme a las pruebas que se alleguen al proceso.

(iv) Instar a la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo y al Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, para que brinden apoyo y asistencia técnica y financiera al municipio, en el marco de sus competencias constitucionales, legales y reglamentarias. (v) Instar a la PROCURADURÍA GENERAL DE LA NACIÓN y a la DEFENSORÍA DEL PUEBLO, para que realicen un acompañamiento en la ejecución del proyecto de reubicación. […]”.

SEGUNDO: INSTAR al Tribunal Administrativo de Santander para que considere, dentro del marco de su independencia judicial, vincular al proceso a las demás autoridades que conforman el Sistema Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (SNGRD), cuyas competencias permitan dar una solución efectiva a la controversia.

TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. 38 Radicacion: 68001-23-33-000-2023-00509-01 Demandantes: Fabián Díaz Plata y otros GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.