1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veinticinco (25) de junio de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante MIREYA JOSEFA GÓMEZ NEIRA Demandada TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN D Y OTRO Temas Acción de tutela contra providencia judicial.

Requisitos generales de procedibilidad de la acción. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Sustitución de asignación de retiro. Defectos sustantivo y fáctico. Duplicidad de acciones y cosa juzgada. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA Corresponde a la Sección Cuarta decidir en primera instancia la acción de tutela instaurada por la señora Mireya Josefa Gómez Neira, de conformidad con lo dispuesto por los Decretos 1983 de 2017 y 333 de 2021.

ANTECEDENTES 1. Pretensiones El 29 de abril de 2026, la señora Mireya Josefa Gómez Neira interpuso acción de tutela, en nombre propio, contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Bogotá, Sección Segunda, por considerar vulnerados sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso a la administración de justicia, al mínimo vital y a la vida digna con ocasión de la sentencia de 26 de septiembre de 2024, proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado 11001-33-35-016-2019-00359-00/03.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: «Primero: Que se amparen mis derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad, al acceso efectivo a la administración de justicia en condiciones de equidad, al mínimo vital y a la vida digna, los cuales estimo vulnerados por las providencias judiciales cuestionadas en la presente acción. Segundo: Que se disponga dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la suscrita, en cuanto resolvió la controversia a partir de un encuadre jurídico centrado, de manera prácticamente excluyente, en la acreditación de la convivencia durante los últimos cinco años anteriores al fallecimiento del causante, sin examinar de manera suficiente la dimensión constitucional del principio de igualdad entre la cónyuge y la compañera permanente en escenarios de convivencia simultánea.

El Tribunal formuló el problema jurídico precisamente en esos términos y sostuvo como tesis que, aunque existió una relación sentimental con hijo en común, esta no perduró hasta la muerte del causante. Tercero: Que se ordene a la autoridad judicial competente proferir una nueva decisión, debidamente motivada, en la que se valore integralmente el expediente desde una comprensión constitucionalmente adecuada del caso y se examine de fondo la posible afectación del derecho a la igualdad material derivada de la aplicación de reglas diferenciadas entre la cónyuge y la compañera permanente, así como su incidencia sobre mis derechos al mínimo vital y a la vida digna.

Cuarto: Que al adoptarse la nueva decisión se observe el alcance de los artículos 13, 29 y 42 de la Constitución Política, así como la jurisprudencia constitucional aplicable en materia de protección equivalente de las diversas formas de familia, debido proceso y garantía efectiva del mínimo vital de las personas adultas mayores en condición de vulnerabilidad.

En particular, que el análisis no se reduzca a la sola verificación del quinquenio final como filtro excluyente del caso, sino que examine si ese encuadre resulta constitucionalmente suficiente en un escenario de convivencia simultánea entre cónyuge y Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co compañera permanente, frente a una relación que el propio expediente describe como prolongada y con hijo en común. Quinto: Que, en caso de estimarse constitucionalmente viable el examen excepcional frente a la sentencia de tutela previamente dictada por el CONSEJO DE ESTADO – SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO – SECCIÓN PRIMERA, se adopten las determinaciones que resulten necesarias para evitar que permanezca incólume la afectación iusfundamental aquí denunciada, sin que esta solicitud se entienda como una reapertura mecánica o indiscriminada del trámite constitucional ya surtido.

La referencia a esa providencia se formula únicamente porque la segunda instancia de tutela entendió el reclamo previo como una petición de “nuevo examen integral” de la prueba y declaró improcedente el amparo por falta de relevancia constitucional, dejando sin examen suficiente la dimensión de igualdad material que aquí se plantea. Sexto: Que se adopten las demás medidas que se estimen necesarias para asegurar la protección efectiva de mis derechos fundamentales, de conformidad con la naturaleza y finalidad de la acción de tutela». 2.

Hechos Del expediente, los hechos relevantes son los siguientes: 2.1. La señora Mireya Josefa Gómez Neira interpuso demanda en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja de Retiro de las Fuerzas Militares (CREMIL, en adelante), con el fin de anular los actos administrativos mediante los cuales se negó la sustitución de la asignación de retiro del señor Julio Otálora Merchán, en calidad de compañera permanente de este último. 2.2.

En sentencia de 23 de noviembre de 2023, el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá (radicado 11001-33-35-016-2019-00359-00) negó las pretensiones. Explicó que para acceder al reconocimiento de la asignación de retiro, la cónyuge o compañera permanente debe acreditar una convivencia marital con el causante de por lo menos cinco años anteriores a su muerte.

Sin embargo, la demandante no logró demostrar la convivencia con el señor Julio Otálora Merchán dentro de los cinco años inmediatamente anteriores a su deceso. 2.3. La señora Mireya Josefa Gómez Neira apeló la sentencia de primera instancia. 2.4. En sentencia de 26 de septiembre de 2024, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D confirmó la providencia apelada, bajo el argumento de que «las pruebas no indican que la demandante efectivamente hubiera convivido con el occiso durante los últimos cinco años anteriores al fallecimiento».

