1 Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN A CONSEJERO PONENTE: JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Bogotá D.C., veintiocho (28) de septiembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO Radicación: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Demandante: Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) Demandada: Lucila Duarte Camargo Vinculada: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP) Tema: Entidad competente para reconocer pensión de jubilación de afiliada que se afilió voluntariamente al ISS.
Confirma sentencia. SENTENCIA SEGUNDA INSTANCIA Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por el apoderado de la Administradora Colombiana de Pensiones (COLPENSIONES) contra la sentencia proferida el 11 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, mediante la cual negó las pretensiones de la demanda.
ANTECEDENTES COLPENSIONES instauró demanda contra la señora Lucila Duarte Camargo, en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho consagrado Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, con el fin de que se acceda a las siguientes: PRETENSIONES Declarar la nulidad de las Resoluciones 4359 del 13 de mayo de 2009, 2818 del 6 mayo de 2010, 770 del 14 de febrero de 2011 y 2906 del 21 de junio de 2011, mediante las cuales la entidad demandante reconoció y reliquidó la pensión de vejez a favor de la señora Lucila Duarte Camargo.
Como consecuencia de la anterior declaración y a título de restablecimiento del derecho, ordenar a la demandada la devolución de lo pagado por el reconocimiento y reliquidación de la pensión de vejez a partir de la fecha de inclusión en nómina de pensionados y hasta que se ordene la suspensión provisional o se declare la nulidad de los actos demandados.
Que las sumas a favor de COLPENSIONES deberán ser indexadas.
HECHOS La demanda se fundamenta en los hechos que se resumen de la siguiente manera: Que la señora Silvia Lozada Puentes nació el 13 de octubre de 1951. El 17 de mayo de 2007, presentó solicitud de reconocimiento y pago de pensión de vejez por aportes. Tiene un total de 1.023 semanas de cotización ante CAJANAL hoy UGPP y de 68 al ISS hoy COLPENSIONES.
Que el 13 de mayo de 2009, se le reconoció pensión de vejez mediante Resolución 4359 del 13 de mayo de 2009 efectiva a partir del 13 de octubre de 2006, en cuantía en el año 2009 de $496.900 y se le canceló un retroactivo por valor de $16.486.100. Prestación que se liquidó bajo los parámetros de la Ley 71 de 1988 y computada Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co con base en 1.030 semanas de cotización, con un IBL del 65%.
Que mediante las siguientes resoluciones proferidas por el Instituto del Seguro Social se reliquidó la pensión referida: 2818 del 6 de mayo de 2010 IBL del 64% con una mesada a 2010 de $649.903; 770 del 14 de febrero de 2011 IBL del 75% para una mesada de $786.125; 2906 el 21 de junio de 2011 IBL del 75%. Que el 13 de febrero de 2018 se solicitó a la señora Duarte Camargo consentimiento para revocar los actos administrativos demandados a través de auto de pruebas APSUBF 621 del 13 de febrero de 2018 proferido por la demandante.
Vencido el término de 30 días no se allegó autorización para ello. TRÁMITE DE PRIMERA INSTANCIA La demanda fue admitida mediante auto del 15 de agosto de 2018, en el cual se ordenó vincular a la UGPP porque tendría interés directo en el resultado del proceso. Se notificó a dicha entidad y a la demandada, quienes se pronunciaron: Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social Se opuso a la prosperidad de las pretensiones de la demanda, indicó que los actos administrativos que reconocen y modifican la pensión de jubilación de la demandada fueron emitidos conforme a la ley, en consideración a que la Administradora Colombiana de Pensiones es la competente para asumir el beneficio causado por la afiliada, según lo expresó el Consejo de Estado con concepto de la Sala de Consulta y Servicio Civil del 11 de julio de 2013, donde se refirió a lo regulado en el inciso 4 del artículo 17 de la Ley 549 de 1999 y artículo 2 del Decreto 2527 de 2009.
Que, la demandante se trasladó voluntariamente de la Caja Nacional de Previsión Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Social al Instituto de Seguros Sociales hoy COLPENSIONES por tanto, corresponde a esta última responder por el reconocimiento y pago de la mesada pensional que dio lugar al presente proceso.
Propuso las excepciones de falta de legitimación en la causa por pasiva, prescripción, inexistencia de la obligación, carencia del derecho reclamado, buena fe y genérica. La señora Lucila Duarte Camargo Se opuso a la prosperidad de sus pretensiones y propuso las siguientes excepciones que se relacionan: «Violación del derecho al mínimo vital, pensional y del principio de confianza legítima» «Buena fe».
