CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Proceso Ejecutivo Radicación: 25000-23-25-000-2016-00004-01 (3686-2017) Demandante: Ana Aurora Urdaneta de Aponte Demandado: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP Tema: Resuelve apelación contra sentencia que ordenó seguir adelante con la ejecución – Tope pensional Decisión: Modificar la sentencia de primera instancia, en el sentido de precisar que, si bien la UGPP aplicó los topes pensionales al realizar la reliquidación de la pensión de la demandante y efectuó el pago correspondiente, no obra en el expediente la liquidación de los intereses moratorios ni el soporte de su pago a favor de la ejecutante.

La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la parte demandada contra la sentencia del 11 de julio de 2017, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que ordenó seguir adelante con la ejecución a favor del demandante. I.

ANTECEDENTES Demanda 1. La parte demandante promovió proceso ejecutivo contra la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP) con el propósito de obtener el cumplimiento de la sentencia proferida el 18 de septiembre de 2012 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro de un proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.

Solicitó que se librara mandamiento de pago por la suma de $750.961.152. 2. Manifestó que la entidad ejecutada dio cumplimiento parcial a la sentencia mediante la Resolución RDP 031728 del 31 de julio de 2015, en la medida en que la reliquidación de la pensión se efectuó con la asignación mensual más alta. No obstante, en aplicación de la sentencia C-258 de 2013, el valor de la mesada fue ajustado al tope de 25 SMLMV.

Además, se dispuso el pago de las diferencias acumuladas con prescripción, no se reconocieron los intereses moratorios y se aplicó una fórmula de indexación distinta a la prevista en la sentencia. 3. Puso de presente que, frente a dicha omisión, elevó derecho de petición para que se corrigiera el error en que, a su juicio, incurrió la entidad al dar cumplimiento parcial a la sentencia. Sin embargo, mediante Oficio 201614200234471 del 22 de enero de 2016, la UGPP respondió de manera negativa. 2 Radicación: 25000-23-25-000-2016-00004-01 (3686-2017) Ejecutante: Ana Aurora Urdaneta de Aponte 4.

Como consecuencia de la infructuosa gestión para obtener el cumplimiento íntegro del fallo, en los términos que consideraba ajustados a lo resuelto judicialmente, la demandante acudió a la jurisdicción con la presente demanda ejecutiva, con el fin de hacer efectivo el pago de las diferencias derivadas del incumplimiento parcial atribuido a la UGPP.

Contestación de la demanda 5. La entidad ejecutada, propuso la excepción de pago y prescripción. Alegó que, a través de la Resolución RDP 031728 del 31 de julio de 2015 se dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal de Cundinamarca, a través del cual ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación de la demandante a partir del 29 de noviembre de 2001 y en un monto del 75% de la asignación mensual más elevada en el último año de servicio.

Trámite en primera instancia 6. En el marco del proceso, mediante auto del 29 de abril de 2016, se libró mandamiento de pago, al considerarse que se estaba frente a una obligación que cumplió con lo dispuesto en el artículo 422 de la Ley 1564 de 2012. Posteriormente, por medio de proveído del 27 de mayo del mismo año procedió a corregir1 el ordinal primero del auto referenciado anteriormente.

II. SENTENCIA APELADA 7. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca declaró no probada la excepción de pago total de la obligación propuesta por la UGPP y ordenó seguir adelante con la ejecución. 8. El a quo señaló que no era posible proceder al estudio de la excepción planteada por la ejecutada de prescripción, al estimar que la misma se fundamentó en hechos anteriores que debieron ser motivo de controversia en el momento de la discusión del derecho, no ahora que se está frente la ejecución de la obligación impuesta en sentencia judicial. 9.

