73001233300020240005701 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Bogotá D.C., veinticinco (25) de julio de dos mil veinticuatro (2024) Consejero Ponente: GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES REFERENCIA: MEDIO DE CONTROL DE PROTECCIÓN DE LOS DERECHOS E INTERESES COLECTIVOS Radicación núm.: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: PERSONERÍA MUNICIPAL DE IBAGUÉ Demandados: AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA Y OTROS Auto que resuelve recurso de apelación La Sala decide el recurso de apelación presentado por la Policía Nacional, contra el auto de 8 de marzo de 2024, mediante el cual el Tribunal Administrativo del Tolima decretó una medida cautelar preventiva.

ANTECEDENTES I.1. La demanda1 1. La Personería Municipal de Ibagué demandó a la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI), a la Policía Nacional – Dirección de Tránsito y Transporte, al municipio de Ibagué y a las sociedades comerciales App Gica S.A. y Avidanti S.A.S. – Clínica Avidanti Ibagué, en ejercicio de la acción popular establecida en el artículo 88 de la Constitución Política y en las Leyes 472 de 5 de agosto de 19982 y 1437 de 18 de enero de 20113, con el propósito de obtener la salvaguarda de los derechos colectivos establecidos en los literales d), g), l) y m) del artículo 4° de la Ley 4724. 2.

En el libelo petitorio, la parte actora formuló las siguientes pretensiones: “[…] 1. Que se ordene a la AGENCIA NACIONAL DE INFRAESTRUCTURA “ANI”, SOCIEDAD APPGICA, CLÍNICA AVIDANTÍ, POLICIA NACIONAL – DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE y MUNICIPIO DE IBAGUÉ, garantizar de conformidad con lo establecido en la Constitución, la ley y las disposiciones reglamentarias, el goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público, la seguridad y salubridad públicas, el derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente; la 1 Cfr., índice 4, del expediente digital Tribunal Administrativo del Tolima, documento denominado “2ED_Demanda1_EXPEDIENTED(.pdf) NroActua 2”. 2 “Por la cual se desarrolla el artículo 88 de la Constitución Política de Colombia en relación con el ejercicio de las acciones populares y de grupo y se dictan otras disposiciones”. 3 “Por la cual se expide el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo”. 4 “[…] Artículo 4º (…) Son derechos e intereses colectivos, entre otros, los relacionados con: […]. d) El goce del espacio público y la utilización y defensa de los bienes de uso público; […] g) La seguridad y salubridad públicas; […] l) El derecho a la seguridad y prevención de desastres previsibles técnicamente […]; m) La realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes […]”. 2 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué realización de las construcciones, edificaciones y desarrollos urbanos respetando las disposiciones jurídicas, de manera ordenada, y dando prevalencia al beneficio de la calidad de vida de los habitantes. 2.

Que los accionados efectúen de manera inmediata, las actuaciones administrativas, técnicas y presupuestales para que se garanticen los derechos colectivos de las personas que transitan por las inmediaciones de la Clínica Avidanti, ubicada en la carrera 20 sur número 103-40 Fracción Aparco – Vía Picaleña en la ciudad de Ibagué – Tolima. 3.

Que los accionados efectúen de manera inmediata, las actuaciones administrativas, técnicas y presupuestales para que se solucionen los siguientes problemas que se presentan en la carrera 20 sur número 103-40 Fracción Aparco – Vía Picaleña en la ciudad de Ibagué – Tolima, los cuales se identificaron como: • Ausencia de un puente peatonal frente a las instalaciones de la Clínica Avidanti. • Ausencia de carriles de desaceleración para el ingreso a la Clínica Avidanti. • Ausencia de carriles de aceleración para la salida a la Clínica Avidanti. • Ausencia de reductores de velocidad. • Ausencia de pasos seguros reales que garanticen la integridad de los peatones que transitan por el sector. • Alta afluencia de vehículos. • Vendedores ambulantes frente a la clínica. • Exceso de velocidad en las vías de acceso. • Irregularidad de la vía. • Cruce peatonal sin precaución. • Poca iluminación del sector en horas de la noche […]”5. 3.

Como fundamento fáctico, la parte demandante aseguró que en la carrera 20 sur núm. 103-40, sector de Aparco, vía Picaleña de la ciudad de Ibagué, existe una “[…] problemática de accidentes de tránsito que presenta las inmediaciones de la clínica Avidanti […]”. 4. Informó que solicitó a la Secretaría de Movilidad del municipio de Ibagué y a la sociedad concesionaria de la vía, App Gica S.A., que entregaran un reporte de los accidentes de tránsito que ocurrieron en el sector referido desde 2021, y que informara si existía algún estudio que indique la necesidad de instalar algún mecanismo de reducción de la velocidad que garantice la integridad de los peatones. 5.

En respuesta a lo anterior, relató que la sociedad App Gica S.A. reprochó que la Clínica Avidanti no solicitó permisos de ocupación temporal de la infraestructura vial, específicamente de la zona de exclusión de la carretera, conforme lo ordena la Resolución núm. 716 de 28 de abril de 20156, expedida por la Agencia Nacional de Infraestructura (ANI). 5 Cfr., índice 4, del expediente digital Tribunal Administrativo del Tolima, documento denominado “2ED_Demanda1_EXPEDIENTED(.pdf) NroActua 2”, folio 7. 6 “Por medio de la cual se fija el procedimiento para el otorgamiento de los permisos para el uso, la ocupación y la intervención temporal de la infraestructura vial carretera concesionada y férrea que se encuentran a cargo de la Agencia Nacional de Infraestructura ANI”. 3 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 6.

Añadió que la clínica no elaboró estudios y diseños de tránsito, señalización, movilidad y urbanismo necesarios para garantizar la seguridad de los actores viales, y que la autoridad urbanística municipal tampoco se los exigió. Asimismo, la sociedad concesionaria puntualizó que la clínica no previó en sus diseños urbanísticos la construcción de un carril de desaceleración para el ingreso adecuado y seguro de vehículos a sus instalaciones. 7.

Reconoció que la sociedad App Gica S.A. ha realizado mantenimiento periódico de la señalización de la vía en los meses de junio y julio de 2022. Además, explicó que la administración municipal de Ibagué es competente para regular el comportamiento de los actores viales que transitan por la zona, debido a que se trata de un suelo urbano. 8.

Agregó que esa sociedad puso de presente que sensibilizó a los vendedores informales, quienes ocupan el espacio público cercano a la clínica, obstruyendo “[…] la libre movilidad y locomoción de los demás actores viales […]”. 9. Mencionó que la sociedad App Gica S.A. recibió la infraestructura vial en cuestión el 12 de marzo de 2022, para realizar actividades exclusivamente de operación y mantenimiento de los elementos que constituyen la carretera, y que ello no comprende actividades de construcción y/o instalación de infraestructura nueva. 10.

Precisó que realizó mesas de trabajo los días 14 y 28 de marzo, 17 y 26 de abril, y 10 y 17 de mayo de 2023, a fin de procurar una solución de la presunta problemática de accidentes de tránsito. 11. Adujo que la sociedad Avidanti S.A.S. – Clínica Avidanti Ibagué, señaló el acaecimiento de accidentes de tránsito fatales el 25 de mayo y el 3 de junio de 2023 en frente de sus instalaciones. 12.

Precisó que los factores del riesgo de accidentalidad son: (i) la alta afluencia de vehículos; (ii) el exceso de velocidad; (iii) las irregularidades de la vía; (iv) el cruce peatonal sin precaución; y (v) la poca iluminación en horas de la noche. Con todo, advirtió que dichos factores no tienen relación con el ingreso y salida de los usuarios de la clínica a sus instalaciones, ya que los accidentes han ocurrido en los dos carriles de la vía. 13.

Consideró que los derechos colectivos invocados se encuentran en riesgo porque las autoridades se excusan en su falta de competencia o en la falta de capacidad económica para materializar las acciones que eviten nuevas calamidades en la zona. I.2. La solicitud de medida cautelar 14. Con base en los fundamentos expuestos en el capítulo anterior, en el escrito de la demanda, la accionante solicitó el decreto de la siguiente medida cautelar: “[…] respetuosamente le solicito al despacho: 4 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 1.

Efectué (sic) la inmediata la (sic) realización de operativos de control de velocidad y campañas de sensibilización social de la cercanía con una clínica de atención en salud, por lo menos dos (2) veces por semana en aras de generar una cultura de precaución al transitar en sus inmediaciones. La presente petición tiene como propósito evitar la pérdida de alguna vida humana por la alta afluencia de automotores con importante velocidad a la que transitan los vehículos en la avenida mirolindo a la altura de la clínica Avidanti […]”7.

II. LA PROVIDENCIA APELADA 15. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante providencia de 8 de marzo de 20248, admitió la demanda y resolvió: “[…]

PRIMERO. DECRETAR la medida cautelar de urgencia elevada por la parte accionante, en los términos de los artículos 24 de la Ley 472 de 1998 y 234 del CPACA, consistente en: 1.1. ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura (Ani), la APP GICA S.A., la Policía Nacional y al Municipio de Ibagué, que en el ámbito de sus competencias y de forma coordinada, efectúen de manera inmediata y hasta tanto se emita sentencia, operativos de control de velocidad y campañas de sensibilización social en la vía nacional ubicada en la carrera 20 sur con calle 103, Fracción Aparco, Vía Picaleña de la Ciudad de Ibagué. Dichas campañas y controles deberán efectuarse por lo menos dos (2) veces por semana, en aras de generar una cultura de precaución al transitar en sus inmediaciones.

Estas campañas al menos deberán promoverse por un lapso de un año, no implicando que puedan ser adoptadas de manera permanente. 1.2. ORDENAR a la Clínica Avidanti Ibagué S.A. coadyuvar en la aplicación de esta medida y, en consecuencia, adelantar entre sus usuarios y personal médico y administrativo, actividades tendientes a sensibilizar y generar una cultura de precaución al transitar en sus inmediaciones, disponiendo de avisos (visuales, folletos o de otra índole), particularmente sobre la vía nacional ubicada en la carrera 20 sur con calle 103, Fracción Aparco, Vía Picaleña de la Ciudad de Ibagué. 1.3.

ORDENA R a la Agencia Nacional de Infraestructura (Ani), la Clínica Avidanti Ibagué S.A., la APP GICA S.A., la Policía Nacional y al Municipio de Ibagué, rendir informes bimestrales sobre el cumplimiento de la medida decretada adjuntando para tales fines los respectivos soportes documentales. Dichos informes deberán contener como mínimo: i) número de controles y campañas realizadas, ii) impacto de la medida, para lo cual se informará las cifras de accidentalidad (en el ámbito de sus competencias), especificando si hubo aumentos o disminuciones, iii) novedades o incidentes en la ejecución de las actividades; iv) causas asociadas a la contingencia; y v) estrategia o plan de manejo que se está implementando y se implementará.

SEGUNDO. ORDENAR al señor defensor del pueblo regional del Tolima, realizar el respectivo seguimiento a la presente medida cautelar para lo cual cada dos (02) meses deberá presentar un informe por escrito al Tribunal sobre la evolución de la medida adoptada. 7 Ibidem., folio 20. 8 Ibidem, índice 5, documento denominado “7AUTODECRETAME_73001233300020240005(.pdf) NroActua 5”. 5 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué TERCERO. ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura (Ani), publicar en la página web la presente providencia. Igualmente, el señor alcalde del Municipio de Ibagué o su delegado, deberá publicar en su página web y carteleras de la Alcaldía Municipal esta decisión. Las publicaciones deberán permanecer en los sitios antes indicados, por un periodo no inferior a tres (3) meses.

Igualmente, la Secretaría de la Corporación deberá publicar esta decisión en el micrositio web del Tribunal Administrativo del Tolima y la Relatoría del Tribunal deberá difundirla a los diferentes medios de comunicación existentes en esta ciudad. Lo anterior, con la finalidad de socializar ante la comunidad interesada la medida cautelar adoptada […]”. 16.

El a quo adoptó dicha determinación al constatar “[…] que la vía nacional ubicada en la carrera 20 sur con calle 103, Fracción Aparco Vía Picaleña de la ciudad de Ibagué presenta condiciones especiales que pueden generar -y al parecer han generado- accidentalidad en la zona […]”. 17. Inicialmente, el tribunal advirtió que la solicitante no cumplió con la carga argumentativa mínima de la medida cautelar.

Pese a ello, estimó que la medida es idónea para mitigar el riesgo que se funda ante la alta afluencia de vehículos automotores en el sector, y la velocidad a la que transitan. 18. En cuanto al requisito de la inminencia del daño a los derechos colectivos, el a quo afirmó que logró “[…] evidenciar una compleja situación de accidentalidad y riesgo para los transeúntes […]”.

Explicó que “[…] “la inseguridad vial es latente” […] “no se hicieron las incorporaciones como se debía a la clínica, no se realizó el paso seguro para el actor vial” […]. Es un hecho cierto la ausencia del carril de aceleración para lograr la salida adecuada y segura de la Clínica […] se trata de una carretera de orden nacional que se localiza en el sector urbano de la ciudad de Ibagué […]”. 19.

Precisó que, aunque la sociedad concesionaria App Gica ha implementado dispositivos de señalización vertical y horizontal, “[…] la eficacia no parece de un alto grado, pues la problemática sigue presente […]”. 20. Finalmente, consideró que, en aras de garantizar la adecuada y segura movilidad peatonal, la medida cautelar de urgencia es necesaria y proporcional, y que “[…] no sería intensa, pues si bien generaría cargas para los responsables y una coordinación entre éstos, estaría dentro de sus funciones, tornándola intermedia […]”.

III. EL RECURSO III.1. Sustentación del recurso de apelación 21. La apoderada judicial de la Nación – Ministerio de Defensa Nacional – Policía Nacional, mediante escrito de 14 de marzo de 20249, interpuso recurso de 9 Ibidem, índice 10, documento denominado “009_RECURSO MEDIDA PREVIA - MINDEFENSA - POLICÍA NACIONAL (.pdf) NroActua 10.pdf”. 6 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué reposición y, en subsidio, de apelación en contra de la decisión que concedió la medida cautelar de urgencia. 22.

Solicitó que la autoridad que representa sea excluida del cumplimiento de la medida cautelar decretada toda vez que “[…] la Policía Nacional, por medio de la modalidad del servicio de policía de la Dirección de Tránsito y Transporte – Seccional Tolima, no tiene competencia legal ni jurisdiccional para desarrollar actividades propias de su misionalidad en el sector objeto de la acción popular […]”. 23.

Indicó que, conforme a las Leyes 769 de 6 de agosto de 202210 y 1310 de 26 de junio de 200911, la Policía Nacional sólo tiene facultad legal para actuar como autoridad de tránsito por medio de la Dirección de Tránsito y Transporte en relación con las carreteras nacionales por fuera de los perímetros urbanos de los municipios. 24. Explicó que, según el plan de ordenamiento territorial de Ibagué, Decreto 0823 de 23 de diciembre de 201412, la vía objeto del proceso es urbana.

En consecuencia, la competencia para realizar actividades preventivas la tienen los agentes de tránsito del municipio de Ibagué, pues la Policía Nacional carece de jurisdicción dentro del perímetro urbano. 25. De otro lado, aseguró que la Policía Nacional cumple funciones de autoridad de tránsito por medio de la Dirección de Tránsito y Transporte “[…] sin perjuicio de la competencia a prevención, mediante la cual, ´cualquier autoridad de tránsito está facultada para abocar el conocimiento de una infracción o de un accidente mientras la autoridad competente asume la investigación´ […]”. 26.

