Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., ocho (8) de junio de dos mil veintitrés (2023) Procede la Sala a dictar la sentencia que en derecho corresponda dentro del trámite relacionado con la acción de tutela incoada por el señor Timoleón Salcedo Jiménez contra los señores magistrados de la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, por la presunta vulneración de su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. I.
ANTECEDENTES La solicitud de amparo. El señor Timoleón Salcedo Jiménez, quien actúa en nombre propio, presenta acción de tutela con el fin de obtener la protección de la garantía superior a la que se hizo referencia, presuntamente quebrantada por los señores magistrados de la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado.
Como consecuencia de lo anterior, pide se ordene a las autoridades accionadas (i) dejar sin efectos la providencia de 29 de junio de 2018, con la que se rechazó la acción de grupo que promovió contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (expediente 25000-23-41-000-2018-00538-01), y, en consecuencia, se le brinde «[…] un trato igualitario […] respecto [de] las personas que se citan[] en el […] acápite de la situación fáctica […], donde s[í] fue posible que acatando la ley y la jurisprudencia emitieran resolución de cumplimiento»; y (ii) «[…] abstenerse de seguir violando el principio de legalidad, la confianza legítima, la igualdad y la buena fe en actuaciones posteriores y similares a la presente […]».
Hechos. Relata el accionante que, en ejercicio «[…] del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo», por conducto de apoderada, demandó a la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (expediente 25000-23-41-000-2018-00538-01), con el fin de obtener la indemnización por la falta de incremento de su prima de actividad desde el 2007 y la omisión de reliquidar su asignación de retiro y/o pensión desde el mismo año, sin embargo, dicho asunto fue rechazado con auto de 29 de junio de 2018, proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección primera), al considerar que no era procedente por no presentarse una unidad de causa, además, porque los hechos narrados eran imprecisos, circunstancia que impedía analizar la caducidad.
Que la anterior decisión vulnera sus derechos fundamentales, comoquiera que se le calculó dicha prestación periódica sobre un salario significativamente inferior al efectivamente recibido en la etapa productiva y al rechazarse su demanda se le impide acceder a la administración de justicia. II. TRÁMITE PROCESAL La anterior tutela fue asignada por reparto al señor consejero de Estado Milton Chávez García, quien (i) el 29 de marzo de 2023 la inadmitió, comoquiera que el actor omitió «[…] aclar[ar] y precis[ar] de manera concreta e individual, frente a cada autoridad, los hechos, las pretensiones y argumentos por los cuales considera que se […] [vulneran] los derechos fundamentales que invoca […]», y requirió de este «[…] alleg[ar] las providencias atacadas con la respectiva constancia de notificación»; y (ii) el 21 de abril siguiente ordenó remitirla a este despacho, con el objeto de que se estudiara la posibilidad de acumularla con el trámite constitucional con radicación 11001-03-15-000-2023-01495-00, que se admitió el 20 de los mismos mes y año, por cuanto versaban sobre una misma controversia.
Mediante escrito de subsanación, allegado oportunamente, el demandante aduce que (i) reprocha el «AUTO DEL 29 DE JUNIO DE 2018, PROFERIDO POR EL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCI[Ó]N TERCERA – SUBSECCI[Ó]N B», dentro de la acción de grupo con radicación 25000-23-41-000-2018-00538-01; (ii) se le debe dar celeridad «[…] a la administración de justicia ya que no es posible para una familia que le maten a su esposo y padre en cumplimiento del deber y tenga que someter[se] a un largo litigio donde los pocos ahorros se van en pagar los profesionales del derecho para reclamar derechos ciertos e indiscutibles […]»; y (iii) que «[l]a razón por la que se está tutelando es el reconocimiento incompleto del factor salarial llamado prima de actividad desde [cuando] salió la resolución de reconocimiento de pensión hasta la fecha».
Con auto de 2 de mayo de 2023, este despacho asumió el conocimiento y admitió la tutela de la referencia, pese a no colmar a cabalidad las exigencias consignadas en el proveído de 29 de marzo del año en curso, con el propósito de salvaguardar el acceso a la administración de justicia del actor y tratar de dilucidar sus motivos de inconformidad, empero, requirió de él que (i) relacione de manera clara y concisa los hechos que considera quebrantan sus derechos constitucionales fundamentales y las pretensiones en forma concreta; y (ii) identifique todas las personas que conforman los extremos activo y pasivo dentro de la aludida acción de grupo, con el objeto de determinar su vinculación como terceros interesados, toda vez que no se arrimaron piezas procesales que den cuenta de ello y la información que reposa en la página electrónica de la Rama Judicial tampoco lo permite.
De igual modo, ordenó notificar a los señores magistrados de la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En la contestación del escrito inicial, las autoridades accionadas indicaron que, «[m]ediante auto del 9 de diciembre de 2020[,] se dispuso el rechazo de la demanda por haberse configurado la caducidad […]», no obstante, contra esa decisión la parte actora interpuso recurso de apelación, desatado el «[…] 22 de abril de 2022, por el Consejo de Estado – Sección Tercera, [en el sentido de] […] modific[arla], […] para en su lugar, rechazar[la] […], dada la falta de agotamiento de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho», razón por la cual, con proveído de 24 de mayo de 2023, se vincularon al presente trámite constitucional, como accionados, a los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera de esta Corporación. 2.1 Contestaciones de la acción. 2.1.1 Los señores magistrados de la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por conducto del ponente del proveído objeto de censura, arguyen que, «[m]ediante auto del 9 de diciembre de 2020[,] se dispuso el rechazo de la demanda [de grupo con radicación 25000-23-41-000-2018-00538-01] por haberse configurado la caducidad […]», no obstante, contra esa decisión la parte actora interpuso recurso de apelación, desatado el «[…] 22 de abril de 2022, por el Consejo de Estado – Sección Tercera, [en el sentido de] […] modific[arla], […] para en su lugar, rechazar[la] […], dada la falta de agotamiento de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho», por lo que solicitan negar el amparo deprecado, comoquiera que «[…] el trámite adelantado por es[a] Corporación se realizó con observancia del debido proceso […], por lo que no se h[a] vulnerado […] derecho […]» constitucional fundamental alguno. 2.1.2 Los señores magistrados de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, sostienen que «[…] [e]l 22 de mayo de 2018, el señor Carlos Arturo Mora Hernández y otras sesenta y ocho (68) personas, en ejercicio del medio de control de reparación de los perjuicios causados a un grupo, […] demandaron a la Nación - Ministerio de Defensa [Nacional] - Ministerio de Hacienda [y Crédito Público], Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional, con el fin de obtener la indemnización de los [agravios originados] por […] la falta de incremento de su prima de actividad desde el 2007, y […] la omisión en reliquidar su asignación de retiro y/o pensión desde el mismo año», el cual, con «[…] auto d[e] 22 de abril de 2022, notificado el 6 de junio siguiente, […] [se] […] adecuó [al medio de control de] nulidad y restablecimiento del derecho, luego de lo cual, [se] rechazó […] por falta de agotamiento de los presupuestos de procedibilidad […], pues los actores, previamente, no formularon la reclamación administrativa ante la demandada y, por ende, no provocaron la expedición del acto administrativo particular pertinente, susceptible de control judicial».
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Corresponde a esta Corporación, en virtud de las reglas de reparto de la acción de tutela, previstas en los Decretos 1382 de 2000 y 1983 de 2017, determinar si en el presente caso hay lugar al amparo deprecado por el demandante, quien aduce quebranto de su derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia. 3.2 La acción. Como se sabe, la acción de tutela prevista en el artículo 86 de la Carta Política y reglamentada por los Decretos 2591 de 1991, 306 de 1992, 1382 de 2000 y 1983 de 2017, como mecanismo directo y expedito para la protección de los derechos constitucionales fundamentales, permite a las personas reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un trámite preferente y sumario, la protección inmediata de ellos cuando quiera que resulten amenazados o vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares, siempre que no se disponga de otro medio de defensa judicial, salvo que se trate de impedir un daño irremediable, en cuyo evento procede como mecanismo transitorio. 3.3 Asunto preliminar.
En el asunto sub examine, aunque el actor controvierte el auto de 29 de junio de 2018, con el que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección primera) rechazó la acción de grupo promovida contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional y dentro de la que solicitó se le tuviera como integrante de la parte demandante (expediente 25000-23-41-000-2018-00538-01), al considerar que no era procedente por no presentarse una unidad de causa, además, porque los hechos narrados eran imprecisos, dicha decisión fue revocada el 18 de julio de 2019 por la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, por cuanto, «[…] a pesar de la falta de claridad del libelo inicial y las circunstancias particulares de la presente controversia, […] [se] deberá realizar el estudio de la procedencia del […] medio de control, a partir de los elementos suministrados con la demanda y la subsanación, a efectos de determinar lo pertinente […]».
Posteriormente, se emitió el proveído de 9 de diciembre de 2020, con el que se dispuso el rechazo de la aludida demanda por haberse configurado la caducidad, determinación confirmada parcialmente el 22 de abril de 2022 por la subsección A de la sección tercera de esta Corporación, pero por «[…] falta de agotamiento de los presupuestos procesales del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho».
Con base en las providencias judiciales relacionadas en precedencia, esta Sala únicamente centrará su estudio jurídico en la de 22 de abril de 2022, por ser la que, al desatar el recurso de apelación contra la de 9 de diciembre de 2020, decidió de manera definitiva el mencionado asunto contencioso-administrativo, en el sentido de rechazarlo. 3.4 Problema jurídico.
Se contrae a determinar si es dable a través de la tutela examinar el eventual quebranto de derechos de linaje constitucional fundamental que pueda comportar la providencia de 22 de abril de 2022, por cuyo conducto el Consejo de Estado (subsección A de la sección tercera) confirmó parcialmente la de 9 de diciembre de 2020, con la que el Tribunal Administrativo de Cundinamarca (subsección B de la sección primera) rechazó por caducidad la acción de grupo promovida contra la Nación - Ministerio de Defensa Nacional y Ministerio de Hacienda, la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares y la Caja de Sueldos de Retiro de la Policía Nacional (expediente 25000-23-41-000-2018-00538-01); y, en caso afirmativo, si se ha vulnerado la garantía superior de acceso a la administración de justicia invocada en la solicitud de amparo. 3.5 La acción de tutela contra providencias judiciales.
El debate jurisprudencial sobre la procedencia de la tutela contra decisiones judiciales tiene génesis en la sentencia C-543 de 1992 de la Corte Constitucional que declaró la inexequibilidad del artículo 40 del Decreto 2591 de 1991. Más adelante, la misma Corte permitió de manera excepcional y frente a la amenaza de derechos fundamentales, el reexamen de la decisión judicial en sede de tutela, con la finalidad de establecer si el fallo judicial se adoptó, en apariencia revestido de forma jurídica, cuando en realidad envolvía una vía de hecho.
La vía de hecho entendida como una manifestación burda, flagrante y desprovista de todo vestigio de legalidad, inspiró la posibilidad de instaurar la acción de tutela contra decisiones judiciales, pues no obstante el reconocimiento del principio de autonomía funcional del juez, quien la administra quebranta, bajo la forma de una providencia judicial, derechos fundamentales.
La evolución de la jurisprudencia condujo a que desde la sentencia T-231 de 1994 se determinaran cuáles defectos podían conducir a que una sentencia fuera calificada como vía de hecho, para lo cual sostuvo que esta se configura cuando se presenta, al menos, uno de los siguientes vicios o defectos protuberantes: (i) defecto sustantivo, que se produce cuando la decisión controvertida se funda en una norma indiscutiblemente inaplicable;
(ii) defecto fáctico, que ocurre cuando resulta indudable que el juez carece de sustento probatorio suficiente para proceder a aplicar el supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iii) defecto orgánico, se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece, absolutamente, de competencia para ello; y (iv) defecto procedimental, que aparece en aquellos eventos en los que se actúa completamente al margen del proceso establecido.
Esta doctrina constitucional ha sido reiterada en varias decisiones de unificación proferidas por la sala plena de la Corte Constitucional, entre las cuales están las sentencias SU-1184 de 2001 y SU-159 de 2002. Posteriormente, mediante sentencia C-590 de 2005, la Corte Constitucional destacó el carácter excepcional de la acción de tutela, vale decir cuando de manera protuberante se vulneran o amenazan derechos fundamentales.
Así las cosas, se determinaron los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra decisiones judiciales, con la finalidad de destacar los eventos excepcionales de aplicación, los cuales deben satisfacerse plenamente para identificar cuándo una sentencia judicial puede someterse al examen de orden estrictamente constitucional, en aras de precisar si con la actuación se afectan derechos de relevancia constitucional o si no alcanza a vulnerarlos porque se profirió dentro del marco de actuación propio de los órganos judiciales ordinarios.
Tales presupuestos son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional. (ii) Que se hayan agotado todos los medios ordinarios y extraordinarios de defensa judicial al alcance de la persona afectada, salvo que se trate de evitar la consumación de un perjuicio iusfundamental irremediable. (iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se interponga en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora.
(v) Que el actor identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos quebrantados y que lo hubiere alegado en el proceso judicial siempre que esto hubiese sido posible. (vi) Que no se trate de sentencias de tutela, en consideración al riguroso proceso de selección que hace la Corporación. Asimismo, se rediseñó el ámbito de comprensión de la acción de tutela contra sentencias judiciales y quedó superada la noción de vía de hecho por la de causales genéricas de procedibilidad con el propósito de destacar la excepcionalidad de la acción de tutela contra decisiones judiciales, la cual solamente cuando tenga indudable relevancia constitucional resulta procedente.
Al respecto, la Corte indica que los defectos o vicios que debe presentar la decisión que se juzga, son: (i) defecto orgánico, que se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada, carece de competencia; (ii) defecto procedimental absoluto, se origina cuando el juez actúa completamente al margen del procedimiento establecido;
(iii) defecto fáctico, que surge cuando el juzgador carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión; (iv) defecto material o sustantivo, cuando se funda la decisión en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre las consideraciones y la decisión;
(v) error inducido, se da cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y esto lo condujo adoptar una decisión que afecta derechos fundamentales; (vi) decisión sin motivación, que implica el incumplimiento por parte de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones;
(vii) desconocimiento del precedente, según la Corte Constitucional, en estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental quebrantado; y (viii) violación directa de la Constitución, que procede cuando la decisión judicial supera el concepto de vía de hecho, vale decir, en eventos en los que si bien no se está ante una burda trasgresión de la Carta, sí se trata de decisiones ilegítimas que afectan derechos fundamentales.
Por otra parte, se destaca que la sala plena de lo contencioso administrativo del Consejo de Estado, en un principio había sostenido que la acción de tutela resultaba improcedente para controvertir decisiones judiciales, rectificó su posición mediante sentencia de 31 de julio de 2012, en el sentido de disponer que la acción constitucional es procedente contra providencias, cuando vulneren derechos constitucionales fundamentales, con observancia de los parámetros fijados jurisprudencialmente, así como los que en el futuro determine la ley y la jurisprudencia; lineamientos que esta subsección con anterioridad al fallo citado ha aplicado en los términos antes expuestos. 3.6 Caso concreto.
Analizados los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales, en el sub lite se constata que: (i) el asunto planteado comporta relevancia constitucional, pues recae sobre la presunta vulneración del derecho constitucional fundamental de acceso a la administración de justicia del accionante; (ii) contra la decisión objeto de censura no procede recurso alguno, en atención a que fue emitida en segunda instancia y se encuentra ejecutoriada;
(iii) se identificaron los hechos que originaron el supuesto quebranto de la aludida garantía superior y (iv) el auto acusado no decidió una acción de tutela. Ahora bien, para dilucidar si en el asunto sub judice se colma la exigencia de inmediatez, se evidencia que la providencia atacada quedó ejecutoriada el 13 de junio de 2022 y la solicitud de amparo se presentó el 24 de marzo de 2023, es decir, nueve (9) meses y once (11) días después. Al respecto, la Corte Constitucional, en sentencia T-954 de 2010, sostuvo: […] esta Corporación ha precisado que en virtud de la naturaleza cautelar de la acción de tutela, ésta debe ser presentada en término oportuno, justo y razonable, “dentro del cual se presuma que la afectación del derecho fundamental es inminente y realmente produce un daño palpable”.
Ese “plazo razonable” es consustancial a las regulaciones procedimentales de la acción de tutela y determina en gran medida el campo de acción del juez de tutela, pues su orden debe estar respaldada por la urgencia e inmediatez, “en presencia de las cuales la Constitución lo autoriza a modificar una situación de hecho a través de un proceso sumario y expedito en el tiempo. […].
Incluso, la real configuración de una trasgresión a los derechos fundamentales se pone en duda cuando la demanda de tutela se interpone en un momento demasiado alejado de la ocurrencia del hecho que supuestamente la generó”. Asimismo, el alto tribunal constitucional ha dicho que el ordenamiento jurídico no establece expresamente un plazo dentro del cual se deba incoar la solicitud de amparo, por lo que es al juez de tutela a quien le corresponde determinar, en atención a las situaciones fácticas y jurídicas de cada caso concreto, si la acción fue interpuesta en un lapso razonable.
Sobre este punto, afirmó: La jurisprudencia constitucional, de manera reiterada, ha señalado que si bien, la acción de tutela no cuenta con un término de caducidad dentro del cual deba ser ejercida, como propugna por la protección de derechos fundamentales vulnerados o con amenaza inminente de vulneración, cabe promoverla dentro de un término razonable contado a partir de la ocurrencia de los hechos de los que se desprende el agravio de los derechos.
La Corte ha advertido que frente a cada caso concreto, le corresponde al juez de tutela evaluar la razonabilidad de dicho término, para concluir si, teniendo en cuenta las circunstancias de tiempo modo y lugar en que ocurrieron los hechos, se encuentra satisfecho el requisito de inmediatez o si, por el contrario, en atención al tiempo transcurrido, el amparo se torna improcedente.
En virtud de lo anterior, la sala plena del Consejo de Estado, mediante sentencia de 5 de agosto de 2014, expediente 11001-03-15-000-2012-02201-01, precisó como término razonable para ejercer la acción de tutela contra providencias judiciales dictadas por la jurisdicción contencioso-administrativa, seis (6) meses contados a partir de su notificación o ejecutoria.
En ese fallo esta Corporación dijo: […] Para la Sala, la inmediatez es una condición que permite concretar la urgencia del amparo constitucional y, por tanto, determinar si la acción se interpuso en un plazo razonable. Justamente, porque la acción de tutela es un medio excepcional para la protección pronta y eficaz de tales derechos, se requiere que la acción se ejerza en un tiempo razonable, prudencial, requisito que garantiza la realización del principio de seguridad jurídica y, por ende, el de la cosa juzgada, al asegurar que la decisión judicial alcance el grado de certeza material, que la hace definitiva e inmutable.
Anótase que el término o plazo de inmediatez no es único. Eso explica que las diversas secciones del Consejo de Estado hayan fijado pautas diferentes sobre este aspecto. Por eso, la Sala Plena, como regla general, acoge un plazo de seis meses, contados a partir de la notificación o ejecutoria de la sentencia, según el caso, para determinar si la acción de tutela contra providencias judiciales se ejerce oportunamente.
Se ha estimado como aceptable ese plazo, teniendo en cuenta la naturaleza del acto jurisdiccional, los plazos previstos en la ley para la interposición de los recursos ordinarios y extraordinarios contra las mismas, el derecho a la tutela judicial efectiva y la necesidad de que las situaciones jurídicas resueltas logren certeza y estabilidad.
La regla general del plazo de seis meses se acoge, además, teniendo en cuenta: i) que el plazo ha sido considerado como razonable por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y; (ii) se trata de una decisión judicial adoptada en un proceso jurisdiccional. Así las cosas, el lapso de seis (6) meses dentro de los cuales se debe incoar la tutela contra providencias dictadas en el marco de las acciones o medios de control que se tramitan en la jurisdicción contencioso-administrativa comporta una regla jurisprudencial, y en el sub lite el tutelante no justificó su omisión de instaurarla en ese lapso, motivo por el cual esta Sala encuentra que el requisito de inmediatez no se satisface.
A partir de los anteriores prolegómenos, la Sala concluye que las circunstancias propias del asunto no colman los presupuestos legales ni jurisprudenciales para su procedencia, razón por la que se impone declarar la improcedencia de la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Constitución Política, FALLA: 1º.
Declárase improcedente la acción de tutela instaurada por el señor Timoleón Salcedo Jiménez contra los señores magistrados de la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y de la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, de acuerdo con las consideraciones planteadas. 2º. Notifíquese esta decisión a las partes por el medio más expedito, en la forma y término previstos en el Decreto 2591 de 1991. 3º.
Si el presente fallo no fuere impugnado dentro de los tres (3) días siguientes a su notificación como lo prevé el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, envíese el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en sala de la fecha.