El Tribunal analizó los pagos realizados y concluyó que la excepción de pago no estaba llamada a prosperar. Señaló que, aunque mediante Resolución RDP 031728 del 31 de julio de 2015 se dispuso elevar el valor de la mesada pensional a $9.006.603 con efectividad desde el 29 de diciembre de 2001, la liquidación efectuada mostró lo siguiente: el valor de la nueva mesada proyectada entre 2001 y 2002 correspondía al tope pensional de 20 SMLMV previsto en la Ley 100 de 1993, vigente hasta el año 2002.

En contraste, las mesadas proyectadas para los años 2003 a 2015 se ajustaron al tope de 25 SMLMV fijado por el Decreto Reglamentario 510 de 2003. 10. En consecuencia, el Tribunal consideró que los abonos efectuados por la UGPP no extinguían la totalidad de la obligación reconocida judicialmente, toda vez que desconocían la salvedad establecida en la sentencia base de recaudo, según la cual la pensión de jubilación no tendría límite de cuantía en aplicación del régimen especial que 1 Al incurrir en una imprecisión en la fecha de la efectividad pensional, dado que ese momento correspondió al 29 de diciembre de 2001 y no al 29 de diciembre de 2011 como se afirmó en el auto cuestionado. 3 Radicación: 25000-23-25-000-2016-00004-01 (3686-2017) Ejecutante: Ana Aurora Urdaneta de Aponte ampara a la demandante.

Por tanto, concluyó que las sumas liquidadas no están acordes con lo ordenado judicialmente. 11. Frente al pago de los intereses moratorios, indicó que no se acreditó que los mismos hayan sido siquiera liquidados, por cuanto la UGPP solo se limitó a disponer la reliquidación pensional -sin apego a lo indicado en el titulo ejecutivo- y el pago de manera indexada de las diferencias que resultaran.

Por consiguiente, ordenó seguir adelante con la ejecución y dispuso que las partes presentaran la liquidación del crédito, conforme a lo previsto en el artículo 446 del Código General del Proceso. 12. Finalmente, en aplicación de los artículos 188 del CPACA y 365 del CGP, el Tribunal condenó en costas a la parte demandada. III. RECURSO DE APELACIÓN 13.

La UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia del 11 de julio de 2017, mediante la cual se declaró no probada la excepción de pago total propuesta y se ordenó continuar con la ejecución. 14. La entidad señaló que mediante Resolución RDP 031728 del 31 de julio de 2015, dio cumplimiento al fallo proferido por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca del 18 de septiembre de 2012, el cual ordenó a la Caja Nacional de Previsión Social reconocer, liquidar y pagar a la demandante la pensión de jubilación a partir del 29 de noviembre de 2001, equivalente al 75% de la asignación mensual más elevada devengada en el último año de servicio. 15.

Manifestó que la resolución mencionada dispuso en su artículo primero la reliquidación de la pensión de vejez de la señora Ana Aurora Urdaneta de Aponte, elevando su cuantía a $9.006.663, efectiva desde el 29 de diciembre de 2001, conforme al fallo objeto de cumplimiento. En virtud de lo anterior, consideró que se debe declarar probada la excepción de pago. 16.

Estimó de relevancia destacar la proyección aritmética efectuada por la Subdirección de Nómina respecto a los valores por concepto de intereses del artículo 177 del CCA, los cuales se calcularon en valor de $34.393.696,87 y cancelados mediante orden de pago presupuestal número 641541 del 16 de marzo de 2016, pagada el 29 de marzo del mismo año. Sostuvo que para el cumplimiento total del fallo se aplicó el Decreto 2469 de 2015, que reglamenta el trámite de pago de valores dispuestos en sentencias, laudos arbitrales y conciliaciones. 17.

De otro lado, resaltó que el FOPEP canceló por concepto de mesadas causadas, indexación y pago total de la obligación la suma de $477.428.195 con deducciones, para un pago neto total de $416.198.000, cálculo que se realizó acatando los parámetros establecidos en la Sentencia C 258 de 2013 y dando cumplimiento al fallo del 18 de septiembre de 2012. 18.