Asimismo, enfatizó la falta de competencia de la Policía Nacional en los siguientes términos: “[…] la vía objeto de la acción popular hace parte de la jurisdicción del cuerpo de agentes de Tránsito Municipal Ibagué, el que legalmente puede realizar a través de las funciones propias de su formación, la atención de diferentes requerimientos y actividades de control tanto administrativas como judiciales, en el sector urbano de la ciudad.

Es necesario que se tengan en cuenta también, que el Departamento Administrativo de Tránsito y Transporte – DATT Tolima, tiene asignada competencia para realizar controles de velocidad sobre el sector de la clínica Avidanti zona urbana de la ciudad de Ibagué, segunda calzada y sistema vial existente Girardot – Ibagué – Cajamarca […]”.

III.2. Traslado del recurso 27. Del escrito de reposición y, en subsidio, apelación se corrió traslado a los demás sujetos procesales; sin embargo, dichos sujetos procesales guardaron silencio13. 10 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 11 “mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”. 12 "Por el cual se adopta la revisión y ajuste plan de ordenamiento. territorial del municipio de Ibagué y se dictan otras disposiciones". 13 Cfr. índice 21, expediente digital Tribunal Administrativo del Tolima, anotación denominada “ERR-A su vez, se deja constancia que la Policía Nacional, por correo electrónico del 14 de marzo de 2024, envió copia del recurso de reposición y en subsidio apelación a la contraparte, tal como lo dispone el artículo 3 de la Ley 2213 de 2022.

El traslado previsto en el artículo 201A del CPACA se tuvo por realizado dos 2 días después del envío del correo, valga decir, hasta el 18 de marzo de 7 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué III.3. Resolución del recurso de reposición y concesión de la alzada 28. El Tribunal Administrativo del Tolima, mediante auto de 3 de mayo de 202414, decidió “[…] no reponer el auto de 8 de marzo de 2024, el cual concedió medidas cautelares previas y de urgencia […]”. 29.

Afirmó que el recurso no tiene coherencia interna, puesto que, aunque la medida cautelar debe ser cumplida dentro del ámbito de competencias de cada entidad, el recurrente indicó que no tiene competencia para el efecto y que es inviable mantener la medida cautelar respecto de la Policía Nacional. 30. En relación con la falta de competencia de la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional para ejercer funciones en la vía, precisó que es un asunto que “[…] no será objeto de discusión por el despacho […]”.

No obstante, aclaró que la medida cautelar “[…] está dirigida a la Policía Nacional sin indicarse una dirección específica. Orden que tiene su lógica, pues como se indicó ésta debe cumplirse en el ámbito de sus competencias y de forma coordinada […]”. En ese sentido, estimó que el cumplimiento de la medida cautelar no necesariamente implica el ejercicio de competencias en materia de tránsito y transporte: “[…] las campañas de sensibilización social no riñen con las competencias de tránsito que tanto se ilustran en el recurso.

Condición que, en todo caso, se complementa con las múltiples competencias de la Policía Nacional en distintos escenarios, entre los que incluso se encuentra el orden público y convivencia de la Ley 1801 de 2016, así como las funciones de acompañamiento a las actividades que sean requeridas por las autoridades legitimadas para estos fines, sin que ello implique necesariamente el ejercicio de facultades de tránsito […]”. 31.

Indicó que lo anterior es coherente con el alcance de la controversia, pues “[…] el asunto no solo convoca problemáticas con vehículos, pues la acción habla de conductas que ponen en riesgo a los peatones, así como presuntas actuaciones de ocupación de andenes y zonas de espacio público por vendedores ambulantes […]”. En consecuencia, puntualizó que la Policía Nacional puede ayudar a prevenir la amenaza que se cierne sobre los derechos colectivos, en atención a las facultades previstas en los artículos 141 y siguientes de la Ley 1801 de 29 de julio de 201615. 32.

Por último, decidió conceder la impugnación ante el Consejo de Estado para que resolviera lo pertinente. IV. CONSIDERACIONES 33. A efectos de decidir la presente controversia, se abordará el análisis de los siguientes aspectos: (i) la competencia; (ii) las medidas cautelares preventivas en 2024. Así, el 21 de marzo de 2024 venció el término de traslado por tres 3 días, que prevé el artículo 319 del CGP.

Término que venció EN SILENCIO”. 14 Ibidem, documento denominado “039AUTOCONCEDEAP_73001233300020240005.pdf”. 15 "Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana". 8 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué las acciones populares; (iii) la procedencia de la medida cautelar de urgencia; y (iv) el caso concreto.

IV.1. Competencia 34. De conformidad con lo dispuesto en el numeral 3.º del artículo 12516 de la Ley 1437 y en el artículo 229 ibidem, aplicables por la remisión del artículo 44 de la Ley 472, la Sala es competente para resolver el recurso de apelación incoado por la Policía Nacional en contra de la providencia de 8 de marzo de 2024, mediante la cual el a quo concedió la medida cautelar solicitada con la demanda.

IV.2. Las medidas cautelares preventivas en las acciones populares 35. La acción popular consagrada en el inciso primero del artículo 88 de la Constitución Política, tiene como finalidad la protección de los derechos e intereses colectivos, cuando estos resultan amenazados o vulnerados, por la acción u omisión de las autoridades públicas o de los particulares. 36.

Dicha acción busca que la comunidad pueda disponer de un mecanismo judicial para la protección efectiva de los intereses colectivos, de forma rápida y sencilla, finalidad que no se restringe a la obtención de una sentencia estimatoria de las pretensiones, sino que, se hace efectiva durante el trámite del proceso mediante la posibilidad de solicitar medidas cautelares.

Los artículos 25 y 26 de la Ley 472 y el capítulo XI de la Ley 1437 fijaron los requisitos y el procedimiento aplicable para tal propósito. 37. En la providencia de 11 de abril de 201817, la Sección Primera del Consejo de Estado explicó que esas disposiciones normativas “[…] deben ser interpretadas de manera armónica […]”, según lo previsto en el parágrafo del artículo 229 de la Ley 143718. 38.

Las medidas cautelares en las acciones populares proceden de oficio o “[…] a petición de parte debidamente sustentada […]”, con el objeto de “[…] prevenir un daño inminente o hacer cesar el que se hubiese causado […]” y “[…] proteger y garantizar, provisionalmente, el objeto del proceso y la efectividad de la sentencia […]”, en los términos dispuestos en los artículos 229 de la Ley 1437 y 25 de la Ley 472. 39.

El artículo 231 de la Ley 1437 explicó que el decreto de una medida cautelar preventiva exige la corroboración de los siguientes requisitos: “[…] 1. Que la demanda esté razonablemente fundada en derecho. 2. Que el demandante haya demostrado, así fuere sumariamente, la titularidad del derecho o de los derechos invocados. 16 Modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 25 de enero de 2021 “[…] Por medio de la cual se Reforma el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo –Ley 1437 de 2011– y se dictan otras disposiciones en materia de descongestión en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción […]”. 17 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, radicación núm. AP 85001-23-33-000-2017-00230-01, C.P. María Elizabeth García González. 18 Norma declarada exequible por la Corte Constitucional, mediante sentencia C-284 de 2014. 9 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 3.

Que el demandante haya presentado los documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla. 4. Que, adicionalmente, se cumpla una de las siguientes condiciones: a) Que al no otorgarse la medida se cause un perjuicio irremediable, o b) Que existan serios motivos para considerar que de no otorgarse la medida los efectos de la sentencia serían nugatorios […]”. 40.

