1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter Bogotá, D. C., primero (1º) de julio de dos mil veintidós (2022) Medio de control: Nulidad y restablecimiento del derecho Expediente: 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Demandado: Blanca Inés Roa de Roa Tema: Reconocimiento de pensión gracia Procede la Sala a decidir los recursos de apelación interpuestos por las partes accionada y actora contra la sentencia de 25 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, mediante la cual accedió parcialmente a las súplicas de la demanda dentro del proceso del epígrafe.
I.
ANTECEDENTES 1.1 Medio de control (ff. 268 a 289). La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), por intermedio de apoderado, ocurre ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo a incoar medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, conforme al artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), contra la señora Blanca Inés Roa de Roa, para que se acojan las pretensiones que en el apartado siguiente se precisan. 1.2 Pretensiones.
Se declare la nulidad de las Resoluciones (i) 3311 de 21 de abril de 1995, (ii) 1799 de 4 de febrero de 2004, 20020 de 13 de julio de 2005 y (iv) 44148 de 3 de septiembre de 2008, por las que la entonces Caja Nacional de Previsión Social (Cajanal), respectivamente, reconoció y reajustó la pensión gracia del señor Juan de Jesús Roa Macías (q. e. p. d.) y la sustituyó en la demandada, en su condición de cónyuge supérstite de aquel.
Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, se ordene reintegrar los dineros pagados por concepto de la aludida prestación, «[…] desde el 22 de septiembre de 1994, hasta cuando se verifique la […] devolución […]», con sus respectivos ajustes monetarios. Por último, se le condene en costas. 2 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa 1.3 Fundamentos fácticos.
Relata la accionante que, con Resolución 3311 de 21 de abril de 1995, la extinguida Cajanal le reconoció pensión gracia al profesor Juan de Jesús Roa Macías, a partir del 22 de septiembre de 1994, «[…] aun cuando no reunía los requisitos […], por tener vinculación del orden nacional […]»; reliquidada a través de Resoluciones 1799 de 4 de febrero de 2004 y 20020 de 13 de julio de 2005, «[…] con inclusión de todos los factores salariales devengados durante el último año de servicios inmediatamente anterior a la fecha del status […]».
Que dicha prestación fue sustituida en su esposa (aquí accionada), por medio de Resolución 44148 de 3 de septiembre de 2008, expedida por la mencionada entidad. 1.4 Disposiciones presuntamente violadas y su concepto. Cita como normas violadas por los actos censurados las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y 91 de 1989. Arguye que, de acuerdo con el certificado laboral originario de la secretaría de educación de Boyacá, el finado prestó sus servicios «[…] como docente de vinculación Nacional desde el 16 de febrero de 1968, hasta el 31 de julio de 2001, conforme a lo anterior, este no reunía el requisito de tiempo de servicio consagrado en el Art. 1 de la Ley 114 de 1913 […]» (sic), esto es, veinte (20) años laborados para la educación oficial en condición de maestro territorial o nacionalizado; por tanto, la pensión gracia y, por ende, su sustitución en la demandada, «[…] es a todas luces ilegal […]».
Que, además de lo anotado en precedencia, «[…] resulta violatorio de la ley, el reconocimiento realizado mediante la Resolución No. 1799 del 04 de Febrero de 2004, porque […] el [fallecido] No podía acceder a la reliquidación de dicha prestación […] por retiro Definitivo del Servicio, así como tampoco lo ha contemplado la jurisprudencia […]» (sic). 1.5 Medida cautelar.
La UGPP, en el escrito de demanda, solicitó suspender provisionalmente los efectos jurídicos de los actos cuestionados; medida cautelar decretada con auto de 29 de mayo de 2014 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, al considerar que «[…] la pensión gracia no puede ser reconocida a favor de un docente nacional, pues constituye requisito indispensable para su viabilidad que el maestro no reciba retribución alguna de la nación por servicios que le preste, o que no se encuentre pensionado por cuenta de ella» (sic; ff. 365 a 367). 3 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa 1.6 Contestación de la demanda (ff. 323 a 328).
La accionada, por conducto de apoderado, se opuso a la prosperidad de las súplicas de la demanda y se refirió a cada uno de los hechos, en el sentido de que algunos son ciertos y otros no. Asimismo, propuso las excepciones denominadas caducidad, falta de legitimación en la causa por activa y cosa juzgada. Que, contrario a lo afirmado por la entidad demandante, el señor Roa Macías trabajó por más de dos (2) décadas para la docencia, por lo que al cumplir cincuenta (50) años de edad le fue otorgada la pensión gracia. 1.7 Providencia impugnada (ff. 499 a 507 vuelto).
El Tribunal Administrativo de Boyacá, en sentencia de 25 de febrero de 2020, accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda (sin condena en costas), al advertir que el finado docente, entre el 10 de febrero de 1968 y el 20 de julio de 1970 (2 años, 4 meses y 10 días), estuvo vinculado a la secretaría de educación de Boyacá como maestro nacionalizado, pero a partir del 21 de julio de 1970 lo fue en condición de nacional, es decir, «[…] no cumplía uno de los requisitos necesarios para ser acreedor de la pensión gracia ya que esta prestación […] debe provenir de servicios prestados a entidades territoriales, a fin de beneficiarse de la transitoriedad que generó el proceso de nacionalización […]» (sic).
Por otro lado, niega «[…] la devolución de lo pagado como consecuencia de la declaratoria de nulidad de los actos administrativos acusados […]», toda vez que la actora «[…] no comprobó que la parte demandada hubiera acudido de forma fraudulenta o con fines ilegales y dolosos» ante la Administración. 1.8 Los recursos de apelación: 1.8.1 Accionada (ff. 510 y 511).
Inconforme con el anterior fallo, interpuso recurso de apelación, al estimar que cuando a su cónyuge «[…] le reconocieron pensión gracia por cuanto demostró LOS REQUISITOS EXIGIDOS POR LA LEY 114 DE 1913 Y LEY 116 DE 1928, y al momento de cumplir status, la CORTE CONSTITUCIONAL, no se había pronunciado [sentencia C-479 de 1998], sobre la inconstitucionalidad del numeral tercero del art. 4 de la ley 114 de 1913» (sic), motivo por el cual no es dable desconocer su derecho adquirido a dicha prestación. 1.8.2 Demandante (ff. 512 a 526).
Formula alzada (parcial) contra la decisión de primera instancia, con el propósito de que se acceda al restablecimiento del derecho reclamado, dado que «[…] no es posible aducir inocencia o ignorancia 4 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa de la ley […], pues las pretensiones fueron debidamente acreditadas en el proceso, evidenciándose que […] le dio a conocer [a la demandada] los fundamentos de hecho y derecho por los cuales estaba siendo beneficiaria de un derecho que no le correspondía, sin embargo, se excusó en una falsa situación de indefensión» (sic).
Asimismo, pide condenar en costas a la parte vencida, en aras de «[…] compensar los gastos […] en el ejercicio de su defensa». II. TRÁMITE PROCESAL Los recursos de apelación fueron concedidos mediante proveído de 16 de julio de 2020 (f. 528) y admitidos por esta Corporación a través de auto 30 de noviembre de 2021 (f. 535), en el que se dispuso la notificación personal al agente del Ministerio Público y a las partes por estado, en cumplimiento de los artículos 198 (numeral 3) y 201 del CPACA. 2.1 Alegatos de conclusión. Admitidas las alzadas, se continuó con el trámite regular del proceso en el sentido de correr traslado a las partes y al Ministerio Público, por medio de providencia de 18 de febrero de 2022 (f. 537), para que aquellas alegaran de conclusión y este conceptuara, oportunidad aprovechada por la accionada para reiterar los argumentos consignados en el escrito de apelación1.
III. CONSIDERACIONES 3.1 Competencia. Conforme a la preceptiva del artículo 150 del CPACA, esta Corporación es competente para conocer del presente litigio, en segunda instancia. 3.2 Problemas jurídicos. Corresponde en esta oportunidad a la Sala determinar (i) si al finado docente le asistía derecho al reconocimiento de su pensión gracia en cumplimiento de los requisitos exigidos por las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y demás normas que la regulan; o, por el contrario, carece de fundamento, pues no laboró por lo menos 20 años en instituciones educativas departamentales, distritales o municipales;
(ii) de ser cierta la primera hipótesis, establecer si procedía el reajuste de dicha prestación con base en todos los factores devengados durante el año anterior a la adquisición del estatus de 1 Los alegatos de conclusión allegados reposan en expediente digital contenido en la herramienta electrónica para la gestión judicial denominada SAMAI. 5 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa pensionado; y (iii) en caso negativo, si procede o no la devolución a la UGPP de las sumas pagadas a la demandada, en quien se sustituyó la pensión. 3.3 Marco jurídico.
En punto a la resolución de los problemas jurídicos de fondo planteados en precedencia, procede la Sala a realizar el correspondiente análisis normativo y jurisprudencial a efectos de establecer la solución jurídicamente correcta para el asunto sub examine. En principio, debe señalarse que la pensión gracia se considera una prestación especial otorgada a los docentes estatales territoriales, como reconocimiento a su esfuerzo, capacidad, dedicación y conocimientos al servicio de la actividad educativa cumplida durante un lapso no inferior a 20 años, entre otras exigencias.
Su regulación normativa se condensa en los siguientes párrafos: El artículo 1º de la Ley 114 de 19132 consagró por primera vez la pensión gracia: Los Maestros de Escuelas Primarias Oficiales que hayan servido en el Magisterio por un término no menor de veinte años, tienen derecho a una pensión de jubilación vitalicia, en conformidad con las prescripciones de la presente Ley.
El numeral 3 del artículo 4 de la aludida Ley determina que para gozar de la gracia de la pensión, es preciso que el interesado compruebe «[q]ue no ha recibido ni recibe actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional […]». De acuerdo con los antecedentes normativos, en concepto de la Sala, el propósito de esta pensión fue compensar los bajos niveles salariales que percibían los profesores de primaria en las entidades territoriales respecto de las asignaciones que recibían los docentes vinculados directamente con la Nación; tal diferencia surgía porque, en virtud de la Ley 39 de 19033, la educación pública primaria estaba en cabeza de los municipios o departamentos, en tanto que la secundaria lo era a cargo de la Nación. Posteriormente, la Ley 116 de 19284 amplió el beneficio de la pensión gracia a los maestros de escuelas normales e inspectores de instrucción, así: 2 «[Q]ue crea pensiones de jubilación a favor de los Maestros de Escuela». 3 «[S]obre Instrucción Pública». 4 «Por la cual se aclaran y reforman varias disposiciones de la Ley 102 de 1927». 6 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa Artículo 6º.
Los empleados y profesores de las Escuelas Normales y los Inspectores de Instrucción Pública tienen derecho a la jubilación en los términos que contempla la ley 114 de 1913 y demás que a ésta complementan. Para el cómputo de los años de servicio se sumarán los prestados en diversas épocas, tanto en el campo de la enseñanza primaria como en el de la normalista, pudiéndose contar en aquella la que implica la inspección. Al remitirse la norma transcrita a la Ley 114 de 1913, dejó incólume la exigencia de no recibir otra pensión de carácter nacional para poder acceder a la pensión gracia de jubilación, es decir, mantuvo la prohibición establecida en la Constitución Nacional de 1886 de recibir doble asignación del erario, limitación que también consagra el artículo 128 de la Carta actual5.
La Ley 37 de 19336 tampoco introdujo modificaciones a las condiciones establecidas en las Leyes 114 de 1913 y 116 de 1928, pero hizo extensiva la pensión de gracia a los profesores que prestaran sus servicios en el nivel secundario. La Corte Constitucional, en sentencia C-479 de 9 de septiembre de 19987, con ocasión de demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1º (parcial) y 4 (numeral 3) de la Ley 114 de 1913, expresó: En cuanto al aparte acusado del numeral 3 del artículo 4 de la ley 114 de 1913, que consagra como requisito para gozar de la pensión de gracia el no haber recibido ni recibir actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional, no encuentra la Corte que viola la Ley Suprema, concretamente el principio de igualdad, pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella.
Por otra parte, es pertinente señalar que los recursos económicos del Estado para satisfacer el pago de prestaciones sociales no son infinitos sino limitados y, por tanto, es perfectamente legítimo que se establezcan ciertos condicionamientos o restricciones para gozar de una pensión de jubilación. En este orden de ideas, la norma parcialmente acusada, tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar el precepto 5 «ARTICULO 128.
Nadie podrá desempeñar simultáneamente más de un empleo público ni recibir más de una asignación que provenga del tesoro público, o de empresas o de instituciones en las que tenga parte mayoritaria el Estado, salvo los casos expresamente determinados por la ley. Entiéndese por tesoro público el de la Nación, el de las entidades territoriales y el de las descentralizadas». 6 «Por la cual se decreta el pago de una pensión a un servidor público y sobre jubilación de algunos empleados». 7 M. P. Carlos Gaviria Díaz. 7 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa constitucional vigente desde la Constitución de 1886 (art. 34), reproducido en la Carta de 1991 (art. 128), sobre la prohibición de recibir doble asignación del Tesoro Público, salvo las excepciones que sobre la materia establezca la ley.
Posteriormente, a raíz del proceso de nacionalización de la educación ordenado por la Ley 43 de 19758, los profesores de primaria y secundaria quedaron vinculados a la Nación, en virtud de que, como lo dispuso esta normativa, «[l]a educación primaria y secundaria oficial será un servicio público a cargo de la Nación». Como consecuencia de esta transformación, ya no existirían diferencias salariales entre los distintos docentes del sector oficial.
Luego, se expidió la Ley 91 de 1989, en cuyo artículo 15 (ordinal 2º), respecto de las pensiones estableció: A. Los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 que por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928, 37 de 1933 y demás normas que las hubieren desarrollado o modificado, tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos.
Esta pensión seguirá reconociéndose por la Caja Nacional de Previsión Social conforme al Decreto 081 de 1976 y será compatible con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar esta a cargo total o parcial de la Nación. B. Para los docentes vinculados a partir del 1º de enero de 1981, nacionales y nacionalizados, y para aquellos que se nombren a partir del 1º de enero de 1990, cuando se cumplan los requisitos de ley, se reconocerá solo una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año. Estos pensionados gozarán del régimen vigente para los pensionados del sector público nacional y adicionalmente de una prima de medio año equivalente a una mesada pensional.
Las normas trascritas permiten concluir que el legislador acabó con el reconocimiento de la pensión gracia; seguramente por la razón antes enunciada, esto es, por quedar todos los docentes vinculados con la Nación. Por ello, se acata el criterio expuesto por la sala plena de esta Corporación en fallo de 26 de agosto de 1997, en el sentido de que el artículo 15 (numeral 2) de la Ley 91 de 1989 es de carácter transitorio, para no desconocer los derechos adquiridos en relación con la pensión gracia, en tratándose de los docentes nacionalizados.
En la aludida providencia el Consejo de Estado sostuvo: 8 «[P]or la cual se nacionaliza la educación primaria y secundaria que oficialmente vienen prestando los departamentos, el Distrito Especial de Bogotá los municipios, las intendencias y comisarías; y se distribuye una participación, se ordenan obras en materia educativa y se dictan otras disposiciones». 8 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa […] La disposición transcrita se refiere de manera exclusiva a aquellos docentes departamentales o regionales y municipales que quedaron comprendidos en el mencionado proceso de nacionalización. A ellos, por habérseles sometido repentinamente a este cambio de tratamiento, se les dio la oportunidad de que se les reconociera la referida pensión, siempre que reunieran la totalidad de los requisitos y que hubiesen estado vinculados de conformidad con las Leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933, con el aditamento de su compatibilidad “[ ] con la pensión ordinaria de jubilación, aún en el evento de estar ésta a cargo total o parcial de la Nación”, hecho que modificó la Ley 114 de 1913 para dichos docentes, en cuanto ésta señalaba que no podía disfrutar de la pensión gracia quien recibiera “[…] otra pensión o recompensa de carácter nacional”. […] 5.
La norma pretranscrita, sin duda, regula una situación transitoria, pues su propósito, como se ve, no es otro que el colmar las expectativas de los docentes vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 e involucrados, por su labor, en el proceso de nacionalización de la educación primaria y secundaria oficiales. 6. De lo anterior se desprende que para los docentes nacionalizados que se hayan vinculado después de la fecha a que se acaba de hacer referencia, no existe la posibilidad del reconocimiento de tal pensión, sino de la establecida en el literal B del mismo precepto, o sea la “[…] pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año”, que se otorgará por igual a docentes nacionales o nacionalizados (literal B, No.2, artículo 15 Ib.) hecho que indica que el propósito del legislador fue ponerle fin a la pensión gracia. También, que dentro del grupo de beneficiarios de la pensión gracia no quedan incluidos los docentes nacionales sino, exclusivamente, los nacionalizados que, como dice la Ley 91 de 1989, además de haber estado vinculados hasta el 31 de diciembre de 1980 “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión de gracia […] siempre y cuando cumplan con la totalidad de requisitos”.
Y por último, que sin la ley 91 de 1989, en especial la norma contenida en el literal A, numeral 2, de su artículo 15, dichos servidores no podrían beneficiarse del reconocimiento de tal pensión, pues habiéndose nacionalizado la educación primaria y secundaria oficiales, dicha prestación, en realidad, no tendría el carácter de graciosa que inicialmente le asignó la ley9.
En relación con la constitucionalidad del artículo 15, numeral 2, letra b), de la Ley 91 de 1989, la Corte Constitucional, en sentencia C-84 de 17 de febrero de 1999, expuso: 9 Expediente S-699 del 26 de agosto de 1997, actor: Wilberto Therán Mogollón, magistrado ponente Nicolás Pájaro Peñaranda. 9 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa Los apartes acusados de la norma demandada, son exequibles. 3.2.1.
De la propia evolución histórico-legislativa de la vinculación laboral de los “docentes oficiales”, aparece claro que, en razón de la Ley 43 de 1975, tanto la educación primaria como la secundaria oficial constituyen “un servicio a cargo de la Nación”, lo que significa que culminado el tránsito entre el régimen anterior y el establecido por dicha ley, el 31 de diciembre de 1980, no subsistió la antigua distinción entre docentes nacionales y territoriales, pues todos pasaron a ser pagados con dineros de la Nación, por conducto de los Fondos Educativos Regionales (FER), girados por concepto del situado Fiscal.
Por ello, con la expedición por el Congreso de la Ley 91 de 1989, en su artículo 15, numeral 2º, literal A, se dispuso que quienes venían vinculados como docentes oficiales hasta el 31 de diciembre de 1980 y por mandato de las leyes 114 de 1913, 116 de 1928 y 37 de 1933 y, para entonces “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia”, continuarían con ese derecho, para que la misma le fuere reconocida con el lleno de los requisitos legales correspondientes. […] Así mismo, se observa por la Corte que, antes de la “nacionalización” de la educación primaria y secundaria oficial decretada por la Ley 43 de 1975 para ser cumplida en un período de cinco años, es decir hasta el 31 de diciembre de 1980, existían dos categorías de docentes oficiales, a saber: los nacionales, vinculados laboralmente de manera directa al Ministerio de Educación Nacional; y los territoriales, vinculados laboralmente a los departamentos, en nada se oponía a la Constitución entonces en vigor, que existiera para éstos últimos la denominada “pensión gracia”, de que trata la Ley 114 de 1913, posteriormente extendida a otros docentes por las leyes 116 de 1928 y 37 de 1933, como tampoco se opone la prolongación de sus efectos en el tiempo para quienes actualmente la disfrutan, o reunieron los requisitos sustanciales para tener derecho a ella antes del 31 de diciembre de 1980, pues la diversidad de empleados (nación o departamento), permitía, conforme a la Carta, establecer un trato distinto y una excepción al principio general prohibitivo de devengar dos asignaciones del Tesoro Público, situación ésta que resulta igualmente acompasada con la Constitución Política de 1991, pues la norma acusada (artículo 4º, numeral 3º Ley 114 de 1913), en nada vulnera el principio de la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Carta Magna, el cual prohíbe dispensar trato diferente y discriminado “por razones de sexo, raza, origen nacional o familiar, lengua, religión, opinión política o filosófica”, nada de lo cual ocurre en este caso.
La supuesta vulneración al derecho a la igualdad consagrado por el artículo 13 de la Constitución Política por los apartes de la norma acusada, no existe. En efecto, el legislador, conforme a lo establecido por el artículo 150 de la Constitución Nacional, en ejercicio de la función de “hacer las leyes”, que asignaba también al Congreso Nacional el artículo 76 de la 10 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa Constitución anterior, puede regular lo atinente al régimen prestacional del Magisterio, como efectivamente lo ha hecho.
La circunstancia de que, en ejercicio de esa función el Congreso Nacional haya preceptuado que la “pensión de gracia” creada por la Ley 114 de 1913 para los maestros oficiales de primaria y extendida luego a otros docentes, sólo se conserve como derecho para quienes estaban vinculados al servicio antes del 1º de enero de 1981 y que no se conceda a los vinculados con posterioridad a esa fecha, no implica desconocimiento de ningún “derecho adquirido”, es decir, no afecta situaciones jurídicas ya consolidadas, sino que se limita, simplemente, a disponer que quienes ingresaron a partir de esa fecha, no tendrán posibilidad de adquirir ese derecho, que constituía una “mera expectativa” la que, precisamente por serlo, podía, legítimamente, ser suprimida por el legislador, pues a nadie se afecta en un derecho ya radicado en cabeza suya de manera particular y concreta, por una parte; y, por otra, si las situaciones fácticas de quienes ingresaron al Magisterio oficial antes y quienes ingresaron después del 1º de enero de 1981 no son las mismas, es claro, entonces, que por ser disímiles no exigen igualdad de trato, y que, las consideraciones sobre la antigüedad de la vinculación laboral que se tuvieron en cuenta por el Congreso Nacional al expedir la normatividad cuya exequibilidad se cuestiona, son razones que legitiman lo dispuesto por los apartes del artículo 15 de la Ley 91 de 1989, objeto de la acusación10 [se subraya y resalta].
De manera que para el reconocimiento y pago de la pensión gracia es indispensable acreditar el cumplimiento de la totalidad de los requisitos establecidos en la normativa que la regula, entre los que se encuentran, haber prestado los servicios como docente en planteles departamentales, distritales o municipales por un término no menor de veinte (20) años y que estuviere vinculado antes del 31 de diciembre de 1980; cumplir cincuenta años de edad; y desempeñarse con honradez, consagración y buena conducta. 3.4 Caso concreto.
A continuación, procede la Sala a analizar las peculiaridades del caso objeto de juzgamiento frente al marco normativo que gobierna la materia. En ese sentido, en atención al material probatorio traído al plenario y de conformidad con los hechos constatados por esta Corporación, se destaca: 10 En la sentencia C- 480 de 2000 la Corte reiteró que «por expresa voluntad del legislador la Ley 114 de 1913, continúa teniendo vigencia en el tiempo pese a su derogación por el artículo 15 de la Ley 91 de 1989, pues, como acaba de verse, el legislador expresamente dispuso que a los docentes “vinculados hasta 31 de diciembre de 1980” que “tuviesen o llegaren a tener derecho a la pensión gracia, se les reconocerá siempre y cuando cumplan con la totalidad de los requisitos”.
Ello significa, a contrario sensu, que ella no rige para los vinculados a partir del 1º de enero de 1981, pues éstos docentes, “nacionales y nacionalizados”, tendrán derecho “sólo a una pensión de jubilación equivalente al 75% del salario mensual promedio del último año» (se destaca). La parte en negrillas de la Ley 91 de 1989 no ha sido retirada del orden jurídico. 11 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa a) Cédula de ciudadanía del señor Juan de Jesús Roa Macías (q. e. p. d.), según la cual nació el 22 de septiembre de 1944 (f. 101). b) Registro civil de defunción 4773336, que da cuenta de que el citado señor murió el 14 de agosto de 2007 (f. 198). c) Constancia laboral expedida por la entonces secretaría de educación, recreación y deporte de Boyacá el 26 de septiembre de 1994, en la que consta que el finado señor prestó sus servicios para ese ente territorial del 16 de febrero de 1968 al 26 de julio de 1970 (f. 14). d) Certificaciones de pagos provenientes del fondo educativo regional y la secretaría de educación de Boyacá, en los que figura que el fallecido señor estuvo vinculado como «profesor nacional» durante 1993, 1994, 2000 y 2001 (ff. 16, 49, 50, 97 y 98). e) Certificado de tiempo de servicio de 8 de agosto de 2001, emanado de la referida secretaría de educación, en el que se informa que el difunto señor laboró en condición de maestro nacional, entre el 21 de julio de 1970 y el 31 de julio de 2001 (f. 95). f) «FORMATO[S Ú]NICO[S] PARA LA EXPEDICI[Ó]N DE CERTIFICADO DE HISTORIA LABORAL» elaborados por la secretaría de educación de Boyacá el 21 de noviembre de 2019 (ff. 469 a 472), en los que se informa que el extinto señor Roa Macías se desempeñó como docente (i) departamental, entre el 10 de febrero de 1968 y el 20 de julio de 1970 (2 años, 5 meses y 3 días), y (ii) nacional, desde el 21 de julio de 1970 hasta el 31 de julio de 2001 (31 años y 12 días). g) Resolución 3311 de 21 de abril de 1995 (ff. 27 a 29), mediante la cual la desaparecida Cajanal reconoció la pensión gracia al señor Roa Macías, a partir del 22 de septiembre de 1994 (fecha de adquisición del estatus pensional), con el 75% del salario promedio devengado durante los doce (12) meses anteriores a ese día. Lo anotado, al encontrar que prestó sus servicios así: ENTIDAD DESDE HASTA DIAS DEPARTAMENTO DE BOYACA 680216 700726 873 MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL 700727 940927 8701 12 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa Que laboró un total de 9,574 días. […] Que el último cargo desempeñado fue el de DOCENTE en MINISTERIO DE EDUCACION NACIONAL. […] [sic para toda la cita]. h) Resolución 1799 de 4 de febrero de 2004, con la que la mencionada entidad reajustó la pensión con inclusión de la asignación básica recibida por el finado educador del 31 de julio de 2000 al 31 de julio de 2001 (último año de servicios), de acuerdo con las Leyes 33 y 62 de 1985, efectiva desde el 1º de agosto de 2001 (ff. 206 a 208). i) Resolución 20020 de 13 de julio de 2005, por medio de la cual la liquidada Cajanal, en cumplimiento de una orden de tutela impuesta por el Juzgado Primero (1º) Penal del Circuito de Bogotá el 28 de abril de 2004, reliquidó la aludida prestación, a partir del 22 de septiembre de 1994, con el 75% de todos los factores devengados durante la anualidad previa a la adquisición del estatus pensional, esto es, asignación básica, horas extras, prima de navidad y auxilio de alimentación (ff. 159 a 162). j) Resolución 44148 de 3 de septiembre de 2008, por cuyo conducto se sustituyó en la accionada la pensión gracia, en su condición de «C[Ó]NYUGE» supérstite del causante (ff. 215 a 218).
De las pruebas anteriormente enunciadas se desprende que (i) el señor Juan de Jesús Roa Macías cumplió cincuenta (50) años de edad el 22 de septiembre de 1994; (ii) laboró en condición de maestro territorial en el departamento de Boyacá entre el 10 de febrero de 1968 y el 20 de julio de 1970 (2 años, 5 meses y 3 días), y nacional desde el 21 de julio de 1970 hasta el 31 de julio de 2001 (31 años y 12 días); y (iii) la extinguida Cajanal, a través de Resolución 3311 de 21 de abril de 1995, le reconoció pensión gracia desde el 22 de septiembre de 1994, reajustada por medio de Resoluciones 1799 de 4 de febrero de 2004 (con la asignación del último año de servicios) y 20020 de 13 de julio de 2005, en el sentido de calcularla sobre el 75% de lo devengado durante el año previo a la adquisición del estatus de pensionado (22 de septiembre de 1993 a 22 de septiembre de 1994), es decir, asignación básica, horas extras, prima de navidad y auxilio de alimentación. De igual manera, (iv) al fallecer el aludido maestro (14 de agosto de 2007), 13 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa dicha prestación se sustituyó en la demandada, en su calidad de cónyuge supérstite de aquel (Resolución 44148 de 3 de septiembre de 2008 de la desaparecida Cajanal).
En el asunto sub examine, la Sala observa que la accionada no cuestiona la connotación de docente nacional que tuvo en vida su finado cónyuge11, sino que reprocha que se aplique de manera retroactiva la sentencia C-479 de 1998 de la Corte Constitucional, que analizó el numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, proferida con posterioridad a que su esposo adquiriera el estatus de pensionado.
Sin perjuicio de lo expuesto, vistas las constancias expedidas por la secretaría de educación de Boyacá, se colige que durante el período objeto de controversia, es decir, del 21 de julio de 1970 al 31 de julio de 2001, el fallecido señor se desempeñó en condición de maestro nacional, como lo alega la actora. Debe anotarse que las anteriores pruebas son las que, conforme al artículo 1º de la Ley 91 de 1989 y la jurisprudencia de esta Corporación, determinan el tipo de vinculación de una persona con la educación pública, pues el primero prevé que los profesores nombrados por el Gobierno nacional integran el «[p]ersonal nacional», al paso que la segunda ha concluido que la manera principal de demostrar la calidad de docente territorial, es con los actos administrativos donde conste el vínculo o, en su defecto, con certificación emitida por la autoridad nominadora.
Sobre el particular, el Consejo de Estado, en fallo de unificación CE- SUJ-SII- 11-2018 (SUJ-11-S2)12, dijo: Unificase la jurisprudencia respecto de las controversias relacionadas con el reconocimiento de pensión gracia, […] en el sentido de que […] (iv) para acreditar la calidad de docente territorial, se requiere copia de los actos administrativos donde conste el vínculo, en los que además se pueda establecer con suficiente claridad que la plaza a ocupar sea de aquellas que el legislador ha previsto como territoriales, o en su defecto, también se puede acreditar con la respectiva certificación de la 11 Al respecto, la demandada alude que «[…] al haberse expedido el Acto Administrativo en el año 1995 no era ILEGAL E INCONSTITUCIONAL, SE PRESUME SU LEGALIDAD Y HASTA TANTO NO SE DEMUESTRE que la decisión de la Corte Constitucional […] era RETROACTIVA Y ADEMÁS QUE ORDENABA LA REVOCATORIA DE TODAS LAS RESOLUCIONES EXPEDIDAS POR LA CAJA NACIONAL, CUANDO SU VINCULACIÓN ERA DE CARÁCTER NACIONAL, no hay lugar a SUSPENDER UN DERECHO ADQUIRIDO QUE FUE EN SI MOMENTO EXPEDIDO EN FORMA LEGAL […]» (sic; f. 511). 12 Fallo de 21 de junio de 2018, consejero ponente: Carmelo Perdomo Cuéter, expediente: 25000-23-42-000- 2013-04683-01 (3805-2014). 14 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa autoridad nominadora que dé cuenta de manera inequívoca que el tipo de vinculación al cual se encuentra sometido el docente oficial es de carácter territorial [se destaca].
En consecuencia, si bien las partes no aportaron a las presentes diligencias copia de los actos administrativos de nombramiento o de las actas de posesión, de los documentos citados en líneas previas resulta evidente que entre el 21 de julio de 1970 y el 31 de julio de 2001 el fallecido maestro estuvo vinculado a la «profesión docente»13 como personal nacional, motivo por el cual ese lapso no podía (ni puede) ser tenido en cuenta por la liquidada Cajanal para reconocer la pensión gracia, como equivocadamente ocurrió. Como corolario de lo anterior, se tiene que dicha entidad incurrió en error al reconocer la pensión gracia al señor Roa Macías, por cuanto para ello tuvo en cuenta no solo los tiempos en que laboró como docente territorial (2 años, 5 meses y 3 días), como correspondía, sino que incluyó también aquellos en los que se desempeñó como educador nacional (31 años y 12 días).
Por otra parte, no es dable pregonar que en el sub lite se desconocieron los principios de confianza legítima, seguridad jurídica y derecho adquirido, puesto que la actora no actuó motu proprio o de manera intempestiva para revocar o modificar la decisión que reconoció un derecho a favor del esposo de la accionada y, posteriormente, a ella14, sino que hizo uso de la facultad (y deber) que la ley15 le otorga a «Las administradoras de pensiones o quienes respondan por el pago o hayan reconocido o reconozcan prestaciones económicas[, de] verificar de oficio, el cumplimiento de los requisitos para la adquisición de un derecho prestacional»16, máxime cuando está orientada a proteger los recursos del erario. 13 Sobre el particular, el artículo 2 del Decreto 2277 de 1979 señala que «Se entiende por profesión docente el ejercicio de la enseñanza en planteles oficiales y no oficiales de educación en los distintos niveles de que trata este Decreto.
Igualmente incluye esta definición a los docentes que ejercen funciones de dirección y coordinación de los planteles educativos, de supervisión e inspección escolar, de programación y capacitación educativa, de conserjería y orientación de educandos, de educación especial, de alfabetización de adultos y demás actividades de educación formal autorizadas por el Ministerio de Educación Nacional, en los términos que determine el reglamento ejecutivo». 14 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, sección cuarta, C. P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas, fallo de 26 de septiembre de 2016, expediente 11001-03-15-000-2016-00038-01(AC): la confianza legítima «[…] se erige como garantía del administrado frente a cambios bruscos e inesperados de las autoridades públicas -trátese de órgano legislativo, administración pública o autoridades-» (se subraya). 15 Artículo 19 de la Ley 797 de 2003.
Asimismo, el artículo 164 del CPACA («OPORTUNIDAD PARA PRESENTAR LA DEMANDA») autoriza a la Administración para incoar demandas ante la jurisdicción contencioso-administrativa «En cualquier tiempo, cuando», entre otras circunstancias, «Se dirija contra actos que reconozcan o nieguen total o parcialmente prestaciones periódicas». 16 Sentencia SU-182 de 2019, M. P. Diana Fajardo Rivera.
Ver también fallo C-835 de 2003, M. P. Jaime Araújo Rentería. 15 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa Así las cosas, no resulta acertado concluir que, en virtud de tales principios, el Estado esté obligado a continuar con el pago de su pensión gracia, sin prestar mientes en que su reconocimiento, como lo demostró la accionante, estuvo viciado.
De igual modo, carece de vocación de prosperidad el argumento de la demandada consistente en que la sentencia C-479 de 1998 de la Corte Constitucional «[…] orden[ó] que a partir de la EJECUTORIA […] los docentes con nombramiento nacional no tendrían derecho al reconocimiento de la pensión gracia» (sic; f. 510 vuelto), toda vez que esa Corporación no interpretó o dio un alcance diferente al contenido del numeral 3 del artículo 4 de la Ley 114 de 1913, de acuerdo con el cual uno de los requisitos para ser beneficiario de esa prestación es «[…] no ha[ber] recibido ni recib[ir] actualmente otra pensión o recompensa de carácter nacional», al precisar que no «[…] viol[a] la Ley Suprema, […] pues el legislador, en virtud de las facultades que la misma Carta le confiere, es competente para regular los aspectos relativos a la pensión, incluyendo, obviamente, las condiciones para acceder a ella», amén de que «[…] tiene una justificación objetiva y razonable, pues lo único que pretende es evitar la doble remuneración de carácter nacional y así garantizar la administración racional de los recursos del Estado […]».
Por consiguiente, como se explicó en el acápite precedente, dicho requerimiento no es de reciente creación, ni mucho menos de origen jurisprudencial, sino que fue impuesto por el legislador desde 1913, al expedirse la Ley 114, que creó la pensión gracia. Entonces, comoquiera que la demandada no demostró el cumplimiento de uno de los presupuestos para acceder a la pensión gracia, por sustracción de materia, no se analizarán los restantes ni el segundo problema jurídico planteado.
En lo atinente a que se condene a la accionada a devolver las sumas de dinero pagadas por parte de la entonces Cajanal con ocasión de los actos administrativos censurados, como lo pide la demandante en su recurso de apelación, cabe recordar que al tenor del artículo 83 de la Carta Política, la buena fe se presume en todas las gestiones que los particulares adelanten ante las autoridades públicas, por ende, en lo que se refiere al reintegro de los valores recibidos por ella, la Sala confirmará la decisión de primera instancia, que negó esa pretensión, habida cuenta de que en el proceso no se encuentra acreditada la mala fe con que actuó para obtener la pensión gracia que se le sustituyó, 16 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa puesto que no existe prueba orientada a demostrar fraude, maniobras o actos ilegales tendientes a lograr ese beneficio.
En ese orden de ideas, debe darse aplicación a la letra c del numeral 1 del artículo 164 del CPACA, comoquiera que al estar ante un caso de prestaciones periódicas, «[…] no habrá lugar a recuperar las […] pagadas a particulares de buena fe». Por último, dado que la parte actora solicita condenar en costas a la demandada, la Sala estima que según lo dispuesto en el artículo 365 del Código General del Proceso (CGP), aplicable por remisión expresa del artículo 188 del CPACA, se deben estudiar para tal fin aspectos como la temeridad o mala fe en la que la parte vencida pudo incurrir.
En este sentido, se pronunció esta Corporación, en sentencia de 1º de diciembre de 201617, así: En ese orden, la referida norma especial que regula la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso-administrativo dispone: Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
La lectura interpretativa que la Sala otorga a la citada regulación especial gira en torno al significado del vocablo disponer, cuya segunda acepción es entendida por la Real Academia Española como «2. tr. Deliberar, determinar, mandar lo que ha de hacerse». Ello implica que disponer en la sentencia sobre la condena en costas no presupone su causación per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que estas sean impuestas, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución (artículo 366 del CGP).
En tal virtud, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones (civil, comercial, de familia y agraria), donde la responsabilidad en materia de costas siempre es objetiva (artículo 365 del CGP), corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma. 17 Consejo de Estado, sala de lo contencioso-administrativo, expediente 70001-23-33-000-2013-00065-01 (1908-2014), C. P. Carmelo Perdomo Cuéter, actor: Ramiro Antonio Barreto Rojas, demandada: Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones). 17 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa Ese juicio de ponderación supone que el reproche hacia la parte vencida esté revestido de acciones temerarias o dilatorias que dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento, cuando por ejemplo sea manifiesta la carencia de fundamento legal de la demanda, excepción, recurso, oposición o incidente, o a sabiendas se aleguen hechos contrarios a la realidad; se aduzcan calidades inexistentes; se utilice el proceso, incidente o recurso para fines claramente ilegales o con propósitos dolosos o fraudulentos; se obstruya, por acción u omisión, la práctica de pruebas; se entorpezca el desarrollo normal y expedito del proceso; o se hagan transcripciones o citas deliberadamente inexactas (artículo 79 CGP).
Así las cosas, frente al resultado adverso a los intereses del demandante, se tiene que ejerció de forma legítima el reclamo por la vía judicial del derecho que le asistía de acceder a la pensión gracia, pues con base en el ordenamiento que la rige y los lineamientos jurisprudenciales en la materia, así lo consideró. Por tanto, esta Sala considera que la referida normativa deja a disposición del juez la procedencia o no de la condena en costas, puesto que para ello debe examinar la actuación procesal de la parte vencida y comprobar su causación y no el simple hecho de que las resultas del proceso le fueron desfavorables a sus intereses, pues dicha imposición surge después de tener certeza de que la conducta desplegada por aquella comporta temeridad o mala fe, por lo que, al no predicarse tal proceder de la accionada, no hay lugar a imponer esa condena en ambas instancias.
Con base en los razonamientos que se dejan consignados, en armonía con los elementos de juicio allegados al expediente y apreciados en conjunto de acuerdo con las reglas de la sana crítica, sin más disquisiciones sobre el particular, se confirmará la sentencia de primera instancia, que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda.
En atención a que quien se halla legalmente habilitado para ello confirió poder en nombre de la UGPP, se reconocerá personería al profesional del derecho destinatario de aquel18. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, sala de lo contencioso- administrativo, sección segunda, subsección B, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 18 Obrante en el índice 20 del expediente digital contenido en la herramienta electrónica SAMAI. 18 Expediente 15001-23-33-000-2013-00057-02 (2812-2020) Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho UGPP contra Blanca Inés Roa de Roa FALLA: 1º.
Confírmase parcialmente la sentencia de 25 de febrero de 2020 proferida por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que accedió de manera parcial a las súplicas de la demanda en el proceso instaurado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) contra la señora Blanca Inés Roa de Roa, por las razones expuestas en la parte motiva. 2º.
Reconócese personería al abogado Juan Carlos Ballesteros Pinzón, con cédula de ciudadanía 13.957.565 y tarjeta profesional 245.700 del Consejo Superior de la Judicatura, para representar a la parte accionante, en los términos del poder otorgado. 3º. Ejecutoriada esta providencia devuélvase el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones que fueren menester.
Notifíquese y cúmplase, Este proyecto fue estudiado y aprobado en Sala de la fecha. Firmado electrónicamente CARMELO PERDOMO CUÉTER Firmado electrónicamente Firmado electrónicamente SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ CÉSAR PALOMINO CORTÉS