Finalmente, solicito considerar que los intereses moratorios deben liquidarse conforme al artículo 177 del CCA y la tesis de la Sala Civil, aplicando la DTF. Dado que 4 Radicación: 25000-23-25-000-2016-00004-01 (3686-2017) Ejecutante: Ana Aurora Urdaneta de Aponte el área de nómina requiere un mínimo de 6 meses para resolver contingencias de pago, y considerando que la ejecutoria del fallo fue el 23 de septiembre de 2014, se debe regular sobre intereses comerciales y no moratorios, de acuerdo con las circulares de la Agencia Nacional y la Sala Civil sobre liquidación de intereses.

IV. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA 19. Mediante auto proferido el 1 de julio de 2021, se admitió el recurso de apelación. 20. La UGPP presentó alegatos de conclusión ratificando los fundamentos del recurso de apelación. V. CONSIDERACIONES Competencia 21. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.

Así las cosas, esta Corporación es competente para abordar el análisis de esta controversia. Problema jurídico 22. Los problemas jurídicos que debe resolver la Sala en segunda instancia son los siguientes: 23. Verificar si, al dar cumplimiento al fallo del 18 de septiembre de 2012, la UGPP podía aplicar los topes de 20 y 25 SMLMV o si ello desconoció la orden de reliquidar la pensión sin limitación en la cuantía conforme al régimen especial previsto en el Decreto 546 de 1971. 24.

Determinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los yerros alegados por la parte apelante al declarar no probada la excepción de pago total propuesta por la UGPP y ordenar seguir adelante con la ejecución, a partir del material probatorio obrante (RDP 031728 de 2015, órdenes de pago y proyecciones de nómina). Análisis del primer problema jurídico 25.

En lo relativo a la aplicación de los topes pensionales, la Sala advierte que el fallo de 18 de septiembre de 2012 ordenó reliquidar la pensión de la señora Ana Aurora Urdaneta de Aponte “sin limitación en la cuantía o monto de la prestación”, en aplicación del régimen especial contenido en el Decreto 546 de 1971. No obstante, la UGPP, al expedir la Resolución RDP 031728 del 31 de julio de 2015, aplicó los topes de 20 y 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes, con fundamento en lo dispuesto por la Sentencia C-258 de 2013 de la Corte Constitucional. 5 Radicación: 25000-23-25-000-2016-00004-01 (3686-2017) Ejecutante: Ana Aurora Urdaneta de Aponte 26.

Sobre el particular, la Corte Constitucional precisó en dicha providencia que el límite a las mesadas pensionales constituye una restricción razonable y proporcional fundada en los principios de igualdad, sostenibilidad financiera y equidad en la distribución de los recursos del sistema de seguridad social. En esa medida, determinó que ninguna pensión reconocida con cargo a recursos públicos puede superar los veinticinco (25) salarios mínimos legales mensuales vigentes, incluso aquellas derivadas de regímenes especiales o exceptuados. 27.

Posteriormente, la Sentencia SU-575 de 2019 reafirmó que las reglas de la C-258 de 2013 son aplicables también a las pensiones reconocidas con anterioridad a su expedición, en tanto la limitación responde a un criterio de orden público constitucional y no a una simple disposición legal.2 28. Así las cosas, aunque la providencia del 18 de septiembre de 2012 ordenó la reliquidación sin límite de cuantía, la UGPP estaba jurídicamente facultada y obligada a aplicar los topes vigentes al momento de ejecutar el fallo, en atención a la fuerza vinculante de las decisiones de la Corte Constitucional y al deber de los servidores públicos de ajustar sus actuaciones a los parámetros de constitucionalidad. 29.

En consecuencia, la actuación de la UGPP no desconoció el fallo base de recaudo, sino que armonizó su cumplimiento con la jurisprudencia constitucional posterior, que resulta de obligatorio acatamiento. Por ende, la aplicación de los topes de 20 y 25 SMLMV no configura un incumplimiento ni una alteración del título ejecutivo, sino un ajuste interpretativo legítimo y necesario para dar cumplimiento a la sentencia dentro del marco constitucional vigente. 30.