Por ese motivo, consideró que no se cumplen los requisitos para que la demandante sea beneficiaria de la sustitución pensional reclamada. 2.5. La parte actora solicitó la aclaración o adición de la sentencia de segunda instancia, por considerar que no existe claridad frente a si se tuvieron en cuenta la totalidad de las pruebas testimoniales aludidas en el recurso de apelación. En auto de 31 de octubre de 2024, se negó dicha solicitud. 2.6.

Posteriormente, la señora Mireya Josefa Gómez Neira interpuso acción de tutela contra el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, por considerar que tales autoridades judiciales vulneraron sus derechos fundamentales con ocasión de las sentencias proferidas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 2.7.

Mediante fallo de 12 de febrero de 2025, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B (radicado 11001-03-15-000-2024-07012-00) negó el amparo solicitado. 2.8. La anterior decisión fue impugnada por la señora Mireya Josefa Gómez Neira. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.9.

En sentencia de 8 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Primera modificó la decisión de primera instancia que negó la solicitud de amparo y, en su lugar, declaró su improcedencia, debido a que consideró que no se cumplió con el requisito general de la relevancia constitucional. Se llegó a tal conclusión porque lo pretendido era realizar un nuevo examen de las pruebas y del análisis hecho por el juez ordinario en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. 3.

Fundamentos de la acción Tras considerar que se cumplen los requisitos generales de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales, la parte actora argumentó que las autoridades judiciales accionadas incurrieron en defecto sustantivo, puesto que las sentencias ordinarias no estructuraron el caso a partir de una pregunta amplia sobre el alcance constitucional de la convivencia simultánea entre cónyuge y compañera permanente, ni sobre la forma en que debía armonizarse la prueba de una relación prolongada con el mandato de igualdad material entre ambas figuras.

Por el contrario, el Tribunal accionado formuló el problema jurídico en términos mucho más estrechos, esto es si la compañera permanente cumplía o no con el requisito de convivencia durante los últimos cinco años anteriores a la muerte del causante. Y la tesis con la que resolvió el caso fue que, aunque existió una relación sentimental con un hijo en común, no se acreditó que esta hubiera perdurado hasta el fallecimiento del causante.

Aseguró que ese modo de plantear y resolver el caso origina el problema constitucional, no porque la exigencia legal de la convivencia en los últimos cinco años de vida del causante sea irrelevante, sino porque ese requisito se convirtió en el eje central de la controversia. En consecuencia, en las providencias accionadas se resolvió el litigio sin someter a examen constitucional suficiente la asimetría que esa interpretación podía producir entre la cónyuge y la compañera permanente en un supuesto de convivencia simultánea.

Es decir, los jueces consideraron que la discusión debía girar alrededor de si la compañera permanente acreditó o no los últimos cinco años, sin interrogar de manera estricta si esa centralidad absoluta del quinquenio final, aplicada a un caso de relación prolongada por décadas, resultaba compatible con la igualdad material entre formas familiares constitucionalmente equivalentes.

Adujo que al trasladar toda la discusión al cumplimiento restringido del requisito sobre convivencia en el lapso de los últimos cinco años, la decisión terminó resolviendo un problema constitucional como si se tratara exclusivamente de una cuestión legal de acreditación temporal. No se examinó la tensión entre esa exigencia y la igualdad material entre cónyuge y compañera permanente.

Manifestó que en las providencias ordinarias se reconoció la existencia de una relación prolongada, la presencia de un hijo en común, la persistencia del vínculo durante buena parte de la vida de ambos y la existencia de apoyo económico suministrado por el causante. El Tribunal fue explícito al señalar que entre la demandante y el causante sí existió una relación sentimental de la cual nació un hijo.

No obstante, pese a reconocer esos elementos, se mantuvo una solución jurídica desfavorable sin examinar de manera estricta si el criterio temporal utilizado para decidir el caso terminaba generando una discriminación material en perjuicio de la compañera permanente. Por otro lado, sostuvo que además de incurrir en defecto sustantivo, hubo errores en la interpretación hecha en el proceso ordinario frente a las pruebas (defecto fáctico).

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que la irregularidad no radica en una omisión absoluta de valoración probatoria, sino que las pruebas fueron interpretadas «desde una premisa jurídica estrecha, que subordinó casi toda su significación a la pregunta de si alcanzaban o no a demostrar convivencia durante los últimos cinco años de vida del causante».