La demandada no ha obrado con mala intención ni con el fin de engañar o inducir a error a la entidad demandante, porque desde el momento en que se elevó la reclamación inicial para que se le reconociera su pensión al momento de cumplir con los requisitos, lo hizo de buena fe. «Inexistencia de la obligación para devolver retroactivos pensionales por parte de la señora Duarte Camargo».
No hay lugar a devolver suma alguna por concepto de mesadas pensionales y retroactivos cancelados tanto por el Instituto de Seguro Social como por COLPENSIONES, porque actuó bajo el principio de buena fe. «Cumplimiento de los requisitos exigidos en la ley para el reconocimiento pensional». La demandante presentó la solicitud de pensión ante el ISS de conformidad con los requisitos exigidos por la ley, esto es, el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 modificado por el artículo 9 de la Ley 797 de 2003, como en efecto se Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co le reconoció. A través de auto del 15 de febrero de 2021 se prescindió de la realización de la audiencia inicial en virtud del Decreto 806 de 2020, fue fijado el litigio y otorgado el término de traslado para presentar alegatos de conclusión a las partes.
Se dictó sentencia de primera instancia el 11 de marzo de 2021, la cual fue apelada dentro del término oportuno por la parte demandante. SENTENCIA OBJETO DE IMPUGNACIÓN El Tribunal Administrativo de Santander negó las pretensiones de la demanda, expresando que la demandada al trasladarse voluntariamente al ISS y cumplir el estatus pensional cuando estaba afiliada a esta entidad, es esta la encargada del reconocimiento de la pensión de vejez por bono tipo B, de acuerdo con el artículo 6 del literal a), numeral i) del Decreto 813 de 1994.
Que la norma referida no hizo ninguna distinción para determinar la competencia de la entidad encargada del reconocimiento pensional respecto del número de cotizaciones efectuadas al Sistema General de Pensiones, sino el hecho de haberse trasladado de manera voluntaria al ISS, como ocurrió en el caso bajo estudio. Aclaró que la pensión reconocida a la señora Duarte Camargo es de vejez, no por aportes, como lo solicita la demandante.
RECURSO DE APELACIÓN La Administradora Colombiana de Pensiones interpuso recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia con base en los siguientes argumentos: Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Que contrario a lo señalado por el tribunal, el reconocimiento de la prestación debe efectuarse bajo los parámetros de la Ley 71 de 1998, la cual permite acceder a la pensión de jubilación cuando se hubieren hecho aportes a las cajas de previsión del orden nacional o territorial, las cuales deben ser anteriores a la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993.
Supuesto que se cumple a cabalidad en el presente caso, habida cuenta que la demandada realizó cotizaciones a CAJANAL desde el 15 de mayo de 1973 hasta el 07 de marzo de 1993. Que, hay lugar a revocar los actos acusados toda vez que COLPENSIONES no ha sido ni es la entidad competente para reconocer la prestación porque el estatus de pensionada de la demandada fue adquirido con anterioridad al 1.° de abril de 2009, lo cual permite inferir que la UGPP es la que debió otorgarla.
Que, en el artículo 3 del Decreto 2196 de 2009 por el cual se suprimió y ordenó la liquidación de CAJANAL se le confirió la competencia para «Tramitar y reconocer las pensiones de los afiliados que, con anterioridad al mes de julio de 2009, por disposición de su artículo 4, hubieren acreditado requisitos de edad y tiempo de servicio para pensión de vejez o jubilación, así como adelantar todas las actividades afines con dichos trámites».
Por lo tanto, el reconocimiento de las pensiones de vejez de todos los afiliados a COLPENSIONES, que hubieren reunido los requisitos de edad y tiempo con anterioridad al 1.° de julio de 2009 es de competencia de la Unidad de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales. TRÁMITE DE SEGUNDA INSTANCIA. Por auto del 29 de septiembre de 2021 se admitió el recurso de apelación formulado por la entidad demandante.
El proceso ingresó a despacho para fallo una vez quedó ejecutoriado el auto admisorio del recurso de apelación. Se decidirá previas las siguientes, Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA El problema jurídico que debe resolver la Sala, es el de establecer si el Instituto del Seguro Social, hoy COLPENSIONES, carecía de competencia para reconocer y reliquidar la pensión de jubilación de la accionada Marco normativo y jurisprudencial Competencias de las cajas, fondos y entidades públicas que reconocen pensiones en el Régimen de Prima Media con Prestación Definida Para el reconocimiento de las prestaciones sociales previstas en el Sistema General de Seguridad Social, como la pensión de jubilación, se ha previsto en la evolución normativa una concurrencia de competencias en cabeza de aquellas entidades encargadas de la administración de los fondos de pensiones o cajas de previsión públicos, en virtud del inciso cuarto del aludido artículo 48 constitucional.
Al respecto, es preciso hacer referencia al proceso de supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social y la creación de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP). En cumplimiento del artículo 155 de la Ley 1151 de 2007 (Plan Nacional de Desarrollo 2006–2010), el Gobierno Nacional, mediante el Decreto 2196 de 12 de junio de 2009, ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social.
En lo referente a la administración de los asuntos pensionales que estaban a su cargo, se indicó lo siguiente en los artículos 3 y 4: Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co «[…] La Caja Nacional de Previsión Social, EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieran cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4º del presente decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007». […] La Caja Nacional de Previsión Social -Cajanal EICE en Liquidación deberá adelantar todas las acciones necesarias para el traslado de sus afiliados cotizantes, a más tardar dentro del mes siguiente a la vigencia del presente decreto, a la Administradora del Régimen de Prima Media del Instituto de Seguro Social – ISS […]».
Luego, mediante el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, se creó la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social. El artículo 1.º, numeral 1.º del Decreto Ley 169 del 23 de enero de 2008 señaló que es función de la UGPP: «[…] el reconocimiento de los derechos pensionales y prestaciones económicas a cargo de las administradoras exclusivas de servidores públicos del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del orden nacional, causados hasta su cesación de actividades como administradoras; así como el de aquellos servidores públicos que hayan cumplido el tiempo de servicio requerido por la ley para acceder a su reconocimiento y se hubieren retirado o desafiliado del Régimen de Prima Media con Prestación Definida sin cumplir el requisito de edad señalado, con anterioridad a su cesación de actividades como administradoras.
De igual manera, le corresponderá la administración de los derechos y prestaciones que reconocieron las mencionadas administradoras y los que reconozca la Unidad en virtud de este numeral. […]». Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Más adelante, por el Decreto 4269 del 8 de noviembre de 2011, se distribuyeron unas competencias en materia de reconocimiento de derechos pensionales, entre CAJANAL en Liquidación y la UGPP.
En el artículo 1.° se indicó que la UGPP sería la competente para resolver todas las solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011, de la siguiente manera: «Artículo 1°. DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS. La ejecución de los procesos misionales de carácter pensional y demás actividades afines que se indican a continuación, será ejercida por la Caja Nacional de Previsión Social — CAJANAL EICE en Liquidación y la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, en los siguientes términos: 1.
Atención de solicitudes relacionadas con el reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas. Estarán a cargo de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, las solicitudes de reconocimientos de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas a partir del 8 de noviembre de 2011.
A cargo de la Caja Nacional de Previsión Social — CAJANAL EICE en Liquidación estarán las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales y prestaciones económicas, radicadas con anterioridad al 8 de noviembre de 2011. 2. Atención del proceso de administración de la nómina de pensionados. La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP será la entidad responsable de la administración de la nómina a partir del mes de diciembre de 2011, incluido el reporte de las novedades que se generen al Administrador Fiduciario del Fondo de Pensiones Públicas del Nivel Nacional —FOPEP-.
Para efectos de la incorporación de las novedades de nómina originadas en la atención de las solicitudes que están a cargo de CAJANAL EICE en liquidación, esta entidad deberá hacer entrega a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP de la información completa y necesaria para que Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co se pueda efectuar dicha inclusión. 3.
Proceso de Atención al Pensionado, Usuarios y Peticionarios. A partir del 8 de noviembre de 2011, la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP, asumirá integralmente el proceso de atención a los pensionados, usuarios y peticionarios, así como la radicación de los documentos, independientemente de que los servicios requeridos se deriven de solicitudes que deban ser tramitadas por Cajanal EICE en Liquidación, de acuerdo con la distribución de competencias establecidas en el numeral 1. del presente artículo.
Parágrafo: En aquellos casos en que en la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social — UGPP se presente una solicitud prestacional que deba ser resuelta en forma integral con una solicitud de una prestación diferente que esté pendiente de resolver y que sea competencia de Cajanal EICE en liquidación, de acuerdo con lo definido en el numeral 1. del presente artículo, la UGPP será la entidad competente para resolver ambas solicitudes.» En este sentido, se colige que: i) el Decreto 2196 de 2009 ordenó la supresión y liquidación de la Caja Nacional de Previsión Social, EICE; ii) la Ley 1151 de 2007 (artículo 156) y el Decreto Ley 169 de 2008 determinaron las funciones de la UGPP, y iii) el Decreto 4269 de 2011 efectuó la distribución de competencias entre CAJANAL en Liquidación y la UGPP.
Aunado a ello, con el citado Decreto 2196, el Gobierno Nacional ordenó un traslado masivo de los afiliados cotizantes de la Caja Nacional de Previsión Social al Instituto de Seguros Sociales, ISS, que tuvo como fecha límite el mes de julio de 2009. Ahora bien, es preciso hacer referencia al proceso de la liquidación del Instituto de Seguros Sociales y la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones.
Con la expedición de los Decretos 2011, 2012 y 2013 de 2012, el Gobierno Nacional reglamentó la entrada en funcionamiento de la Administradora Colombiana de Pensiones y, simultáneamente suprimió y declaró en estado de liquidación al Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Instituto de Seguros Sociales, ente otros asuntos; todo ello, a partir del 28 de septiembre de 2012.
Asimismo, en el Decreto 2011 de 2012 se determinó la competencia y el trámite a seguir para la atención de solicitudes de pensión y el cumplimiento de fallos de tutela proferidos en contra del Instituto de Seguros Sociales en Liquidación, presentados con anterioridad a su vigencia. Al respecto, el artículo 3.º del citado decreto señaló: «ARTÍCULO 3°.
OPERACIONES DE LA ADMINISTRADORA COLOMBIANA DE PENSIONES - COLPENSIONES. La Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida, deberá: 1. Resolver las solicitudes de reconocimiento de derechos pensionales, incluyendo aquellas que habiendo sido presentadas ante el Instituto de Seguros Sociales (ISS), o la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom, no se hubieren resuelto a la entrada en vigencia del presente decreto, con excepción de lo dispuesto en el artículo 5° del mismo. 2.
Pagar la nómina de pensionados que tenía a cargo el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida. 3. Ser titular de todas las obligaciones con los afiliados y pensionados del Régimen de Prima Media con Prestación Definida del Instituto de Seguros Sociales (ISS), y de los afiliados de la Caja de Previsión Social de Comunicaciones - Caprecom. 4.
Administrar los Fondos de Reservas de Prestaciones de Vejez, Invalidez y Muerte que administraba el Instituto de Seguros Sociales (ISS), de que trata la Ley 100 de 1993. 5. Efectuar el recaudo de los aportes al Régimen de Prima Media con Prestación Definida, en las cuentas y con los mecanismos que la Administradora Colombiana de Pensiones, Colpensiones establezca para tal efecto. […]
PARÁGRAFO SEGUNDO TRANSITORIO. Los actos administrativos expedidos por el Instituto de Seguros Sociales (ISS), como administrador del Régimen de Prima Media con Prestación Definida que no hubieren sido notificados a la fecha de entrada en vigencia del presente decreto, serán notificados por el Instituto de Seguros Sociales. Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dentro de los tres (3) días siguientes a la fecha en que se surta la notificación, el Instituto de Seguros Sociales remitirá los expedientes respectivos a la Administradora Colombiana de Pensiones - Colpensiones.» Se colige de lo anterior, que las funciones que hasta el 28 de septiembre de 2012 le correspondían al Instituto de Seguros Sociales en materia pensional, se reasignaron, a partir de esa fecha, a la Administradora Colombiana de Pensiones, entre ellas el reconocimiento de los derechos pensionales que eran competencia del ISS.
Traslado de competencias entre CAJANAL hoy UGPP y COLPENSIONES Frente al tema en estudio, es importante tener en cuenta que el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 fue reglamentado por los Decretos 813 de 1994 y 2527 de 2000, a fin de señalar las condiciones particulares de los servidores públicos en relación con las competencias para los reconocimientos pensionales a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas de previsión social, mientras existieran, así como las hipótesis en las cuales tales competencias se trasladarían al Instituto de los Seguros Sociales.
Según el artículo 6.º del Decreto 813 de 1994, los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se pensionarían con la caja, fondo o entidad de previsión a la que estuvieran afiliados cuando cumplieran los requisitos del régimen que les fuera aplicable. No obstante, la citada norma indicó que, el ISS asumiría el reconocimiento de la pensión si al reunir los requisitos para causar el derecho se diera alguno de los siguientes supuestos:
ARTICULO
6. TRANSICIÓN DE LAS PENSIONES DE VEJEZ O JUBILACIÓN DE SERVIDORES PÚBLICOS. […] Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Corresponderá al Instituto de Seguros Sociales el reconocimiento y pago de la pensión de los servidores públicos, conforme a las disposiciones del régimen que se venía aplicando, en los siguientes casos: i) Cuando el servidor público se traslade voluntariamente al Instituto de Seguros Sociales ii) Cuando se ordene la liquidación de la caja, fondo o entidad a la cual se encontraba afiliado el funcionario público. iii) Cuando los servidores públicos beneficiarios del régimen de transición no se encontraban afiliados a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público, con anterioridad al 1 de abril de 1994, seleccionen el régimen de prima media con prestación definida. […]» Ahora bien, el Decreto 2527 de 2000 reglamentó los artículos 36 y 52 de la Ley 100 para indicar los casos taxativos, en los que las cajas, fondos o entidades públicas de previsión social, mientras subsistieran, continuarían reconociendo las pensiones de los servidores públicos.
Preceptuó el artículo 1.° del Decreto 2527 de 2000 lo siguiente: «Artículo 1º. Reconocimiento a cargo de las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones. Las cajas, fondos o entidades públicas que reconozcan o paguen pensiones, continuarán reconociéndolas o pagándolas mientras subsistan dichas entidades respecto de quienes tuvieran el carácter de afiliados a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, exclusivamente en los siguientes casos: 1.
Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden nacional hubieren cumplido a 1º de abril de 1994, los requisitos para obtener el derecho a la pensión y no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra administradora del régimen de prima media. 2. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales de las entidades del orden territorial hubieren cumplido los requisitos para obtener el derecho a la pensión a la entrada en vigencia del sistema general de pensiones en la entidad territorial del domicilio de la caja, fondo o entidad pública y la pensión no se les haya reconocido, aunque a la fecha de solicitud de dicha pensión estén afiliados a otra administradora del régimen de prima media.
Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3. Cuando los empleados públicos y trabajadores oficiales que a la fecha de entrada en vigencia del sistema, a nivel nacional o territorial según el caso, hubieren cumplido veinte años de servicio o contaren con las cotizaciones requeridas en la misma entidad, caja o fondo público, aunque a la fecha de solicitud de la pensión estén o no afiliados al sistema general de pensiones.
También podrán hacerlo respecto de sus afiliados y en los mismos casos, las entidades a las cuales corresponda el reconocimiento de pensiones antes de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones. En estos casos no se aplicará el literal c) del artículo 36 del Decreto 1748 de 1995 modificado por el artículo 15 del Decreto 1513 de 1998.»12.
Las hipótesis a que hace referencia el artículo citado están condicionadas a que dichas entidades de previsión existan. Así, en caso de ser suprimidas, el ISS asumiría el reconocimiento pensional. Ello en razón a que la intención de la Ley 100 de 1993 era que se diera inicio a la supresión de las cajas, fondos y entidades de previsión social del sector público en armonía con el mandato de conservar al ISS como único administrador del régimen de prima media1.
Bajo este contexto, se ordena la supresión y consiguiente liquidación de CAJANAL como se analizó en precedencia, así en el inciso segundo del artículo 3.° del Decreto 2196 de 2009, señaló: «Artículo 3º. PROHIBICIÓN PARA INICIAR NUEVAS ACTIVIDADES. Como efecto de la liquidación aquí ordenada, la Caja Nacional de Previsión Social, Cajanal, EICE, en Liquidación, no podrá iniciar nuevas actividades en desarrollo de su objeto social, por lo tanto, conservará su capacidad jurídica únicamente para realizar los actos, operaciones y contratos necesarios en orden a efectuar su pronta liquidación. En todo caso, la Caja Nacional de Previsión Social CAJANAL EICE en Liquidación adelantará, prioritariamente, las acciones que permitan garantizar el trámite y reconocimiento de obligaciones pensionales y demás 1 Sala de Consulta y Servicio Civil.
Concepto del 19 de agosto de 2016. Radicación número: 11001- 03-06-000-2016-00117-00(C). Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co actividades afines con dichos trámites, respecto de aquellos afiliados que hubieren cumplido con los requisitos de edad y tiempo de servicio para obtener la pensión de jubilación o de vejez a la fecha en que se haga efectivo el traslado a que se refiere el artículo 4° del presente Decreto, de acuerdo con las normas que rigen la materia.
Igualmente CAJANAL EICE en Liquidación continuará con la administración de la nómina de pensionados, hasta cuando estas funciones sean asumidas por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social- UGPP, creada por la Ley 1151 de 2007.» En cuanto a los afiliados a la Caja Nacional de Previsión Social, el artículo 4.° del Decreto 2196 de 2009, ordenó trasladarlos al ISS dentro del mes siguiente a la entrada en vigencia del citado decreto, plazo que venció el 12 de julio de 2009.
Se deduce que las pensiones de quienes estaban en CAJANAL que se hubieran causado antes del 1.° de julio de 2009, continuaban a cargo de esta entidad EICE, hasta tanto la UGPP las asumiera, en virtud del traslado de funciones expuesto entre ambas entidades. Lo anterior, ha sido reiterado por la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado2 al definir las competencias entre la extinta Caja Nacional de Previsión Social y el Instituto de Seguros Sociales (hoy COLPENSIONES): «[…] Conclusiones sobre el marco jurídico La interpretación integral y sistemática de las disposiciones tomadas en consideración, permite a la Sala extraer las siguientes conclusiones en relación con la distribución de las competencias que actualmente tienen asignadas la UGPP y COLPENSIONES para reconocer y pagar pensiones en el régimen solidario de prima media con prestación definida: 2 Al respecto ver los conceptos: del 19 de agosto de 2016, radicación número: 11001-03-06-000- 2016-00117-00(C); del 19 de agosto de 2016, radicación número: 11001-03-06-000-2016-00068- 00(C); del del 24 de agosto de 2017, radicación número: 11001-03-06-000-2017-00072-00(C) y del 24 de agosto de 2017, radicación número: 11001-03-06-000-2017-00080-00(C).
Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a. Compete a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que antes del 1º de julio de 2009 adquirieron el derecho a pensión, es decir, cumplieron los requisitos de edad y número de semanas cotizadas o tiempo de servicios exigidos, siempre y cuando estuvieran afiliadas para entonces a CAJANAL. b. Compete también a la UGPP el reconocimiento y pago de las pensiones de aquellas personas que, estando afiliadas a CAJANAL o a otras cajas, fondos o entidades públicas autorizadas por el artículo 52 de la Ley 100 de 1993 para administrar pensiones en el régimen de prima media, cumplieron el requisito de tiempo de servicios (o número de semanas cotizadas) exigido por la ley, y se retiraron o desafiliaron del régimen de prima media con prestación definida antes de la cesación de actividades de la respectiva caja, fondo o entidad, para esperar el cumplimiento de la edad. c. En los demás casos, el reconocimiento y pago de las pensiones en el régimen de prima media con prestación definida compete a COLPENSIONES, como administradora principal de dicho régimen en la actualidad.
En particular, cuando el beneficiario del régimen de transición al reunir los requisitos para causar el derecho a la pensión, está en alguno de los siguientes supuestos: i.Afiliado voluntariamente al ISS. ii.La caja, fondo o entidad de previsión a la que originalmente correspondía responder por la prestación se ha liquidado. iii.Está afiliado al régimen de prima media con prestación definida sin haber estado afiliado a ninguna caja, fondo o entidad de previsión del sector público antes del 1º de abril de 1994. […]» Resolución del caso concreto Como se delimitó al establecer el problema jurídico, el estudio que se abordará en esta instancia, será en los términos alegados en el recurso de apelación presentado por COLPENSIONES, el cual gira en torno al argumento según el cual, dicha entidad carecía de competencia para reconocer y pagar la pensión de vejez otorgada a la Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co demandada mediante el acto administrativo demandado y los posteriores que le reliquidaron la prestación. Es preciso aclarar que en virtud del artículo 320 del Código General del Proceso, la competencia del ad quem se circunscribe a los reparos expuestos en la alzada respecto a la providencia objetada, por lo tanto, no se discute en esta instancia el derecho a la pensión de jubilación de la demandada, ni el régimen pensional que legalmente le corresponde para definir su derecho pensional, sino, quién es la caja o administradora de pensiones en quien radica la competencia para el reconocimiento de la pensión. De conformidad con el acervo probatorio del proceso obrante en Expediente Digital en índice 2 de la plataforma Samai, se observa lo siguiente: -El 13 de octubre de 1951 nació la señora Duarte Camargo (archivo denominado Fotocopia documento de identidad del causante).
Laboró en el Instituto Nacional Agropecuario del 15 de mayo de 1973 al 8 de abril de 1993, según certificado de información laboral obrante expedido por el coordinador de la Unidad de Registro y Nómina de ese instituto (Documento 4 archivo Expediente Administrativo). -Obra reporte del Sistema de Autoliquidación de Aportes Mensual del Instituto del Seguro Social – Gerencia Nacional de Historia Laboral y Nómina de Pensionados en el cual detallan lo siguiente: -Lo anterior se corrobora igualmente en el contenido de la Resolución 4359 de 2009 proferida por el ISS por la cual se resuelve una solicitud de prestaciones económicas Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co a favor de la señora Lucila Duarte Camargo, según la cual cotizó a las siguientes entidades administradoras de pensiones, según se extrae: «[…] Que para acreditar el tiempo requerido para el derecho a la Pensión, se aporta certificado de la Historia Laboral ante el ISS con la constancia de haber cotizado durante 01 años, 00 meses y 19 días, correspondientes a 54 semanas.
Que también obra (n) certificación (es) de las cotizaciones efectuadas a: CAJANAL (Instituto Nacional Agropecuario) Por 19 años, 10 meses, 22 días= 7162 días […]» -Mediante Resolución 4359 del 13 de mayo de 2009 el Instituto del Seguro Social reconoció una pensión de vejez por «Bono tipo B» a la señora Lucila Duarte Camargo de conformidad con el artículo 33 de la Ley 100 de 1993 efectiva a partir del 13 de octubre de 2006 por el cumplimiento de la edad (55 años).
Con base en los siguientes tiempos: «Que en total se acreditan 20 años, 00 meses y un total de 1.030 semanas cotizados al ISS y a otras entidades de previsión social». En el referido acto se consignó lo siguiente como fundamento para financiar la pensión otorgada a la demandante con el Bono tipo B: «[…] Que la solicitante cumple con los requisitos de edad y tiempo de cotizaciones exigidos para la Pensión de Vejez por Bono tipo B razón por la cual es viable acceder a su reconocimiento a partir de la fecha de retiro del servicio o desafiliación del Sistema General de Pensiones. […] Que de acuerdo con el decreto 013 de 2001 habrá lugar a bono pensional cuando “el afiliado a 31 de marzo de 1994 le cotizaba a una caja o fondo diferente al ISS y, con posterioridad a dicha fecha se traslada al ISS, o cuando estando inactivo a 31 de marzo de 1994, su última entidad pagadora de pensión era una caja o fondo diferente al ISS y, después del 1 de abril de 1994 se traslada al Seguro Social […]» Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co -A través de la Resolución 2818 de 2010 proferida por el Instituto del Seguro Social se reliquidó la pensión de vejez reconocida a la señora Lucía Duarte Camargo en aplicación de la Ley 797 por acreditar nuevos tiempos de cotizaciones. -Posteriormente, por Resolución 0770 de 2011 expedida por el ISS se modificó el acto administrativo primigenio «[…] en el sentido de re liquidar Pensión de Vejez por Aportes con Bono Pensional Tipo B a la señora LUCILA DUARTE CAMARGO […]», a fin de aplicar la Ley 71 de 1988 por considerar acreditados los requisitos para la pensión por aportes.
En el aludido acto se reiteró la consideración referente a la financiación de la pensión con el bono pensional Tipo B que se había consignado en la Resolución 4359 del 13 de mayo de 2009. -Luego, con la Resolución 2906 de 2011 el Instituto del Seguro Social modificó la Resolución 4359 del 13 de mayo de 2009, en la cual reitera la aplicación de la Ley 71 de 1988 y el 13 de octubre de 2006 como fecha a partir de la cual se ordena la pensión de vejez por aportes.
De acuerdo con las pruebas y expediente administrativo allegados al plenario, se colige que la demandada cumplió su estatus jurídico de pensionada el 13 de octubre de 2006, por el requisito de los 55 años de edad, dada su fecha de nacimiento del 13 de octubre de 1951. Ello tanto en virtud del artículo 33 de la Ley 100 de 1993 como de la Ley 71 de 1988, según se consignó en los actos administrativos de otorgamiento y modificación de la pensión de vejez, respectivamente.
Aunado, se observa que la demandada tampoco completó los 20 años de servicio en Cajanal EICE, por el contrario, luego de su desafiliación de esa entidad, se vinculó voluntariamente al ISS para completar las semanas que le faltaban para acceder a la pensión de vejez por aportes. No obstante, es pertinente resaltar que, para aquel momento, esto es, a la fecha de Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co obtención del estatus pensional, el 3 de octubre de 2006, la demandada se encontraba afiliada al ISS.
Es decir, que se genera el supuesto de hecho que se prevé en el artículo 6.º del Decreto 813 de 1994 según el cual, es competencia del Instituto del Seguro Social, reconocer la pensión de vejez a favor de la demandada por haberse trasladado o afiliado voluntariamente al ISS, dado que con anterioridad estaba vinculada a CAJANAL y se probó que posteriormente, siendo su libre elección, realizó aportes al mencionado instituto como última administradora de pensiones en la cual adquirió además el estatus pensional.
Ahora, en lo que respecta a las cotizaciones realizadas ante la Caja Nacional de Previsión Social EICE, se resalta que, en los actos administrativos demandados, se fijó su financiamiento a través del Bono Pensional Tipo B, el cual es un título de deuda pública que expide a favor del afiliado que obtiene los requisitos para pensionarse y cotizó en entidad anterior.
Frente a este punto el artículo 1.° del Decreto 13 de 2001 prevé lo siguiente: ARTICULO 1º-Derecho a bono pensional. Tiene derecho a bono pensional: a) De conformidad con el artículo 115 de la Ley 100 de 1993, las personas que cumplan los requisitos previstos en dicha norma y se trasladen al régimen de ahorro individual, y b) De acuerdo con lo dispuesto por el artículo 128 de la Ley 100 de 1993 y el artículo 1º del Decreto-Ley 1314 de 1994, los servidores públicos que a partir de la entrada en vigencia del sistema general de pensiones, se trasladen al régimen de prima media con prestación definida administrado por el Instituto de Seguros Sociales.
En los casos en que de acuerdo con la ley no corresponda emitir bonos pensionales, la entidad que haya reconocido o que reconozca la pensión, tendrá derecho a obtener el pago de la cuota parte correspondiente a los tiempos de servicio prestados o cotizados a otras entidades que se hayan tomado en cuenta para el reconocimiento de la pensión, de conformidad con las normas aplicables y con sujeción a lo dispuesto en el artículo 4º de la Ley 490 de 1998.
Es decir, CAJANAL debió concurrir al pago de la pensión de vejez con base en todas Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co las cotizaciones efectuadas por la señora Duarte Camargo ante dicha entidad mediante la expedición y pago del bono pensional Tipo B el cual se emite a favor de COLPENSIONES para financiar la pensión de quienes se trasladaron al Instituto del Seguro Social una vez entró en vigencia del Sistema General de Pensiones.
Por ende, no es posible pretender nuevamente el cobro de la prestación en cabeza de la UGPP, como lo alega la entidad demandante, al solicitar la nulidad de los actos administrativos demandados a través de los cuales el ISS otorgó y modificó la pensión de vejez a la demandada y como consecuencia de ello, la devolución de las mesadas pagadas a esta.
En consecuencia, analizado el objeto de la alzada a la luz de la normativa aplicable, en contraste con las pruebas allegadas al proceso, se confirmará la sentencia de primera instancia, dado que no prosperan los argumentos del recurso de apelación. De la condena en costas de segunda instancia Sobre la condena en costas, es importante aclarar que la jurisprudencia de la subsección A del Consejo de Estado venía aplicando el criterio objetivo valorativo consagrado en el artículo 188 de la Ley 1437 de 2011, según el cual en toda sentencia el Juez procederá a su reconocimiento cuando encuentre demostrado en el proceso que estas se causaron, sin que en esa valoración fuera relevante analizar si las partes actuaron de manera temeraria, mal intencionada o de mala fe, no obstante, dicho criterio fue variado con la adición introducida por el art. 47 de la Ley 2080 de 2021, en el que se indica que la condena en costas es viable, siempre y cuando se acredite que la parte vencida obro con manifiesta carencia de fundamento legal.
Teniendo en cuenta el cambio introducido por el legislador en la materia, la Subsección A aclara que adoptará una nueva postura en la cual, en las sentencias Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co proferidas a la luz de la nueva normativa se deberá analizar la conducta realizada por las partes en el proceso, entre ello, si se presentó o no carencia de fundamentación jurídica conforme a lo señalado en el inciso 2° del art. 188 de la Ley 1437 de 2011.
En el presente caso, aplicando el criterio anunciado, se observa de los fundamentos del recurso de apelación y de su oposición que no se presenta una carencia de fundamentación legal que, de lugar a la condena en costas. Contrario a ello, las partes en sus escritos manifestaron argumentos razonables en defensa jurídica de sus intereses, en consecuencia, no se impondrá condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por la autoridad de la ley, FALLA PRIMERO: CONFIRMAR la sentencia proferida el 11 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Santander, en el proceso promovido por la Administradora Colombiana de Pensiones (Colpensiones) contra la señora Lucía Camargo Duarte y la UGPP como vinculada, que negó las pretensiones de la demanda.
SEGUNDO: Sin condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: Ejecutoriada esta providencia, devolver el expediente al Tribunal de origen, previas las anotaciones pertinentes en la plataforma SAMAI. Radicado: 6800-12-33-3000-2018-00572-01 (2994-2021) Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue discutida y aprobada por la Subsección en la sesión de la fecha. LOS MAGISTRADOS, JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Firmado electrónicamente RAFAEL FRANCISCO SUÁREZ VARGAS Firmado electrónicamente GABRIEL VALBUENA HERNÁNDEZ Firmado electrónicamente