Esos requisitos resultan armónicos, con las causales de oposición a las medidas cautelares, enlistadas en el artículo 26 de la Ley 472, a saber: “[…] a) Evitar mayores perjuicios al derecho o interés colectivo que se pretende proteger; b) Evitar perjuicios ciertos e inminentes al interés público; c) Evitar al demandado perjuicios cuya gravedad sea tal que le haga prácticamente imposible cumplir un eventual fallo desfavorable […]”. 41.

Como puede apreciarse, el legislador condicionó la procedencia de las medidas cautelares en las acciones populares a un criterio de proporcionalidad, conforme al cual el solicitante debe presentar “[…] documentos, informaciones, argumentos y justificaciones que permitan concluir, mediante un juicio de ponderación de intereses, que resultaría más gravoso para el interés público negar la medida cautelar que concederla […]”. 42.

Adicionalmente, el artículo 229 ibidem recalcó que la solicitud cautelar debe estar debidamente justificada, en tanto los asuntos sometidos al conocimiento de esta jurisdicción se rigen por el principio dispositivo19. IV.3. La procedencia de la medida cautelar de urgencia 43. El artículo 234 del CPACA señala que, desde la presentación de la solicitud cautelar y sin previa notificación a la otra parte, el magistrado ponente de la actuación podrá adoptar una medida cautelar, cuando cumplidos los requisitos para su adopción, se evidencie que, por su urgencia, no es posible agotar el trámite previsto en el artículo anterior. 44.

La jurisprudencia del Consejo de Estado20, al referirse a las características y condiciones de este tipo de cautelas excepcionales, ha señalado que el único motivo por el que pueden pasarse por alto los términos ordinarios de traslado de las 19 Cfr. Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 12 de junio de 2014, C.P. María Elizabeth García González, radicación núm. 25000-23-24-000-2005-00434-01; y auto de 21 de junio de 2018, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés, radicación núm. 05001-23-31-000-2006-93419-01. 20 Consejo de Estado, Sección Primera, auto de 31 de enero de 2023, radicación núm. 11001-03-24-000-2023-00014-00.

C.P. Nubia Margoth Peña Garzón; Subsección A Sección Segunda, auto de 7 de julio de 2021 radicación núm. 11001-03-25-000- 2021-00385-00. C.P.: William Hernández Gómez; Sección Primera, auto de 11 de abril de 2019, radicación núm. 11001-03- 24 0002017-00229-00. C.P.: Oswaldo Giraldo López; Subsección de la Sección Segunda, auto de 15 de marzo de 2017, radicación núm. 11001-03-25-000-201500336-00.

C.P.: Gabriel Valbuena Hernández, entre otros. 10 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué medidas cautelares es la absoluta inminencia y gravedad de la transgresión que el solicitante de esta pretende evitar, a lo que se agrega que, en todo caso, la adopción de la medida cautelar de urgencia debe estar plenamente justificada tanto en el auto que decide acceder a la misma como en los argumentos y elementos materiales probatorios que obran en el expediente. 45.

Así lo precisa la jurisprudencia al señalar lo siguiente: “[…] El artículo 234 antes transcrito no prevé una definición de lo que debe entenderse por «urgencia», no obstante esta Corporación ha dicho que la expresión alude al «inminente riesgo de afectación de los derechos del interesado», lo que puede manifestarse en (i) la imposibilidad de ejecutar la sentencia si no se impone una medida provisional urgente, (ii) el posible acaecimiento de un perjuicio irremediable o (iii) la concreción de un peligro inminente.

Estas situaciones conducen a que la intervención judicial resulte impostergable, pues incluso el decreto de la cautela por la vía ordinaria podría hacer inane la efectividad de la sentencia […]”21. (Negrillas fuera del texto). IV.4. Caso concreto 46. La Policía Nacional solicitó la modificación de la medida cautelar adoptada mediante auto de 8 de marzo de 2024, para que esa entidad no participe en el cumplimiento de las instrucciones judiciales, debido a que la Seccional Tolima de la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional no es la autoridad de tránsito en el sector del litigio. 47.

Explicó que el tramo vial objeto de la controversia pasa por el perímetro urbano del municipio de Ibagué, lugar en donde los agentes de tránsito de dicho ente territorial detentan la competencia para realizar las actividades preventivas relacionadas con el caso. 48. Para resolver el planteamiento de la apelación, la Sala pone de presente que las medidas cautelares cuestionadas son del siguiente tenor: “[…] 1.1.

ORDENA R a la Agencia Nacional de Infraestructura (Ani), la APP GICA S.A., la Policía Nacional y al Municipio de Ibagué, que en el ámbito de sus competencias y de forma coordinada, efectúen de manera inmediata y hasta tanto se emita sentencia, operativos de control de velocidad y campañas de sensibilización social en la vía nacional ubicada en la carrera 20 sur con calle 103, Fracción Aparco, Vía Picaleña de la Ciudad de Ibagué. Dichas campañas y controles deberán efectuarse por lo menos dos (2) veces por semana, en aras de generar una cultura de precaución al transitar en sus inmediaciones.

Estas campañas al menos deberán promoverse por un lapso de un año, no implicando que puedan ser adoptadas de manera permanente. (…) 1.3. ORDENAR a la Agencia Nacional de Infraestructura (Ani), la Clínica Avidanti Ibagué S.A., la APP GICA S.A., la Policía Nacional y al Municipio de Ibagué, rendir informes bimestrales sobre el cumplimiento de la medida decretada adjuntando para tales fines los respectivos soportes documentales. 21 Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección A, auto de 7 de julio de 2021, radicación núm.11001-03-25-000-2021- 00385-00.

C.P. William Hernández Gómez. 11 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué Dichos informes deberán contener como mínimo: i) número de controles y campañas realizadas, ii) impacto de la medida, para lo cual se informará las cifras de accidentalidad (en el ámbito de sus competencias), especificando si hubo aumentos o disminuciones, iii) novedades o incidentes en la ejecución de las actividades; iv) causas asociadas a la contingencia; y v) estrategia o plan de manejo que se está implementando y se implementará […]” (Negrilla fuera del texto). 49.

Como puede apreciarse, las órdenes giran en torno a dos componentes. El primero comprende los “[…] operativos de control de velocidad […]” y el segundo la implementación de “[…] campañas de sensibilización social […]”. Ambos mecanismos “[…] en aras de generar una cultura de precaución al transitar en las inmediaciones […]” de la vía nacional ubicada en la carrera 20 sur con calle 103, fracción aparco, vía Picaleña de la ciudad de Ibagué. 50.

En consecuencia, la Sala estudiará las competencias de la Policía Nacional frente a la ejecución de cada uno de los componentes de la medida cautelar. IV.4.1. Las competencias de la Policía Nacional en materia de control de tránsito 51. Para resolver el argumento principal de la apelación relacionado con la órbita territorial de las competencias en materia de control de tránsito de la Policía Nacional, se debe mencionar que el artículo 8.° de la Ley 105 de 30 de diciembre de 199322, reguló los siguientes parámetros generales sobre el particular: “[…] Artículo 8.- Control de tránsito.

Corresponde a la Policía de Tránsito velar por el cumplimiento del régimen normativo del tránsito y transporte, por la seguridad de las personas y cosas en las vías públicas. Las funciones de la Policía de Tránsito serán de carácter preventivo, de asistencia técnica y humana a los usuarios de las vías de carácter sancionatorio para quienes infrinjan las normas.

Las funciones de la policía de tránsito serán ejercidas por los cuerpos especializados de tránsito. Los Departamentos y los Municipios, de más de cincuenta mil habitantes, con población urbana con más del 80%, conforme al censo aprobado, podrán organizar su policía de tránsito, siempre que lo requieran, para el normal tránsito de sus vehículos.

A la expedición de la presente Ley se mantendrán y continuarán ejerciendo sus funciones, los cuerpos de guardas Bachilleres existentes. En un plazo de un (1) año y en coordinación con los cuerpos especializados de tránsito, la Policía Nacional también cumplirá funciones de Policía de Tránsito en todo el territorio Nacional, previo adiestramiento en este campo […]”.

(Negrilla fuera del texto). 52. Posteriormente, la Ley 769 de 6 de agosto de 200223 estableció el régimen jurídico e institucional que regula la circulación de los peatones, usuarios, pasajeros, conductores, motociclistas, ciclistas, agentes de tránsito, y vehículos por las vías públicas y privadas que son de uso público. 22 “Por la cual se dictan disposiciones básicas sobre el transporte, se redistribuyen competencias y recursos entre la Nación y las Entidades Territoriales, se reglamenta la planeación en el sector transporte y se dictan otras disposiciones”. 23 “Por la cual se expide el Código Nacional de Tránsito Terrestre y se dictan otras disposiciones”. 12 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 53.

El artículo 3.° del Código Nacional de Tránsito Terrestre identificó como autoridades de tránsito al Ministerio de Transporte, a los gobernadores, a los alcaldes, a los organismos de tránsito (departamentales, distritales o municipales) y a la Dirección de Tránsito y Transporte de la Policía Nacional, entre otros. 54. El artículo 7.° ibidem precisó que dichas autoridades se encargarían de garantizar la seguridad de las personas cuando utilizan la infraestructura vial, a través de acciones regulatorias, sancionatorias, preventivas y de asistencia técnica y social a los usuarios de las vías. 55.

Para garantizar el ejercicio armónico de esas competencias, el artículo 7.° de la Ley 769 fijó un criterio de jurisdicción por niveles territoriales24 que distinguió entre autoridades de tránsito y transporte del orden nacional, del orden departamental y del orden distrital y municipal. A su vez, esos organismos de tránsito ejercerían las funciones de control por medio de cuerpos profesionales especializados formados por sus propios agentes de tránsito. 56.

Concretamente, se explicó que “[…] Cada organismo de tránsito contará con un cuerpo de agentes de tránsito que actuará únicamente en su respectiva jurisdicción y el Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios […]”. 57.

El artículo 6.° de la Ley 769 dispuso que son “[…] organismos de tránsito en su respectiva jurisdicción: […] las secretarías municipales de tránsito dentro del área urbana de su respectivo municipio […]”. En consecuencia, el parágrafo 2.° estableció que: “[…] Parágrafo 2. Le corresponde a la Policía Nacional en su cuerpo especializado de carreteras el control de las normas de tránsito y la aplicación de este código en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de los municipios y distritos […]”.

(Negrilla fuera del texto). 58. El artículo 134 de la misma ley, en complemento de lo anterior, dispuso que: “[…] Los organismos de tránsito conocerán de las faltas ocurridas dentro del territorio de su jurisdicción […]”. 59. La distribución de competencias entre los organismos de tránsito territoriales y los cuerpos especializados de tránsito de la Policía Nacional quedó definida en el artículo 4.° de la Ley 1310 de 26 de junio de 200925, así: “[…] Artículo 4° Jurisdicción. Sin perjuicio de la colaboración que deben prestar las distintas autoridades de tránsito, cada una de ellas ejercerá sus funciones en el territorio de su jurisdicción, de la siguiente manera: La Policía 24 El artículo 7° de la ley 769 de 2002 dispone que “y el Ministerio de Transporte tendrá a su cargo un cuerpo especializado de agentes de tránsito de la Policía Nacional que velará por el cumplimiento del régimen normativo de tránsito en todas las carreteras nacionales por fuera del perímetro urbano de distritos y municipios.” 25 “Mediante la cual se unifican normas sobre agentes de tránsito y transporte y grupos de control vial de las entidades territoriales y se dictan otras disposiciones”. 13 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué de Carreteras de la Policía Nacional en las carreteras nacionales; los agentes de tránsito de los organismos departamentales en aquellos municipios donde no hayan organismos de tránsito; los agentes de tránsito municipales o distritales en el perímetro urbano y rural de sus municipios […]”.

(Negrilla fuera del texto). 60. Todo esto significa que al apoderado judicial de la Policía Nacional le asiste la razón cuando manifiesta que no es el cuerpo especializado de tránsito que opera en la zona urbana del municipio de Ibagué. Ninguna prueba sugiere que ese municipio haya celebrado un convenio o contrato con la Dirección General de la Policía Nacional para que preste en dicha entidad territorial los servicios de policía de tránsito y transporte, como lo señala el parágrafo 4.° del artículo 7.° de la ley 769 de 200226. 61.

La Sala resalta que el parágrafo 4.° del artículo 3.° y el inciso 4º del artículo 7º ibidem, con fundamento en los principios constitucionales de colaboración, coordinación y solidaridad, otorgó a la Policía Nacional una competencia a prevención para que esa entidad adopte medidas inmediatas de control de tránsito en los sectores que no hacen parte de su jurisdicción, cuando no está presente la autoridad competente. 62.

Respecto de esa facultad, en el concepto núm. 2034 de 21 de septiembre de 201127, la Sala de Consulta del Consejo de Estado aclaró que la competencia a prevención no implica una subrogación de facultades, en virtud de la cual sea dable ordenar a la Policía Nacional que ejerza una función legal del municipio de Ibagué, hasta que se profiera sentencia definitiva en este proceso. 63.

El citado concepto explicó lo siguiente: “[…] El ejercicio de competencias “a prevención”, en este contexto, alude a la facultad e incluso al deber de toda autoridad de tránsito (y no solo las del orden nacional) de adoptar medidas inmediatas, en ausencia de la autoridad competente, con el propósito de minimizar los daños y riesgos que para personas o cosas pudieran derivarse de incidentes relativos al tránsito.

El precepto legal pretende que la autoridad disponible en las proximidades de donde ha ocurrido un siniestro de tránsito adopte medidas urgentes mientras se hace presente la autoridad competente, medidas que podrían extenderse a aspectos tales como la elaboración de un comparendo o de un informe de tránsito, dado que la norma no fija por este concepto límite alguno. En todo caso, la asunción de conocimiento por parte de cualquier autoridad procede únicamente para la iniciación del procedimiento, según se estipula en el artículo 134 y siguientes de la ley 769 de 2002, quedando claro, de conformidad con el artículo 135 del mismo Código, que la autoridad de tránsito entregará al funcionario competente o a la entidad encargada de su recaudo, dentro de las doce horas siguientes, la copia de la orden de comparendo, so pena de incurrir en causal de mala conducta, y que cuando se trate de agentes de policía de carreteras, la entrega de esta copia 26 “Los organismos de tránsito podrán celebrar contratos y/o convenios con los cuerpos especializados de policía urbana de tránsito mediante contrato especial pagado por los distritos, municipios y departamentos y celebrado con la Dirección General de la Policía. Estos contratos podrán ser temporales o permanentes, con la facultad para la policía de cambiar a sus integrantes por las causales establecidas en el reglamento interno de la institución policial. […]”. 27 Cfr. Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, concepto núm. 2034 de 21 de septiembre de 2011.

Rad. núm. 11001-03-06-000-2010-00097-00, C. P: Augusto Hernández Becerra. 14 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué se hará por conducto del comandante de la ruta o del comandante director del servicio […]”. (Negrilla fuera del texto). 64. El artículo 15 del Decreto 113 de enero 25 de 202228, al enlistar las competencias de control de tránsito de la Dirección de Transporte de la Policía Nacional, diferenció ese margen de competencias, así: “[…]

ARTÍCULO 15. Dirección de Tránsito y Transporte: Es la dependencia de la Jefatura Nacional del Servicio de Policía responsable de planificar, dirigir, desarrollar, supervisar y evaluar las actividades que permitan contribuir a la seguridad vial, la movilidad, la aplicación de las normas de tránsito y transporte en todas sus modalidades, orientado a una cultura de autorregulación y disciplina social.

La Dirección de Tránsito y Transporte cumplirá las siguientes funciones: 1. Dirigir las actividades de tránsito y transporte en las vías a nivel nacional, según lo dispuesto en las normas de tránsito y demás que las modifiquen, aclaren o adicionen. 2. Contribuir al desarrollo de la política del Gobierno Nacional en materia de seguridad vial en las modalidades del transporte de competencia de la Policía Nacional […]”.

(Negrilla fuera del texto). 65. A esta misma conclusión arribó el a quo, en el auto de 3 de mayo de 2024 que negó el recurso de reposición interpuesto contra el auto de 8 de marzo de 2024, por las siguientes razones: “[…] El recurso también hace hincapié en que la “POLICÍA NACIONAL – DIRECCIÓN DE TRÁNSITO Y TRANSPORTE, no tiene competencia legal para ejercer sus funciones en la vía”.

Hecho que preliminarmente no será objeto de discusión por el despacho y tendrá en cuenta las condiciones que el ordenamiento jurídico de tránsito prevé para tales fines, en particular las Leyes 769 de 2002 y 1310 de 2009. Sin embargo, la apoderada parece olvidar que la orden está dirigida a la Policía Nacional sin indicarse una dirección específica.

Orden que tiene su lógica, pues como se indicó ésta debe cumplirse en el ámbito de sus competencias y de forma coordinada, en tanto se dispuso realizar “(…) operativos de control de velocidad y campañas de sensibilización social (…)”. Precisamente, frente a este último punto es importante destacar que las campañas de sensibilización social no riñen con las competencias de tránsito que tanto se ilustran en el recurso.

Y es que el asunto no solo convoca problemáticas con vehículos, pues la acción habla de conductas que ponen en riesgo a los peatones, así como presuntas actuaciones de ocupación de andenes y zonas de espacio público por vendedores ambulantes. Escenarios para los que existen facultades en cabeza del personal uniformado de la Policía Nacional, en los términos de los artículos 141 y ss de la Ley 1801 de 2016, entre otros.

Breves consideraciones que llevaría a concluir que, se reitera, en el ámbito de sus competencias, la Policía Nacional puede ayudar a prevenir la realización de la 28 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional.” 15 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué amenaza al derecho colectivo protegido preliminarmente con la medida […]”.

(Negrilla fuera del texto). 66. En ese orden de ideas, es claro que a la Policía Nacional, respecto de llevar a cabo los “[…] operativos de control de velocidad […]” en el sector objeto del debate judicial, únicamente podrá adelantar esa labor de forma residual y transitoria, cuando se den los supuestos para que ejerza sus competencias a prevención. IV.4.2.

Las competencias de la Policía Nacional en materia pedagógica 67. En segundo lugar, para establecer si el apelante es responsable de participar en el desarrollo de las “[…] campañas de sensibilización social […] en aras de generar una cultura de precaución al transitar en las inmediaciones […]” de la vía nacional del debate procesal, se pone de presente que la Policía Nacional es una institución fundamental para la convivencia pacífica y el respeto de los derechos y libertades de los ciudadanos. 68.

El fin primordial de este cuerpo armado permanente de naturaleza civil a cargo de la Nación, según lo dispuesto en el artículo 218 de la Constitución Política, “[…] es el mantenimiento de las condiciones necesarias para el ejercicio de los derechos y libertades públicas, y para asegurar que los habitantes de Colombia convivan en paz […]”. 69.

Los artículos 1.° y 19 de la Ley 62 de 12 de agosto de 199329 precisan que la Policía Nacional “[…] está instituida para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias y demás derechos y libertades y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares […]”. 70.

En desarrollo de lo anterior y de los principios del servicio público de policía30, se destaca que la Policía Nacional tiene una función “[…] educativa, a través de la orientación a la comunidad en el respeto a la ley; preventiva, de la comisión de hechos punibles; de solidaridad entre la Policía y la comunidad; [y] […] de vigilancia urbana, rural y cívica […]”. 71.

La Policía cuenta con un Consejo Nacional de Policía y Seguridad Ciudadana, el cual está integrado, según el artículo 14 de la Ley 62, por la Dirección General de la Policía Nacional y por un gobernador y un alcalde, entre otros. Dicho consejo ostenta las siguientes funciones relacionadas con el caso: “[…] - Recomendar las políticas del Estado en materia de seguridad de la comunidad, estableciendo planes y responsabilidades entre las diferentes entidades comprometidas […]. 29 “Por la cual se expiden normas sobre la Policía Nacional, se crea un establecimiento público de seguridad social y bienestar para la Policía Nacional, se crea la Superintendencia de Vigilancia y Seguridad Privada y se reviste de facultades extraordinarias al Presidente de la República”. 30 Ley 62 de 1993, “Artículo 2° Principios.

El servicio público de Policía se presta con fundamento en los principios de igualdad, imparcialidad, control ciudadano y publicidad mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones. Por tanto, el interés por mantener la armonía social, la convivencia ciudadana, el respeto recíproco entre las personas y de éstas hacia el Estado, da a la actividad policial un carácter eminentemente comunitario, preventivo, educativo, ecológico, solidario y de apoyo judicial”. 16 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué - Establecer y adoptar mecanismos de revisión interna, tendientes a evaluar, controlar y mejorar la prestación del servicio. - Coordinar y hacer seguimiento del desarrollo de las diferentes acciones interinstitucionales, en función de las políticas establecidas en materias de policía y seguridad ciudadana. - Regular de manera equilibrada la doble función que desarrolla la Policía en los aspectos de prevención y control de delitos y contravenciones, así como formular recomendaciones relacionadas con el servicio de Policía y la seguridad general […]”.

(Negrilla fuera del texto). 72. El artículo 10 de la Ley 1801 de 29 de junio de 201631 enlistó las competencias de este cuerpo armado de naturaleza civil en materia de seguridad y convivencia ciudadana, de las cuales la Sala recalca las siguientes: “[…]

ARTÍCULO 10. Deberes de las autoridades de Policía. Son deberes generales de las autoridades de Policía: 1. Respetar y hacer respetar los derechos y las libertades que establecen la Constitución Política, las leyes, los tratados y convenios internacionales suscritos y ratificados por el Estado colombiano. 2. Cumplir y hacer cumplir la Constitución, las leyes, las normas contenidas en el presente Código, las ordenanzas, los acuerdos, y en otras disposiciones que dicten las autoridades competentes en materia de convivencia. 3.

Prevenir situaciones y comportamientos que ponen en riesgo la convivencia. (…) 9. Aplicar las normas de Policía con transparencia, eficacia, economía, celeridad y publicidad, y dando ejemplo de acatamiento de la ley y las normas de convivencia […]”. (Negrilla fuera del texto). 73. Cabe recordar que el Decreto 2203 de 2 de noviembre de 199332, en su momento, estableció en el numeral 4.° del artículo 2.°, que esa institución sería responsable de “[…] [e]ducar a la comunidad en el respeto a la autoridad y la ley, mediante la orientación y divulgación permanente y oportuna en lo referente a los derechos, garantías y deberes de las personas […]”. 74.

En el marco de estas funciones, el Decreto 49 de 13 de enero de 200333, modificado por el Decreto 113 de enero 25 de 202234, restructuró la conformación y organización interna de la entidad, con miras a facilitar el ejercicio eficiente de sus funciones. 75. El artículo 2.° del Decreto 113 señaló que la Dirección General de la Policía Nacional es la máxima instancia de decisión encargada de establecer las políticas, los lineamientos y la hoja de ruta institucional para el cumplimiento de la misión constitucional de la entidad.

Por ello, es responsable de: 31 “Por la cual se expide el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana”. 32 "Por el cual se desarrollan la estructura orgánica y las funciones de la policía nacional y se dictan otras disposiciones”. 33 “Por el cual se modifica parcialmente la estructura del Ministerio de Defensa Nacional”. 34 “Por el cual se modifica la estructura del Ministerio de Defensa Nacional.” 17 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué “[…] 4.

Dirigir la estrategia institucional para la prestación del servicio de policía, que permita el cumplimiento del mandato constitucional, legal y del Gobierno Nacional. (…) 6. Participar en la formulación, ejecución y seguimiento de la política pública en materia de convivencia y seguridad ciudadana. (…) 10. Liderar las relaciones interinstitucionales e intersectoriales de la Policía Nacional que contribuyan a la prestación efectiva del servicio de policía. 11.

Fortalecer los canales de relacionamiento con las entidades territoriales y la comunidad, en función de la seguridad y convivencia ciudadana […]”. (Negrilla fuera del texto). 76. La Jefatura Nacional del Servicio de Policía, en los términos del artículo 10 ejusdem, es la dependencia encargada de: (i) planificar, dirigir, supervisar y evaluar el servicio de policía con un enfoque estratégico de ámbito urbano;

(ii) integrar las capacidades de prevención, control, investigación y orden; (iii) articular las unidades policiales con las entidades territoriales; (iv) diseñar y desarrollar estrategias basadas en los análisis de seguridad ciudadana; y (v) promover la participación de los comandantes y de la ciudadanía en la gestión pública territorial del servicio de policía, como puede apreciarse: “[…]

ARTÍCULO 10. Jefatura Nacional del Servicio de Policía: Es la dependencia de la Subdirección General de la Policía Nacional responsable de planificar, dirigir, desarrollar, supervisar y evaluar el servicio de policía. Esta Jefatura debe orientar, promover la sinergia y evaluar la gestión operativa para la prevención y control policial de las direcciones operativas a su cargo, con la finalidad de asegurar la calidad en la prestación del servicio de vigilancia policial; integra las capacidades de prevención y control policial, investigación criminal y preservación del orden, en cumplimiento de la misión constitucional y la protección de los derechos humanos. La Jefatura Nacional del Servicio de Policía cumplirá las siguientes funciones: (…) 3.

Articular las unidades policiales con las entidades territoriales para el cumplimiento de la política pública de Convivencia y Seguridad Ciudadana en el ámbito de competencia de la Institución, en coordinación cori la Dirección de Seguridad Ciudadana del Ministerio de Defensa Nacional. 4. Dirigir la planeación y prestación del servicio de vigilancia policial con enfoque estratégico en el ámbito urbano y rural, de acuerdo con los mandatos constitucionales, legales, políticas de Estado y las directrices del Gobierno Nacional, conforme con las políticas y capacidades institucionales.

(…) 17. Diseñar y desarrollar estrategias basadas en los análisis de seguridad ciudadana realizados con enfoque territorial. 18. Promover la participación de los comandantes en las actividades de gestión pública territorial, para fortalecer las capacidades y mejorar el desempeño del servicio de vigilancia policial. 19. Promover y dinamizar la creación de espacios de participación ciudadana para el fortalecimiento en la prestación del servicio de policía. 20.

Evaluar la gestión pública territorial del servicio de policía que realizan los comandantes de las unidades desconcentradas […]”. (Negrilla fuera del texto). 18 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 77. Por su parte, la Dirección de Tránsito y Transporte debe planificar y supervisar las actividades relacionadas con la seguridad vial, la movilidad y la aplicación de las normas de tránsito y transporte.

También realiza acciones preventivas, diseña productos doctrinales, coordina con otras instancias, aporta al direccionamiento del servicio de policía, veamos: “[…]

La Dirección de Tránsito y Transporte cumplirá las siguientes funciones: 3. Diseñar e implementar acciones preventivas de seguridad vial, dirigidas a sensibilizar y concientizar a los actores viales, para contribuir en la reducción de la siniestralidad. 4. Diseñar los productos o contenidos doctrinales y metodologías necesarias en coordinación con las instancias autorizadas para el desarrollo de las actividades propias de su misionalidad.

(…) 8. Aportar desde la misionalidad de la Dirección de Tránsito y Transporte a la Jefatura Nacional del Servicio Policía, en el direccionamiento del servicio de policía y la prestación del servicio de vigilancia policial. (…) 10. Dinamizar la creación de espacios de participación ciudadana para fortalecer la confianza y la legitimidad institucional […]”.

(Negrilla fuera del texto). 78. De la estructura orgánica de la Policía Nacional, se observa que dicha institución, a través de la Dirección General, de la Jefatura Nacional del Servicio de Policía y de la Dirección de Tránsito y Transporte, planea, coordina, articula y evalúa el servicio de policía para garantizar el orden, la convivencia, los derechos y la protección de las personas y sus bienes. 79.

Esta institución presta el servicio de vigilancia policial con un enfoque estratégico basado en los análisis de la seguridad y convivencia ciudadana. Además, promueve la participación de los comandantes y de la ciudadanía, durante la gestión pública territorial del servicio de policía. 80. Cabe recordar que, en su momento, los artículos 60 y siguientes del Decreto 2203 de 1993 ordenaron la creación de una Policía Municipal en cada municipio, cuya unidad básica se denominaría Estación de Policía. El comandante de la estación, por lo dispuesto en los artículos 61 y 62 ibidem sería responsable de: (i) representar a la Policía Nacional ante las autoridades locales y la comunidad; y (ii) resolver los asuntos que dentro de su jurisdicción competen a la Policía Nacional, entre otras funciones. 81.

Actualmente, el Reglamento de Guarnición y Control de Servicios de 2023, precisa, en su artículo 16, que la Estación de Policía es: “[…] la unidad básica de la organización policial, que compete a un municipio o localidad, orientada a fortalecer y asegurar el control territorial, prestar el servicio de vigilancia urbana y rural a cargo 19 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué de la Policía Nacional, proteger los derechos y libertades de los ciudadanos, hacer cumplir los deberes, coordinar los procesos de gestión territorial del servicio de policía con las autoridades locales de su jurisdicción y proporcionar mecanismos institucionales que permitan una convivencia pacífica, fortalecer la solidaridad con la ciudadanía, la autoridad democrática y el Estado Social de Derecho […]”. 82.

Con miras a lograr ese objetivo, el comandante de la estación cumple las siguientes funciones: “[…] 1. Brindar un servicio de policía oportuno, con calidad y respeto a la comunidad. 2. Aplicar el Código Nacional de Seguridad y Convivencia Ciudadana y demás leyes en materia de derecho de policía, así como las sentencias de la Corte Constitucional.

(…) 4. Cumplir de manera eficaz con el rol de primer respondiente, en los casos que haya lugar. (…) 6. Coordinar con las autoridades político administrativas los procesos de gestión territorial del servicio de policía. (…) 10. Desarrollar campañas, reuniones y juntas con la comunidad, donde se indiquen factores de riesgo y modalidades delictivas. 11.

Recibir información de interés institucional sobre aspectos criminales, sociales y políticos, que permitan fortalecer la seguridad y convivencia ciudadana. 15. Planear y desarrollar actividades policiales en colaboración con la comunidad y demás entes interesados en la disminución del índice delincuencial y comportamientos contrarios a la convivencia que se presente en la jurisdicción […]”.

(Negrilla fuera del texto). 83. Del anterior recuento normativo, la Sala destaca que la Policía Nacional apoya a los municipios en la prevención y el control del delito, el mantenimiento de la seguridad y la convivencia ciudadana, y el respeto de los derechos humanos. El servicio que presta la institución a los alcaldes se dirige a mejorar la seguridad y la convivencia ciudadana, mediante la aplicación de la ley, la atención de emergencias, la coordinación territorial, la educación y la prevención de los comportamientos contrarios al orden público, y la participación comunitaria. 84.

Conforme al artículo 315 de la Constitución, “[…] el alcalde es la primera autoridad de policía del municipio […]”. En consecuencia, “[…] [l]a Policía Nacional cumplirá con prontitud y diligencia las órdenes que le imparta el alcalde por conducto del respectivo comandante […]”. 85. Se destaca además que el Decreto 113 de 2022, cuando señaló las funciones de la Dirección de Tránsito y Transporte precisó que, las competencias en materia pedagógica para la prevención de los riesgos de accidentalidad, se ejercerían sin discriminar la jurisdicción territorial del cuerpo especializado de tránsito. 20 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 86.

Esa dirección diseña e implementa: (i) “[…] acciones preventivas de seguridad vial, dirigidas a sensibilizar y concientizar a los actores viales, para contribuir en la reducción de la siniestralidad […]”; (ii) “[…] productos o contenidos doctrinales y metodologías necesarias en coordinación con las instancias autorizadas para el desarrollo de las actividades propias de su misionalidad […]”;

(iii) los direccionamientos “[…] del servicio de policía y la prestación del servicio de vigilancia policial […]”; y (iv) la creación de espacios de participación ciudadana para fortalecer la confianza y la legitimidad institucional […]”. 87. Estas competencias constituyen un desarrollo del principio de colaboración entre entidades, definido por el artículo 3.° de la Ley 105 de 1993, así: “[…] Artículo 3.- Principios del transporte público. […].

3. DE LA COLABORACIÓN ENTRE ENTIDADES: Los diferentes organismos del Sistema Nacional de Transporte velarán porque su operación se funde en criterios de coordinación, planeación, descentralización y participación […]”. (Negrilla fuera del texto). 88. En la misma línea el parágrafo 1.° del artículo 7.° del Código Nacional de Tránsito Terrestre advierte que: “[…] Parágrafo 1.

La Policía Nacional con los servicios especializados de Policía de Carreteras y Policía Urbana de Tránsito, contribuirá con la misión de brindar seguridad y tranquilidad a los usuarios de la Red Vial Nacional […]”. (Negrilla fuera del texto). 89. Esa función de capacitación y apoyo técnico igualmente se soporta en el modelo de financiación previsto en el artículo 159 ibidem, conforme al cual: “[…] Artículo 159.

Cumplimiento. La ejecución de las sanciones que se impongan por violación de las normas de tránsito, estará a cargo de las autoridades de tránsito de la jurisdicción donde se cometió el hecho, quienes estarán investidas de jurisdicción coactiva para el cobro, cuando ello fuere necesario y prescribirán en tres años contados a partir de la ocurrencia del hecho y se interrumpirá con la presentación de la demanda […].

PARÁGRAFO 2. Las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción. El monto de aquellas multas que sean impuestas sobre las vías nacionales, por parte del personal de la Policía Nacional adscrito a la Policía de carreteras, se distribuirá el 50% para el municipio donde se entregue el correspondiente comparendo y el 50% para apoyar la capacitación del personal de la policía de carreteras y los planes de educación y seguridad vial que adelanta esta Especialidad a lo largo de la Red Vial Nacional […]”.

(Negrilla fuera del texto). 90. Bajo este marco funcional, la Sala advierte, al descender en el caso concreto, que el representante legal de la sociedad comercial App Gica S.A., en el memorial de 10 de marzo de 2023, relató que los peatones y los actores que utilizan el espacio público cercano a la vía nacional y a la clínica Avidanti cometen los siguientes comportamientos riesgosos e inapropiados: 21 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué “[…] Tal como lo menciona en la solicitud, ´la ahora concurrida zona de la ciudad´ es el flagelo resultante de la falta de articulación entre entidades, toda vez que debió preverse dentro de la estructuración del proyecto Clínica AVIDANTI lo cual no ocurrió. Ahora bien, dentro del contexto de conservación del espacio público, se realizó sensibilización a los vendedores informales, los cuales proliferan en el sector por la entrada en operación de la CLÍNICA AVIDANTI y se convierten claramente en un flagelo de obstrucción a la libre movilidad y locomoción de los demás actores viales.

Esta problemática, que presuntamente no ha sido evidenciada por la Clínica Avidanti, es otro de los efectos colaterales que se suman a la falta de estudios de tránsito, implementación de señalización y dispositivos para informar, prevenir y reglamentar las nuevas condiciones de la vía. Lo anterior, traduce en que las condiciones preexistentes a la entrada en operación de la Clínica, difieren ostensiblemente de las que ahora se suscitan en el sector.

Por otra parte, la Concesionaria APP – GICA S. A. está presta, para que desde su área social y de manera articulada con las entidades responsables de seguridad vial (Secretaría de Movilidad, Clínica Avidanti y Policía Nacional) se desarrolle una campaña de sensibilización a los actores viales, especialmente a los conductores de vehículos automotores que trasgrediendo las normas de tránsito, circulan a velocidades diferentes a las establecidas para el sector (30 kilómetros por hora) […]”.

(Negrilla fuera del texto)35. 91. El oficio de 20 de noviembre de 2023, elaborado por la Clínica Avidanti, sobre el particular, menciona que: “[…] los accidentes han ocurrido en los dos carriles de la carrera 20 Sur con calle 103, muchos en el carril de ascenso, que no tiene relación con el ingreso o salida de nuestros usuarios de la clínica, como se ha manifestado en varias oportunidades, esta problemática se está presentando por la alta afluencia de vehículos, el exceso de velocidad con la que transitan, la irregularidad de la vía, el cruce de peatones sin precaución, la poca iluminación en el sector en la noche, todo esto implican un constante riesgo, para la vida y la salud, de quienes transitan por esta vía, y no como se quiere hacer parecer que es por el acceso a la clínica, como ya se mencionó los accidentes se han presentado en los dos sentidos de la vía […]”.

(Negrilla fuera del texto)36. 92. En este contexto la Sala reitera que, por regla general, los cuerpos especializados de la Policía Nacional deben fungir como autoridades de tránsito en aquellos tramos viales que se encuentren por fuera de los ámbitos urbanos de los municipios. Sin embargo, también es una realidad que la problemática planteada en este proceso se relaciona con las competencias de orden público y convivencia ciudadana encomendadas a la Estación de Policía de Ibagué, así como con las funciones de capacitación y fomento a la participación ciudadana de la Dirección de Tránsito y Transporte. 35 Cfr. Índice 23 expediente digital Tribunal Administrativo del Tolima, documento denominado ”23_CONTESTACION_DDA_CONCESIONARIA_APP_GICA(.pdf) NroActua 23”, folios 520 y ss. 36 Ibidem., documento denominado “001EDACCIONPOPULARCLINICAAVIDANTIFEBRERODE2024PDF.pdf”, folios 184 y ss. 22 Radicacion: 73001-23-33-000-2024-00057-01 Demandante: Personería Municipal de Ibagué 93.

Por lo tanto, la Sala considera que con el material probatorio allegado al expediente en esta etapa del proceso y, sin que ello implique prejuzgamiento, es posible concluir que la Policía Nacional detenta importantes responsabilidades en la ejecución de las medidas provisionales dictadas por el a quo, en lo relacionado con el desarrollo de “[…] campañas de sensibilización social […] en aras de generar una cultura de precaución al transitar en las inmediaciones […]” del tramo vial cercano a la Clínica Avidanti. 94.

La orden cautelar que confirmará la Sala, en la parte resolutiva de esta providencia, expresamente reconoció que las entidades demandadas participarían, en el cumplimiento de la medida, “[…] en el ámbito de sus competencias y de forma coordinada […]”. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, RESUELVE:

PRIMERO: CONFIRMAR, por las razones expuestas en la parte considerativa de esta providencia, el auto de 8 de marzo de 2024.

SEGUNDO: Ejecutoriada esta providencia, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES OSWALDO GIRALDO LÓPEZ Consejero de Estado Consejero de Estado Presidente NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN HERNANDO SÁNCHEZ SÁNCHEZ Consejera de Estado Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.