Manifestó que ese error se aprecia en la sentencia del Tribunal accionado, pues luego de exponer el marco normativo concluyó que tanto la cónyuge como la compañera permanente deben acreditar convivencia y vida marital con el fallecido durante los últimos cinco años de vida, y desde allí estructuró el estudio del caso. Después, al valorar el material probatorio, reconoció que entre la demandante y el causante sí existió una relación sentimental de la cual nació un hijo, pero concluyó que esta no perduró hasta el fallecimiento y que en los últimos años la relación se limitaba a la manutención del hijo en común. Así las cosas, las pruebas fueron valoradas desde una comprensión restrictiva del requisito de convivencia, lo cual impidió otorgar plena relevancia constitucional a una relación larga, estable y con hijo en común y condujo a que el expediente fuera leído casi exclusivamente desde la lógica del requisito de convivencia durante los últimos cinco años anteriores al deceso.

De otra parte, mencionó que aunque la Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la igualdad entre cónyuge y compañera permanente, existe un déficit de protección constitucional para esta última cuando existen situaciones de convivencia simultánea. Afirmó que a las compañeras permanentes se les imponen condiciones más gravosas de acceso a la pensión de sobrevivientes, por no encontrarse en condiciones de hacer valer el vínculo que se mantuvo durante toda una vida de unión familiar.

En su caso, la relación familiar duró casi 40 años y aún así ese aspecto no fue tenido en cuenta. Insistió en que el problema constitucional de fondo radica en determinar si la igualdad que el ordenamiento constitucional dice reconocer entre la cónyuge y la compañera permanente en materia prestacional se mantiene verdaderamente en el plano material de la decisión judicial; o, si por el contrario, termina vaciándose de contenido cuando se aplican reglas interpretativas que otorgan una protección más intensa al vínculo matrimonial jurídicamente vigente que a la realidad familiar efectivamente consolidada.

Por último, indicó que la dimensión fundamental del derecho reclamado no es retórica ni eventual. Aseguró que tiene 72 años, no tiene trabajo ni ingresos para costear dignamente las exigencias de la vejez. La negativa judicial del derecho prestacional reclamado no alude a una simple expectativa económica, sino que versa sobre sus condiciones materiales de existencia. 4.

Trámite e intervenciones 4.1. En auto de 6 de mayo de 2026, se requirió a la parte actora a fin de que se pronunciara sobre los requisitos señalados por la Corte Constitucional para la procedencia de la acción de tutela contra sentencias de tutela establecidos en la sentencia SU-627 de 2015. 4.2. La señora Mireya Josefa Gómez Neira presentó memorial en el cual insistió en que en las providencias judiciales cuestionadas se resolvió la controversia con base en una comprensión restrictiva del derecho reclamado, pues no se examinó si la regla de convivencia era compatible (i) con la protección constitucional equivalente entre la cónyuge y la compañera permanente, (ii) con las diversas formas de familia y (iii) con la finalidad de la sustitución pensional.

Reiteró que la exigencia legal de convivencia durante el quinquenio final fue «el eje casi excluyente de la controversia, sin problematizar suficientemente que el propio régimen normativo y jurisprudencial de convivencia simultánea distingue entre la Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co posición del compañero permanente y la del cónyuge con vínculo vigente pero separado de hecho».

Adujo que las autoridades judiciales accionadas no se preguntaron si esa centralidad absoluta en el requisito del quinquenio final, aplicada a un caso de relación prolongada por décadas, resultaba compatible con la igualdad material entre formas familiares constitucionalmente equivalentes. Reiteró que el asunto no versa sobre una simple discrepancia con la interpretación judicial y que tampoco se pretende reabrir un debate probatorio ya concluido.

La objeción constitucional consiste en mostrar que «la valoración probatoria realizada en el proceso ordinario quedó condicionada por una premisa jurídica estrecha, de tal manera que la comprensión del vínculo, del apoyo mutuo y de la realidad familiar quedó reducida a la sola pregunta, de si el expediente permitía reconstruir con suficiente detalle los últimos cinco años, sin examinar si ese enfoque era constitucionalmente adecuado en un escenario de convivencia simultánea entre cónyuge y compañera permanente».

Finalmente, aseguró que se cumplen los requisitos establecidos en la sentencia SU-627 de 2015 pues no existe identidad procesal ni sustancial con la anterior acción de tutela. Resaltó que ha sido transparente al reconocer que en el pasado radicó esa otra acción de tutela. Pero subrayó que en esta oportunidad lo pretendido «es que se estudie lo que no se analizó en el proceso judicial ordinario, ni en la tutela inicial, es decir, lo que se busca es la mirada constitucional sobre este caso, pero no sobre valoración probatoria en el proceso judicial ordinario, ni en la acción constitucional, sino lo relacionado con el núcleo esencial del derecho fundamental de la seguridad social, especialmente en la asignación de retiro para la compañera permanente, de acuerdo a los criterios de la Corte Constitucional en asuntos similares». 4.3.

Mediante auto de 22 de mayo de 2026, se admitió la acción de tutela interpuesta por la señora Mireya Josefa Gómez Neira contra el Consejo de Estado, Sección Primera, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D. Asimismo, se ordenó notificar en calidad de terceros con interés al Ministerio de Defensa, a CREMIL, a la señora Judith Cecilia Cano de Otalora cónyuge del causante, al Ministerio Público, a la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado y a los demás demandantes, demandados y terceros con interés que participaron en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-35-016-2019-00359-00/03 y en la acción de tutela 11001-03-15- 000-2024-07012-00/01; y se ordenó efectuar las notificaciones correspondientes. 4.4.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió en primera instancia la anterior acción constitucional, indicó que la tutela interpuesta es improcedente, en tanto se cuestiona una sentencia de similar naturaleza. Indicó que el ordenamiento jurídico estableció la revisión eventual por parte de la Corte Constitucional de los fallos de tutela como mecanismo de control para evitar la vulneración de derechos fundamentales.

Manifestó que en la sentencia SU-627 de 2015 la Corte Constitucional precisó los eventos excepcionales en los cuales procede la tutela contra sentencias de igual naturaleza. En el caso, sin embargo, no se cumplen los lineamientos fijados por dicha corporación, pues no se advierte la existencia de fraude. Adicionalmente, sostuvo que el asunto tampoco satisface el requisito de la inmediatez, pues se trata de una decisión de tutela proferida y ejecutoriada en el año 2025, por lo que es evidente que el actuar de la demandante resulta Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co tardío al pretender acudir al juez de tutela transcurrido más de un año. Sin perjuicio de lo anterior, en el evento de considerar que es posible estudiar el asunto de fondo, adujo que los argumentos que sustentaron la decisión de tutela se encuentran contenidos en el fallo.

Con fundamento en lo expuesto, consideró que no existe vulneración de derecho fundamental alguno; por el contrario, sostuvo que la tutela está encaminada a proponer un debate como si se tratara de una nueva instancia. Por ese motivo solicitó se declare la improcedencia de la solicitud de tutela o, en su lugar, se nieguen las pretensiones. 4.5.

CREMIL manifestó que la acción de tutela recae sobre una sustitución pensional que ya fue objeto de debate en varias instancias judiciales. Subrayó que una de las características de la función jurisdiccional es la de ser definitiva, por cuanto no puede llevarse nuevamente ese conflicto al conocimiento del juez; y obligatorio, porque las partes deben someterse y acatar el fallo proferido.

Manifestó que no puede tenerse como válido el argumento de la parte accionante, consistente en que las pretensiones de la tutela actual son distintas a lo solicitado en las demandas anteriores. Eso es falso. Se busca convencer al juez sobre hechos que ya han sido juzgados por otras instancias judiciales, a fin de que en esta oportunidad sí se reconozca la sustitución pensional.

También sostuvo que no se transgredieron derechos fundamentales de la demandante, pues aquella ha tenido a su disposición los medios judiciales de defensa, con cada una de las etapas procesales de ley. Añadió que no se cumple con el requisito de inmediatez y que en el caso no existe un perjuicio irremediable. Por lo expuesto, solicitó declarar la improcedencia de la acción de tutela interpuesta. 4.6.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D, autoridad que fungió como segunda instancia en el medio de control, adujo que en la providencia cuestionada de 26 de septiembre de 2024, mediante la cual se confirmó el fallo que negó la sustitución de la asignación de retiro, se concluyó que no se cumplían los requisitos de la sustitución pensional reclamada.

Lo anterior obedeció a que la accionante no acreditó la convivencia efectiva en los últimos cinco años de vida del causante. Esto se fundamentó en los testimonios, interrogatorios de parte y demás pruebas documentales aportadas al plenario. Tal requisito se exige tanto en el régimen especial de las Fuerzas Militares y de Policía, como en el régimen general previsto en la Ley 100 de 1993.

Indicó que cuando exista convivencia simultánea con el causante durante los cinco años anteriores al fallecimiento, tanto el cónyuge como el compañero permanente tendrán derecho a la pensión, de manera proporcional al tiempo de convivencia. Sin embargo, en el caso no se acreditó siquiera la convivencia simultánea durante los cinco años anteriores a la muerte.

Por el contrario, con las pruebas allegadas al plenario solo se demostró que entre la demandante y el causante existió una relación de pareja desde 1976 y por lo menos hasta los primeros años de la infancia del hijo en común, quien nació en 1994, pero no hasta el fallecimiento. De hecho, en el interrogatorio de parte la actora no narró en detalle aspectos de su relación con el causante, Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ni cómo fueron sus últimos años de vida con él, ni si brindó apoyo moral o auxilio a su presunta pareja.

Indicó que en la providencia del 31 de octubre de 2024, que resolvió la solicitud de aclaración interpuesta por la actora, se reiteró que las pruebas no acreditaban la convivencia durante los cinco años anteriores a la muerte del causante. En consecuencia, consideró que no se violaron los derechos fundamentales invocados en la tutela.

