Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA MAGISTRADO PONENTE: OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de julio de dos mil veinticinco (2025) Referencia: NULIDAD Radicado: 11001-03-28-000-2025-00079-00 Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Temas: Presidencia de la República Reposición contra auto que admite demanda en el medio de control de nulidad.
AUTO Procede el Despacho a pronunciarse sobre el recurso1 de reposición interpuesto por el apoderado del demandado contra el auto del 19 de junio de 20252, por medio del cual se admitió la demanda y se rechazó una solicitud de unificación jurisprudencial. 1.
ANTECEDENTES 1.1. Demanda 1. La señora Paloma Valencia Laserna, mediante escrito presentado el 11 de junio de 20253, pretende la nulidad y suspensión provisional del Decreto 0639 del mismo año, mediante el cual el presidente de la República convocó a una consulta popular nacional, por considerar que dicho acto fue expedido en abierta contradicción con el orden constitucional. 2.
Señaló que el 1.° de mayo el mandatario, con la firma de todos sus ministros, solicitó al Senado el concepto favorable previsto en el artículo 104 de la Constitución, el cual fue debatido los días 13 y 14 de mayo de 2025 en sesión plenaria, concluyendo con una votación negativa de 49 votos en contra y 47 a favor, decisión que fue ignorada por el ejecutivo al expedir el acto acusado. 3.
Sostuvo que el Decreto 0639 de 2025 vulnera los artículos 104, 4 y 189 de la Constitución, al desconocer una decisión válida del Senado y exceder las competencias que la Carta asigna al ejecutivo en materia de convocatorias a consulta popular. 1 Índice 22 de SAMAI. 2 Índice 7 de SAMAI. 3 Índice 3 de Samai. Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2.
El auto recurrido 4. A través de proveído del 19 de junio de 2025, este despacho sustanciador admitió la demanda, debido a que el acto acusado, aunque no es un reglamento constitucional autónomo, constituye un acto de contenido electoral, lo cual impide el trámite por la vía consagrada en el artículo 135 del CPACA, pero habilita su control a través del medio de nulidad conforme a las previsiones del artículo 137 ibidem. 5.
Además, se precisó que el decreto en cuestión no emana directamente de la Constitución, sino que desarrolla facultades legales reguladas por leyes estatutarias (Leyes 134 de 1994 y 1757 de 2015), por lo que su validez debe juzgarse mediante un juicio de legalidad. 6. En consecuencia, se recondujo el trámite a la acción de nulidad y admitió la demanda, reiterando que el acto de convocatoria a consulta popular es susceptible de control judicial por producir efectos jurídicos directos y autónomos. 1.3.
El recurso de reposición 7. El apoderado judicial del presidente de la República solicitó, entre otros aspectos 4, reponer el auto admisorio de la demanda, en atención a los siguientes argumentos: 7.1. «La capacidad del presidente de la República para ser parte procesal»: 7.1.1. Expuso que, a pesar de que al momento de su intervención aún no se había emitido auto admisorio de la demanda, su actuación, mediante escrito del 16 de junio de 2025, fue plenamente válida y surtió efectos procesales, pues dejó constancia del conocimiento que tenía sobre la existencia del proceso, las pretensiones formuladas, la solicitud de suspensión provisional y los argumentos invocados por la parte actora. 7.1.2.
Señaló que esa manifestación expresa equivale a una notificación por conducta concluyente, de conformidad con el artículo 301 del Código General del Proceso (CGP), figura que permite la intervención procesal antes de la notificación formal del auto admisorio y que, según jurisprudencia de la Corte 4 El apoderado del presidente de la República solicitó que: 1) se remita el expediente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo para que resuelva la solicitud de que trata el artículo 271 del CPACA; 2) se declare la incompetencia de esta Corporación para ejercer control sobre el Decreto 0639 de 2025, conforme al artículo 241.3 de la Constitución Política; 3) el despacho sustanciador se pronuncie sobre los argumentos presentados por el jefe de Estado con anterioridad al auto admisorio como garantía del debido proceso y 4) de manera subsidiaria, se rechace la demanda por versar sobre un acto no susceptible de control de legalidad.
Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Constitucional5, no puede ser restringida por exigencias rituales excesivas. 7.1.3. Sostuvo que el despacho sustanciador incurrió en exceso ritual manifiesto al rechazar la solicitud del presidente de la República para intervenir en el proceso con fundamento en la ausencia de notificación formal, desconociendo así el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre las formas, consagrado en los artículos 11 y 12 del CGP y 228 de la Constitución Política. 7.1.4.
Argumentó que la capacidad para ser parte no depende de haber sido notificado, sino de ostentar legitimación material y de comparecer debidamente representado, condiciones que se cumplían en el caso 6. Reprochó que se negara la condición de sujeto procesal al jefe de Estado pese a haberse reconocido que debía integrar el extremo pasivo de la relación procesal, por lo que solicitó que se declarara procedente su intervención anticipada y se garantizara el derecho fundamental al debido proceso. 7.2. «La Sección Quinta del Consejo de Estado carecía de competencia para pronunciarse sobre la suficiencia de los argumentos que sustentaron la solicitud de unificación»: 7.2.1.
Comentó que el despacho sustanciador incurrió en un análisis de fondo improcedente al desestimar la solicitud de unificación jurisprudencial, toda vez que dicha competencia corresponde exclusivamente a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, conforme lo disponen los artículos 111.3 y 271 del CPACA. 7.2.2. Afirmó que la Sección Quinta no podía pronunciarse sobre la carga argumentativa ni sobre la procedencia sustantiva de la petición, pues su función se limita a remitir el asunto cuando se identifican criterios disímiles entre las secciones y se advierte la relevancia constitucional, política, económica o social del caso. 7.2.3.
Indicó que el auto controvertido desestimó la importancia del asunto de manera genérica y sin estudio riguroso, pese a que el escrito del 16 de junio de 2025 desarrolló con suficiencia los elementos definidos por la jurisprudencia del Consejo de Estado. Manifestó que se acreditó la connotación jurídica del Decreto 0639 de 2025 al poner en cuestión la competencia del Ejecutivo para convocar una consulta popular y la aplicabilidad de la excepción de inconstitucionalidad frente a decisiones del Congreso.
Agregó que se trataba de una controversia transversal para el ordenamiento, que involucraba derechos fundamentales, instituciones democráticas y el principio de separación de poderes. 7.2.4. Precisó, además, que el escrito evidenció la trascendencia económica y 5 «Sentencia 154/18». 6 Para lo cual citó el artículo 159 del CPACA.
Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co social del decreto acusado, al advertir que su ejecución representaba un compromiso fiscal cercano a setecientos mil millones de pesos y afectaría directamente el patrimonio público en caso de no resolverse con prontitud la legalidad de la convocatoria. 7.2.5.
Reprochó que la Sección Quinta desechara estos aspectos sin identificar las providencias que habrían unificado el criterio al interior de la Corporación, ni valorar los antecedentes donde otros asuntos semejantes fueron remitidos a la Corte Constitucional por aplicación del artículo 241.3 de la Constitución Política. 7.2.6. Concluyó que, ante la magnitud del debate jurídico y la necesidad de preservar la unidad jurisprudencial, corresponde a la Sala Plena analizar con detenimiento todos los argumentos expuestos, aplicando de forma estricta los requisitos del artículo 271 del CPACA y los parámetros establecidos por la jurisprudencia contenciosa para determinar la procedencia de la solicitud de unificación. 7.3. «La naturaleza jurídica del Decreto 0639 de 2025 como acto administrativo de trámite»: 8.
Manifestó que la demanda promovida contra el Decreto 0639 de 2025 incurre en un defecto sustancial al desconocer el carácter jurídico de acto de trámite, el cual, conforme a la jurisprudencia pacífica del Consejo de Estado7, no es susceptible de control de legalidad ante la jurisdicción contenciosa administrativa. Señaló que esta clase de decisiones no culminan un procedimiento administrativo, no tienen efectos jurídicos directos sobre derechos subjetivos y carecen de ejecutividad y ejecutoriedad autónomas, razones por las cuales no procede su juzgamiento en sede judicial. 8.2.1.
Explicó que dicho decreto no configura un acto definitivo, puesto que su contenido se limita a continuar el procedimiento regulado por los artículos 32 y 33 de la Ley Estatutaria 1757 de 2015, al convocar a la consulta popular, ordenar a la organización electoral su implementación, habilitar campañas pedagógicas, y remitir el acto a la Corte Constitucional.
Agregó que el decreto simplemente inaplica el concepto desfavorable del Senado mediante la invocación de la excepción de inconstitucionalidad, sin cerrar el procedimiento ni crear situaciones jurídicas consolidadas. 8.2.2. Esbozó que el Consejo de Estado ya reconoció como único acto definitivo dentro del trámite de esta consulta popular el documento de consolidación de resultados mediante el cual el Senado negó el concepto favorable solicitado por el Ejecutivo, circunstancia que se encuentra en estudio en otro proceso judicial. 8.2.3.
Criticó que se pretenda ejercer control de legalidad respecto de dos actos 7 Sala Plena de lo contencioso administrativo, auto del 21 de mayo de 2019, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio, Rad. 11001-03-28-000-2018-00133-00”. Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co que pertenecen a una misma secuencia procedimental, uno considerado definitivo y el otro de simple trámite, lo cual no solo desborda los márgenes del CPACA sino que contradice de forma abierta la jurisprudencia consolidada sobre la materia. 8.2.4.
Concluyó que admitir el control del Decreto 0639 de 2025 implicaría aceptar una tesis inadmisible en derecho: que en un mismo procedimiento puedan coexistir dos actos sometidos a control de legalidad, uno como acto de trámite y otro como acto definitivo, lo cual desconocería los principios de unidad procedimental, seguridad jurídica y coherencia funcional que rigen el derecho administrativo sancionado por el Consejo de Estado. 8.2. «Falta de Competencia Funcional del Consejo de Estado»: 8.2.1.
Expuso que la competencia funcional para ejercer el control judicial sobre las consultas populares del orden nacional está atribuida de manera exclusiva a la Corte Constitucional conforme al artículo 241.3 superior, disposición que le otorga la guarda de la supremacía constitucional respecto de los vicios de procedimiento en la convocatoria y realización de tales mecanismos de participación. En consecuencia, en su sentir, el control de legalidad promovido ante el Consejo de Estado frente al Decreto 0639 de 2025 resulta improcedente, pues se trata de un acto que forma parte del trámite integral de la consulta popular nacional, materia reservada constitucionalmente a la competencia del máximo tribunal constitucional. 8.2.2.
Afirmó que esta conclusión ha sido reiterada por la propia Corte Constitucional8, que ha definido su competencia como «exclusiva y excluyente» en relación con los actos adoptados por el presidente y las autoridades electorales dentro del procedimiento de convocatoria y desarrollo de la consulta nacional, en tanto el análisis recae exclusivamente sobre los aspectos formales y procedimentales del trámite. 8.2.3.
Resaltó que el Decreto 0639 de 2025 hace parte del procedimiento especial regulado en la Ley 1757 de 2015, por cuanto se limita a habilitar la continuación del proceso consultivo, sin producir efectos jurídicos autónomos o definitivos, razón por la cual su control corresponde al marco funcional del artículo 241.3 superior. Insistió en que la aplicación de la excepción de inconstitucionalidad por parte del Ejecutivo no tiene la virtualidad de mutar el juez natural del procedimiento, ni permite acudir al «artículo 149.17 del CPACA» para sustentar competencia residual del Consejo de Estado, dada la jerarquía normativa de la Constitución. 8.2.4.
Señaló que las eventuales decisiones anteriores adoptadas por el Consejo de Estado sobre actos relacionados con consultas populares no resultan vinculantes para el presente asunto, dado que se trata de hechos 8 «Sentencia C-030 de 2018». Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co nuevos y sustancialmente distintos: i) es la primera vez que se plantea una consulta promovida por el Presidente con la firma de todos sus ministros, ii) se cuestionan irregularidades en la decisión del Senado que negó el concepto favorable, y iii) se expidió el decreto en aplicación directa de la excepción de inconstitucionalidad. 8.2.5.
Concluyó que el asunto debe ser remitido de inmediato a la Corte Constitucional, dado que la competencia funcional es improrrogable conforme al artículo 16 del CGP. 8.2.6. Finalmente, advirtió que cualquier actuación que se surta contrariando esta regla incurre en nulidad procesal insubsanable de conformidad con el artículo 133.1 del mismo código, al desconocerse una garantía esencial del debido proceso. 2.
