Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: ROCÍO ARAÚJO OÑATE Bogotá, D. C., veinticuatro (24) de febrero de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-00638-00 Demandante: HELIO FABIO ZULUAGA OROZCO Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DEL VALLE DEL CAUCA Temas: Tutela contra providencia judicial – Análisis del defecto sustantivo por indebida interpretación de normas que consagran el reajuste pensional por incremento de la cotización en salud de pensionados.
SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve la solicitud de amparo constitucional presentada por el señor Helio Fabio Zuluaga Orozco, con fundamento en el artículo 86 de la Constitución Política y desarrollada por los Decretos 2591 de 1991 y 1069 de 26 de mayo de 2015, modificado por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.
I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo 1. Con escrito radicado el 25 de enero de 2022 en la Ventanilla de Atención Virtual de esta Corporación, el señor Helio Fabio Zuluaga Orozco, actuando a través de apoderado judicial, ejerció acción de tutela contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, con el fin de que le sean amparados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia. 2.
La vulneración de las referidas garantías constitucionales la atribuyó a la providencia dictada el 31 de agosto de 2021, por medio de la cual el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca revocó la decisión que adoptó el Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito Judicial de Cartago, en la sentencia del 30 de enero de 2015, que había accedido a las pretensiones de la demanda para, en su lugar, negarlas, en el marco del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que instauró contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP, identificado con el radicado N.º 76147-33-31-001-2013-00831- 00/01.
Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones 3. A título de amparo constitucional, la parte actora solicitó que: “(…) se tutelen los derechos fundamentales invocados como vulnerados al señor HELIO FABIO ZULUAGA OROZCO al debido proceso, a la igualdad, acceso efectivo a la administración de justicia y derechos adquiridos, en relación con la vejez en condiciones de dignidad y se disponga: 1.
Se deje sin valor o efecto jurídico la decisión de segunda instancia adoptada mayoritariamente por la Sala Segunda de Decisión Oral del Tribunal Contencioso Administrativo del Valle del Cauca el 31 de agosto de 2021 mediante la cual se revoca la emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Cartago el 30 de enero de 2015 para que en su lugar emita una nueva confirmando esta integralmente. 2.
Ruego se adopten las medidas o correctivos que se estimen procedentes o necesarios para garantizar el restablecimiento de los derechos fundamentales de quien acciona y el cese en su vulneración”. 1.3. Hechos probados y/o admitidos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: 4.
El señor Helio Fabio Zuluaga Orozco presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, con el fin de que se declarara la nulidad de las Resoluciones RDP003724 del 29 de enero de 2013 y RDP 016706 del 15 de abril de 2013, por medio de las cuales la entidad demandada le negó al actor el reajuste de la pensión de jubilación en cuantía del 7% “por elevación de la cuantía en la cotización que para el sistema de salud dispuso la Ley 100 de 1993”. 5.
La parte actora alegó en el proceso que consolidó los requisitos para pensión el 6 de enero de 1991 por lo que le fue reconocida por la extinta CAJANAL. Precisó que “antes de la Ley 100 de 1993, la cotización para salud, correspondía al cinco por ciento 5% de su mesada y que con la entrada en vigencia de esta, dicho descuento se incrementó al 12% sin embargo, la misma disposición previó que aquellos pensionados o aquellos que hubieran cumplido los requisitos para la pensión antes del 01 de enero de 1994 tendrían derecho a que con la mesada pensional se le incluya el reajuste por el mayor valor en la cotización.” 6.
El Juzgado Primero Administrativo Oral del Circuito de Descongestión de Cartago, en sentencia dictada el 30 de enero de 2015, accedió a las pretensiones de la demanda. 7. Contra la anterior decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación que fue resuelto por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca en sentencia dictada el Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 31 de agosto de 2021 en la que revocó la decisión. 8.
Para arribar a la citada resolutiva, el ad quem del proceso ordinario precisó que el reajuste solicitado por el demandante no era procedente, por cuanto los valores adicionales consagrados en los artículos 143 de la Ley 100 de 19931 y 42 del Decreto 692 de 19942 no representan un aumento en el monto de la mesada pensional, luego de deducida la cotización que el pensionado debe realizar al Sistema de Seguridad Social en Salud, sino que ella tiene como finalidad compensar el incremento del porcentaje del aporte que deben realizar quienes se pensionaron antes del 1º de enero de 1994. 9.
Concluyó aseverando que “al no representar dicho ajuste un incremento del ingreso del pensionado, sino una compensación destinada a la correspondiente entidad promotora de salud, forzoso resulta concluir que el demandante no tiene derecho al pretendido reajuste del valor de la pensión.” 1.4. Sustento de la vulneración 10. La parte actora señaló que, en el presente caso concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela, incluido el de relevancia constitucional, por cuanto se reclaman los derechos fundamentales al debido proceso y a la igualdad. 1 “ARTÍCULO 143.
REAJUSTE PENSIONAL PARA LOS ACTUALES PENSIONADOS. A quienes con anterioridad al 1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán derecho, a partir de dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente Ley.
La cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de éstos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación laboral. El Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud podrá reducir el monto de la cotización de los pensionados en proporción al menor número de beneficiarios y para pensiones cuyo monto no exceda de tres (3) salarios mínimos legales.” 2 “ARTICULO
42. REAJUSTE PENSIONAL POR INCREMENTO DE APORTES EN SALUD. A quienes con anterioridad al 1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez, o sobrevivientes, y a quienes sin haberles efectuado el reconocimiento tuvieran causada la correspondiente pensión con los requisitos formales completos, tendrán derecho a partir de esa fecha a que con la mesada mensual se incluya un reajuste equivalente a la elevación en la cotización para salud prevista en la Ley 100 de 1993.
En consecuencia, las entidades pagadoras de pensiones procederán a efectuar el reajuste previsto en este artículo por la diferencia entre la cotización que venían efectuando los pensionados y la nueva cotización del 8% que rige a partir de abril de 1993, o la que se determine cuando rija la cobertura familiar, sin exceder del 12%. En el caso del ISS, en donde ya existe la modalidad de medicina familiar para los pensionados, el reajuste se hará por la diferencia entre el 3.96% que venían aportando los pensionados, y el 12% de la cotización con cobertura familiar.
Las entidades pagadoras deberán descontar la cotización para salud y transferido a la EPS o entidad a la cual esté afiliado el pensionado en salud. Igualmente deberán girar un punto porcentual de la cotización al fondo de solidaridad y garantía en salud.
PARAGRAFO. Lo previsto en el presente artículo se entenderán sin perjuicio de que el Consejo Nacional de Seguridad Social en Salud, de conformidad con lo establecido en el artículo 143 de la Ley 100 de 1993, reduzca la cotización en salud de los pensionados en relación con el número de beneficiarios, caso en el cual el reajuste de la mesada se hará por la diferencia entre lo que se venía cotizando y el valor señalado por el Consejo.” Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11.
Señaló que la posición adoptada en la providencia cuestionada incurre en violación directa de la Constitución, por desconocimiento de los artículos 1, 2, 4, 5, 6, 48 y 49. Así mismo, argumentó que las conclusiones propician una desigualdad, contraria a los principios de la justicia, de favorabilidad y seguridad social. 12. Se refirió a la forma como venía reconociéndose la pensión y los descuentos realizados para salud y las normas que regularon la materia, de las cuales concluyó que “una sencilla operación aritmética nos permite deducir, sin mayor esfuerzo jurídico, que el incremento de la mesada pensional para aquellos pensionados que hubieran cumplido los requisitos para status de pensionado o se les hubiere reconocido la pensión antes del 1º de enero de 1994 es del 7%, aspectos fácticos, ambos demostrados en el proceso, de lo que se deduce que era necesario que la entidad demandada realizara el ajuste solicitado y pretendido a través del medio de control incoado…” 13.
El accionante afirmó que se desconoció el principio de favorabilidad, el cual desarrolló ampliamente con fundamento en las normas constitucionales y en jurisprudencia de la Corte Constitucional y del Consejo de Estado. Lo anterior, por cuanto -a su juicio- se le dio una aplicación indebida a las normas jurídicas que regulan la materia, consagradas en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, porque no se le reajustó la pensión en el porcentaje equivalente al 7% y se le dio a este concepto un carácter exclusivamente compensatorio. 1.5.
Actuaciones procesales relevantes 1.5.1. Auto admisorio de la demanda 14. Mediante auto de ponente, dictado el 31 de enero de 2022, se admitió la demanda de tutela y se ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, como autoridad judicial accionada. 15. En la misma providencia se ordenó vincular como tercero con interés jurídico en el resultado del proceso al despacho que asumió la carga laboral del Juzgado Primero Administrativo Oral de Descongestión del Circuito Judicial de Cartago y a la UGPP, como terceros con interés en el resultado del proceso.
En la misma providencia se dispuso notificar a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado, en los términos y para los efectos del artículo 610 del Código General del Proceso. 1.5.2. Intervenciones de la autoridad accionada y de los terceros vinculados 1.5.2.1. Tribunal Administrativo del Valle del Cauca 16. El magistrado ponente de la decisión censurada se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda.
Se refirió a la procedencia excepcional de la Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co acción de tutela cuando se dirige contra providencia judicial y señaló que en este caso no existe ningún defecto atribuible a la misma. 17.
Resaltó que la sentencia cuestionada contiene un recuento jurisprudencial sobre la materia, conforme a la interpretación sistemática de los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, que el reajuste ordenado no representó un aumento en el monto de la mesada pensional luego de deducida la cotización que el pensionado debía realizar al sistema de seguridad social en salud, sino que ella tenía como finalidad compensar el incremento del porcentaje de la cotización para salud que debían realizar los pensionados antes del 1° de enero de 1994, como resultado de la aplicación de la Ley 100 de 1993. 18.
Transcribió las consideraciones expuestas en la providencia censurada, para concluir que son respetuosas de las normas jurídicas y de las sentencias que han fijado el alcance de las citadas disposiciones. 1.5.2.2. Las autoridades judicial y administrativa que fueron vinculadas como terceros con interés en el resultado del proceso guardaron silencio.
II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia 19. Esta Sala es competente para conocer de la acción de tutela presentada por el señor Helio Fabio Zuluaga Orozco, con fundamento en los artículos 86 de la Constitución Política, 37 del Decreto Ley 2591 de 1991, en el Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como en el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación. 20.
Lo anterior, por cuanto la acción se dirige contra el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca y, por ende, le corresponde el conocimiento al superior funcional, en virtud de lo consagrado en el numeral 5º del artículo 2.2.3.1.2.1. del Decreto 1069 de 2015. 2.2. Problemas jurídicos 21. Con fundamento en la situación fáctica expuesta por la parte actora, el material probatorio recaudado y el cargo presentado en la demanda de tutela, el primer problema jurídico que subyace al caso concreto consiste en establecer si concurren los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela cuando se dirige contra providencia judicial. 22.
En el evento de encontrar superados tales requisitos, se establecerá si la autoridad judicial vulneró los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia de la parte actora, con ocasión Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de la decisión de negar las pretensiones de la demanda, encaminadas a obtener el reajuste de su pensión de jubilación en un porcentaje del 7% referido a la diferencia del aporte a salud. 23.
Por razones de orden metodológico, se analizarán los siguientes temas i) procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) cumplimiento de los requisitos de procedibilidad adjetiva; y iii) análisis del caso concreto, con fundamento en los argumentos expuestos en el libelo introductorio y las intervenciones de la parte accionada y la tercera interesada. 2.3.
Razones jurídicas de la decisión 2.3.1. Procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial 24. La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 20123 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema4 y declaró su procedencia.5 25.
Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que no se trate de tutela contra tutela; ii) inmediatez; iii) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado; y iv) de relevancia constitucional.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se deber declarar la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 26. Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. 27.
Huelga manifestar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una “tercera instancia” que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, 3 Ref.: Exp. No. 11001-03-15-000-2009-01328-01. Acción de Tutela - Importancia jurídica. Actora: Nery Germania Álvarez Bello. M.P.: María Elizabeth García González. 4 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 5 Se dijo en la mencionada sentencia “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia.” Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.3.2. Requisitos de procedibilidad adjetiva 2.3.2.1. Tutela contra tutela 28. La Sala observa que no existe reparo alguno en cuanto hace referencia al juicio de procedibilidad, toda vez que, frente al primero de estos aspectos, no se trata de una tutela contra decisión de la misma naturaleza, pues la sentencia censurada fue dictada en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho que ejerció el accionante en contra de la UGPP.6 2.3.2.2.
Inmediatez 29. Frente a este requisito se ha insistido en que la acción de tutela debe ejercerse en un plazo razonable7, el cual debe ser ponderado por el juez en cada caso, pues de lo contrario se burlaría el alcance jurídico establecido por el constituyente y se desvirtuaría su finalidad de ser un medio de protección actual, inmediato y efectivo8. 30.
De acuerdo con lo anterior, esta Sección9, con fundamento en la posición fijada por la Sala Plena del Consejo de Estado, ha considerado como plazo prudencial el de seis (6) meses desde la ocurrencia del hecho generador –el cual es la ejecutoria de la providencia judicial cuestionada– que da lugar a la solicitud 6 En igual sentido, se encuentran las siguientes: Consejo de Estado, Sección Quinta: sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00014-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00400-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00092-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00179-00, M.P. Carlos Enrique Moreno Rubio; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00141-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04788-01, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00137-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00037-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05346-00, M.P. Rocío Araújo Oñate; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05202-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. 7 Dicho criterio fue expuesto por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 05.08.14, Rad. 11001-03-15-000-2012-02201-01, Acción de tutela-Importancia jurídica.
Actor: Alpina Productos Alimenticios, M.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. Así mismo, reiterado entre otras en: Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 26.02.15, Rad. 11001-03-15-000-2015- 00045-00, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Consejo de Estado, Sección Quinta, Sentencia 15.10.15, Rad. 11001-03-15-000- 2015-01605-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro. 8 Corte Constitucional, Sala Séptima de Revisión, Sentencia T-290 14.04.11., M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 9 Ver, entre otras, Sentencia 18.04.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01172-01, M.P. Susana Buitrago Valencia;
Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2012-01891-01, M.P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez; Sentencia 03.07.13, Rad. 11001-03-15-000-2013-00142-01, M.P. Alberto Yepes Barreiro; Sentencia 21.09.16, Rad. 11001-03-15-000-2016-01549-01, M.P. Rocío Araújo Oñate. Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de protección y la presentación de esta, y cuando este es excesivo se declara su improcedencia. 31.
En el caso concreto la sentencia de segunda instancia fue dictada el 31 de agosto de 2021, de tal manera que sin necesidad de verificar la fecha en la que quedó ejecutoriada, se evidencia que fue ejercida oportunamente, en consideración a que la demanda de tutela se presentó el 25 de enero de 2022, plazo que la Sala considera razonable. 2.3.2.3.
Subsidiariedad 32. En lo referente a la existencia de otro mecanismo de defensa judicial para obtener la protección de los derechos fundamentales que la parte actora considera vulnerados, la Sala precisa que la sentencia fue dictada en segunda instancia, sin que contra tal decisión procedan recursos ordinarios adicionales, habiendo puesto la providencia fin al proceso. 33.
En el presente caso no es posible tener como mecanismo idóneo de defensa judicial en relación con la sentencia dictada por la autoridad accionada el 31 de agosto de 2021, el recurso extraordinario de revisión y el de unificación de jurisprudencia, porque los argumentos expuestos no encuadran en alguna de las causales taxativas consagradas en el artículo 250 de la Ley 1437 de 2011. 2.3.2.4.
Relevancia constitucional 34. La Sala entiende superado este requisito, por cuanto al realizar el test de procedibilidad de la acción en relación con los supuestos fácticos de la demanda y las pretensiones, se advierte que la parte actora solicita la garantía del derecho al debido proceso que considera vulnerado con la providencia que negó las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho10. 35.
El tutelante alegó la vulneración del derecho al debido proceso, desde la perspectiva constitucional consagrada en el artículo 29 de la Carta, lo que implica que la misma trascienda el ámbito meramente legal. Adicionalmente, se involucra el derecho a la igualdad, consagrado en el artículo 13 ejusdem y el derecho de acceso a la administración de justicia, desde una óptica ius fundamental, al advertir que se desconocieron principios rectores del derecho laboral. 10 Según el artículo 86 de la Constitución, la finalidad de la acción de tutela es conjurar aquellas situaciones en que la decisión de la autoridad judicial incurre en graves falencias, de relevancia constitucional, que conllevan una decisión incompatible con la Constitución (Sentencia T-817 de 2012 de la Corte Constitucional).
Por tal razón, la jurisprudencia constitucional ha reiterado que uno de los requisitos genéricos de procedibilidad de la acción de tutela en contra de providencias judiciales es que el asunto tenga evidente relevancia constitucional; esto es, que se oriente a la protección de derechos fundamentales (Sentencia SU-573 de 2017, reiterando las consideraciones expuestas en la C-590 de 2005) esto se refiere a que “involucre garantías superiores y no sea de competencia exclusiva del juez ordinario”(Sentencia SU-050 de 2018).
Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 36. En consecuencia, no se trata de un debate de orden exclusivamente legal, el cual basado en la tutela judicial efectiva no admite que el titular del derecho o el interesado legítimo quede en un estado de indefensión, de tal manera que al existir la eventualidad de que no haya obtenido la protección de sus derechos ante el juez contencioso administrativo, natural de la causa ordinaria, quien tenía la obligación de constituirse en garante de los derechos fundamentales asumiendo el rol de juez de constitucionalidad y/o de convencionalidad, puede comparecer al juez de tutela, quien deberá analizar el caso de acuerdo con los postulados del Estado Social de Derecho. 37.
La conclusión anterior deviene de la consideración de que el asunto es de relevancia constitucional cuando resulta necesario verificar si subsiste la violación o amenaza a los derechos fundamentales, después de haber agotado el procedimiento judicial establecido por la ley para su protección. 38. Adicionalmente, este presupuesto implica que el asunto de la acción de tutela tiene importancia para la interpretación de la Constitución, para su aplicación, para su eficacia y para la determinación del contenido y alcance de los derechos fundamentales y libertades públicas.11 39.
Al encontrarse superados los requisitos de procedibilidad adjetiva, corresponde a la Sala analizar el fondo del asunto, con fundamento en los cargos propuestos en la demanda.12 2.3.3. Examen del caso concreto 2.3.3.1. Perspectiva de análisis del cargo 40. La parte actora alegó en su escrito introductorio el desconocimiento de las disposiciones que consagran principios constitucionales en materia laboral y la indebida aplicación al caso concreto de las normas jurídicas consagradas en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, que consagraron un reajuste pensional, con destino a “quienes con anterioridad preceptos al 1o. de enero de 1994 se les hubiere reconocido la pensión de vejez o jubilación, invalidez o muerte, tendrán, derecho, a partir de dicha fecha, a un reajuste mensual equivalente a la elevación en la cotización para salud que resulte de la aplicación de la presente ley.” 11 Ver al respecto: Consejo de Estado, Sección Quinta, M.P. Rocío Araújo Oñate: sentencia del 27.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00004-00; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15- 000-2019-05258-00; sentencia del 20.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05291-00; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2020-00137-00; sentencia del 13.02.2020, Exp. 11001-03- 15-000-2019-05354-00; sentencia del 6.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05153-00; sentencia del 30.02.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-05121-00; sentencia del 30.01.2020, Exp. 11001-03- 15-000-2019-05167-00; sentencia del 23.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04664-00; sentencia del 23.01.2020, Exp. 11001-03-15-000-2019-04833-00. 12 Sobre la relevancia constitucional ha tenido oportunidad de pronunciarse esta Sección en varias sentencias de tutela, de las cuales cabe destacar la sentencia del 5.12.2019, M.P. Rocío Araújo Oñate, Rad. 11001-03-15-000-2019-04724-00.
Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 41. En virtud de la primera de las disposiciones citadas “La cotización para salud establecida en el sistema general de salud para los pensionados está, en su totalidad, a cargo de éstos, quienes podrán cancelarla mediante una cotización complementaria durante su período de vinculación laboral.” 42.
Esta alegación impone a la Sala el examen desde la perspectiva del defecto sustantivo, teniendo en cuenta la interpretación efectuada por la Corte Constitucional, de acuerdo con los principios y valores consagrados en la Constitución de 1991, a los cuales igualmente se refirió el accionante. 2.3.3.2. Interpretación de las normas cuya indebida aplicación fue alegada por la parte actora 43.
Cabe destacar que, en la sentencia censurada se consideró que el reajuste solicitado por el demandante no era procedente, por cuanto los valores adicionales consagrados en los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994 no representan un aumento en el monto de la mesada pensional, luego de deducida la cotización que el pensionado debe realizar al Sistema de Seguridad Social en Salud, sino que ella tiene como finalidad compensar el incremento del porcentaje del aporte que deben realizar quienes se pensionaron antes del 1º de enero de 1994, lo cual sustentó en la posición fijada por la Corte Constitucional. 44.
Lo anterior quedó consignado en los siguientes términos: “Sin embargo, teniendo en cuenta que las Altas Cortes al interpretar los artículos 143 de la Ley 100 de 1993 y 42 del Decreto 692 de 1994, son claras en señalar que el reajuste pensional ordenados en dichas normas para aquellas personas a quienes se les hubiera reconocido la pensión con anterioridad a su entrada en vigencia, es de carácter netamente compensatoria y no es una retribución que deba recibir directamente el pensionado, en la medida que lo que se busca es compensar y/o sopesar el efecto negativo del valor de la mesada pensional, por la depreciación a que se vería abocado el beneficiario de una pensión como consecuencia del incremento en el monto de cotización para salud; concluye la Sala que el reajuste pretendido se torna improcedente.
En efecto, conforme a la interpretación sistemática que de los preceptos en cita se ha efectuado, resulta dable concluir que el referido ajuste ordenado por las mismas, no representa un aumento en el monto de la mesada pensional luego de deducida la cotización que el pensionado debe realizar al sistema de seguridad social en salud, sino que ella tiene como finalidad compensar el incremento del porcentaje de la cotización para salud que deben realizar los pensionados antes del 1° de enero de 1994, como resultado de la aplicación de la Ley 100 de 1993.
Así entonces, al no representar dicho reajuste un incremento del ingreso del pensionado, sino una compensación destinada a la correspondiente entidad promotora de salud, forzoso resulta concluir que el demandante no tiene derecho al pretendido reajuste del valor de la pensión. Las anteriores consideraciones son suficientes para desestimar las súplicas de la demanda, Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co razón por la cual se impone revocar la sentencia recurrida.” 45.
Las sentencias citadas por la autoridad accionada para sustentar lo anterior fueron: i) la C-111 de 1996; ii) la T.677 de 2003, las dos de la Corte Constitucional; y iii) la providencia del 14 de agosto de 2002, dictada por la Corte Suprema de Justicia. 46. En consecuencia, para efectos de establecer si la providencia censurada incurrió en el defecto sustantivo alegado, al haber negado la pretensión de reajuste, por tratarse de una compensación, con fundamento en la sentencia de constitucionalidad dictada en sede constitucional, la Sala destaca que, efectivamente, el artículo 143 de la Ley 1993 fue declarado exequible por la Corte Constitucional en la sentencia C-111 de 199613, en el entendido de que la finalidad del legislador consistió en colocar en igualdad de condiciones a los dos grupos de personas, esto es, quienes se encontraban pensionados antes de la Ley 100 de 1993 y quienes adquirieron tal estatus con posterioridad a su entrada en vigor. 47.