En síntesis, la UGPP actuó dentro del marco jurídico vigente al aplicar los topes pensionales definidos por la jurisprudencia constitucional, pues su deber era armonizar el cumplimiento de la sentencia del 18 de septiembre de 2012 con las reglas de orden público fijadas por la Corte Constitucional en las sentencias C-258 de 2013 y SU-575 de 2019.

Por tanto, el cumplimiento efectuado mediante la Resolución RDP 031728 de 2015 no puede calificarse como contrario al título ejecutivo, sino como una actuación conforme a derecho. Superado este aspecto, corresponde examinar si el Tribunal Administrativo de Cundinamarca incurrió en los yerros que le atribuye la parte apelante al declarar no probada la excepción de pago total y ordenar seguir adelante con la ejecución. Análisis del segundo problema jurídico 31.

En el marco de un proceso ejecutivo, cuyo objetivo principal es asegurar el cumplimiento de obligaciones por parte del deudor, la excepción de pago constituye un mecanismo de defensa fundamental. Para que esta excepción prospere y la obligación se considere extinguida, es imperativo que la parte ejecutada cumpla con una rigurosa carga probatoria y que el pago realizado satisfaga plenamente los requisitos legales.

Exige demostrar integralmente la prestación efectiva de lo debido: cuando el título y el 2 Véase también las siguientes decisiones: Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A. Sentencia del 23 de septiembre de 2021; Exp. 25000-23-42-000-2016- 01911-01 (5824-18). Sección Segunda, Subsección B. Providencia de 27 de agosto de 2020; consejera ponente: Sandra Lisset Ibarra Vélez; radicado: 25000-23-42-000-2016-01911-01 (5824-18). 6 Radicación: 25000-23-25-000-2016-00004-01 (3686-2017) Ejecutante: Ana Aurora Urdaneta de Aponte mandamiento imponen capital e intereses hasta pago efectivo, no basta acreditar indexación o desembolsos parciales si permanecen intereses sin liquidar ni pagar (arts. 1625, 1626, 1627 y 1649 C.C.).

Conforme al art. 167 del CGP, la parte ejecutada soporta la carga de la prueba de ese pago extintivo.3 32. La trascendencia de esta carga probatoria es evidente: si el deudor ejecutado no acredita cumplidamente el pago, la obligación permanece exigible y el proceso ejecutivo prosigue. No bastan manifestaciones genéricas ni la expedición de actos administrativos que aparenten cumplimiento; se exige acreditación documental de la entrega efectiva de los recursos al acreedor, por ejemplo: comprobantes de consignación o transferencia, certificaciones bancarias u órdenes de pago ejecutadas. 33.

El pago efectivo constituye un modo de extinguir las obligaciones según lo dispuesto en el artículo 1625 del Código Civil. No obstante, para que produzca efecto liberatorio debe ajustarse a requisitos sustantivos precisos, de modo que satisfaga íntegramente lo debido conforme al título, como los siguientes. 34. Pago total entendido como la prestación de lo que se debe según lo dispuesto en el artículo 1626 del código civil.

Esto implica que la obligación se extingue únicamente cuando se cumple en su totalidad. El deudor no puede obligar al acreedor a recibir pagos parciales, salvo que exista una convención en contrario o que la ley lo disponga en casos especiales. 35. Para que el pago extinga la obligación debe abarcar no solo el capital, sino también los intereses moratorios y, cuando corresponda, las indemnizaciones derivadas del retardo (artículo 1649 del Código Civil).

La jurisprudencia ha reiterado que el pago efectivo, entendido como satisfacción íntegra de lo debido, solo produce efecto liberatorio si comprende ambos componentes; de lo contrario, la obligación no se tiene por totalmente satisfecha y la ejecución continúa por el saldo pendiente.4 36. Examinado el contenido de la Resolución RDP 031728 del 31 de julio de 2015, junto con los documentos allegados por la UGPP para acreditar el pago, la Sala observa que la entidad cumplió parcialmente la obligación impuesta en el fallo base de recaudo.

En efecto, si bien la reliquidación de la pensión fue realizada conforme a los parámetros establecidos por la jurisprudencia constitucional y se efectuaron los abonos correspondientes a las diferencias de mesadas, no obra en el expediente prueba que demuestre el pago de los intereses moratorios reconocidos en el artículo 177 del CCA, ordenados expresamente en el artículo sexto de la resolución mencionada. 37.

Aunque la UGPP sostuvo en el recurso que los intereses fueron calculados por valor de $34.393.696,87 y cancelados mediante orden de pago presupuestal 641541 del 16 de marzo de 2016, no allegó el comprobante que permita establecer que esos valores fueron efectivamente pagados a la señora Ana Aurora Urdaneta de Aponte. La simple afirmación 3 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, Sentencia del 6 de agosto de 2025.

Exp. 25000- 23-42-000-2021-00111-01 (2853-2024) 4 Ver Ibidem y Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B, Sentencia del 9 de agosto de 2023. Exp. 25000-23-36-000-2019-00141-02. 7 Radicación: 25000-23-25-000-2016-00004-01 (3686-2017) Ejecutante: Ana Aurora Urdaneta de Aponte o proyección aritmética carece de valor probatorio suficiente para acreditar la extinción total de la obligación. 38.

En consecuencia, el Tribunal Administrativo de Cundinamarca no incurrió en yerro al declarar no probada la excepción de pago total y ordenar seguir adelante con la ejecución, pues la prueba obrante no acreditaba el pago íntegro de la obligación derivada de la sentencia base. Sin embargo, dado que la UGPP sí efectuó el pago de la reliquidación de la pensión con los topes correspondientes, la ejecución no puede continuar por dicho concepto, sino únicamente respecto de los intereses moratorios pendientes de pago. 39.

En esa medida, la Sala modificará la decisión de primera instancia, precisando que la ejecución debe proseguir exclusivamente por los valores correspondientes a intereses moratorios que no fueron acreditados como cancelados, conforme a lo dispuesto en el artículo 446 del Código General del Proceso. 40. En conclusión, la Sala considera que la UGPP dio cumplimiento a la sentencia del 18 de septiembre de 2012 dentro de los límites impuestos por la jurisprudencia constitucional, al aplicar los topes de 20 y 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

No obstante, en lo relativo a los intereses moratorios reconocidos en el artículo 177 del CCA, no se acreditó su pago efectivo, razón por la cual no es posible declarar extinguida la obligación en su totalidad. En consecuencia, se modifica la sentencia apelada para precisar que la ejecución debe proseguir únicamente por los valores correspondientes a los intereses moratorios pendientes, manteniéndose lo demás conforme al cumplimiento efectuado por la entidad ejecutada.

Costas en segunda instancia 41. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 42.

La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.

Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 43. La eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 8 Radicación: 25000-23-25-000-2016-00004-01 (3686-2017) Ejecutante: Ana Aurora Urdaneta de Aponte 44.

En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley

RESUELVE

PRIMERO: MODIFICAR la sentencia proferida el 11 de julio de 2017 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de precisar que la excepción de pago propuesta por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP – se declara parcialmente probada, exclusivamente por el valor correspondiente a las mesadas pensionales reliquidadas y pagadas en aplicación de los topes de 20 y 25 salarios mínimos legales mensuales vigentes.

SEGUNDO: En consecuencia, seguir adelante con la ejecución únicamente por los valores correspondientes a los intereses moratorios derivados del incumplimiento parcial acreditado, los cuales deberán liquidarse conforme a lo dispuesto en el artículo 177 del Código Contencioso Administrativo.

TERCERO: ORDENAR liquidar el crédito en la forma legalmente establecida.

CUARTO: Sin condena en costas en esta instancia.

QUINTO: Por secretaría, DEVOLVER el expediente al Tribunal de origen.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Esta providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los magistrados que integran la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA.