11001031500020220257401 — Consejo de Estado

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrado Ponente: LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Bogotá D.C., veintidós (22) de septiembre de dos mil veintidós (2022) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2022-02574-01 Demandante: JAIME ABRIL MORALES Demandados: JUZGADO DOCE (12) ADMINISTRATIVO DEL CIRCUITO JUDICIAL DE TUNJA Y OTRO Tema: Tutela contra incidente de desacato - solicitud de inaplicación de la sanción - revoca y, en su lugar, ampara SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN Procede la Sala a resolver la impugnación presentada por la parte actora contra la sentencia del 16 de junio de 2022, por medio de la cual el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección “B”, declaró la improcedencia de la acción de tutela. 1.

ANTECEDENTES 1.1. La solicitud de amparo El señor Jaime Abril Morales, en calidad de vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (en adelante FOMAG), a través de apoderado judicial presentó acción de tutela1 contra el “JUZGADO DOCE ADMINISTRATIVO ORAL DEL CIRCUITO DE TUNJA y el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE BOYACA (sic)”, con el fin de que se amparen sus derechos fundamentales “al buen nombre, igualdad, defensa y al debido proceso”.

Las mencionadas garantías constitucionales las consideró vulneradas por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja que, mediante autos de 30 de marzo y 19 de abril de 2022, resolvió negar las solicitudes de inaplicación de la sanción que le fue impuesta por esa autoridad judicial a través de la providencia de 12 de abril de 2021 y confirmada por el Tribunal Administrativo de Boyacá con auto de 20 de abril de 2021, en el marco del incidente de desacato radicado número 15001-33-33-012-2020-00173-00/01. 1 Con escrito presentado el 10 de mayo de 2022, a través del correo tutelaenlinea3@deaj.ramajudicial.gov.co y reenviado en la misma fecha la Secretaría General del Consejo de Estado.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.2. Pretensiones La parte actora elevó las siguientes peticiones: “PRIMERO: Se sirva conceder la MEDIDA PROVISIONAL solicitada, y como consecuencia de ello, se ordene al Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja, expida auto por el cual se suspenda la ejecución de medida sancionatoria consistente en multa por dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes en contra de mi representado JAIME ABRIL MORALES.

SEGUNDO: Se sirva declarar que la omisión en la declaratoria de inaplicación de la medida sancionatoria proferida mediante auto del 30 de marzo y 16 de abril de 2022 por (sic) Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja, constituye una VIA (sic) DE HECHO, atendiendo la acreditación por medio probatorio conducente y pertinente del cumplimiento del fallo de tutela en proceso 15001 3333 012 2020 00173 00 y los pronunciamientos de la Corte Constitucional y Corte Suprema de Justicia respecto a la viabilidad de cesar los efectos de las medidas sancionatorias en tramites (sic) incidentales.

TERCERO: Que como consecuencia de lo anterior, se deje sin valor ni efecto la sanción impuesta mediante auto del 12 de abril de 2021 dentro de tramite (sic) incidental en proceso con radicado 15001 3333 012 2020 00173 00 consistente en multa por dos (2) salarios mínimos mensuales vigentes en contra de mi representado JAIME ABRIL MORALES”. 1.3.

Hechos De la solicitud de tutela y de las pruebas allegadas al proceso, se advierten los siguientes supuestos que, a juicio de la Sala, son relevantes para la decisión que se adoptará en esta sentencia: Los señores Daniel Andrés Caldera Hernández y Sorayda Hernández Carrillo, esta última quien actuó en representación de Dianys Jireth Caldera Hernández y José Esteban Caldera Hernández, interpusieron una acción de tutela en contra del departamento de Boyacá - Secretaría de Educación, el FOMAG y la Fiduciaria La Previsora (en adelante Fiduprevisora S.A.), que le correspondió por reparto al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, bajo el radicado número 15001-33-33-012-2020-00173-00/01.

Mediante sentencia de 9 de diciembre de 2020, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja declaró la improcedencia de la acción de tutela, razón por la cual los demandantes la impugnaron y el conocimiento de la segunda instancia correspondió al Tribunal Administrativo de Boyacá, autoridad judicial que, con providencia de 8 de febrero de 2021, dispuso lo siguiente: “PRIMERO: Revocar parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja el nueve (09) de diciembre de dos mil veinte (2020) y en su lugar se dispone: “Primero: Amparar el derecho fundamental al mínimo vital de los accionantes José Esteban Caldera Hernández y Daniel Andrés Caldera Hernández, vulnerado por las entidades accionadas como consecuencia de la suspensión en el pago de la sustitución pensional.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Segundo: Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la Secretaría de Educación de Boyacá y a la Fiduprevisora S.A., que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, procedan a realizar el pago efectivo de la sustitución pensional en los términos y porcentajes en que fue dispuesto a través de la Resolución No. 004285 de 10 de junio de 2019 a favor de los accionantes José Esteban Caldera Hernández y Daniel Andrés Caldera Hernández”.

SEGUNDO. CONFIRMAR la sentencia proferida por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito de Tunja el nueve (09) de diciembre de dos mil veinte (2020), en cuanto declaró improcedente la presente acción de tutela para el reconocimiento y pago de las cesantías definitivas”. Con ocasión al trámite incidental iniciado por los demandantes, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja profirió el auto de 12 de abril de 2021, en el que resolvió declarar que el señor Jaime Abril Morales, en calidad de representante legal del FOMAG incurrió en desacato respecto del cumplimiento de la sentencia del 8 de febrero de 2021 y lo sancionó con multa de 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

Esta decisión fue confirmada en grado jurisdiccional de consulta por el Tribunal Administrativo de Boyacá en auto de 20 de abril de 2021. Luego, en la providencia de 26 de mayo de 2021, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja resolvió una segunda solicitud de incidente de desacato presentada por los demandantes, en los términos que se transcriben a continuación: “PRIMERO.- DECLARAR que no ha habido desacato frente a las órdenes impartidas en los fallos de tutela proferidos por este Despacho el 9 de diciembre de 2020 y 8 de febrero de 2021 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. SEGUNDO.- ABSTENERSE de sancionar al doctor Jaime Abril Morales en calidad de representante legal del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-, por las razones expuestas en la parte motiva.

(…) SEXTO.- EXHORTAR al doctor Jaime Abril Morales en calidad de representante legal del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG-, para que dentro de los cinco (5) días siguientes al 28 de mayo de 2021, acredite el pago efectivo de las sumas indicadas a los señores: Caldera Hernández José Esteban y Caldera Hernández Daniel Andrés, con el fin de dar cumplimiento total al fallo proferido el 8 de febrero de 2021.

SÉPTIMO. - NEGAR las solicitudes de la FIDUPREVISORA S.A. relacionadas con la declaratoria de carencia actual de objeto por hecho superado, archivo del expediente y expedición de copias, por las razones expuestas”. Lo anterior, teniendo en cuenta que la autoridad incidentada, pese a que no había demostrado el pago total de las sumas ordenadas en el fallo de tutela, sí acreditó el desembolso realizado al señor Daniel Andrés Caldera Hernández, es decir que hizo gestiones tendientes a la materialización del pago.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Los días 7 y 31 de mayo de 2022, la Fiduprevisora S.A. actuando como vocera y administradora del patrimonio autónomo FOMAG, solicitó al juez a quo que inaplicara la sanción que le había sido impuesta al actor, comoquiera que cumplió con las órdenes impartidas en el fallo de 8 de febrero de 2021.