Por consiguiente, solicitó negar el amparo. 4.7. La señora Judith Cecilia Cano Otálora, cónyuge del causante, sostuvo que la acción de tutela tiene como finalidad reabrir una controversia probatoria y jurídica de naturaleza prestacional que ya fue definida por el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca; y convalidada en sede de tutela por el Consejo de Estado.

Acción que no fue seleccionada para revisión por parte de la Corte Constitucional. Aseguró que la tutelante intenta volver sobre la misma controversia puesta en consideración en la primera acción constitucional, mediante una reformulación retórica. No obstante, la justificación brindada por la parte actora no se relaciona con las causales excepcionales trazadas por la Corte Constitucional para tal fin.

De manera que el núcleo esencial del reproche de esta nueva acción de tutela sigue siendo el mismo de la anterior, esto es la discrepancia con la valoración del acervo probatorio y con la conclusión sobre la convivencia. Por esa razón, aseguró que la acción de tutela no tiene relevancia constitucional. Por otro lado, consideró que no existe violación al principio de igualdad.

Reconoció que efectivamente el Consejo de Estado y la Corte Constitucional han protegido la igualdad entre cónyuge y compañera permanente en materia pensional. Sin embargo, tal circunstancia no exime a la parte de probar los supuestos fácticos exigidos en la ley y la jurisprudencia. Sostuvo que tampoco existe violación al mínimo vital.

La protección a ese derecho exige la prueba de una afectación actual y la relación causal entre la afectación y la vulneración alegada; circunstancias que no fueron acreditadas por la parte actora. En todo caso, afirmó que la situación de vulnerabilidad por la ausencia de su reconocimiento pensional fue objeto de sentencia en la jurisdicción de lo contencioso administrativo.

De otra parte, señaló que no se cumple con el requisito de inmediatez, porque la sentencia de segunda instancia proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca es del 26 de septiembre de 2024 y la primera acción de tutela fue resuelta en segunda instancia por el Consejo de Estado, Sección Primera el 8 de mayo de 2025. Esto significa que han pasado más de 11 meses desde la última decisión. También sostuvo que no se cumple con el requisito de la subsidiaridad, pues la controversia ya fue zanjada por el juez natural y luego por el juez constitucional.

Aseguró que la acción de tutela no puede convertirse en un mecanismo para insistir indefinidamente en un debate judicial ya precluido, y especialmente, cuando la Corte Constitucional no seleccionó el expediente para la revisión. Finalmente, adujo que no se configura un defecto sustantivo porque las providencias atacadas en ningún momento aplicaron normas inexistentes, Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co inaplicables o inconstitucionales; por el contrario, los jueces del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho y de la acción de tutela razonaron y aplicaron las normas y la línea jurisprudencial vigente sobre la convivencia y los beneficiarios de la sustitución pensional.

El defecto sustancial, además, exige una interpretación abiertamente irrazonable, contraevidente o contraria a la Constitución, no una simple discrepancia con la lectura judicial del caso. Sin embargo, el caso versa únicamente sobre el desacuerdo de la actora frente a la conclusión alcanzada por el juez. Sobre el defecto fáctico, indicó que la propia accionante admitió que el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca sí valoraron los medios de prueba aportados.

De hecho, tales autoridades reconocieron una relación sentimental entre la señora Mireya Josefa Gómez y el causante, tanto así que existe un hijo común. De manera que no existió omisión probatoria, ni valoración caprichosa de los medios de prueba. Lo que sí se evidencia es que existe una discrepancia con la fuerza asignada a las pruebas, asunto que no habilita la procedencia de la acción de tutela.

Resaltó que conforme a la línea de la Corte Constitucional, el defecto fáctico aplica cuando hay omisión evidente de pruebas o una valoración caprichosa o arbitraria, mas no cuando el juez aprecia el material probatorio y adopta una conclusión adversa a la parte. Por las razones expuestas, solicitó declarar improcedente la acción de tutela o de manera subsidiaria negar el amparo constitucional solicitado por no acreditarse ni el defecto sustantivo, ni el defecto fáctico. 4.8.

El Consejo de Estado, Sección Primera manifestó que en el caso no se cumplen los requisitos de procedibilidad previstos en la sentencia SU-627 de 2015 de la Corte Constitucional. Allí se dispuso que la acción de tutela contra sentencias dictadas dentro de procesos de la misma naturaleza es improcedente por regla general, excepto cuando exista fraude.

Sin embargo, tal elemento no está probado en el caso bajo estudio. Por lo tanto, solicitó la declaratoria de improcedencia de la tutela. 4.9. La señora Mireya Josefa Gómez Neira presentó memorial pronunciándose sobre el informe rendido por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, que resolvió en primera instancia la anterior acción constitucional.

Consideró que la presente tutela es procedente y que existe un grave problema constitucional que afecta sus derechos fundamentales denunciados que no fue estudiado en la anterior acción constitucional presentada, ni en el medio de control. A su vez, reiteró los argumentos expuestos previamente. 4.10. El Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, el Ministerio de Defensa, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado guardaron silencio en el curso de la presente acción de tutela1. 1 A índice 13 en Samai obra la notificación del auto admisorio a las partes.

El Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Bogotá, el Ministerio de Defensa, el Ministerio Público y la Agencia Nacional de Defensa Jurídica del Estado fueron notificados a los siguientes buzones electrónicos: jadmin16bta@notificacionesrj.gov.co, notificaciones.tutelas@mindefensa.gov.co, procesosjudiciales@procuraduria.gov.co y notificacionesjudiciales@defensajuridica.gov.co.

Adicionalmente, en índices 83 y 84 bajo el radicado 11001-33-35-016-2019-00359-00 ante el Juzgado Dieciséis (16) Administrativo de Bogotá, correspondiente a la primera instancia del medio de control, obran anotaciones relacionadas con la existencia de la presente acción de tutela. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1.

Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19912, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. Planteamiento del problema jurídico Con base en los antecedentes expuestos, le corresponde a la Sala establecer si en el caso se configuró o no el fenómeno de cosa juzgada, teniendo en cuenta la existencia de la acción de tutela de radicado 11001-03-15-000-2024-07012-00/01. 3.

Actuación temeraria y cosa juzgada 3.1. El artículo 38 del Decreto 2591 de 1991 consagra que existe actuación temeraria «Cuando, sin motivo expresamente justificado, la misma acción de tutela sea presentada por la misma persona o su representante ante varios jueces o tribunales, se rechazarán o decidirán desfavorablemente todas las solicitudes».

A partir de esa norma, la jurisprudencia constitucional ha considerado la procedencia de la temeridad en dos dimensiones: una, cuando el accionante actúa de mala fe; otra, cuando el demandante acude al recurso de amparo de manera desmedida, por los mismos hechos, sin esgrimir una justificación razonable que justifique dicho actuar. Ha dicho la Corte Constitucional que la temeridad se configura cuando se presentan los siguientes elementos: (i) identidad de partes, (ii) identidad de objeto o pretensiones, (iii) identidad de causa petendi o hechos y (iv) la ausencia de justificación en la presentación de la nueva demanda.

Evento en que procede la declaratoria de improcedencia de la acción de tutela. Este último elemento (ausencia de justificación), en palabras de la Corte, tiene lugar cuando la actuación del actor denota el propósito desleal de satisfacer un interés subjetivo a como dé lugar, aspecto que «deja al descubierto el abuso del derecho porque deliberadamente y sin tener razón, de mala fe se instaura la acción».

La Corte Constitucional, en la Sentencia SU-027 de 2021, subrayó que el juez de tutela al realizar el análisis para determinar si existe o no actuación temeraria, «debe trascender un juicio meramente formal y realizar un estudio pormenorizado del expediente. (…) Así, la labor del juez constitucional no es simplemente la de verificar los elementos que constituirían la triple identidad entre las acciones de tutela para concluir que hay una actuación temeraria y, en consecuencia, declarar su improcedencia. Si no que, de acuerdo a todo lo expuesto, deben estudiarse las circunstancias actuales que rodean el caso específico».

En ese estudio se deben considerar otros factores, pues es posible que incluso existiendo multiplicidad de tutelas y cumpliéndose las tres identidades referidas la acción no sea temeraria. Este evento se presenta, por ejemplo, cuando la acción de tutela se funda en: «(i) la ignorancia del accionante; (ii) el asesoramiento errado de profesionales del derecho; o (iii) el sometimiento del actor a un 2 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto».

Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co estado de indefensión, propio de aquellas situaciones en que los individuos obran por miedo insuperable o por la necesidad extrema de defender un derecho»3. 3.2.

Por otro lado, la cosa juzgada es una institución de consagración legal en el artículo 303 del Código General del Proceso que vuelve definitivas las sentencias judiciales, lo que impide que las partes ventilen de nuevo el asunto que fue objeto de resolución judicial. De esta manera se busca que no se vuelvan a juzgar asuntos que ya fueron analizados y, además, cerrar de forma definitiva el debate planteado.

La Corte Constitucional ha explicado que «la cosa juzgada se configura cuando existe la triple identidad mencionada, es decir, de partes, hechos y pretensiones, sin que se evidencie la configuración del elemento subjetivo que es la intención de buscar engañar a las autoridades judiciales y abusar del ejercicio de la acción de tutela»4.

Puntualmente, sobre el fenómeno de la cosa juzgada en providencias de tutela, la Corte Constitucional ha precisado que un fallo de tutela hace tránsito a cosa juzgada cuando esta última profiere sentencia en virtud de la revisión eventual o cuando se dicta auto notificando la no selección de la tutela. En consecuencia, es posible que exista cosa juzgada pero no actuación temeraria.

La diferencia entre ambas instituciones jurídicas radica en que esta última implica que el accionante o su apoderado actuó de forma desleal, al interponer más de una acción con el fin de que, a toda costa, alguna de esas prospere. En otras palabras, cuando se presenta una actuación de mala fe y de forma deliberada. 4. Análisis del caso 4.1.

Expuesto lo anterior, la Sala considera que en el caso existe cosa juzgada, debido a que se acreditó que la señora Mireya Josefa Gómez Neira ya había presentado otra acción de tutela con identidad de partes, hechos y pretensiones. En efecto, se encuentra que en la tutela objeto de esta providencia la accionante solicitó «dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN D dentro del proceso de nulidad y restablecimiento».

Pretensión que también formuló en la acción de tutela de radicado 11001-03-15-000-2024- 07012-00/01. A su vez, se observa que ambas acciones de tutela se sustentaron en los mismos hechos, es decir en las decisiones judiciales adoptadas en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de radicado 11001-33-35- 016-2019-00359-00/03, en la que pretendió el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro del señor Julio Otálora Merchán, en su calidad de compañera permanente del causante.

También se advierte que ambas acciones de tutela fueron interpuestas contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección D y el Juzgado Dieciséis Administrativo de Bogotá, Sección Segunda; autoridades que resolvieron la demanda interpuesta. La mencionada acción de tutela fue resuelta en primera instancia por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B; autoridad que en sentencia de 12 de febrero de 2025 negó el amparo solicitado, por considerar que no se configuraron los defectos fáctico y desconocimiento del precedente alegados por la parte actora. 3 Corte Constitucional.

Sentencia T-250 de 2021. 4 Corte Constitucional. Sentencia T-089 de 2019. Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dicha autoridad judicial explicó que la demandante nunca estuvo conforme con la valoración del material probatorio recaudado dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cual desvirtúa la vulneración de los derechos fundamentales invocados.

Para el juez de tutela era claro que se respetaron las reglas de la sana crítica y que se utilizaron las normas y jurisprudencia aplicables al caso, incluyendo las referentes a temas como el orden de beneficiarios de pensiones por muerte, la convivencia simultánea y los requisitos y beneficiarios de la pensión de sobrevivientes, entre otros.

En criterio del juez de tutela de primera instancia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca explicó de forma clara por qué, pese a que en años anteriores era posible establecer una relación de pareja, ello no se logró respecto de los últimos cinco años de vida del causante. Se indicó que los testimonios analizados no relataron hechos que acreditaran tal convivencia ni la existencia de un apoyo mutuo entre una pareja; además, la demandante tampoco dio detalles de la enfermedad del causante, los cuidados que pudo haberle proporcionado u otras particularidades que desvirtuaran el hecho de solo compartir en celebraciones importantes de su hijo, como fue en su graduación. En cuanto al desconocimiento del precedente alegado, resaltó que el Tribunal demandado acudió a pronunciamientos del Consejo de Estado de cara a establecer si se cumplía el requisito de la convivencia para acceder a una pensión de sobreviviente; diferente es el análisis probatorio que haya que realizarse para establecer si se cumple o no tal condición. En sentencia de segunda instancia del 8 de mayo de 2025, el Consejo de Estado, Sección Primera resolvió el fallo impugnado por parte de la señora Mireya Josefa Gómez Neira.

Tal autoridad modificó la decisión de primera instancia que negó la solicitud de amparo y, en su lugar, declaró su improcedencia, debido a que consideró que no se cumplió con el requisito general de la relevancia constitucional. Se concluyó que lo pretendido era realizar un nuevo examen de las pruebas y del análisis hecho por el juez ordinario en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Tal acción de tutela fue excluida del trámite de revisión eventual por parte de la Corte Constitucional, radicado T11487945. De lo expuesto previamente, la Sala encuentra que la acción de radicado 11001-03-15-000-2024-07012-00/01 y la tutela objeto de esta providencia comparten la triple identidad de partes, de objeto y de causa petendi.

Ambas fueron interpuestas por la señora Mireya Josefa Gómez Neira contra las autoridades judiciales que resolvieron el medio de control, por sus inconformidades referente a la decisión de negarle el reconocimiento de la sustitución de la asignación de retiro de quien aseguró fue su compañero permanente. 4.2. Ahora bien, la tutelante aseguró que la presente acción busca que se resuelva un aspecto que no fue debatido en la anterior acción de tutela.

Afirmó que la presente tutela «no se plantea como una simple reiteración inconforme de lo ya decidido, sino desde un problema constitucional específico que, a mi juicio, no fue examinado de manera suficiente: la posible vulneración del derecho fundamental a la igualdad material derivada de la aplicación de reglas diferenciadas entre la cónyuge y la compañera permanente en escenarios de convivencia simultánea y del encuadre jurídico restrictivo con el cual fue resuelto el caso».

En el mismo sentido, aseguró que «la presente acción no se formula como un mecanismo alternativo para reabrir ese mismo debate de valoración probatoria, sino para someter a examen una cuestión constitucional más precisa: si el caso podía ser resuelto desde Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un encuadre jurídico tan estrecho, centrado casi exclusivamente en el quinquenio final, sin examinar de manera suficiente la posible afectación de la igualdad material entre la cónyuge y la compañera permanente en un escenario de convivencia simultánea».

La accionante, entonces, argumentó que la presente acción de tutela tenía una finalidad diferente a la interpuesta previamente y que en la actual demanda de tutela se buscaba resolver un debate jurídico constitucional que no fue estudiado en la anterior acción. Para la Sala no son de recibo tales argumentos, pues se considera que materialmente lo perseguido con ambas tutelas es dejar sin efectos el fallo que resolvió la demanda interpuesta en el ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Al margen de las vueltas argumentativas desarrolladas, la finalidad con la presente acción no es otra que dejar sin efectos tal sentencia, al igual que se solicitó en la tutela de radicado 11001-03- 15-000-2024-07012-00/01. No es admisible presentar sucesivas acciones de tutela contra una misma sentencia judicial aduciendo en cada nueva tutela argumentaciones diferentes.

Tal actuar es contrario a los principios de seguridad jurídica y buena fe. En todo caso, en la sentencia T-219 de 2018 la Corte Constitucional explicó que es posible la configuración del fenómeno de cosa juzgada aun existiendo ciertas diferencias entre las acciones presentadas. Así lo explicó dicha autoridad judicial: «esta corporación ha considerado que algunas variaciones en las partes, los hechos o las pretensiones entre el proceso que hizo tránsito a cosa juzgada y la nueva demanda, no necesariamente conducen a concluir que no existe cosa juzgada, sino que se trata de un examen más profundo, que no se basta con la coincidencia formal sino con una verificación de la coincidencia material entre los dos procesos, a pesar de las pequeñas diferencias.

Así, en la reciente sentencia T-427 de 2017, la Sala Tercera de Revisión concluyó que “algunas alteraciones parciales a la identidad no necesariamente excluyen la cosa juzgada, ya que, de lo contrario, accionar a una persona más o una menos puede significar, en todo caso, una identidad de sujetos”» (Negrillas propias). De manera que, aunque la accionante argumentó que la presente tutela se plantea una discusión constitucional diferente a la expuesta en la tutela previa, la Sala considera que ambas acciones persiguen el mismo fin.

Por lo que no podría admitirse que la tutela objeto de este fallo abarca hechos nuevos que ameriten un estudio adicional del caso. 4.3. Por otra parte, no se advierte un propósito desleal o de mala fe de en cabeza de la accionante, en tanto que desde el escrito de tutela la accionante hizo alusión a la existencia de la anterior acción de tutela.

Por ende, la Sala considera que en el asunto se presenta el fenómeno de cosa juzgada, mas no actuación temeraria alguna, dado que no se observa un actuar tendiente al engaño del juez de tutela ni al ocultamiento de la tutela previa. 4.4. Con fundamento en lo expuesto, no hay lugar a pronunciarse de fondo sobre el asunto por existir cosa juzgada.

Es condición imprescindible para analizar materialmente un asunto que se cumplan una serie de presupuestos, uno de estos es que el caso no haya sido previamente objeto de pronunciamiento judicial. De esta manera se busca que no se vuelvan a juzgar asuntos que ya fueron analizados en el pasado y, además, cerrar de forma definitiva el debate propuesto.

Por ende, no se encuentra justificación desde el punto de vista constitucional para volver efectuar un análisis sobre una sentencia que ya fue objeto de control a través de la acción de tutela. Más aún cuando lo advertido, simplemente, es la existencia de una inconformidad con la decisión adoptada Radicado: 11001-03-15-000-2026-03314-00 Demandante: Mireya Josefa Gómez Neira 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co por el juez natural, por considerar que no debió aplicarse de forma “estricta” el requisito de convivencia durante los últimos cinco años con el causante.

Tal es la inconformidad de la tutelante que presentó solicitud de adición o aclaración de la sentencia de segunda instancia ordinaria, interpuso una primera acción de tutela y ahora en esta oportunidad se vuelve a acudir al juez constitucional, a fin de obtener una decisión favorable a sus intereses. 5. Conclusión Con base en lo expuesto, la Sala considera que se configuró la institución de la cosa juzgada, y la duplicidad de acciones dada la triple identidad de partes, de objeto y de causa petendi entre la presente acción y la tutela de radicado 11001-03-15-000- 2024-07012-00/01.

Por lo tanto, se declarará la improcedencia de la acción de tutela con fundamento en lo dispuesto por el artículo 38 del Decreto 2591 de 1991. En mérito de lo expuesto, la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

DECLARAR la improcedencia de la acción de tutela presentada por la señora Mireya Josefa Gómez Neira, dadas las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. De no ser impugnada la presente providencia, ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente.

Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador