Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO Bogotá D.C., veintinueve (29) de junio de dos mil veintitrés (2023) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Demandante: MARÍA BARBARITA URREA RIVEROS Demandado: CONSEJO DE ESTADO, SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN “B” Temas: Tutela contra providencia judicial.

Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia SENTENCIA PRIMERA INSTANCIA La Sección Cuarta del Consejo de Estado procede a decidir la acción de tutela promovida por la señora María Barbarita Urrea Riveros, quien actúa por conducto de apoderada judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, en la que pide el amparo constitucional de sus derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital, “pago oportuno y reajuste periódico de la pensión gracia y conexos”, los cuales considera vulnerados con la sentencia de 22 de septiembre de 2022, que revocó el fallo de 10 de junio de 2021 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia. I.

ANTECEDENTES 1. Hechos La accionante relató que tiene 50 años y se encuentra vinculada al departamento de Cundinamarca como docente y que presta sus servicios en el municipio de Zipaquirá. Al respecto, explicó que por medio del Decreto 790 del 14 de abril de 1978 fue nombrada como maestra interina desde el 20 de febrero hasta el 22 de marzo de 1978 en reemplazo de una docente a quien se le concedió una licencia de maternidad y, posteriormente, por Decreto No. 1084 de 4 de julio de 1990 fue vinculada como docente del municipio de Zipaquirá. Indicó que solicitó a la UGPP el reconocimiento de la pensión gracia, sin embargo, dicha petición fue negada por medio de las Resoluciones RDP 5938 de 11 de febrero, RDP 16778 de 15 de abril y RDP 18706 de 24 de abril, todas de 2013, por no cumplir con los requisitos pues consideró que su vinculación fue de carácter nacional.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 Afirmó que contra dichos actos administrativos presentó demanda de nulidad y restablecimiento del derecho contra la UGPP con el fin de acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia (radicado No 25000-23-42-000-2013- 04686-00).

Agregó que por sentencia de 8 de mayo de 2014, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, negó las pretensiones de la demanda, decisión contra la que se interpuso recurso de apelación que fue rechazado por extemporáneo. Manifestó que formuló una nueva solicitud ante la UGPP dirigida a que se reconociera la pensión gracia, la que fue negada por auto ADP 993 de 9 de febrero de 2015.

Afirmó que en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho demandó a la UGPP para que reconociera la pensión gracia (radicación No. 25000-23-42-000-2015-02227-01), la cual correspondió por reparto al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que por sentencia de 10 de junio de 2021 accedió a las pretensiones de la demanda, en el sentido de declarar la nulidad Resoluciones RDP 5938 de 11 de febrero, RDP 16778 de 15 de abril y RDP 18706 de 24 de abril, todas de 2013, y del auto ADP 993 de 9 de febrero de 2015.

En consecuencia, ordenó a la entidad demandada reconocer en su favor la pensión gracia a partir del 13 de mayo de 2010 con el 75% del promedio de los factores de salario devengados en el último año anterior a la adquisición del estatus pensional. Por último, relató que la UGPP presentó recurso de apelación el cual fue decidido por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado que por medio de la sentencia de 22 de septiembre de 2022 revocó la decisión de primera instancia y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada.

Lo anterior, al considerar que el proceso radicado con el No. 25000-23-42-000-2013-04686-00 correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora Urrea Riveros contra los precitados actos administrativos a través de los cuales la UGPP negó la solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, presentaba identidad de partes, objeto y causa petendi en tanto, reclamaba que se tuvieran en cuenta periodos laborados para efectos de verificar el cumplimiento de los requisitos para acceder al reconocimiento de la pensión gracia. 2.

Fundamentos de la acción La actora presentó acción de tutela en defensa de los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital, “pago oportuno y reajuste periódico de la pensión gracia y conexos”, los cuales considera vulnerados con la sentencia de 22 de septiembre de 2022, que revocó el fallo de 10 de junio de 2021 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovido contra la UGPP, con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada.

La accionante no expresó las causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial que, a su juicio, se habrían configurado en la decisión cuestionada. No obstante, del relato de la demanda se advierte que hace referencia al defecto sustantivo, en tanto acusó a la autoridad judicial accionada de desconocer el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 que al definir los efectos de la sentencia, establece que la que niegue la nulidad de un acto administrativo producirá efectos de cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 En ese sentido, aseveró que la demanda estaba dirigida contra los actos administrativos que fueron expedidos para negar una nueva solicitud de reconocimiento de la pensión gracia, por lo que no son los mismos del proceso anterior.

Además de lo anterior, adujo que se desconoció que el reconocimiento de la pensión gracia es un derecho imprescriptible e irrenunciable en virtud de lo establecido en los artículos 48 y 53 de la Constitución Política. Por lo tanto, afirmó que “su reconocimiento en vía judicial se podrá seguir intentando ante las nuevas respuestas negativas, en razón a que, lo que se ve afectado con la cosa juzgada son las mesadas causadas hasta el pronunciamiento que negó las pretensiones de la demanda, pero en momento alguno puede admitirse que se generen efectos sobre las mesadas que se sigan causando a favor del trabajador que acredita la pensión”.

Finalmente, de manera general, adujo que tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia en virtud de lo ordenado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las Sentencias de Unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 de 11 de agosto de 2022. 3. Pretensiones La parte accionante formuló las siguientes: “Por lo expuesto señor Consejero SOLICITO QUE SEA REVOCADA LA PROVIDENCIA PROFERIDA POR EL CONSEJO DE ESTADO - SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO -SECCIÓN SEGUNDA - SUBSECCIÓN B, en su lugar se CONFIRME la Sentencia de 10 de junio de 2021 proferida por el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CUNDINAMARCA – SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN “A”, que accedió a las pretensiones de la demanda”. 4.

Pruebas relevantes Obra en el expediente los siguientes documentos: • Sentencia de 10 de junio de 2021, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A” • Sentencia de 22 de septiembre de 2022, dictada por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”. Del mismo modo, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó el link habilitado para consulta del expediente No. 25000-23-42-000-2015-02227-01, correspondiente al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por la señora María Barbarita Urrea Riveros contra la UGPP. 5.

Trámite procesal Por auto de 8 de mayo de 2023, el despacho de la Magistrada Sustanciadora admitió la demanda y ordenó notificar a la autoridad judicial demandada, así como al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “B” y a la UGPP, como terceros interesados en el resultado del proceso. De igual forma, dispuso oficiar al Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” y al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, en el evento de que el expediente hubiese sido devuelto, para que allegara copia digitalizada del proceso No. 25000-23-42-000-2015-02227-01, Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 demandante: María Barbarita Urrea Riveros.

La Secretaría General de esta Corporación libró los oficios 42246 a 42251 todos de 11 de mayo de 2023 1, con el fin de notificar a las partes. 6. Oposición 6.1. Respuesta del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B” El Magistrado ponente de la decisión cuestionada rindió informe sobre los hechos y las pretensiones de la acción de tutela en el que indico que “me atengo a lo que se demuestre durante el trámite, y en cuanto dice relación con los motivos de inconformidad con la providencia de 22 de septiembre de 2022 proferida dentro del referido asunto, somos del criterio que las razones que le sirvieron de fundamento están consignadas en sus motivaciones 2, las que deben dar suficientemente cuenta de aquellas”. 6.2.

Respuesta de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP- El Subdirector de Defensa Judicial Pensional de la entidad pidió que se declare improcedente la acción de tutela o, en su defecto, se nieguen las pretensiones de la demanda, al considerar que no se cumplen los presupuestos de subsidiariedad y de relevancia constitucional, además porque no se acreditó un perjuicio irremediable.

De igual modo, señaló que no se vulneraron los derechos fundamentales invocados por la accionante. Como antecedentes administrativos relató que mediante Resolución No. RDP 005938 del 11 de febrero de 2013, la entidad negó a la actora el reconocimiento y pago de la pensión de jubilación gracia teniendo en cuenta que a partir de 1990 su vinculación al sector docente era del orden nacional y no acreditó la vinculación respecto del periodo correspondiente al año 1978.

Afirmó que dicha decisión fue confirmada por medio de las Resoluciones Nos. RDP 016778 del 15 de abril de 2013 y RDP 018706 del 24 de abril de 2013. Indicó que la actora formuló una nueva solicitud, con el mismo objeto, la cual fue resuelta mediante auto ADP 00993 de 9 de febrero de 2015, que dispuso el archivo del trámite porque la peticionaria allegó los documentos en copia simple y 1 La parte accionante, la autoridad judicial demandada y los terceros interesados fueron notificados a las siguientes direcciones de correo electrónico: abogadosmagisterio@gmail.com, notifcpalomino@consejodeestado.gov.co, javilas@consejodeestado.gov.co, daniangap0128@gmail.com, cetutelaspaolazuluaga@outlook.com, kossaa@consejodeestado.gov.co, notifjbedoya@consejodeestado.gov.co, lyxim.rojas@gmail.com, ysucerquiah@consejodeestado.gov.co, notifcperdomo@consejodeestado.gov.co, fulana06@gmail.com, cetutelaspaolazuluaga@outlook.com, fulana06@gmail.com, cetutelaspaolazuluaga@outlook.com, tutelasnacionales@defensajuridica.gov.co, ces2secr@consejodeestado.gov.co, scs02sb01tadmincdm@notificacionesrj.gov.co; scregtadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co, rmemorialessec02tadmcun@cendoj.ramajudicial.gov.co, notificacionesjudicialesugpp@ugpp.gov.co, defensajudicial@ugpp.gov.co. 2 “Según el maestro Piero Calamandrei, en su bella obra Elogio de los jueces escrito por un abogado, «La motivación de las sentencias es, verdaderamente, una garantía grande de justicia, cuando mediante ella se consigue reproducir exactamente, como en un croquis topográfico, el itinerario lógico que el juez ha recorrido para llegar a su conclusión; en tal caso, si la conclusión es equivocada, se puede fácilmente determinar, a través de la motivación, en qué etapa de su camino perdió el juez la orientación».

Ediciones Jurídicas Europa – América, Buenos Aires, 1980, pág. 175”. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 porque no presentó nuevos elementos de juicio que permitiera variar las decisiones proferidas anteriormente.

Señaló que, contra esa decisión administrativa, la actora formuló acción de tutela y en el marco de dicho trámite se profirió Auto ADP 007914 de 31 de julio de 2015 en el que se le dio respuesta al actor informando sobre las respuestas que se habían dado respecto a la solicitud de reconocimiento de la pensión de jubilación gracia. En ese orden, señaló que la actora acude al mecanismo de protección constitucional para revivir el debate legal superado en el tramite del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho en el que el juez natural profirió una decisión que hizo tránsito a cosa juzgada que no puede desconocer el juez de tutela.

Señaló que no se configuró alguna causal de procedencia específica de tutela contra providencia judicial, en tanto la autoridad judicial accionada no desconoció las pruebas obrantes en el expediente ordinario, y adoptó una decisión conforme con la normatividad que regula la excepción de la cosa juzgada. Para terminar, indicó que la actora tiene a su disposición el recurso extraordinario de revisión para controvertir la sentencia de 22 de septiembre de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado. 6.3.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca informó el link habilitado para consultar el expediente, sin pronunciarse sobre la acción de tutela. II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia De conformidad con lo previsto en los artículos 86 de la Constitución Política, 29 del Decreto 2591 de 1991 y 13 del reglamento interno (Acuerdo 080 de 2019), la Sección Cuarta del Consejo de Estado es competente para decidir el asunto objeto de estudio. 2.

Planteamiento del problema jurídico Le corresponde a la Sala determinar si la sentencia de 22 de septiembre de 2022, proferida por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado vulneró a la accionante los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad, social mínimo vital, “pago oportuno y reajuste periódico de la pensión gracia y conexos”, al revocar el fallo de 10 de junio de 2021 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida por la actora para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia y, en su lugar, declarar probada la excepción de cosa juzgada, y si incurrió en defecto sustantivo por desconocimiento del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 que establece que la sentencia que niegue la nulidad de un acto administrativo tendrá efectos de cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi. 3.

Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencias judiciales El artículo 86 de la Constitución Política señala que toda persona tendrá acción de Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 tutela para reclamar ante los jueces la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, “cuando quiera que estos resulten vulnerados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública”, mandato que materializa las obligaciones internacionales contenidas en los artículos 25 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos3 y 2.3 literal a) del Pacto de Derechos Civiles y Políticos4, instrumentos que hacen parte de la legislación interna en virtud del bloque de constitucionalidad (art. 93 de la Carta).

Esta Corporación judicial en la sentencia de unificación emanada de la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo el 31 de julio de 20125, acogió la tesis de admitir la procedencia excepcionalísima de la solicitud de tutela contra providencias judiciales, cuando se advierta una manifiesta vulneración iusfundamental. Más adelante, la misma Sala en sentencia de unificación del 5 de agosto de 20146, precisó el ámbito de aplicación de la acción de tutela contra providencias judiciales, lo que llevó a concluir que su procedencia se debe predicar, también, respecto “de sus máximos tribunales”, en tanto se trata de autoridades públicas que “pueden eventualmente vulnerar los derechos fundamentales de personas”.

En la misma decisión, el Consejo de Estado acogió las condiciones de aplicación que sistematizó la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 20057. Los requisitos generales de procedencia que deben ser verificados, son: (i) Que la cuestión que se discuta resulte de evidente relevancia constitucional; (ii) Que se hayan agotado todos los medios -ordinarios y extraordinarios- de defensa judicial al alcance de la persona afectada;

(iii) Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración (…); (iv) Cuando se trate de una irregularidad procesal, debe quedar claro que la misma tiene un efecto decisivo o determinante en la sentencia que se impugna y que afecta los derechos fundamentales de la parte actora (…);

(v) Que la parte actora identifique de manera razonable tanto los hechos que generaron la vulneración como los derechos vulnerados y que hubiere alegado tal vulneración en el proceso judicial siempre que esto hubiere sido posible (…) y (vi) Que no se trate de sentencias de tutela. Ahora bien, los requisitos específicos de procedencia que ha precisado la jurisprudencia constitucional en la misma sentencia C-590 de 2005, son los siguientes: (i) Defecto orgánico8;

(ii) Defecto procedimental absoluto9; (iii) Defecto fáctico10; (iv) Defecto material o sustantivo11; (v) Error inducido12; (vi) Decisión sin motivación13; (vii) Desconocimiento del precedente14 y (viii) Violación directa de la 3 Aprobada por el Congreso de la República medio de la Ley 16 de 1972. 4 Aprobado por el Congreso de la República medio de la Ley 74 de 1968. 5 Expediente Nº 2009-01328-01, C. P. María Elizabeth García González. 6 Expediente Nº 2012-02201-01, C. P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 7 M. P. Jaime Córdoba Triviño. 8 Se presenta cuando el funcionario judicial que profirió la providencia impugnada carece, absolutamente, de competencia para ello. 9 Que se origina cuando el juez actuó completamente al margen del procedimiento establecido. 10 Que surge cuando el juez carece del apoyo probatorio que permita la aplicación del supuesto legal en el que se sustenta la decisión. 11 Como son los casos en que se decide con base en normas inexistentes o inconstitucionales o que presentan una evidente y grosera contradicción entre los fundamentos y la decisión. 12 Que se presenta cuando el juez o tribunal fue víctima de un engaño por parte de terceros y ese engaño lo condujo a la toma de una decisión que afecta derechos fundamentales. 13 Que implica el incumplimiento de los servidores judiciales de dar cuenta de los fundamentos fácticos y jurídicos de sus decisiones en el entendido que precisamente en esa motivación reposa la legitimidad de su órbita funcional. 14 Se presenta cuando la Corte Constitucional establece el alcance de un derecho fundamental y el juez ordinario aplica una ley limitando sustancialmente dicho alcance.

En estos casos la tutela procede como mecanismo para garantizar la eficacia jurídica del contenido constitucionalmente vinculante del derecho fundamental vulnerado. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Constitución. Al juez de tutela le corresponde verificar el cumplimiento estricto de todos los requisitos generales de procedencia, de tal modo que una vez superado ese examen formal pueda constatar si se configura, por lo menos, uno de los defectos arriba mencionados, siempre y cuando, en principio, hayan sido alegados por el interesado.

Estos presupuestos han sido acogidos en reiterada jurisprudencia del Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo15 y de la Corte Constitucional16. En definitiva, la acción de tutela contra providencias judiciales, como mecanismo excepcional, se justifica en el carácter prevalente que se debe dar a la cosa juzgada y a los principios constitucionales de autonomía e independencia del juez natural, atributos que debe tener en consideración el juez constitucional al momento de estudiar la constitucionalidad de cualquier fallo. 4.

Estudio y solución del caso concreto 4.1. Verificación de los requisitos generales de procedencia La Sala encuentra que los requisitos generales de procedencia están cumplidos en el asunto bajo estudio, por cuanto (i) goza de relevancia constitucional porque la Sala debe verificar si la autoridad judicial accionada vulneró a la accionante los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital, “pago oportuno y reajuste periódico de la pensión gracia y conexos”, con la sentencia de 22 de septiembre de 2022 que, en el trámite de segunda instancia, declaró probada la excepción de cosa juzgada y si incurrió en un defecto sustantivo, en los términos alegados, lo que no supone una reapertura del debate relacionado con el reconocimiento y pago de la pensión gracia, lo cual es propio del juez natural, a lo que se agrega que la solicitud cuenta con la carga argumentativa mínima para dictar una decisión de fondo.

Igualmente, (ii) la actora no cuenta con otro medio de defensa judicial idóneo para resolver la controversia propuesta, en tanto la decisión cuestionada fue proferida en el trámite de segunda instancia; (iii) la solicitud de amparo se instauró el 28 de abril de 2023 y la sentencia de segunda instancia se notificó el 1 de noviembre de 2022, es decir, que se promovió dentro de los seis (6) meses establecidos como plazo razonable precisado por esta Corporación y la Corte Constitucional17, (iv) los hechos y las pretensiones fueron desarrollados de manera clara y, por último, (v) la acción de tutela no se dirige contra providencias proferidas en el marco de una acción de tutela. 4.2.

La autoridad judicial accionada no incurrió en el defecto sustantivo alegado 4.2.1. La actora promovió acción de tutela con el fin de que se protejan los derechos fundamentales al debido proceso, igualdad, seguridad social, mínimo vital, “pago oportuno y reajuste periódico de la pensión gracia y conexos”, los cuales considera vulnerados por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo 15 Cfr., Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Stella Jeannette Carvajal Basto (exp. 2016 00134-01), Sentencia del 7 de diciembre de 2016, C. P. Carlos Enrique Moreno Rubio (exp.

Nº 2016-02213-01), Sentencia del 24 de noviembre de 2016, C. P. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez (exp. Nº 2016-02568-01, Sentencia del 27 de noviembre de 2016, C. P. Roberto Augusto Serrato Valdés, entre otras. 16 Cfr., Sentencias SU-556 de 2016, M. P. María Victoria Calle Correa, SU-542 de 2016, M. P. Gloria Stella Ortiz Delgado, SU-490 de 2016, M. P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, SU-659 de 2015, M. P. Alberto Rojas Ríos y SU-874 de 2014, M. P. Martha Victoria Sáchica Méndez, entre otras. 17 Expediente: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).

Demandante: Alpina Productos Alimenticios S.A. Demandado: Consejo de Estado, Sección Primera. C.P. Jorge Octavio Ramírez Ramírez y sentencia T-619 de 2019, Corte Constitucional, M.P.: Antonio José Lizarazo Ocampo. Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 de Estado con la sentencia de 22 de septiembre de 2022, que revocó el fallo de 10 de junio de 2021 dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “A”, que había accedido a las pretensiones de la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho promovida contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), con el fin de obtener el reconocimiento y pago de la pensión gracia y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada.

La accionante no expresó las causales específicas de procedencia de tutela contra providencia judicial que, a su juicio, se habrían configurado en la decisión cuestionada. No obstante, del relato de la demanda se advierte que hace referencia al defecto sustantivo, en tanto acusó a la autoridad judicial accionada de desconocer el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 que establece que la sentencia que niegue la nulidad de un acto administrativo producirá efectos de cosa juzgada erga omnes solo en relación con la causa petendi.

De igual modo, adujo que tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia en virtud de lo ordenado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las Sentencias de Unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ- 030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022. 4.2.2. La Sala observa que la actora, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho promovió demanda contra la UGPP, en la que pidió que se declarara la nulidad del “Auto ADP 000993 del 09 de febrero de 2015, expedido por La Subdirectora de Determinación de Derechos Pensionales de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, por el cual se niega el reconocimiento y pago de la pensión de gracia, a mi representado(a)” y que, en consecuencia, se ordenara a la entidad demandada reconocer y pagar la pensión gracia a partir del día en que cumplió los requisitos establecidos en el ordenamiento jurídico, conforme con el 75% de lo percibido durante el año anterior de servicio, así como el pago de reajustes, intereses moratorios, entre otros.

En la demanda puso de presente que por medio de la Resolución RDP 005938 de 11 de febrero de 2013, la UGPP negó una solicitud de reconocimiento de pensión gracia, a lo que agregó que el 14 de octubre de 2014 formuló una nueva petición con el mismo propósito, frente a la cual la entidad expidió el auto objeto de la demanda, cuyo texto es el siguiente: “LA SUBDIRECTORA DE DETERMINACION DE DERECHOS PENSIONALES de la UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL, en uso de las atribuciones conferidas por el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, artículo 1° del Decreto 169 de 2008, artículo 17 del Decreto 5021 de 2009 y demás disposiciones legales, se permite COMUNICAR QUE SE ORDENA EL ARCHIVO DE LA SOLICITUD PRESENTADA EL DÍA 14 de octubre de 2014 respecto al señor (a) URREA RIVEROS MARIA BARBARITA, identificado (a) con CC No. (…) de CHIPAQUE, en consideración a lo siguiente: Que mediante Resolución No. RDP 005938 del 11 de febrero de 2013, se negó el reconocimiento de la pensión de jubilación gracia al solicitante, debido a que se estableció que su vinculación al sector docente a partir de 1990 era de orden nacional y respecto a los tiempos prestados en el año 1978, no se acreditó tipo de vinculación. Que notificada la anterior decisión, se interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación, los cuales fueron resueltos mediante Resoluciones Nos. RDP 016778 del 15 de abril de 2013 y RDP 018706 del 24 de abril de 2013, respectivamente, confirmando en todas sus partes el acto impugnado.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 Que la interesada nuevamente solicita el reconocimiento de la pensión gracia aportando para el efecto copia simple de los documentos allegados con la petición inicial.

En este punto resulta oportuno reiterar, que si bien cuenta con 20 años de servicio al sector docente, también lo es que su nombramiento por el periodo comprendido entre el 06 de agosto de 1990 al 17 de enero de 2012 fue de orden Nacional, y por tanto no es posible computar tales tiempos para efectos del reconocimiento. Así las cosas, es preciso remitirnos a lo estipulado en el artículo 87 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011): Firmeza de los Actos Administrativos.

Los actos administrativos quedarán en firme: 1. Cuando contra ellos no proceda ningún recurso, desde el día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso 2. Desde el día siguiente a la publicación, comunicación o notificación de la decisión sobre los recursos interpuestos. 3. Desde el día siguiente al del vencimiento del término para interponer los recursos, si estos no fueron interpuestos, o se hubiere renunciado expresamente a ellos. 4.

Desde el día siguiente al de la notificación de la aceptación del desistimiento de los recursos. 5. Desde el día siguiente al de la protocolización a que alude el artículo 85 para el silencio administrativo positivo. Que de acuerdo a la norma precitada, la resolución que disipó la petición se encuentra en firme por cuanto se halla dentro de la causal 2 del artículo en comento.

Que teniendo en cuenta que el solicitante no aporta elementos de juicio que permitan modificar la decisión adoptada a través del acto administrativo relacionado, encontrándose el mismo conforme a derecho con base en los documentos obrantes en el expediente, se procede a negar la solicitud pretendida. En ese orden de ideas, una vez comunicado el presente auto se ordenará el archivo de la petición”.

En primera instancia, por sentencia de 10 de junio de 2021, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Subsección Segunda, Subsección “A”, accedió a las pretensiones de la demanda y resolvió “declarar la nulidad de las Resoluciones No. RDP 005938 del 11 de febrero de 2013; No. RDP 016778 del 15 de abril de 2013 y No. 018706 del 24 de abril de 2013 y del Auto ADP 000993 del 09 de febrero de 2015, por medio de los cuales la Unidad Administrativa de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social negó el reconocimiento de una pensión gracia a la señora María Barbarita Urrea Riveros”.

En consecuencia, ordenó a la UGPP acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia en favor de la demandante. En el precitado fallo se consideró que la actora cumplía con los requisitos establecidos en la Ley 114 de 1913 para acceder al reconocimiento de la pensión gracia, en tanto contrario a lo manifestado por la UGPP se demostró que para el 31 de diciembre de 1980 “la actora tenía un vínculo laboral vigente, tal como lo exige la norma y que correspondió a una vinculación del orden territorial”, en virtud del nombramiento efectuado por Decreto 790 de 14 de abril de 1978 en reemplazo de una docente a quien se le había concedido licencia de maternidad, por el periodo comprendido entre el 20 de febrero al 22 de marzo de 1978.

De igual forma, consideró un error calificar a la demandante como docente a cargo de la Nación cuando la prestación del servicio docente entre 13 de agosto de 1990 y 17 de enero de 2012 tuvo lugar en establecimiento del orden territorial y los actos de nombramiento y de posesión fueron suscritos por autoridades departamentales y municipales.

Contra la sentencia de primera instancia la UGPP presentó recurso de apelación, en el que señaló que se configuró la cosa juzgada teniendo en cuenta que la Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 actora ya había promovido una demanda anterior contra los mismos actos administrativos, esto es, las Resoluciones Nos. RDP 005938 del 11 de febrero, RDP 016778 del 15 de abril y 018706 del 24 de abril, todas de 2013, frente a la cual por sentencia de 8 de mayo de 2014 el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección “D”, negó las pretensiones de la demanda, a lo que agregó que aun cuando la demandante apeló esta decisión el recurso fue declarado extemporáneo.

Con todo, señaló que la actora no cumplía con los requisitos para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia, por cuanto al 31 de diciembre de 1980 no acreditó una vinculación al servicio docente de carácter territorial, pues el nombramiento efectuado a través del Decreto 790 de 14 de abril de 1980 como maestra interina de la Escuela Potrero Grande del municipio de Chipaque, fue suscrito por el Gobernador de Cundinamarca pero conforme con las atribuciones otorgadas por la Ley 43 de 1975, en virtud de la cual la educación primaria y secundaria constituyen un servicio a cargo de la Nación. De igual modo, aseveró que en los certificados de tiempo de servicio aportados con la demanda se expresó que entre el 21 de octubre de 1981 al 11 de diciembre de 2015, estuvo vinculada como docente de carácter nacional.

En segunda instancia, por sentencia de 22 de septiembre de 2022, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado revocó la decisión recurrida y, en su lugar, declaró probada la excepción de cosa juzgada al evidenciar que en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado No. 25000234200020130468600 se resolvió una demanda que presentaba identidad de partes, objeto y causa.

En ese sentido, explicó que en ambos procesos la demandante es la señora María Barbarita Urrea Riveros y la demandada la UGPP; “varios de los actos administrativos enjuiciados se analizan en ambos expedientes”, a lo que agregó que en las dos demandas el problema jurídico se dirige a determinar si la docente acreditó los requisitos para acceder a la pensión gracia, y se reclama la inclusión de los mismos periodos laborados entre 20 de febrero a 22 de marzo de 1978 y desde 13 de agosto de 1990 hasta el 17 de enero de 2012, para efectos del reconocimiento pensional.

Asimismo, advirtió que “no resulta viable, como lo pretende la accionante, intentar revivir con el asunto sub judice los términos que dejó vencer dentro del proceso 25000-23-42-000-2013-04686-00, puesto que, a pesar de contar con la posibilidad de interponer el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia de 8 de mayo de 2014, que le fue desfavorable, con el fin de controvertir las certificaciones que daban cuenta de su vinculación con la docencia oficial, lo formuló de manera extemporánea, lo que denota el descuido en que incurrió, que no puede ser enmendado o corregido con este nuevo trámite”. 4.2.3.

En el asunto bajo examen, la actora hizo referencia a la configuración de un defecto sustantivo, en tanto acusa a la autoridad judicial accionada de desconocer el inciso primero del artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 que expresa lo siguiente: “ARTÍCULO 189. EFECTOS DE LA SENTENCIA. La sentencia que declare la nulidad de un acto administrativo en un proceso tendrá fuerza de cosa juzgada erga omnes.

La que niegue la nulidad pedida producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada. Las que declaren la legalidad de las medidas que se revisen en ejercicio del control inmediato de legalidad producirán efectos erga omnes solo en relación con las normas jurídicas superiores frente a las cuales se haga el examen” (…).

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 Al respecto, de manera general aseveró que de acuerdo con el anterior precepto los actos administrativos demandados pueden ser los mismos, siempre y cuando la causa petendi sea diferente y que, en todo caso, el acto administrativo demandado fue producto de una nueva solicitud de reconocimiento pensional.

En ese sentido, expresó lo siguiente: “De conformidad con la lectura del precepto normativo citado, se tiene que los efectos de la cosa juzgada operan frente al acto administrativo demandado en dos formas distintas, una cuando declara la nulidad del mismo y otra cuando la niega. En el caso concreto se debía aplicar el inciso segundo del artículo en cita, en razón a que se había pronunciado una sentencia en sentido absolutorio, teniendo por consiguiente la posibilidad de volver a demandar el mismo acto administrativo, siempre que se invocara una nueva causa, es decir, los efectos de la cosa juzgada previstos en la ley 1437 de 2011 cuando se dictan sentencias absolutorias, se señalan expresamente relativos y no absolutos, como lo hace el fallo recurrido.

Aun así, la docente MARIA BARBARITA URREA RIVEROS presentó una nueva solicitud a la administración (UNIDAD DE GESTIÓN PENSIONAL Y PARAFISCALES- UGPP), la cual dio como resultado un nuevo acto administrativo, cuya legalidad fue desvirtuada mediante el control jurisdiccional, evento que por sí sólo desvirtúa la identidad de objeto y fáctica, en tanto se han producido nuevos hechos que permiten al administrado provocar el pronunciamiento de la jurisdicción”. 4.2.4.

Sobre el defecto sustantivo, la Corte Constitucional en sentencia SU-574 de 2019, reiteró que el mismo “parte del reconocimiento de que la competencia asignada a las autoridades judiciales para interpretar y aplicar las normas jurídicas, fundada en el principio de autonomía e independencia judicial, no es en ningún caso absoluta” (SU-210 de 2017).

De igual modo, reiteró los supuestos en los que se configura este defecto, en los siguientes términos: “(i) Cuando existe carencia absoluta de fundamento jurídico. En este caso la decisión se sustenta en una norma inexistente, derogada, o que ha sido declarada inconstitucional. (ii) La decisión judicial tiene como fundamento una norma que no es aplicable por no ser pertinente.

(iii) A pesar de que la norma en cuestión está vigente y es constitucional, su aplicación no resulta adecuada a la situación fáctica objeto de estudio como, por ejemplo, cuando se le reconocen efectos distintos a los señalados por el legislador. (iv) Cuando se aplica una norma cuya interpretación desconoce una sentencia con efectos erga omnes.

En esta hipótesis se aplica una norma cuyo sentido contraría la ratio decidendi de una sentencia que irradia sus efectos a todo el ordenamiento jurídico. (v) La disposición aplicada se muestra injustificadamente regresiva o claramente contraria a la Constitución. (vi) Cuando un poder concedido al juez se utiliza para un fin no previsto en la disposición. (vii) La decisión se funda en una interpretación no sistemática del derecho, omitiendo el análisis de otras disposiciones aplicables al caso.

(viii) El servidor judicial da una insuficiente sustentación o justificación de una actuación que afecta derechos fundamentales. (ix) Se desconoce el precedente judicial sin ofrecer un mínimo razonable de argumentación. (x) Cuando el juez se abstiene de aplicar la excepción de inconstitucionalidad ante una violación manifiesta de la Constitución. Se trata de la aplicación de normas abiertamente inconstitucionales, evento en el cual, si bien el contenido normativo no ha sido declarado inexequible, este es contrario a la constitución, o al ser aplicada al caso concreto vulnera derechos fundamentales, razón por lo que debe ser igualmente inaplicada.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 (xi) Cuando la providencia incurre en incongruencia entre los fundamentos jurídicos y la decisión. Esta situación se configura cuando la resolución del juez no corresponde con las motivaciones expuestas en la providencia”.

Adicionalmente, la Corte ha señalado que una autoridad judicial puede incurrir en un defecto sustantivo por interpretación irrazonable en, al menos, dos hipótesis: (i) cuando le otorga a la disposición jurídica un sentido y alcance que esta no tiene (contraevidente –interpretación contra legem–), o de manera injustificada para los intereses legítimos de una de las partes; y (ii) cuando le confiere a la disposición infraconstitucional una interpretación que en principio resulta formalmente posible a partir de las varias opciones que ofrece, pero que en realidad contraviene postulados de rango constitucional o conduce a resultados desproporcionados, sacando la decisión del marco de la juridicidad y de la hermenéutica jurídica aceptable. 4.2.5.

Descendiendo al caso concreto, la Sala observa que la autoridad judicial accionada no desconoció el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011 que, al establecer los efectos de la sentencia, prescribe que cuando la misma niegue la nulidad de un acto administrativo “producirá cosa juzgada erga omnes, pero solo en relación con la causa petendi juzgada”.

Al respecto, la autoridad judicial accionada constató que en relación con el proceso anterior (expediente No. 25000-23-42-000-2013-04686-00), la nueva demanda de nulidad y restablecimiento del derecho (expediente No. 25000-23-42- 000-2015-02227-01) presentaba identidad de partes, de objeto y causa. Particularmente, sobre la causa petendi, concluyó que era la misma en ambos procesos, en tanto “los tiempos que solicita la actora sean tenidos en cuenta como laborados en calidad de docente territorial, son los mismos que fueron estudiados en el primer litigio: del 20 de febrero al 22 de marzo de 1978 y desde el 13 de agosto de 1990 hasta el 17 de enero de 2012, por tanto, no es dable volver a adelantar un estudio sobre este mismo aspecto”.

Entonces, resulta claro que la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado acreditó, particularmente, la identidad de la causa petendi en ambos procesos y, con fundamento en ello, declaró probada de oficio la excepción de cosa juzgada lo que, contrario a lo señalado por la accionante, no desconoce el artículo 189 de la Ley 1437 de 2011, por el contrario, lo aplica íntegramente.

En efecto, en la demanda que dio origen al segundo proceso judicial sobre el cual se declaró probada la excepción de cosa juzgada (expediente No. 25000-23-42- 000-2015-02227-01), se observa que bajo el título “posición equivocada de la demanda”, la actora adujo que el error de la UGPP en la Resolución RDP 005938 de 11 de febrero de 2013 18 y que configuraba la causal de falsa motivación, consistía en “manifestar que no le asiste el derecho (…) por no acreditar vinculación del orden departamental, distrital o Nacionalizado, anterior al 31 de Diciembre de 1980, sin percatarse que se encuentra copia del Decreto 790 del 14 de abril de 1978, mediante la cual el GOBERNADOR DE CUNDINAMARCA nombra a la hoy demandante como maestra interina, desde el 20 de Febrero hasta el 22 de marzo de 1978”, a lo que agregó, que “en cuanto a la vinculación posterior a 1990, la cual aparece registrada en el certificado de historia laboral como Nacional, debe indicarse que tal manifestación no es suficiente para modificar la vinculación nacionalizada que cobija a mi mandante, por cuanto quien realizó el nombramiento fue una entidad del orden territorial”. 18 Objeto de demanda en el primer proceso de nulidad y restablecimiento del derecho correspondiente al expediente No. 25000-23-42-000-2013-04686-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 En ese escenario, la Sala considera que la decisión de declarar probada la excepción de cosa juzgada a partir de la constatación de la identidad de la causa petendi en ambos procesos -se reitera porque la reclamación sobre los tiempos de servicio que no se estaban teniendo en cuenta por el carácter de la vinculación son los mismos-, resulta razonable, en tanto como se evidenció anteriormente es una circunstancia que quedó debidamente acreditada en el trámite judicial en el que se dictó la providencia objetada.

En otras palabras, no se trata de una nueva demanda en la que la causa tenga un origen diferente al propuesto en el proceso judicial que finalizó con una decisión desestimatoria, la cual, como se indicó, fue objeto de apelación que se declaró presentado de manera extemporánea. De otra parte, la accionante estima que en todo caso el carácter imprescriptible e irrenunciable que, a su juicio, tiene el derecho de acceso al reconocimiento de la pensión gracia, impide declarar la probada la excepción de la cosa juzgada.

Al respecto, la Sala considera necesario precisar, en términos generales, que dicho alcance de un derecho permite a los ciudadanos reclamarlo en cualquier tiempo, pero no puede entenderse como la posibilidad de acudir a la administración de justicia para reclamar su reconocimiento de forma sucesiva e indefinidamente, pues eso comprometería la efectividad del principio de seguridad jurídica.

Finalmente, la actora también adujo que tiene derecho al reconocimiento y pago de la pensión gracia en virtud de lo ordenado por la Sección Segunda del Consejo de Estado en las Sentencias de Unificación CE-SUJ2-011-18 del 21 de junio de 2018 y SUJ-030-CE-S2-2022 del 11 de agosto de 2022. Sobre este particular, para la Sala este argumento tampoco podría invalidar los fundamentos de la decisión cuestionada consistente en que existe cosa juzgada al acreditarse la identidad de partes, objeto y causa petendi entre los dos procesos que promovió la actora para acceder al reconocimiento y pago de la pensión gracia. Además, resulta importante resaltar que en la demanda presentada en el segundo proceso dichas sentencias no hubiesen podido ser referidas como fundamentos de la demanda, lo que se colige por su fecha de expedición. Por las razones expuestas, la Sala negará las pretensiones de la demanda al encontrar que no se configuró el defecto sustantivo alegado.

III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero.- NIÉGANSE las pretensiones de la acción de tutela promovida por la señora María Barbarita Urrea Riveros, quien actúa por intermedio de apoderada judicial, contra el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, por las razones aquí expuestas Segundo.-

NOTIFÍQUESE esta decisión por el medio más eficaz y expedito posible, como lo dispone el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. Tercero.- PUBLÍQUESE esta providencia en la página web del Consejo de Estado. Cuarto.- En caso de no ser impugnada esta providencia, REMÍTASE el Radicado: 11001-03-15-000-2023-02152-00 Actor: María Barbarita Urrea Riveros Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601-350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 expediente de tutela a la Corte Constitucional para que surta el trámite de eventual revisión previsto en el artículo 86 de la Constitución Política.

Notifíquese y cúmplase. La anterior providencia fue discutida y aprobada en sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Presidenta (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN