CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN PRIMERA Consejero ponente: Dr. Pablo Andrés Córdoba Acosta Bogotá, D.C., veintisiete (27) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Acción de tutela Parte actora: Italides Moncada Páez Parte accionada: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección C Radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Asunto: Tutela contra providencia judicial.
Se confirma el fallo impugnado. Improcedencia por no cumplir con los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. Sentencia de segunda instancia La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora contra la sentencia de 22 de agosto de 2025 proferida por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado. 1.
ANTECEDENTES 1. Hechos De la solicitud de amparo y de los documentales obrantes en el expediente se extraen los siguientes supuestos fácticos jurídicamente relevantes: 1.1. La señora Italides Moncada Páez presentó demanda ejecutiva contra la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente ESE y, como medida cautelar, solicitó el embargo y retención de los dineros de la entidad ejecutada. 1.2.
El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá, mediante la providencia de 25 de marzo de 2025, resolvió negar la medida cautelar, al considerar que los bienes destinados a la prestación de un servicio público esencial son inembargables por disposición del legislador. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1.3.
Contra la decisión anterior la actora presentó recurso de apelación. 1.4. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante sentencia de 23 de julio de 2025, confirmó la decisión de primera instancia al considerar que “[…] no existe una suma liquida determinada, como quiera que no se ha agotado el trámite correspondiente para determinar con certeza el valor de la obligación, pues hasta este momento procesal no existe siquiera una liquidación provisional de las sumas adeudadas por la entidad ejecutada, toda vez que, las pretensiones de la demanda se no se elevaron por una suma determinada de dinero, sino en abstracto […]”, por lo que “[…] es luego de [establecerse] la suma realmente adeudada, que debe solicitarse la medida cautelar, […] de lo contrario resultaría altamente perjudicial y más gravoso para la entidad, ordenar el embargo de dineros que excedan el monto real del crédito, contraviniendo así, lo dispuesto en el artículo 599 del C.G.P. […]”. 2.
Fundamentos de la solicitud de amparo La parte actora manifestó que la autoridad accionada desconoció que el principio de inembargabilidad de los recursos públicos no es absoluto, tal como lo ha establecido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado en diferentes pronunciamientos. Señaló que la autoridad accionada al negar las medidas cautelares dentro del proceso ejecutivo laboral desconoció pruebas claras y suficientes que acreditaban la existencia de bienes y cuentas embargables impidiendo la materialización de una sentencia laboral ejecutoriada.
Sostuvo que la negativa del tribunal accionado desconoció que los procesos ejecutivos laborales son de naturaleza forzosa y habilitan al juez para decretar embargos aun de oficio sobre bienes que no gocen de protección especial. Sin este análisis por parte de la autoridad judicial a un documento oficial que contiene información detallada de bienes inmuebles, matrículas inmobiliarias, Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co ubicación, destinación y tipo de inmueble, la autoridad judicial incurrió en falta de valoración probatoria integral.
Además, el fallo contradijo la jurisprudencia del Consejo de Estado respecto de la embargabilidad de las cuentas públicas para garantizar el cumplimiento de sentencias laborales, a partir de las excepciones legales y constitucionales correspondientes. Finalmente, afirmó que la decisión acusada representa una forma de negación de la justicia que perpetúa la mora en el pago de derechos laborales reconocidos judicialmente.
Con la exigencia a la parte ejecutante de pruebas contables y financieras que solo pueden ser certificadas por la entidad deudora y con lo cual se desconoce el principio de impulso procesal y se vulneran los postulados del Estado Social de Derecho. 3. Pretensiones La parte actora planteó las siguientes pretensiones: “[…] 1. Que se amparen los derechos fundamentales invocados. 2.
Que se ordene al Tribunal Administrativo de Cundinamarca revocar el auto cuestionado y decretar medidas cautelares. 3. Que se reconozca la prueba sobreviniente aportada mediante el documento “SUBREDES INMUEBLES VARIOS 2024”. 4. Que se ordene al Tribunal embargar los inmuebles plenamente identificados. 5. Que se requiera a la Subred Sur Occidente E.S.E. informar expresamente: i) las cuentas bancarias de la entidad, ii) cuáles han sido utilizadas para pagar sentencias laborales y conciliaciones, y iii) el saldo actual en dichas cuentas.
De este modo, se pueda verificar su embargabilidad, especialmente respecto de la cuenta de la cual ya se han pagado condenas laborales firmes. 6. Que se incorpore al expediente la totalidad del documento aportado como prueba sobreviniente. 7. Que se ordene el envío del expediente del proceso ejecutivo al juez de tutela para verificación integral y valoración de todas las pruebas. […]”. [sic en toda la cita] Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
TRÁMITE DE LA ACCIÓN DE TUTELA 1. Mediante auto de 30 de julio de 2025, se admitió la presente acción de tutela contra la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y se vinculó a la Subred Integrada de Servicios de Salud Sur Occidente E.S.E. y al Juzgado Veinticinco Administrativo de Bogotá - Sección Segunda, como terceros con interés en los resultados de este proceso. 2.
El 22 de agosto de 2025, la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado profirió sentencia de primera instancia declarando improcedente el mecanismo de amparo de la referencia. 3. Mediante auto de 29 de octubre de 2025, se concedió la impugnación presentada por la parte actora contra el fallo de primera instancia. III. INTERVENCIONES 1.
La Subred Integrada de Servicios de Salud Sur – Occidente ESE solicitó que se reconozca que los recursos y bienes de esa entidad se encuentran protegidos por el principio de inembargabilidad, en virtud de su destinación específica para la prestación del servicio público y derecho fundamental a la salud, por lo que solicita que no se acceda a esta pretensión dentro del trámite de la acción de tutela, sin perjuicio del derecho que tiene la parte accionante de formular solicitud de información por la vía ordinaria, a través de los canales establecidos por la entidad para atender peticiones.
Señaló que de acuerdo con la naturaleza de los bienes relacionados en el documento Subredes inmuebles varios 2024, estos no pueden definirse por su uso administrativo o logístico aparente, sino que deben valorarse en conjunto con su finalidad institucional y su contribución, directa o indirecta a la prestación del servicio de salud y resaltó que los bienes y recursos públicos destinados al cumplimiento de su función misional resultan ser inembargables, conforme al artículo 25 de la Ley 1751 de 2015 y los numerales 1 y 4 del artículo 594 del CGP, además del artículo 48 de la Constitución Política.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2. La Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca señaló que no incurrió en violación alguna de los derechos fundamentales invocados porque la decisión que se adoptó fue con fundamento en las normas pertinentes y con la interpretación que a ellas corresponde.
Indicó que lo que pretende la accionante es revivir un debate surtido en la jurisdicción contencioso- administrativa. 3. El Juzgado Veinticinco Administrativo del Circuito de Bogotá remitió el expediente digital del proceso ejecutivo con número de radicación: 11001-33- 35-025-2024-00206-00. IV.
FUNDAMENTOS DEL FALLO IMPUGNADO La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, mediante sentencia de 22 de agosto de 2025, declaró improcedente el amparo solicitado al considerar que no cumplía con el requisito de subsidiariedad. Indicó que el proceso ejecutivo dentro del cual se alegó la vulneración de derechos fundamentales se encuentra en trámite y pendiente de continuar con la práctica de la liquidación del crédito, por lo que la acción de tutela no cumple con el requisito de la subsidiariedad.
V.
FUNDAMENTOS DE LA IMPUGNACIÓN La actora impugnó el fallo de primera instancia reiterando en términos generales los argumentos expuestos en el escrito de tutela y adicionalmente expuso las siguientes razones: Indicó que en el presente caso los medios judiciales ordinarios resultan ser ineficaces porque sus derechos laborales permanecen sin pago por más de siete (7) años y la entidad reconoció su incapacidad financiera para cumplir, por lo que este mecanismo es el único idóneo y urgente para garantizar la Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección real y efectiva de los derechos que considera vulnerados.
Sostuvo que la providencia impugnada desconoce el precedente del Consejo de Estado1 y de la Corte Constitucional2 que han establecido que la inembargabilidad no es absoluta permitiendo el embargo de cuentas destinadas al pago de sentencias laborales. Destacó que la negativa del amparo constitucional constituye una violación directa a los artículos 25, 53 y 229 de la Constitución Política porque la privan del acceso efectivo a la justicia frente a una entidad que admite su incapacidad de pago y desconoce el principio de eficacia de la justicia y la supremacía del derecho sustancial.
V. CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Competencia La Sala es competente para conocer del presente asunto, de conformidad con lo previsto en el Decreto Ley 2591 de 1991, en concordancia con el artículo 13 del Acuerdo número 80 de 12 de marzo de 2019, proferido por la Sala Plena del Consejo de Estado. 2. Problemas jurídicos De acuerdo con la situación fáctica planteada, y teniendo en cuenta que corresponde al juez de tutela, en segunda instancia, verificar si el fallo impugnado debe ser confirmado, modificado o revocado3, la Sección debe establecer: A) Si en el presente asunto se cumplen los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales y, si ello es así, se deberá: 1 Consejo de Estado, 3 de mayo de 2023.
Exp.: 11001-03-15-000-2022-02547-00 2 Corte Constitucional: SU- 556 de 2019. T-240 de 2022; T-333 de 2023 3 Artículo 32 del Decreto Ley 2591 de 1991. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co B) Determinar si la providencia acusada vulneró los derechos fundamentales invocados por la parte accionante. 3.
Caso concreto 3.1. Análisis de los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela La jurisprudencia pacífica tanto de la Corte Constitucional4 como del Consejo de Estado5 ha sostenido que la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales está supeditada, en primer lugar, al cumplimiento de unos requisitos generales y, como segunda medida, a la configuración de alguno de los requisitos especiales para dicha procedencia. Como requisitos generales de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales se han establecido, los siguientes: i) la relevancia constitucional del asunto; ii) el agotamiento de todos los medios de defensa judicial, salvo la existencia de un perjuicio irremediable; iii) el cumplimiento del principio de inmediatez; iv) si se trata de una irregularidad procesal, que ésta tenga efecto decisivo en la providencia objeto de inconformidad; v) la identificación clara de los hechos causantes de vulneración y su alegación en el proceso, y vi) que la acción no se dirija contra un fallo de tutela, salvo las excepciones previstas en la sentencia SU-627 de 2015.
Esta acción constitucional fue instituida como un instrumento subsidiario excepcional y residual, es decir, que solo procede cuando el afectado no dispone de otros medios de defensa judicial, salvo que se utilice como mecanismo transitorio, con miras a evitar un perjuicio irremediable, de conformidad con lo previsto en el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución Política y en el numeral 1º del artículo 6º del Decreto Ley 2591 de 1991. 4 Ver sentencia C-590 de 2005, entre otras. 5 Sentencias del 5 de julio de 2012 y del 5 de agosto de 2014, expedientes 2009-01328-01(IJ) y 2012- 02201-01, respectivamente.
Entre otras. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co El concepto de perjuicio irremediable está relacionado con la existencia de una grave e inminente afectación o detrimento del derecho fundamental que deba ser conjurada con medidas urgentes, de aplicación inmediata e impostergable, para neutralizar, cuando ello sea posible, la vulneración del derecho6.
De acuerdo con lo expuesto, se tiene que, para acudir a la acción de amparo el interesado debe agotar todos los medios que prevea el ordenamiento legal (acción, recurso, incidente o cualquier mecanismo de defensa judicial cualquiera que sea su naturaleza7), lo que significa que la parte accionante tiene la obligación de interponer en tiempo los recursos establecidos en la ley o las acciones que estén a su alcance.
Adicionalmente, esta Sección8, de manera reiterada, ha considerado, tratándose de acciones de tutela contra providencias judiciales, que el requisito de subsidiariedad tampoco se cumple cuando se encuentra en trámite el proceso donde se profirió la decisión objeto de tutela. En el caso objeto de estudio, la parte actora solicitó el amparo de sus derechos fundamentales y, en consecuencia, se deje sin efectos la providencia de 23 de julio de 2025 proferida por la Subsección C de la Sección Segunda del Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso ejecutivo identificado con número de radicación 11001-33-35-025-2024-00206-01, mediante la cual se confirmó la decisión de primera instancia que negó las medidas cautelares solicitadas.
Nótese, que la providencia a la cual la parte actora le atribuyó la supuesta afectación de sus garantías fundamentales no puso fin a la litis, dado que el proceso ejecutivo “[…] aún está en curso para seguir adelante con la ejecución y practicar la liquidación del crédito […]”, tal como lo consideró el a quo. Por tanto, tal como lo manifestó el juez de primera instancia “[…] la accionante 6 Sentencia T-225 de1993, reiterado en la sentencia SU-617 de 2013. 7 Corte Constitucional, auto 132 de 2015, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 8 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, C.P. doctor Roberto Augusto Serrato Valdés, número único de radicación 11001-03- 15-000-2017-03006-00.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co debía esperar a su resolución o, por lo menos, a que estuviera la liquidación del crédito en firme, teniendo en cuenta que, se afirmó que no existe certeza del valor de la obligación, pues, las pretensiones de la demanda no se plantearon por una suma de dinero, sino en abstracto […]”.
Bajo este escenario, la intervención del juez constitucional en este asunto se encuentra vedada, en razón a que, tal como lo ha considerado esta Sección: “[…] cuando el proceso se encuentra en curso, la acción de tutela no es procedente para cuestionar cualquier decisión adversa a las partes, aún luego de agotados los recursos que contra ellas proceden dentro del proceso, si el desarrollo del medio de control no ha finalizado y, por tanto, no se puede tener certeza de la trascendencia de esa presunta irregularidad procesal en la decisión que pone fin al proceso […]”9. [Negrillas de la Sala] Así las cosas, la Sala advierte que la presente solicitud de amparo deviene improcedente por no satisfacer el requisito de subsidiariedad, máxime cuando de la revisión del escrito de tutela no se evidencia la ocurrencia de un perjuicio irremediable que habilite la intervención del juez constitucional como mecanismo transitorio.
Sin perjuicio de lo expuesto, la Sala advierte que en todo caso el presente asunto no satisface el requisito general de relevancia constitucional dado que el argumento expuesto por la actora asociado a que el principio de inembargabilidad de recursos públicos no es absoluto no guarda relación con lo decidido por el tribunal accionado en razón a que la medida de embargo no fue negada con fundamento en dicho argumento, sino por la inexistencia de una liquidación provisional de las sumas adeudadas.
De ahí que la Sala advierte que la argumentación que esgrimió la parte actora para acreditar la supuesta vulneración de los derechos fundamentales en que incurrió la autoridad accionada no devela que el presente asunto gire en torno al alcance de algún derecho fundamental, sino que están dirigidos a demostrar 9 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia de 15 de diciembre de 2017, número único de radicación 11001-03-15-000-2017-03006-00.
Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co la procedencia de la medida cautelar solicitada dentro del proceso ejecutivo objeto de tutela. En consecuencia, se considera que los argumentos de la parte actora más que develar la existencia de una cuestión que sea de “verdadera relevancia constitucional” que conlleve la presunta trasgresión de derechos fundamentales, demuestra una inconformidad con la decisión adoptada por la autoridad accionada como si este mecanismo se tratase de un recurso o instancia adicional, por lo cual el juez de tutela no puede inmiscuirse en dicho asunto, so pena de otorgar a la acción de tutela un carácter que no le es propio de su naturaleza y de paso invadir la competencia y la independencia del juez natural.
Por último, Sala advierte que el alcance de la discusión en esta oportunidad es estrictamente económico porque no involucra el desarrollo del núcleo esencial de un derecho fundamental. Por lo tanto, la intervención del juez en estos asuntos se encuentra restringida. Bajo las anteriores consideraciones, esta Sección confirmará el fallo impugnado que declaró improcedente la acción de tutela de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley.
F A L L A PRIMERO: CONFIRMAR el fallo de tutela de 22 de agosto de 2025 proferido por la Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado, por las razones expuestas en la parte motiva de esta decisión.
SEGUNDO: NOTIFICAR a las partes por el medio más expedito y eficaz. Número único de radicación: 11001-03-15-000-2025-04664-01 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co TERCERO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Se deja constancia de que la anterior providencia fue leída, discutida y aprobada por la Sala en la sesión de la fecha. NUBIA MARGOTH PEÑA GARZÓN Consejera de Estado Presidenta PABLO ANDRÉS CÓRDOBA ACOSTA Consejero de Estado CARLOS FERNANDO MANTILLA NAVARRO Consejero de Estado GERMÁN EDUARDO OSORIO CIFUENTES Consejero de Estado CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por los integrantes de la Sección Primera en la sede electrónica para la gestión judicial SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con la ley.