CONSIDERACIONES 2.1. Competencia 9. La competencia para conocer de la demanda dirigida contra el Decreto 0639 de 2025 radica en esta corporación, con fundamento en lo previsto en el numeral 1.° del artículo 149 del CPACA y en el artículo 13 del Acuerdo 80 de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado, modificado por el Acuerdo 434 de 2024.
En virtud de dicha atribución funcional corresponde también a este despacho pronunciarse sobre el recurso de reposición interpuesto por la parte demandada contra la providencia admisoria del 19 de junio de 2025. 2.2. Procedencia y oportunidad 10. El artículo 242 del CPCA dispone que «el recurso de reposición procede contra todos los autos, salvo disposición legal en contrario», y que «en cuanto a su oportunidad y trámite será aplicable lo previsto en el [CGP]».
En ese contexto, al no existir consagración que excluya expresamente la impugnación del auto admisorio dentro del trámite del medio de control de nulidad, se impone concluir que su interposición resulta jurídicamente viable. 11. En virtud de dicha remisión normativa, resulta aplicable lo señalado en el artículo 318 del CGP, que dispone: PROCEDENCIA Y OPORTUNIDADES.
Salvo norma en contrario, el recurso de reposición procede contra los autos que dicte el juez, contra los del magistrado sustanciador no susceptibles de súplica y contra los de la Sala de Casación Civil de la Corte Suprema de Justicia, para que se reformen o revoquen. El recurso de reposición no procede contra los autos que resuelvan un recurso de apelación, una súplica o una queja.
Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El recurso deberá interponerse con expresión de las razones que lo sustenten, en forma verbal inmediatamente se pronuncie el auto.
Cuando el auto se pronuncie fuera de audiencia el recurso deberá interponerse por escrito dentro de los tres (3) días siguientes al de la notificación del auto. El auto que decide la reposición no es susceptible de ningún recurso, salvo que contenga puntos no decididos en el anterior, caso en el cual podrán interponerse los recursos pertinentes respecto de los puntos nuevos.
Los autos que dicten las salas de decisión no tienen reposición; podrá pedirse su aclaración o complementación, dentro del término de su ejecutoria (…). 12. En el presente caso, verificada la fecha del auto recurrido, proferido el 19 de junio de 2025 y notificado personalmente al demandado el 20 del mismo mes y año9, se constata que el término de tres (3) días para la interposición del recurso transcurrió entre el 26 de junio y el 1° de julio de 202510.
En consecuencia, al haber sido radicado el escrito de reposición el 26 de junio, se concluye que su presentación se realizó dentro del plazo legalmente previsto, por lo que cumple con el requisito de oportunidad. 2.3. Caso concreto 13. La parte demandada solicitó que se reponga el auto proferido el 19 de junio de 2025, mediante el cual se admitió la demanda instaurada por la señora Paloma Valencia Laserna contra el Decreto 0639 de 2025 y se rechazó la solicitud de unificación jurisprudencial elevada por el apoderado del presidente de la República. 14.
En ese contexto, con el fin de abordar los cuestionamientos formulados en el recurso de reposición, su examen se desarrollará conforme a los ejes temáticos que a continuación se exponen: 2.4. «La capacidad del presidente de la República para ser parte procesal» 15. Este reproche gira en torno a que la intervención por parte de la demandada, previa a la notificación del auto admisorio, fue jurídicamente válida al configurarse una notificación por conducta concluyente conforme al artículo 301 del CGP, por lo que se reprocha al despacho sustanciador haber incurrido en un exceso ritual manifiesto al desconocer su calidad de parte procesal pese a ostentar legitimación material y representación debida, lo que vulneró el principio de prevalencia del derecho sustancial y el derecho fundamental al debido proceso. 16.
El planteamiento será desestimado, por cuanto la condición procesal de 9 Índice 22 de SAMAI. 10 Atendiendo al término de dos días establecido en el artículo 205 del CPACA. Además, consultar el artículo 118 del CGP. Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandado únicamente se consolida a partir de la notificación del auto admisorio de la demanda, conforme lo dispone el artículo 171 del CPACA, el cual señala que la providencia que admite la demanda debe comunicarse al extremo pasivo personalmente.
A su vez, el artículo 172 del mismo ordenamiento establece que es a partir de dicha notificación cuando se configura válidamente el contradictorio y se habilita el ejercicio del derecho de defensa, con las garantías propias del debido proceso, debido a que la contraparte puede «contestar la demanda, proponer excepciones, solicitar pruebas, llamar en garantía, y en su caso, presentar demanda de reconvención.». 17.
En esa medida, antes de proferirse el auto que admite la demanda, no es posible predicar la existencia de una relación procesal que permita la intervención del eventual demandado, pues no existe certeza sobre la admisión del escrito introductorio ni se ha proferido decisión judicial que produzca efectos jurídicos vinculantes frente a quien se pretende demandar. 18.
Es más, en esa etapa inicial, el juez de conocimiento adelanta un examen de procedibilidad orientado exclusivamente a verificar el cumplimiento de los requisitos sustanciales y formales exigidos por el ordenamiento jurídico, sin que de ello se derive la consolidación de derechos ni obligaciones procesales respecto de terceros. 19. Por tanto, no resulta jurídicamente viable invocar en este estadio la figura de la notificación por conducta concluyente, prevista en el artículo 301 del CGP, ni acudir a la habilitación contenida en el artículo 159 del CPACA en materia de capacidad para comparecer en juicio, toda vez que estas instituciones jurídicas presuponen la existencia de un vínculo previamente consolidado.
En efecto, dichas figuras resultan aplicables exclusivamente a partir del momento en que el juez ha admitido la demanda y se ha surtido la notificación correspondiente, lo cual otorga legitimación formal y material al sujeto pasivo para intervenir válidamente en la actuación. 20. En ese orden de ideas, la solicitud de unificación jurisprudencial formulada por el apoderado del presidente de la República con anterioridad a la notificación del auto admisorio carece de legitimidad, dado que, al momento de su presentación, el alto funcionario no ostentaba la calidad de parte ni existía certeza sobre el curso que seguiría la demanda.
De hecho, la posibilidad de que esta fuera inadmitida o rechazada impedía estructurar válidamente el contradictorio, razón por la cual la actuación desplegada se profirió sin el cumplimiento de los presupuestos procesales habilitantes y, por tanto, no podía generar efectos jurídicos dentro del trámite. 2.5. «La Sección Quinta del Consejo de Estado carecía de competencia para pronunciarse sobre la suficiencia de los argumentos que sustentaron la solicitud de unificación» Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 21.
El memorialista estimó que la Sección Quinta de esta Corporación carecía de competencia para rechazar de fondo la solicitud de unificación jurisprudencial, sin remitirla a la Sala Plena, pese a que se acreditó la trascendencia jurídica, política, social y económica del Decreto 0639 de 2025 conforme a los parámetros del artículo 271 del CPACA. 22.
Frente a dicha censura, corresponde precisar que el análisis sobre la suficiencia de la carga argumentativa no fue efectuado, habida cuenta de que el presidente de la República, en ese momento procesal, no ostentaba la calidad de parte, por no haberse perfeccionado su vinculación al proceso. 23. Aunado a ello, las consideraciones adicionales que sustentaron el rechazo de la solicitud, lejos de constituir un juicio material sobre el contenido de la petición, se encaminaron a reiterar la existencia de la competencia funcional de esta Sección para pronunciarse sobre el fondo del asunto, sin que ello comportara desconocimiento alguno de las atribuciones asignadas a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de cara a la solicitud de unificación jurisprudencial. 2.6. «La naturaleza jurídica del Decreto 0639 de 2025 como acto administrativo de trámite»: 24.
El recurrente sostuvo que el Decreto 0639 de 2025 carece de vocación para ser sometido a control judicial, al tratarse de una manifestación instrumental de la administración sin efectos jurídicos definitivos. Afirmó que su impugnación desconoce la línea jurisprudencial consolidada por el Consejo de Estado, y excede los linderos del CPACA, al pretender que se someta a escrutinio judicial un acto de trámite inserto en el mismo procedimiento en el que ya se encuentra enjuiciado el concepto desfavorable emitido por el Senado de la República. 25.
Sobre el particular, en el auto del 19 de junio de 2025 se dejó establecido que el acto acusado corresponde a un decreto expedido por el presidente de la República, en su condición de suprema autoridad administrativa, cuyo contenido es de naturaleza electoral y, por ende, sometido a juicio de legalidad ante esta jurisdicción. En ese sentido, se reiteró que la competencia para conocer de su control corresponde al Consejo de Estado, por conducto de la Sección Quinta, conforme a lo previsto en el numeral 1.º del artículo 149 del CPACA, en armonía con lo dispuesto en el reglamento interno de esta Corporación. 26.
Adicionalmente, se destaca el contenido del auto proferido por la Corte Constitucional el 18 de julio de 202511, mediante el cual se rechazaron varias demandas de inconstitucionalidad dirigidas contra el mismo decreto, que estableció de forma expresa su naturaleza jurídica en los siguientes términos: 11 Corte Constitucional. Providencia del 18 de julio de 2025.
Expediente D-16.667 AC. M.S. Héctor Alfonso Carvajal Londoño. Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «En consecuencia, de lo expuesto, el Decreto 639 de 2025, no solo atiende la naturaleza de ser un acto administrativo por razón del órgano de donde procede, y en su forma, por razón de su denominación y las normas que sustentan la competencia con que se expide, sino también por su contenido material que carece de fuerza legal o normativa, puesto que se circunscribe a convocar a una consulta popular y a adoptar las demás decisiones para su realización, sin crear, modificar o derogar norma alguna.
Por tanto, su naturaleza se circunscribe a la de un acto administrativo de carácter general, que carece de potencialidad normativa frente a las otras fuentes del derecho». 27. Así, tanto desde la perspectiva de la jurisprudencia constitucional como desde la óptica del juez contencioso administrativo, se consolida la naturaleza jurídica del decreto como un acto administrativo general, dotado de validez formal y sustancial para efectos de su control ante esta Sala de lo Electoral. 28.
De tal suerte que, no le asiste razón al apoderado del presidente de la República al afirmar que el Decreto 0639 de 2025 constituye un acto de simple trámite que escapa al control judicial. Si bien fue expedido en el marco de una actuación administrativa compleja orientada a la convocatoria de una consulta popular nacional, lo cierto es que el acto acusado produce efectos jurídicos inmediatos tanto para la organización electoral, a través de la Registraduría Nacional Del Estado Civil, a la que se le imparten instrucciones vinculantes para la ejecución del mecanismo participativo, como para la ciudadanía, en cuanto habilita su comparecencia a las urnas. 29.
Bajo tal entendimiento, no resulta admisible sostener que se trata de un mero acto preparatorio carente de eficacia jurídica, ni que su control esté vedado por el hecho de haberse impugnado simultáneamente el concepto desfavorable emitido por el Senado, pues ambos actos, aunque articulados dentro del mismo procedimiento, obedecen a funciones distintas y pueden ser objeto de enjuiciamiento separado, sin que ello suponga desconocer los principios de unidad procesal o de cosa juzgada. 30.
Por consiguiente, estas disertaciones se despachan desfavorablemente. 2.7. «Falta de Competencia Funcional del Consejo de Estado» 31. El argumento trata de que el control judicial del Decreto 0639 de 2025 resulta improcedente ante el Consejo de Estado, por cuanto la competencia funcional para conocer de los actos que integran el trámite de una consulta popular nacional corresponde de manera exclusiva y excluyente a la Corte Constitucional, conforme al artículo 241.3 de la Constitución Política, 32.
Por consiguiente, el juicio del recurrente, el expediente debe remitirse a dicha corporación, so pena de configurarse una nulidad procesal insubsanable por desconocimiento del juez natural. 33. Para resolver este cargo, corresponde remitirse a las consideraciones formuladas por la Sección Quinta del Consejo de Estado en el Auto de 14 de Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co julio de 2025 (Rad. 11001-03-28-000-2025-00086-00), en el cual se ratificó que el Decreto 0639 de 2025 constituye un acto administrativo de contenido electoral expedido por una autoridad nacional, y como tal, su control corresponde al Consejo de Estado, conforme a lo previsto en el numeral 1.° del artículo 149 del CPACA y el artículo 13 del Acuerdo 080 de 2019, modificado por el Acuerdo 434 de 2024. 34.
Se aclaró, además, que dicho decreto fue expedido por fuera del procedimiento previsto para la convocatoria a consulta popular, el cual finalizó con el concepto desfavorable emitido por el Senado de la República, razón por la cual se trata de un acto posterior, independiente y extraño al trámite consultivo reglado por la Ley 1757 de 2015.
En tal sentido, se indicó que la competencia funcional de la Corte Constitucional solo se activa una vez agotado en debida forma el procedimiento de participación ciudadana, lo cual no ocurrió en este caso, y por ende no se configura conflicto competencial alguno. 35. Asimismo, se recordó que la Corte Constitucional, mediante auto de 20 de junio de 2025 (Exp.
CCP-001), concluyó que no era necesario suscitar conflicto de competencias, y reconoció expresamente la autonomía del Consejo de Estado para ejercer las atribuciones que le corresponden constitucional y legalmente. En esa providencia también se advirtió que el conocimiento concurrente del acto por ambas jurisdicciones no quebranta el diseño institucional ni impone vaciamiento de competencias. 36.
De otra parte, posteriormente ese alto tribunal consideró12: «En conclusión, el análisis conjunto de los criterios formal y material demuestra que el Decreto 639 de 2025 no constituye un acto jurídico sujeto al control constitucional de esta corporación. Desde la perspectiva formal, los fundamentos constitucionales no permiten identificar su naturaleza jurídica.
Desde la perspectiva material, el contenido del decreto carece de fuerza normativa equiparable a la ley a la luz de la jurisprudencia constitucional. 229. El decreto se limita a ejercer una facultad administrativa de convocatoria ciudadana, sin regular materias reservadas a la ley, modificar normas de rango legal, o restringir derechos fundamentales». 37.
Así las cosas, se infiere que el Consejo de Estado sí es competente para ejercer el control de legalidad sobre el Decreto 0639 de 2025, en tanto la Corte Constitucional, al descartar su conocimiento, determinó que dicho decreto no constituye un acto sujeto a control constitucional, por carecer de naturaleza normativa equiparable a la ley y limitarse al ejercicio de una facultad administrativa del Ejecutivo.
En efecto, al no tratarse de un acto con fuerza de ley ni encuadrarse en los supuestos del artículo 241 de la Constitución, su revisión corresponde a la Jurisdicción Contencioso Administrativa, conforme al numeral 1.º del artículo 149 del CPACA, y no a la Corte Constitucional. 38. De tal suerte que, el argumento planteado por el apoderado del presidente 12 Id. nota al pie 11.
Demandante: Paloma Valencia Laserna Demandado: Presidencia de la República Rad: 11001-03-28-000-2025-00079-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no prospera, por cuanto parte de una premisa errónea sobre la naturaleza del decreto acusado y desconoce los pronunciamientos expresos de ambas jurisdicciones sobre su control judicial.
En consecuencia, la Sección Quinta mantiene la competencia para conocer de su legalidad, sin que ello implique interferencia alguna en la función atribuida a la Corte Constitucional ni desconocimiento del artículo 241.3 superior. 39. Finalmente, no se advierte con claridad la configuración de la nulidad invocada, la cual no fue expuesta con contundencia ni soportada en argumentos de naturaleza normativa que justifiquen su análisis y procedencia. En tal virtud, no se acredita causal alguna ni existe razón que imponga la remisión del expediente a la Corte Constitucional, por las razones expuestas.
RESUELVE
Primero: No reponer el auto de 19 de junio de 2025, que admitió la demanda y rechazó la solicitud de unificación de jurisprudencia, por las razones expuestas en la parte considerativa de la presente providencia. Segundo: Reconocer personería al abogado Andrés Tapias Torres, como apoderado del presidente de la República, en los términos del poder aportado.
Tercero: Contra esta decisión no procede recurso alguno, de conformidad con el numeral 3. ° del artículo 243A13 del CPACA.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspx. 13 Adicionado por el artículo 63 de la Ley 2080 de 2021.