Para sustentar su petición, aportó copias de los extractos de pago a los señores José Esteban y Daniel Andrés Caldera Hernández y argumentó que, aun cuando no existe una norma que permita el levantamiento de una sanción en el trámite de un incidente de desacato, confirmado en grado jurisdiccional de consulta, lo cierto es que la jurisprudencia constitucional si lo admitía. No obstante, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja a través de proveídos de 30 de marzo y 19 de abril de 2022, negó las solicitudes elevadas por el actor y se abstuvo de inaplicar la multa que le fue impuesta, al señalar que las providencias que lo sancionaron ya estaban ejecutoriadas y que existía un proceso de cobro coactivo que debía ser consultado en la oficina de división de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja. 1.4.

Fundamentos de la vulneración El señor Jaime Abril Morales, en calidad de vicepresidente del FOMAG consideró que el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja vulneró sus derechos fundamentales al buen nombre, a la igualdad, a la defensa y al debido proceso, toda vez que, mediante los autos de 30 de marzo y 19 de abril de 2022, se abstuvo de inaplicar la multa que le fue impuesta2 en el marco del incidente de desacato adelantado por el incumplimiento de las órdenes dictadas en la acción de tutela identificada con el radicado número 15001-33-33-012-2020-00173-00/01, pese a que existe jurisprudencia de las Altas Cortes que permite levantar estas sanciones, aun cuando ya se ha adelantado el grado jurisdiccional de consulta.

Al respecto, precisó que en el presente caso se superan todos los requisitos de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial. Así mismo, explicó que los autos reprochados incurrieron en el “defecto sustantivo por desconocimiento del precedente”, por cuanto se apartan de la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional “sin ofrecer ningún tipo de argumentación seria, pertinente ni suficiente, y sólo de manera caprichosa omite cumplir con dar trámite a la solicitud presentada por la entidad en la que se demuestra el cumplimiento de la orden constitucional (…)”.

Citó algunos apartes de la mencionada sentencia, particularmente aquel según el cual “(…) el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar”. 2 Con auto de 12 de abril de 2021, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja sancionó al actor con multa de 2 SMLMV.

Esta decisión fue confirmada el 20 de abril de 2021, por el Tribunal Administrativo de Boyacá. Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Solicitó que no se desconozca que si la entidad ya acreditó el acatamiento de lo ordenado en la sentencia de tutela no existe razón para que se mantenga la multa que le fue impuesta, habida cuenta que la Corte Constitucional ha determinado que incluso después de la decisión que confirma la sanción, el operador judicial debe examinar si se cumplió y si es el caso levantar la multa imputada.

Reiteró que la finalidad del incidente de desacato no corresponde con fines preventivos o de retaliación, sino que pretende conminar al obligado a que encause su conducta y reivindique los derechos fundamentales quebrantados. Por lo tanto, consideró que con los autos de 30 de marzo y 19 de abril de 2022, se vulneraron sus garantías constitucionales por el desconocimiento del precedente citado y ante la única afirmación que los autos que le impusieron la sanción se encuentran ejecutoriados.

Por otro lado, afirmó que en “la parte motiva auto (sic) de fecha 19 de abril de la presente anualidad, donde se refiere que solo hasta el día 7 de marzo de 2022, se presento (sic) informe de cumplimiento a fallo de tutela; valoración judicial no se ajusta a la realidad, por tanto, como se referencia en el hecho cuarto (4) (sic) de escrito tutelar, se referencio (sic) informes con radicado No. 20210581034191 del 7 de mayo y 20210581159271 del 25 de mayo de 2021 remitido al Juzgado Doce Administrativo Oral Del Circuito De Tunja, los cuales fueron debidamente valorados en auto calendado 26 de mayo de 2021”. 1.5.

Trámite de la acción de tutela Mediante auto de 12 de mayo de 2022, la magistrada ponente de la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, admitió la tutela de la referencia y ordenó notificar a los magistrados del Tribunal Administrativo de Boyacá y al juez Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, en calidad de accionados.

Así mismo, de conformidad con el artículo 13 del Decreto 2591 de 1991, vinculó en calidad de terceros con interés a los señores José Esteban Caldera Hernández y Daniel Andrés Caldera Hernández. Por último, requirió a las autoridades judiciales accionadas que enviaran de forma digital copia del expediente contentivo de la acción de tutela impetrada por los señores José Esteban Caldera Hernández y Daniel Andrés Caldera Hernández, contra el Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio -FOMAG y otros, con radicado 15001-33-33-012-2020-00173-00/01. 1.6.

Intervención Realizadas las notificaciones ordenadas, se presentó la siguiente intervención: 1.6.1. Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja Con memorial del 18 de mayo de 2022, la titular de ese despacho solicitó que se nieguen las pretensiones de la tutela, en tanto que esta carece de fundamento ante la inexistencia de la violación de los derechos fundamentales deprecados.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Precisó que el motivo que conllevó al accionante a la presentación de la tutela, fue el hecho que el juzgado no hubiese inaplicado la medida sancionatoria impuesta por desacato de una orden judicial y que, como consecuencia de ello, se iniciara el proceso coactivo No. 15001-12-90-000-2022-00013-00, que adelanta la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial.

Explicó que en el caso concreto el mecanismo de amparo se torna improcedente, pues no se reúnen los requisitos para que excepcionalmente se cuestione una decisión que pone fin al trámite incidental del desacato. Particularmente, destacó que no se cumplen con los correspondientes a que “el asunto sea de evidente relevancia constitucional" y “Que se haya hecho uso de todos los mecanismos de defensa judicial -ordinarios y extraordinarios- de que disponga el afectado”.

De igual manera, expuso que el actor no utilizó los mecanismos judiciales para cuestionar lo resuelto por las autoridades accionadas y solo ejecutó parcialmente la orden de tutela cuando ya estaba en firme la decisión que lo sancionó. En ese sentido, indicó que durante todo el trámite del primer incidente el tutelante guardó silencio, lo que conllevó a que fuera multado.

No obstante, en el segundo incidente de desacato se acreditaron gestiones tendientes a materializar la orden de tutela, por lo que no fue procedente imponer alguna sanción. Afirmó que el accionante cuestionó la decisión de 12 de abril de 2021, por lo que se entiende que dejó superar el tiempo para interponer la presente acción de tutela, con lo cual no se cumple con el requisito de inmediatez.

Igualmente, alegó que el señor Abril Morales no dejó entrever la vulneración que ahora alega, dentro del proceso judicial. Finalmente, aclaró lo siguiente: “el incidente de desacato cumplió con las notificaciones propias del procedimiento, y la entidad vinculada intervino tardíamente con argumentos de defensa bajo la vista de las obligaciones que le eran propias, por tanto, el procedimiento determinado por la ley, se cumplió, sin que pueda predicar luego de la firmeza de la sanción el cumplimiento y por tanto, el retiro de la sanción. Las decisiones adoptadas tuvieron sustento normativo suficiente para llegar al convencimiento de imponer la sanción que se ordenó, sin que se pueda predicar que luego de su firmeza, y de constituirse la providencia en un título judicial válido para iniciar un proceso coactivo, se pretenda levantar la medida, ordenar dejar sin valor y efecto la decisión y terminar el proceso ejecutivo de cobro coactivo”. 1.7.

Sentencia de primera instancia En providencia de 16 de junio de 2022, la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, resolvió declarar improcedente la acción de tutela, toda vez que no se encontraba acreditado el requisito de inmediatez. Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Sobre el particular, señaló que la decisión cuestionada por el actor data de 20 de abril de 2021 y fue notificada mediante correo electrónico del 22 del mismo mes y año, no obstante, la acción de tutela fue presentada el 10 de mayo de 2022, es decir que se acudió al juez constitucional después de haber transcurrido más de 1 año de ejecutoriada la decisión que confirmó la sanción que le fuere impuesta al tutelante.

Manifestó que, si bien la parte actora presentó varias solicitudes de inaplicación de la referida sanción, lo cierto que estas fueron resueltas desfavorablemente en auto del 11 de mayo de 2021, reiterado en providencia del 26 de mayo siguiente. Por lo que, si en gracia de discusión se tuviera en cuenta esta última fecha para establecer el término de la inmediatez, de igual forma transcurrieron 10 meses para presentar la acción de amparo.

Explicó que el tutelante no dio alguna justificación que permitiera afirmar que la tardanza estuvo supeditada a un hecho de especial consideración, como excepcionalmente lo ha dispuesto el Consejo de Estado. Además, llamó la atención sobre el hecho que la parte actora no alegara ninguna irregularidad procesal y que solo fundamentara su solicitud de amparo en que se acreditó un cumplimiento tardío de la orden de tutela, inclusive, tiempo después de estar en firme la respectiva sanción. Por último, destacó: “En concordancia con lo expuesto, la Sala advierte que, si bien la última de las solicitudes de inaplicación de la sanción fue desatada a través de proveído del 19 de abril de 2022, esta de ninguna manera puede ser tenida en cuenta para establecer el pluricitado requisito de la inmediatez; toda vez que, como quedó expuesto en el acápite «2.3.

DE LAS ACTUACIONES ADELANTADAS EN EL TRÁMITE CONSTITUCIONAL CUESTIONADO» de esta providencia, lo resuelto no es más que una reiteración frente a lo que ya había sido decidido por el Juzgado Doce Administrativo del Circuito Judicial de Tunja desde el mes de mayo de 2021”. 1.8. Impugnación A través de correo electrónico enviado el 11 de agosto de 20223, al buzón web de la Secretaría General del Consejo de Estado, el apoderado de Jaime Abril Morales impugnó la decisión de primer grado y solicitó que, en su lugar, se amparen sus garantías constitucionales “y de esta manera se declare la inaplicación de las medidas sancionatorias”.

En primer lugar, precisó que la presente acción de tutela está encaminada a cuestionar las decisiones proferidas en mayo y abril de este año por del Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja que negaron la solicitud de inaplicación de una medida sancionatoria y no frente a los autos que lo multaron. 3 La impugnación se presentó dentro del término establecido en el artículo 31 del Decreto Ley 2591 de 1991, comoquiera que la sentencia de primera instancia se notificó el 10 de agosto de 2022 y el recurso se interpuso el día 11 de agosto del mismo año. Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Informó que inicialmente se acudió en mayo de 2021 al despacho accionado para que estudiara la posibilidad de levantar la multa que le fue impuesta, pero que en esa oportunidad el juzgado estableció que la orden de tutela aún no había sido cumplida completamente y fue por ese motivo que no se accedió a su pretensión, pues no se contaba con los respectivos soportes de pago.

No obstante, como con posterioridad a dicho pronunciamiento se contó con la totalidad de las pruebas, se pidió nuevamente la inaplicación de la sanción, por lo que es sobre los autos de mayo y abril de 2022 que se invoca la vulneración de los derechos fundamentales, pues se reitera, en ellos se niega la pretensión bajo la consideración principal que los proveídos están ejecutoriados.

Es decir que se invoca una argumentación diferente a la providencia de 2021, cuando no se encontraba demostrado el cumplimiento total de la orden de tutela. Por esta razón, concluyó que “frente a estos últimos autos, habían transcurrido no mas (sic) de dos meses para radicar la presente acción Constitucional, lo que desvirtúa una ausencia del requisito de inmediatez”. 1.9.

Trámite en segunda instancia Con providencia de 9 de septiembre de 20224, el Despacho sustanciador ordenó a la Secretaría General de esta Corporación que pusiera en conocimiento de las señoras Sorayda Hernández Carrillo y Dianys Jireth Caldera, así como de la Fiduprevisora S.A. y del departamento de Boyacá – Secretaría de Educación, la nulidad saneable que se presentaba en el proceso de la referencia, con fundamento en que las mencionadas señoras actuaron como parte accionante en el incidente de desacato objeto de reproche y la Fiduprevisora S.A. y el departamento de Boyacá – Secretaría de Educación intervinieron en el proceso incidental respecto del cual el tutelante predica la vulneración de sus garantías fundamentales en el presente proceso tutelar.

II. CONSIDERACIONES DE LA SALA 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer de la impugnación presentada contra el fallo de tutela de 16 de junio de 2022, proferido por la Sección Segunda, Subsección “B” del Consejo de Estado, de conformidad con los artículos 32 del Decreto 2591 de 1991 y el 2.2.3.1.1.3 del Decreto 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021, así como el Acuerdo 80 del 12 de marzo de 2019 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2.2.

Problema jurídico Corresponde a la Sala determinar si procede confirmar, modificar o revocar la providencia de 16 de junio de 2022, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado, a través de la cual se declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. 4 Notificado el 13 de septiembre de 2022, sin que los interesados se pronunciaran, razón por la cual la nulidad se entenderá saneada.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Para resolver el problema jurídico planteado, se analizarán los siguientes temas: (i) el criterio de la Sala sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial;

(ii) procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato; (iii) los requisitos de procedibilidad adjetiva de la acción de tutela de la referencia y de encontrarse superados; (iv) estudio del caso concreto. 2.3. La procedencia de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo en fallo de 31 de julio de 20125 unificó la diversidad de criterios que la Corporación tenía sobre la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema6.

Así, después de un recuento de los criterios expuestos por cada Sección, decidió modificarlos y unificarlos para declarar expresamente, en la parte resolutiva de la providencia, la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales7. Sin embargo, fue importante precisar bajo qué parámetros procedería ese estudio, pues la sentencia de unificación simplemente se refirió a los “fijados hasta el momento jurisprudencialmente”.

Al efecto, en virtud de la sentencia de unificación de 5 de agosto de 20148, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo decidió adoptar los criterios expuestos por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 2005 para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial. Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.4.

Procedencia de la acción de tutela contra los autos que resuelven el incidente de desacato9 Esta Sala ha considerado que la naturaleza jurídica del incidente de desacato corresponde a la de un trámite sancionatorio, por lo que contra las decisiones que se adopten en el mismo procede excepcionalmente la acción de tutela, cuando se pretenda obtener la protección de un derecho fundamental que habría sido vulnerado en el trámite del incidente de desacato. 5 Sala Plena.

Consejo de Estado. Ref.: Exp. nro. 11001-03-15-000-2009-01328-01. ACCIÓN DE TUTELA - Importancia jurídica. Actora: NERY GERMANIA ÁLVAREZ BELLO. Magistrada Ponente: María Elizabeth García González. 6 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñada. 7 Se dijo en la mencionada sentencia: “DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expuesto a folios 2 a 50 de esta providencia”. 8 Consejo de Estado.

Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia de 5 de agosto de 2014, Ref.: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). Acción de tutela-Importancia jurídica. Actor: Alpina Productos Alimenticios. Magistrado Ponente: Jorge Octavio Ramírez Ramírez. 9 Ver postura de la Sala en la providencia de 24 de septiembre de 2020, expediente No. 11001-03- 15-000-2020-03234-00, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre la procedencia de la acción de tutela contra decisiones asumidas en el trámite de un incidente de desacato, de la siguiente manera: “[…] Tratándose de solicitudes de amparo en contra de las providencias proferidas en el curso de un incidente de desacato, como aquella que resuelve el incidente, la Corte ha establecido que procede la acción de tutela excepcionalmente, siempre que logre verificarse la existencia de una vía de hecho.

Lo anterior, por cuanto es claro que, por medio del incidente de desacato, las autoridades judiciales toman decisiones que pueden llegar a vulnerar los derechos fundamentales de las partes. Entonces, siendo procedente de forma excepcional la acción de tutela debe tenerse presente que durante el trámite de tal incidente no se deberán ventilar asuntos que afecten la ratio decidendi, ni la decisión que con base en ésta se adoptó en el fallo de tutela, y que sirve como fundamento para promover el incidente de desacato.

Así, el estudio de una acción de tutela interpuesta contra un incidente de desacato deberá limitarse, en todo caso, a la conducta desplegada por el juez durante el incidente mismo, sin consideración alguna del fallo que le sirve de trasfondo. Lo contrario sería revivir un asunto debatido que hizo tránsito a cosa juzgada […]”10. De manera que, el desacato es incidental por ser un instrumento sancionatorio de creación legal, cuyo procedimiento se surte previa petición de la parte interesada y requiere un análisis de la responsabilidad subjetiva.

Es así como mientras el cumplimiento implica un análisis objetivo, el incidente de desacato va más allá y estudia la responsabilidad subjetiva del funcionario encargado de cumplir el fallo, esto es, las razones que lo llevan a omitir el deber de atender la orden judicial. En todo caso, el incumplimiento de una providencia judicial proferida dentro de un trámite incidental por no acatar una orden judicial es una violación sistemática de la Constitución Política, por cuanto frustra la consecución de los fines esenciales del Estado, por lo que es evidente que la obligación primordial del juez constitucional es hacer cumplir íntegramente la orden judicial de protección. Al respecto, la Corte Constitucional señaló que: “[…] [e]s el desacato un ejercicio del poder disciplinario y por lo mismo la responsabilidad de quien incurra en aquel es una responsabilidad subjetiva […]11” en tal sentido, se prohíbe la responsabilidad objetiva, en tanto que para sancionar por el incumplimiento de una orden judicial es necesario que esta sea el resultado de una acción u omisión ejecutada dolosa o culposamente del agente.

La mencionada Corporación ha considerado, en eventos relacionados, lo siguiente: “[…] las razones que el peticionario exponga en su escrito de tutela deben ser coherentes con los argumentos esgrimidos durante el incidente y que las pruebas que pretenda hacer valer hayan sido solicitadas, conocidas o analizadas en la etapa incidental porque de lo contrario la tutela no sería procedente en tanto que ésta no puede ser utilizada como un remedio procesal ante la desidia o negligencia del interesado […]”.12 10 Corte Constitucional, sentencia T - 482 de 2013. 11 Sentencia T-763 de 1998. 12 Sentencia T-343 de 5 de mayo de 2011.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El parámetro que se debe tener en cuenta para sancionar, lo establece la orden impartida, esto es, debe existir certeza acerca de la conducta esperada y la forma específica en que esta debe materializarse y esa orden es la que el juez debe verificar de manera rigurosa.

Por tanto, durante el trámite incidental de desacato debe garantizarse al funcionario el derecho al debido proceso en todas las actuaciones, por lo que de advertirse una conducta positiva por parte del mismo, de la cual pueda inferirse que ha obrado de buena fe y no con el ánimo de evadir los mandatos de la orden judicial, no hay lugar a la imposición de sanciones13.

Así las cosas, ante estos eventos el juez constitucional que conoce de una tutela contra providencias dictadas en el trámite del incidente de desacato se encuentra limitado a establecer: i) Si el juez del desacato actuó de conformidad con la orden de amparo proferida, ii) si se respetó el debido proceso de las partes y, iii) si la sanción impuesta, de ser el caso, resulta arbitraria, sin que con ello se pueda reabrir el debate de fondo ni cambiar la protección concedida o el alcance y contenido de aquella. 2.5.

Análisis sobre los requisitos de procedibilidad adjetiva 2.5.1. Para la Sala resulta necesario precisar que, el caso objeto de estudio está revestido de relevancia constitucional, por cuanto al revisar el escrito que dio origen a la acción de tutela en relación con los supuestos fácticos de la demanda, las pretensiones, la carga argumentativa y probatoria, se advierte que la parte actora solicita la protección de sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al buen nombre, ante la posible configuración del defecto de desconocimiento del precedente.

De acuerdo con lo anterior, en el caso concreto se evidencia una tensión o contradicción entre la razonabilidad de la decisión y el núcleo esencial de los derechos fundamentales alegados por la parte actora, en tanto que se interpreta que la autoridad judicial incurrió en el defecto de desconocimiento del precedente, por lo que se evidencia que trasciende un estudio de lo meramente legal. 13 Al respecto, la Corte Constitucional en sentencia T-939 de 2005 ha considerado: «…Conforme a la naturaleza sancionatoria del desacato, cualquier medida proveniente de éste debe estar soportada por la garantía del debido proceso respecto de cada uno de los disciplinados y precedida por la comprobación probatoria de cada uno de sus elementos, es decir, el incumplimiento de la orden y la responsabilidad subjetiva de cada uno de sus destinatarios.

De no reunirse cualquiera de los presupuestos mencionados, conforme al reglamento que rige la acción de tutela y la jurisprudencia de esta Corporación, no será posible impartir sanción alguna, pero si ello llegare a ocurrir, procederá el examen de las decisiones a partir de los criterios de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales».

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.5.2. De manera preliminar, se establece que la acción de tutela de la referencia no se dirige contra una sentencia de la misma naturaleza, puesto que las providencias judiciales que censura la parte accionante fueron dictadas en el marco del incidente de desacato identificado con el número de radicado 15001-33- 33-012-2020-00173-00/01, que se promovió con el propósito que el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja exigiera el cumplimiento de lo ordenado en la sentencia de 8 de febrero de 2021, del Tribunal Administrativo de Boyacá. 2.5.3.

Respecto al requisito de inmediatez el a quo constitucional indicó que en el presente trámite no se encontraba satisfecho, pues consideró que la providencia cuestionada era la dictada el 20 de abril de 2021 (notificada el 22 del mismo mes y año) y que la acción de tutela fue presentada el 10 de mayo de 2022, es decir, que se dejó transcurrir más de 1 año de después de ejecutoriada dicha decisión. De igual manera, estimó que pasaron 10 meses desde que se dictaron los proveídos de 11 y 26 de mayo de 2021, para presentar la acción de amparo, por lo que tampoco se acreditaba el citado requisito respecto de esas decisiones.

Finalmente, destacó que si bien la última solicitud de inaplicación de la sanción fue resuelta el 19 de abril de 2022, esta solo era una reiteración de lo resuelto en el mes de mayo de 2021, por lo que tampoco podía ser tenido en cuenta para efectos superar la inmediatez. En su escrito de impugnación, el señor Jaime Abril Morales explicó que la presente acción de tutela está encaminada a cuestionar las decisiones proferidas en marzo y abril de 2022 por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja que negaron la solicitud de inaplicación de una medida sancionatoria y no los autos que lo multaron.

En este punto, es preciso señalar que las providencias que cuestiona el accionante fueron dictadas el 30 de marzo y 19 de abril 2022, por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, las cuales fueron notificadas el 30 de marzo y 20 de abril, respectivamente, mientras que la solicitud de amparo se presentó el 10 de mayo de 2022, de manera que, sin necesidad de establecer la fecha de ejecutoria, se observa que su interposición se hizo en un término que a juicio de la Sala es razonable, por cuanto fue antes de transcurridos seis (6) meses de la providencia de segunda instancia. Lo anterior, a la luz de la sentencia de unificación del 5 de agosto de 201414, en la que la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado adoptó los criterios fijados por la Corte Constitucional en la sentencia C-590 de 200515 14 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia del 05.08.14., M.P. Jorge Octavio Ramírez, Rad: 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 15 “c. Que se cumpla el requisito de la inmediatez, es decir, que la tutela se hubiere interpuesto en un término razonable y proporcionado a partir del hecho que originó la vulneración. De lo contrario, esto es, de permitir que la acción de tutela proceda meses o aún años después de proferida la decisión, se sacrificarían los principios de cosa juzgada y seguridad jurídica ya que sobre todas las decisiones judiciales se cerniría una absoluta incertidumbre que las desdibujaría como mecanismos institucionales legítimos de resolución de conflictos.” Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co para determinar la procedencia de la acción constitucional contra providencia judicial y reiteró que seis (6) meses es el término razonable para acudir y solicitar el amparo de los derechos fundamentales que se estimen vulnerados con ocasión de providencias judiciales.

Ahora, la Sala considera que, contrario a lo señalado por el a quo constitucional, con las solicitudes elevadas por el actor en el año 2022 luego de que fuera resuelta la primera solicitud de inaplicación de la sanción pretendida, se invocaron nuevos argumentos y se allegaron otras pruebas que permitían estudiar nuevamente la pretensión del actor, por lo que no se trata de una reiteración de lo dispuesto en los autos de 11 y 26 de mayo de 2022, como se verá más adelante. 2.5.4.

En lo que se refiere al agotamiento de los mecanismos judiciales, esta Colegiatura encuentra que, en el caso concreto, las providencias controvertidas corresponden a los autos del 30 de marzo y 19 de abril 2022, dictados en el marco del incidente de desacato identificado con el radicado No. 15001-33-33-012-2020- 00173-00/01, razón por la cual contra las providencias controvertidas no procede recurso alguno conforme con lo dispuesto en Decreto 2591 de 1991 y el Decreto 2067 del mismo año y tampoco los recursos ordinarios ni extraordinarios16.

Al respecto, cabe precisar que únicamente se consagró como recurso admisible en el trámite de la acción constitucional, la impugnación del fallo de primera instancia, la cual está regulada en el artículo 31 del mencionado Decreto 2591 de 1991, así como el grado jurisdiccional de consulta, para los autos dictados en un incidente de desacato mediante los cuales se imponga una sanción, consagrado en el artículo 52 ejusdem.

Por otra parte, se estableció un sistema de revisión de los fallos de tutela, el cual es realizado por la Corte Constitucional, de conformidad con el artículo 33 del referido decreto17. Superadas dichas exigencias, la Sala abordará el fondo de la solicitud, sin perjuicio de resaltar el carácter excepcional de la tutela, que tiene como fin garantizar la intangibilidad de la cosa juzgada, el respeto de la autonomía judicial, y la protección de derechos de terceros. 2.6.

Generalidades del defecto alegado Sobre el desconocimiento del precedente18, resulta importante precisar la posición de la Sala sobre el concepto de precedente, el cual se sinteriza en los siguientes términos: “(…) es la decisión, o el conjunto de decisiones, que sirven de referente al juez que debe pronunciarse respecto de un asunto determinado, por guardar una similitud en sus presupuestos fácticos y jurídicos, y respecto de los cuales la ratio decidendi constituye la regla… que obliga al operador jurídico a fallar en determinado 16 Corte Constitucional, sentencia T-553 de 18 de julio de 2002, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 17 Ver postura de la Sala en la providencia de 22 de octubre de 2020, expediente No. 11001-03-15- 000-2020-03180-01, M.P. Luis Alberto Álvarez Parra. 18 Para la Sala es importante precisar que si bien el actor invocó el “defecto sustantivo por desconocimiento del precedente judicial”, este será abordado desde la perspectiva del defecto por desconocimiento del precedente, habida cuenta que los argumentos del escrito de tutela se encuadran en este.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co sentido…”.19 Aunado a ello, esta Sección en reiterados pronunciamientos20 explicó que el concepto de precedente hace referencia a la regla de derecho determinante del sentido de la decisión y su contenido específico, es decir, la ratio decidendi, la cual no está atada al número de decisiones, dado que solo basta una providencia en donde se especifique una regla o subregla de derecho.

Cabe resaltar que el carácter vinculante de las reglas o subreglas de derecho creadas por las Altas Cortes cuando actúan como órganos de cierre, encuentra su fundamento en la jerarquía del juez, a sus funciones asignadas por la norma superior y a la garantía de los principios de igualdad y seguridad jurídica, así como, en la coherencia del ordenamiento jurídico.

Por tanto, la parte que invoca el desconocimiento de un precedente judicial debe cumplir con la carga mínima de i) identificar la decisión que considera desatendida, ii) la ratio de la misma aplicable a la solución del nuevo caso que se somete a la jurisdicción dada la analogía con la litis anterior, y iii) la incidencia de esta en la decisión final que adopte el fallador de instancia. 2.7.

Caso concreto 2.7.1. Como se ha mencionado, el señor Jaime Abril Morales, en calidad de vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG), consideró vulnerados sus derechos fundamentales por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja que, mediante autos de 30 de marzo y 19 de abril de 2022, resolvió negar las solicitudes de inaplicación de la sanción que le fue impuesta21 en el marco del incidente de desacato No. 15001- 33-33-012-2020-00173-00/01.

A su juicio las providencias reprochadas incurrieron en el defecto de desconocimiento del precedente, por cuanto sin ofrecer ningún tipo de argumentación se apartaron de la sentencia SU-034 de 2018 de la Corte Constitucional que permite inaplicar estas sanciones, aun cuando ya se haya adelantado el grado jurisdiccional de consulta. Explicó que la mencionada sentencia determinó que los jueces no pueden negar el levantamiento de la sanción solo porque las providencias se encuentran en firme, dado que ello desconoce el propósito del incidente de desacato que es conminar al obligado a que cumpla con las órdenes de tutela.

Por lo tanto, como en los autos de 30 de marzo y 19 de abril de 2022 la única razón que sustentó la negativa de inaplicar la multa consistió en que dichos proveídos ya estaban ejecutoriados, se vulneraron sus garantías constitucionales por el desconocimiento del precedente citado. 19 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, sentencia del 19 de febrero de 2015, M.P. Alberto Yepes Barreiro, rad. 2013-02690-01. 20 Entre otras ver sentencia de 6 de mayo de 2021; expediente 11001-03-15-000-2021-0281-01. 21 Con auto de 12 de abril de 2021, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja sancionó al actor con multa de 2 SMLMV.

Revisadas las pruebas allegadas al plenario, la Sala observa que, mediante providencia de 8 de febrero de 2021, el Tribunal Administrativo de Boyacá resolvió revocar parcialmente la sentencia de 9 de diciembre de 2020, del Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja dictada en la acción de tutela identificada con el radicado número 15001-33-33-012-2020-00173-00/01.

En consecuencia, amparó el derecho fundamental al mínimo vital de los señores José Esteban Caldera Hernández y Daniel Andrés Caldera Hernández y ordenó lo siguiente: “Segundo: Como consecuencia de lo anterior, se ordena a la Secretaría de Educación de Boyacá y a la Fiduprevisora S.A., que en el término de cuarenta y ocho (48) horas contadas a partir de la notificación de la presente sentencia, procedan a realizar el pago efectivo de la sustitución pensional en los términos y porcentajes en que fue dispuesto a través de la Resolución No. 004285 de 10 de junio de 2019 a favor de los accionantes José Esteban Caldera Hernández y Daniel Andrés Caldera Hernández”.

Los demandantes en dicho proceso iniciaron el respectivo incidente de desacato, que culminó con el auto de 20 de abril de 2021, proferido por el Tribunal Administrativo de Boyacá, que confirmó la decisión de 12 de abril del mismo año, por la cual el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja declaró que el señor Jaime Abril Morales, en calidad de representante legal del FOMAG incurrió en el desacato de la sentencia del 8 de febrero de 2021 y lo sancionó con multa de 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes.

No obstante, el 22 de abril de 2021 los demandantes remitieron un nuevo memorial con el cual solicitaron que se continuara con el trámite para que las autoridades accionadas dieran cabal cumplimiento a lo ordenado en la sentencia de 8 de febrero de 2021, habida cuenta que se continuaba desacatando lo dispuesto en ese fallo. A su turno, el 7 de mayo de 2021 el señor Jaime Abril Morales solicitó por primera vez que se inaplicara la sanción que le fue impuesta a través de los autos de 12 y 20 de abril de 2021.

El 11 de mayo de 2021, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, entre otras cosas, abrió el incidente de desacato contra el señor Abril Morales, en calidad de representante legal del FOMAG y remitió copias de las providencias sancionatorias a la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja, a fin de que se surtiera el trámite respectivo.

Sobre la petición de inaplicación de la sanción, señaló: “De otra parte, respecto de la solicitud de inaplicación de la sanción impuesta el 12 de abril de 2021, se dirá que a través de providencia del 20 de abril de 2021 el Tribunal Administrativo de Boyacá al resolver el grado jurisdiccional de consulta respecto de la sanción por desacato impuesta por este Juzgado el 12 de abril de 2021, confirmó la misma y que, la decisión de segunda instancia SE ENCUENTRA DEBIDAMENTE EJECUTORIADA, sin que pueda este estrado judicial entrar a modificarla, suspenderla, revocarla ni adoptar una determinación diferente a la de obedecer y cumplir, como en efecto ya se hizo.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Es decir, si dentro del trámite incidental de desacato se impuso una sanción y esta fue confirmada en sede de consulta, estando ejecutoriada esta última, se debe proceder al cumplimiento de la sanción impuesta, toda vez que, al resolverse el grado de consulta se evidenció el incumplimiento de las órdenes impartidas, situación que a la fecha de esta providencia no ha cambiado”.

En providencia del 26 de mayo de 2021, el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja resolvió abstenerse de sancionar al señor Jaime Abril Morales y lo exhortó a que acreditara el pago efectivo de las sumas indicadas en el fallo de 8 de febrero de 2021, a los señores Caldera Hernández José Esteban y Caldera Hernández Daniel Andrés. Lo anterior, teniendo en cuenta que, pese a que no había demostrado el pago total del dinero debido, sí acreditó el desembolso realizado al señor Daniel Andrés Caldera Hernández, es decir que ejerció gestiones tendientes a la materialización del pago.

El día 7 de mayo de 2022, la Fiduprevisora S.A. actuando como vocera y administradora del patrimonio autónomo FOMAG, solicitó nuevamente al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja que inaplicara la sanción que le había sido impuesta al señor Abril Morales, puesto que cumplió con las órdenes impartidas en el fallo de 8 de febrero de 2021.

Para tal efecto, aportó copias de los extractos de pago a los señores José Esteban y Daniel Andrés Caldera Hernández. A través de auto de 30 de marzo de 2022, la autoridad judicial accionada se abstuvo de inaplicar y expedir copias de inejecución de las medidas sancionatorias impuestas al representante legal del FOMAG. En primer lugar, señaló que la multa de 2 salarios mínimos mensuales legales vigentes que le fue impuesta al actor mediante autos de 12 y 20 de abril de 2021, cobró ejecutoria el 27 de abril de ese mismo año y que a través de auto de 11 de mayo de 2021 por Secretaría de ese despacho se ordenó la remisión de las providencias que lo sancionaron con destino a la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja, lo cual fue realizado con el Oficio J012P-0343 del 19 de mayo de 2021.

Ello con fundamento en el reiterado incumplimiento de la orden de tutela. Luego, destacó lo que se transcribe a continuación: “Aunado a lo anterior, y con posterioridad a la imposición de la sanción se volvió a apertura un incidente de desacato, por la renuencia en el incumplimiento del fallo de tutela. De conformidad con lo expuesto, se reitera que la sanción impuesta, ya fue decidida y remitida en grado de consulta ante el Tribunal Administrativo de Boyacá cuya decisión se encuentra ejecutoriada, por lo que actualmente no hay actuación pendiente por resolver.

Cabe resaltar, que una vez que las sanciones son impuestas y se encuentran ejecutoriadas, deben ser cumplidas, pues como es bien sabido por el representante legal de la accionada, una cosa es el cumplimiento de las órdenes judiciales respecto del cumplimiento del fallo y otra muy distinta son las sanciones que surgen de los trámites incidentales los cuales persiguen reprochar el incumplimiento y que, Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el escenario para controvertir las sanciones es dentro del mismo trámite incidental, el cual se reitera, en el caso particular se encuentra EJECUTORIADO y en proceso de Cobro (sic) coactivo.

Por consiguiente, respecto del estado actual del cobro de la sanción impuesta la cual se encuentra ejecutoriada, dentro del trámite incidental de desacato, se le aclara al representante legal de la accionada, que éste debe ser consultado en la oficina de división de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja, por cuanto, si bien este estrado judicial adelantó el trámite sancionatorio, el cual fue confirmado en grado de consulta por el Tribunal Administrativo de Boyacá, como ya se explicó in extenso, también lo es que, se compulsaron copias para su respectivo cobro a la dependencia para tal fin”.(Se resalta).

Inconforme con esta decisión, la Fiduprevisora S.A. la recurrió y mediante providencia de 19 de abril de 2022 el juzgado accionado dispuso estarse a lo resuelto en el auto proferido el 30 de marzo de 2022. Para sustentar su decisión, explicó lo siguiente: “De conformidad con lo anterior, el Despacho no desconoce la posibilidad de levantar la sanción de desacato cuando se haya cumplido la orden tutelar, incluso cuando se haya decidido el grado jurisdiccional de consulta, pues la finalidad del desacato es persuasiva y no sancionatoria.

No obstante, y a pesar de ello, el memorial por medio del que se puso en conocimiento al Despacho del cumplimiento del fallo se realizó el 07 de marzo de 2022, como consta en el archivo del índice de SAMAI, esto es, al haber transcurrido casi un año desde que la sanción impuesta cobró ejecutoria, aunado a que mediante providencia del 11 de mayo de 2021, se ordenó, por secretaría la remisión de la primera copia que prestaba mérito ejecutivo de las providencias que sancionaron con multa al señor Jaime Abril Morales, con destino a la división de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja, para lo de su competencia, para lo cual se expidió el Oficio J012P0343 del 19 de mayo de 2021 enviado en la misma fecha”.

Como se advierte, las razones invocadas por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja para negar las solicitudes de inaplicación de la sanción que le fue impuesta al accionante, se resumen en que (i) los autos sancionatorios cobraron ejecutoria el 27 de abril de 2021, es decir, más de un año después de que se acreditara el cumplimiento total de la orden de tutela; y (ii) se remitió la primera copia que prestaba mérito ejecutivo a la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja, para lo de su competencia. El señor Jaime Abril Morales alegó que estas decisiones vulneraron sus derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y al buen nombre, pues desconocieron el precedente judicial establecido por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, que permite la inaplicación de una sanción cuando se verifica el cumplimiento de la orden de tutela que la originó, inclusive después de que se haya efectuado el grado jurisdiccional de consulta.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Ahora bien, el Alto Tribunal Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, revisó la acción de tutela interpuesta por la señora Paula Gaviria Betancur, en calidad de directora general de la Unidad Administrativa Especial para la Atención y Reparación Integral a las Víctimas, en contra del Juzgado Civil del Circuito de Los Patios (Norte de Santander) y de la Sala Civil del Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta, al considerar que sus garantías constitucionales fueron vulneradas con las decisiones de negar el levantamiento de unas sanciones que se le impusieron durante el trámite de unos incidentes de desacato.

En dicha oportunidad, la Corte Constitucional tuteló los derechos a la libertad y al debido proceso de la actora, al considerar que las autoridades accionadas desconocieron que el fin perseguido con el incidente de desacato es conminar al obligado a que cumpla y no castigar con una sanción: “Acerca de la finalidad que persigue el incidente de desacato, la postura que de vieja data ha acogido la Sala Plena de esta Corte y que se ha mantenido es que, si bien una de las consecuencias derivadas de este trámite incidental es la imposición de sanciones por la desobediencia frente a la sentencia, su auténtico propósito es lograr el cumplimiento efectivo de la orden de tutela pendiente de ser ejecutada22; de suerte que no se persigue reprender al renuente por el peso de la sanción en sí misma23, sino que ésta debe entenderse como una forma para inducir que aquel encauce su conducta hacia el cumplimiento, a través de una medida de reconvención cuya objetivo no es otro que auspiciar la eficacia de la acción impetrada y, con ella, la reivindicación de los derechos quebrantados24.

Más adelante, determinó que el juez encargado de conocer el incidente de desacato no puede negar la inaplicación de una sanción, bajo el argumento que las providencias sancionatorias están en firme: “Por otro lado, el juzgado mal podía negar el levantamiento de las sanciones con argumentos como que las mismas se encontraban en firme y que el desacato es un dispositivo para castigar al renuente, pues ello desconoce la doctrina desarrollada de forma pacífica por esta Corte en cuanto a que el propósito perseguido por la sanción es conminar al obligado como medio para garantizar el goce efectivo del derecho tutelado mediante sentencia, mas no sancionar por sancionar.

Bajo esa óptica, ante las solicitudes de inaplicación de las sanciones, el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios estaba llamado a incorporar en su razonamiento la jurisprudencia consolidada por esta Corte y aplicar el mandato constitucional de prevalencia de lo sustancial (que en este caso sería la constatación de las acciones positivas orientadas al cumplimiento), para con base en ello reconsiderar si se justificaba mantener las medidas coercitivas impuestas”.

(Resalta la Sala). 22 Sentencias C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz y C-367 de 2014, M.P: Mauricio González Cuervo 23 Sentencias T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra, T-368 de 2005, M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, T-1113 de 2005, M.P.: Jaime Córdoba Triviño, T-171 de 2009, M.P.: Humberto Antonio Sierra Porto, T-652 de 2010, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio, T-074 de 2012, M.P.: Jorge Ignacio Pretelt Chaljub, T-280A de 2012, M.P.: Gabriel Eduardo Mendoza Martelo, T-482 de 2013, M.P.: Alberto Rojas Ríos, C-367 de 2014, M.P.: Mauricio González Cuervo, 24 Sobre la naturaleza de la sanción por desacato se pronunció la Corte Constitucional en la sentencia C-092 de 1997, M.P.: Carlos Gaviria Diaz Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Estos argumentos han sido reiterados por esta Sección al resolver solicitudes de inaplicación de sanciones impuestas por desacato a órdenes de tutela.

Así, por ejemplo, en auto de 18 de agosto de 2022, dictado en el proceso identificado con el radicado número 11001-03-15-000-2021-00414-0125, la Sección Quinta del Consejo de Estado reiteró lo dispuesto en la sentencia de 25 de febrero de 2021, proferida en el marco de la acción de tutela número 11001-03-15-000-2021-00212- 00, y consideró lo siguiente: “Del citado texto, se colige que la autoridad judicial accionada no aplicó el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, incluso tampoco la postura de esta Corporación transcrita anteriormente, al momento de resolver las solicitudes de inaplicación de las sanciones del 18 de junio, 6 de septiembre y 18 de noviembre de 2019 impuestas a la señora Adriana María Velásquez Arango, en condición de representante legal suplente, correspondientes al arresto de tres (3) días y multa de un (1) salario mínimo legal mensual vigente.

Lo anterior, si se tiene en cuenta que en los informes allegados por Savia Salud EPS se pusieron de presentes las actuaciones que desplegó esa entidad en aras de garantizar la prestación de los servicios de salud que requiere el joven Betancur Cardona, así fuera de manera tardía y, con base en ello, reconsiderar si se justificaba mantener tales medidas coercitivas.

De ahí, la importancia de que el juzgado cuestionado se detenga a revisar los hechos expuestos en los memoriales que se presentaron luego del auto de 20 de enero de 2020, pues puede evidenciar circunstancias nuevas que le permitan analizar el caso desde una óptica diferente y que evidencien un cumplimiento parcial de la orden de tutela”.

(Negrillas del texto original) En aplicación de las anteriores consideraciones, la Sala estima que el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja vulneró el derecho al debido proceso del señor Jaime Abril Morales, al no aplicar el criterio fijado por la Corte Constitucional en la sentencia SU-034 de 2018, cuando resolvió las solicitudes de inaplicación de la multa que le fue impuesta mediantes los autos de 12 y 20 de abril de 2021, según el cual la finalidad que se persigue con la figura del incidente de desacato no es sancionar a la autoridad respectiva, sino el cumplimiento de lo dispuesto por el juez de tutela para alcanzar el fin que justificó la solicitud de amparo de asegurar el goce efectivo de los derechos de los actores.

Ahora bien, en cuanto a la consideración realizada por el juzgado accionado relacionada con que ya se remitió a la División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja la primera copia que presta mérito ejecutivo de las providencias que sancionaron con multa al actor, la Sala evidencia que en el ordinal quinto26 de la sentencia SU-034 de 2018, la Corte Constitucional ordenó al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios que oficiara a todas las autoridades a las que se encargó ejecutar las sanciones por desacato de la señora Paula Gaviria Betancur y que les comunicara acerca de 25 M.P. Rocío Araújo Oñate. 26 “Sexto.- ORDENAR al Juzgado Civil del Circuito de Los Patios que, en el término de cinco (5) días, contado a partir de la notificación de esta sentencia, oficie a todas las autoridades a las que encargó de ejecutar las sanciones por desacato referidas en el ordinal quinto de esta decisión, comunicándoles acerca de la decisión adoptada por esta Corporación”.

Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la decisión que tomó la Corte en el ordinal cuarto27 de esa providencia de levantar tales sanciones.

En el caso de autos, la parte actora allegó copia del Oficio DESAJTUGCC22-75 de 2 de marzo de 2022, del Despacho No. 2 de la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, expedido dentro del proceso No. 15001-12-90-000-2022- 00013-00, a través del cual se hace el cobro persuasivo del dinero por la multa que le impuso el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja.

Por lo tanto, esta Sala de Decisión considera que lo procedente en este caso era que el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja consultara el estado del proceso en la oficina de División de Fondos Especiales y Cobro Coactivo de la Dirección Seccional de Administración Judicial de Tunja y determinara si la multa ya había sido pagada, para posteriormente resolver la solicitud de inaplicación de la multa, comoquiera que la jurisprudencia permite que el juez constitucional deje sin efectos una sanción luego de ser consultada y confirmada, sin perjuicio de que aquella ya se hubiere ejecutado28.

Por lo tanto, esta Sala revocará la sentencia de 16 de junio de 2022 y, en su lugar, se amparará el derecho fundamental al debido proceso del actor, en calidad de vicepresidente del Fondo Nacional de Prestaciones Sociales del Magisterio (FOMAG). En consecuencia, se dejarán sin efectos los autos de 30 de marzo y 19 de abril de 2022 y se ordenará al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja proferir una nueva decisión mediante la cual resuelva la solicitud presentada por el actor el 7 de mayo de 2022, en atención al precedente contenido en la sentencia SU-034 de 2018 y a las consideraciones expuestas en precedencia. 3.

DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, 27 “Quinto.- LEVANTAR las sanciones por desacato impuestas a las ciudadanas Paula Gaviria Betancur, María Eugenia Morales Castro y Carolina Albornoz Herrán por el Juzgado Civil del Circuito de Los Patios mediante autos del 3 de agosto y 25 de noviembre de 2015, las cuales fueron confirmadas en sede jurisdiccional de consulta por el Tribunal Superior del Distrito Judicial de Cúcuta –Sala Civil-Familia– mediante autos del 12 de agosto y 9 de diciembre de 2015, dentro de los incidentes de desacato promovidos por Víctor Manuel Contreras Ovalle (expediente 2014- 261) y María Hermelina Vargas Balaguera (expediente 2014-282), respectivamente”. 28 Ver por ejemplo Auto 181 del 13 de mayo de 2015 del Corte Constitucional que señaló: “(…) (v) en el supuesto en que el juez haya adelantado todo el procedimiento incidental y decidido sancionar por desacato al responsable, éste podrá evitar que se materialice la multa o el arresto cumpliendo el fallo que lo obliga a proteger los derechos fundamentales del actor.

De este modo, si se verifica el cumplimiento del fallo luego de consultada y confirmada la sanción, el juez de primera o única instancia deberá declarar inmediatamente el cumplimiento de la sentencia y revocar o dejar sin efecto la sanción impuesta y las actuaciones que dependan de ella, de conformidad con la jurisprudencia de esta Corte y la competencia asignada por el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 que dispone que este “mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza”.

Lo anterior, sin perjuicio de las sanciones que ya se hubieren ejecutado”. Demandante: Jaime Abril Morales Demandados: Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja y otro Radicado: 11001-03-15-000-2022-02574-01 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co FALLA:

PRIMERO: REVOCAR la sentencia de 16 de junio de 2022, proferida por la Subsección “B” de la Sección Segunda del Consejo de Estado para, en su lugar, CONCEDER el amparo del derecho fundamental al debido proceso del señor Jaime Abril Morales.

SEGUNDO: DEJAR sin efectos los autos de 30 de marzo y 19 de abril de 2022, proferidos por el Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja, en el marco del incidente de desacato identificado con el radicado 15001-33-33- 012-2020-00173-00/01.

TERCERO: ORDENAR al Juzgado Doce (12) Administrativo del Circuito Judicial de Tunja que, dentro de los quince (15) días siguientes a la notificación de esta providencia, profiera una nueva decisión mediante la cual resuelva la solicitud presentada por el actor el 7 de mayo de 2022, en atención al precedente contenido en la sentencia SU-034 de 2018 y a las consideraciones expuestas en esta providencia.

CUARTO: NOTIFICAR a las partes y los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.

QUINTO: Dentro de los diez (10) días siguientes a la ejecutoria de esta providencia, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE (Firmado electrónicamente) PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente (Firmado electrónicamente) LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado (Firmado electrónicamente) ROCÍO ARAÚJO OÑATE Magistrada (Firmado electrónicamente) CARLOS ENRIQUE MORENO RUBIO Magistrado Esta decisión fue generada con firma electrónica, la cual tiene plena validez y efectos jurídicos, conforme a lo dispuesto en la Ley 527 de 1999 y el Decreto 2364 de 2012.