En la citada sentencia, que constituyó el sustento de la decisión censurada, la Corte fijó el alcance del reajuste, en los siguientes términos: “Como se ha visto, bajo el nuevo régimen legal de las cotizaciones para salud, establecido entre otras disposiciones en el artículo 143 inciso segundo de la Ley 100 de 1993 y que se refiere sin salvedad alguna a los pensionados, la cotización para salud está a cargo de todos éstos, sin distinguirse en ningún caso, si se trata de pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1994 o después de esta fecha, lo cual, sí podría generar una modalidad inconstitucional de desigualdad a no ser por lo dispuesto en el inciso primero del mismo artículo de la norma demandada, en el que se ordena aumentar el monto de las pensiones para los pensionados con anterioridad a la fecha de puesta en operancia del nuevo sistema de seguridad social, en la misma proporción en la que aumenta la cotización para salud, lo cual se ajusta a la Carta Política.
“La Corte estima que en el caso que se examina con el inciso 1o. de la norma acusada, se trata de compensar a los pensionados con anterioridad al 1o. de enero de 1994, a quienes se les hubiere reconocido la pensión, en el sentido de otorgarles un reajuste que sea equivalente al incremento de la cotización para la salud, que resulte de la aplicación de la Ley 100 de 1993 y de las disposiciones legales que señalen el monto de la cotización”. 48.
En la sentencia de constitucionalidad, cuyos principales apartes se transcribieron, se fijó la única interpretación posible de la disposición y así lo consignó la referida Corporación, en otras, en la sentencia T-677 de 200314, al resolver un caso que guarda identidad fáctica con el del vocativo de la referencia, en el que señaló que “no resulta aplicable al presente caso el principio pro operario, pues éste exige como mínimo dos interpretaciones posibles, para de ellas 13 Corte Constitucional, Sentencia C-111 del 21.03.1996, M.P. Fabio Moron Díaz 14 Corte Constitucional, Sentencia T.677 del 6.08.2003, M.P. Jaime Araújo Rentería Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escoger la más favorable al trabajador y quedó visto que la norma citada sólo admite una única interpretación, por tanto no es apropiado, desde el punto de vista lógico, hablar de la interpretación más favorable, cuando de la norma se desprende un único sentido o interpretación.” 49.
La Corte precisó que en esos casos opera una “compensación”, entre el reajuste ordenado por el primer inciso de la norma citada y el incremento que los pensionados antes del 1º de enero de 1994 deberá cotizar para salud, con ocasión de la aplicación de la ley.15 50. La anterior es la razón por la cual, contrario a lo afirmado por el accionante, aun cuando el reajuste ordenado “representa un incremento nominal de la mesada pensional, no se traduce en un aumento en el pago efectivo de la mesada, puesto que ese incremento estuvo dirigido a cubrir el aumento en la cotización para salud, producto de la aplicación de la Ley 100 de 1993, y que bajo su vigencia y de su Decreto Reglamentario 1919 de 1994, pasó a estar a cargo en su totalidad de los pensionados.” 51.
Con posterioridad a esta sentencia, la Corte profirió el Auto 206 de 2003 en el que ratificó que “el reajuste pensional ordenado por el primer inciso del artículo 143 de la Ley 100 de 1993 no significa un incremento en el valor de la mesada que deben recibir los pensionados, luego de deducida la cotización en salud, sino que ese incremento se hizo con el fin de compensar el mayor valor (4% a 12%) de la cotización que bajo la Ley 100 de 1993, tendrían que hacer los pensionados con anterioridad al primero de enero de 1994”. 52.
La Sala destaca que esa interpretación, contenida en una sentencia de constitucionalidad que es de obligatorio acatamiento por los jueces, por constituir precedente vinculante, en los términos del artículo 243 de la Constitución Política y en sentencias de tutela que constituyen un criterio auxiliar de interpretación pero que fijan el alcance del derecho fundamental, fue acogida por el Tribunal Administrativo del Valle del Cauca, en el fallo dictado el 31 de agosto de 2021, por medio de la cual negó las pretensiones de la demanda incoada por el señor Helio Fabio Zuluaga Orozco. 53.
En efecto, en la providencia censurada se concluyó, con fundamento en la sentencia de constitucionalidad que se explicó, que el mayor valor que se debe liquidar se encuentra destinado al pago de los aportes por concepto de salud, todos los cuales están a cargo del pensionado, de tal manera que no implican un pago directo al pensionado y, por ende, no procede el reajuste solicitado. 54.
En consecuencia, ante una decisión que es respetuosa de las normas legales cuya interpretación y alcance fue determinado por la Corte Constitucional incluyendo una ratio de obligatorio cumplimiento, no solo no se configura el defecto sustantivo, sino que tampoco se desconocen las normas constitucionales citadas por el actor ni el principio de favorabilidad en materia laboral. 15 Ob.Cit.
Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 55. Lo anterior, por cuanto el operador jurídico no se enfrentó a dos posibles interpretaciones sino a la única viable, frente a la redacción de la norma y a la finalidad del legislador, que quedó expuesta en los debates del Congreso en los siguientes términos: “11.
Jubilados y pensionados actuales. Con respecto al universo de los actuales jubilados y pensionados se han presentado las siguientes proposiciones: Que a todos aquellos cuyas pensiones reconocidas con anterioridad a la aplicación de la ley 71 de 1988, se les reconozca una prima de medio año como mecanismo de compensación de la pérdida de la capacidad adquisitiva de sus pensiones, originada en las normas anteriores que consagraban fórmulas de reajuste pensional inferiores al incremento del salario mínimo y a la variación del costo de vida; que a quienes se encuentren pensionados al momento de entrar en vigencia la nueva ley, se les reconozca un reajuste igual al valor total de la mayor cotización para gastos de salud que deba pagar”.16 2.4.
Conclusiones 56. No se encuentra configurado en el caso concreto el defecto sustantivo alegado, como tampoco la violación de las normas constitucionales señaladas por la parte actora, por cuanto los preceptos que la parte actora consideró indebidamente aplicadas al caso concreto fueron interpretadas conforme al criterio expuesto por la Corte Constitucional, en el sentido de que ellas consagran una “compensación” y no un mayor valor a pagar al pensionado, lo que implica negar la solicitud de protección. 2.5.
Otras determinaciones 57. Al revisar el expediente, se advirtió que se incorporó a la actuación una intervención que se encontraba dirigida a la acción de tutela con radicado 11001- 03-15-2022-00169-00, que corresponde a la instaurada por el señor Jorge Antonio Caviedes Vanegas y que se tramita en el despacho del magistrado Guillermo Sánchez Luque, en la Sección Tercera del Consejo de Estado. 58.
En ese orden, la Secretaría General deberá realizar los ajustes correspondientes en el registro del aplicativo SAMAI (índice 11) para que las actuaciones sean retiradas de este proceso y anotadas en el que corresponde. III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 16 Cita y transcripción contenida en la sentencia T.677 del 6.08.2003, M.P. Jaime Araújo Rentería, dictada por la Corte Constitucional.
Demandante: Helio Fabio Zuluaga Orozco Demandado: Tribunal Administrativo del Valle del Cauca Radicado: 11001-03-15-000-2022-00638-00 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:
PRIMERO: NEGAR la petición de amparo constitucional invocada por el señor Helio Fabio Zuluaga Orozco, por las consideraciones expuestas en la parte motiva.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes y a los terceros intervinientes, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
TERCERO: Si no fuere impugnada, dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el presente asunto a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
CUARTO: DAR CUMPLIMIENTO al acápite de “otras determinaciones”.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Este documento fue firmado electrónicamente. Los interesados pueden consultar la providencia oficial con el número de radicación en http//relatoria.consejodeestado.gov.co.8081