Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., treinta (30) de noviembre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación: 66001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz Demandados: Municipio de La Virginia (Risaralda) Tema: Relación laboral encubierta Sentencia de segunda instancia ________________________________________________________________ Asunto La Sala decide los recursos de apelación interpuestos por las partes contra la sentencia proferida el 30 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, por medio de la cual se accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda. 1.
Antecedentes 1.1. La demanda 1.1.1. Las pretensiones Luz Marina Ríos Ortiz presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho previsto en el artículo 138 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo1, en orden a que se declarara la nulidad del Oficio CO 2485 300 del 2 de agosto de 2016, por medio del cual el alcalde del municipio de La Virginia le negó la existencia de una relación laboral por sus servicios como «auxiliar administrativo» de la Secretaría de Desarrollo Social de ese municipio por los periodos comprendidos entre el 5 de febrero de 2009 y el 15 de junio de 2010 y del 13 de febrero de 2012 al 31 de diciembre de 2014 y el pago de las prestaciones sociales que se derivaban de ella.
Como consecuencia de lo anterior y a título de restablecimiento del derecho solicitó que: i) se declarara la existencia de la relación laboral entre las partes por el 1 En adelante CPACA. 2 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz período reclamado; ii) se concedieran las prestaciones sociales, tales como cesantías y sus intereses, primas de servicios y navidad, vacaciones, bonificación por recreación, auxilio de transporte, dotación de calzado y vestido de labor y subsidio de alimentación, con base en los honorarios percibidos en cada contrato u orden de prestación de servicios o la asignación básica establecida para el empleado de planta que realizaba sus funciones, el que le resultare más favorable; iii) se pagaran los aportes efectuados a seguridad social por concepto de salud y pensión, así como lo descontado por riesgos profesionales y caja de compensación familiar; iv) se reconociera la sanción moratoria por el retardo en el pago de las prestaciones sociales; v) se indexaran y actualizaran las sumas que resultaren; vi) se computara el tiempo que se reconociere para efectos pensiónales; y vii) se condenara en costas a la parte demandada. 1.1.2.
Fundamentos fácticos Como hechos relevantes se señalaron los siguientes: - Luz Marina Ríos Ortiz laboró como «auxiliar administrativo» al servicio de la Secretaría de Desarrollo Social del municipio de La Virginia a través de contratos u órdenes de prestación de servicios y de la Cooperativa de Trabajo Asociado Multiplicadora de Servicio2 del 5 de febrero de 2009 al 15 de junio de 2010 y desde el 13 de febrero de 2012 hasta el 31 de diciembre de 2014, periodos en los que desarrolló sus funciones de manera personal, bajo continua dependencia y subordinación, dentro de unos horarios impuestos de lunes a domingo y con una remuneración pactada. - Dentro de sus actividades i) apoyó la promoción y difusión de los talentos artísticos; ii) fortaleció el proceso de formación y divulgación de los programas de la Casa de la Cultura con el fin de optimizar la ocupación del tiempo libre de la población infantil, juvenil y adulta; iii) fomentó valores morales a los monitores y alumnos de las actividades de formación artística y cultural; iv) lideró procesos de mejora; v) promovió espacios de formación; vi) capacitó a los líderes comunales en los talleres de participación ciudadana; vii) ayudó en los programas de teatro, títeres, artes plásticas, danza, banda musical y marcial; y viii) participó en eventos de la administración. - Durante su vinculación como contratista tuvo que pedir permisos para ausentarse de sus funciones y recibió llamados de atención respecto de las actividades que desempeñó. 2 En adelante Cooperativa Multiser. 3 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz - Las prestaciones sociales y acreencias laborales a las cuales tenía derecho por ley, propias de los empleados de planta que ejercían sus funciones, nunca le fueron reconocidas y tuvo que pagar por cuenta propia la seguridad social. - El 21 de julio de 2016, solicitó al municipio de La Virginia el reconocimiento de la existencia de una relación laboral por el tiempo en que se desempeñó como auxiliar administrativo y de las prestaciones sociales que se derivaban de ella; sin embargo, esta petición fue negada por el alcalde del municipio a través del Oficio CO 2485 300 del 2 de agosto de 2016. 1.1.3.
Normas violadas y concepto de violación Como tales se señalaron los artículos 2, 4, 6, 13, 23, 25, 28, 53, 90, 209, 229 y 300, numeral 7, de la Constitución Política; 23, 24, 35 y 65 del Código Sustantivo del Trabajo; 2 de la Ley 15 de 1959; 1, 5, 6 y 8 del Decreto 3135 de 1968; 1 y 42, literal d), del Decreto 1042 de 1978; 1 del Decreto 1978 de 1989; y 15 y 18 del Decreto 25 de 1995; las leyes 21 de 1982, 70 de 1988, 50 de 1990 y 100 de 1993; los decretos 1848 de 1969, 1295 de 1994, 1919 de 2002; y los códigos General del Proceso3 y CPACA.
En cuanto al concepto de violación, expuso lo siguiente4: - El municipio demandado omitió aplicar los principios de la primacía de la realidad sobre las formalidades, irrenunciabilidad de los derechos, continuidad de la relación laboral, razonabilidad, buena fe y no discriminación, entre otros, no obstante haberse configurado los elementos propios de una relación laboral; además, vulneró el artículo 53 de la Constitución Política, toda vez que se acreditó la existencia de un trabajo desarrollado de manera personal, subordinado o dependiente, consistente en la actitud por parte del municipio contratante de impartirle órdenes y directrices en relación con la labor contratada, bajo la fijación de un horario de trabajo para la prestación de sus servicios, incluso nocturno, en dominicales y festivos, y con una remuneración mensual como retribución por las labores que realizaba. - Desarrolló actividades y funciones iguales a las de un empleado de planta del municipio de La Virginia. 3 En adelante CGP. 4 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL», documento «5_ED_01EXPEDIENTEDIGITALI(.PDF) NroActua 2», folios 119 a 142. 4 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz - Así entonces, entre Luz Marina Ríos Ortiz y el municipio de La Virginia existió una relación laboral por el período en que trabajó como «auxiliar administrativo», lo que le generó el derecho al pago de las prestaciones sociales que procedían de ella. 1.2.
Contestación de la demanda El municipio de La Virginia se opuso a la prosperidad de las pretensiones con fundamento en las siguientes consideraciones5: - La relación contractual entre las partes estuvo regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual autorizó a las entidades públicas para celebrar contratos de prestación de servicios con el objeto de realizar actividades no solamente de carácter permanente, sino las que de manera excepcional se requieran para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad y estas no puedan realizarse con el personal de planta o requieran conocimientos especializados, sin que generara un vínculo laboral y el derecho a recibir prestaciones sociales. - No se configuraron los elementos constitutivos para declarar la existencia de una relación laboral entre las partes, en especial el de la subordinación o dependencia, toda vez que se trató de una labor coordinada entre el contratante y el contratista, lo que implica que el segundo se somete a las condiciones necesarias para el desarrollo eficiente de la actividad encomendada, lo cual llevó al cumplimiento de un horario, a recibir una serie de instrucciones de los superiores y a tener que reportar informes sobre las labores. - La demandante desarrolló de forma autónoma e independiente las actividades pactadas en los contratos y órdenes de prestación de servicios. 1.3.
La sentencia apelada El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, en sentencia del 30 de junio de 2020 accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda. Al efecto dispuso lo siguiente6: «1. Se declara probada parcialmente la excepción de prescripción trienal de los derechos laborales causados al con anterioridad al 13 de febrero de 2012, conforme a lo indicado en la parte motiva. 2.
Se declara la nulidad del acto administrativo contenido en el oficio No. C02485300 5 Ibidem, folios 218 a 224. 6 Ibidem, folios 344 a 393. 5 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz de fecha 2 de agosto de 2016, por medio del cual el municipio de La Virginia niega el reconocimiento de la relación laboral reclamada por la actora y el pago de prestaciones sociales correspondientes, conforme los argumentos expuestos en la parte considerativa de esta providencia. 3.
Como consecuencia de la declaración anterior y a título de restablecimiento del derecho, se condena al municipio de La Virginia, a pagar a la demandante las prestaciones sociales de orden legal a las cuales tiene derecho, tomando como base los honorarios contractuales derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral y no operó el fenómeno prescriptivo, es decir, entre el 13 de febrero de 2012 al 31 de diciembre de 2012, del 1º de febrero de 2013 al 31 de diciembre de 2013, del 23 de enero de 2014 al 22 de diciembre de 2014, dentro del marco de las consideraciones del presente proveído. 4.
Se condena a la entidad demandada a pagar en favor de la demandante los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que debió trasladar a los Fondos respectivos, durante el período comprendido entre el 13 de febrero de 2012 al 31 de diciembre de 2012, del 1o de febrero de 2013 al 31 de diciembre de 2013, del 23 de enero de 2014 al 22 de diciembre de 2014, conforme se expuso en la parte motiva de la presente providencia. 5.
El municipio de La Virginia, deberá tener en cuenta los honorarios pactados en todos los contratos celebrados y calcular el ingreso base de cotización (IBC) pensional del actor, mes a mes, a fin de establecer si existe diferencia entre los aportes realizados por aquel como contratista y los que se debieron efectuar, caso en el cual, se ordena cotizar al respectivo fondo de pensiones la suma faltante por concepto de aportes a pensión, pero solo en el porcentaje que le correspondía en su calidad de empleador.
Para tales efectos, la parte actora deberá acreditar las cotizaciones que realizó al sistema durante los vínculos contractuales y en la eventualidad de que no las hubiese hecho o existiese diferencia en su contra, tendrá la carga de cancelar o completar, según sea el caso, el porcentaje que le incumbía como trabajadora, desacuerdo con las consideraciones de esta providencia. 6.
El tiempo laborado bajo la modalidad de contrato de prestación de servicios, se debe computar para efectos pensionales. 7. Se condena a la entidad demandada al pago compensatorio en dinero, en favor de la demandante, de las dotaciones de vestido y calzado de labor causadas entre el 13 de febrero de 2012 al 31 de diciembre de 2012, por las razones expresadas en la parte considerativa de esta providencia. 8.
Se condena a la demandada a efectuar los ajustes de valor sobre las sumas que resulten á favor de la demandante según el índice de precios al consumidor, de conformidad con el inciso final del artículo 187 del C.P.A.C.A., para lo cual se observará lo señalado en la parte motiva de este fallo. 7. La entidad demandada dará cumplimiento al presente fallo en los términos referidos en el artículo 192 del CPACA.
Para lo anterior se enviará la copia respectiva del acta a la Procuraduría Regional, para los efectos del artículo 75 numeral 12 del Decreto 262 de 2000. 6 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz 8. Se niegan las demás súplicas de la demanda. (…)» (sic). Como fundamento de su decisión señaló lo siguiente: - En atención a los testimonios, la declaración de parte y la prueba documental, es posible declarar la relación laboral entre las partes por los periodos comprendidos entre el 5 de febrero y el 4 de julio de 2009, el 1° de septiembre y 31 de diciembre de 2009, el 29 de enero y 15 de junio de 2010, el 13 de febrero y 31 de diciembre de 2012, el 1° de febrero y 31 de diciembre de 2013 y el 23 de enero y 22 de diciembre de 2014, toda vez que se acreditaron los elementos para su configuración, esto es la prestación personal del servicio, la remuneración y la subordinación o dependencia. - Lo anterior, toda vez que Luz Marina Ríos Ortiz i) realizó sus actividades de forma personal en la Casa de la Cultura del municipio de La Virginia como coordinadora; ii) en los contratos de prestación de servicios suscritos entre las partes se pactaron honorarios mensuales; iii) no tenía libertad para realizar las funciones encomendadas, las cuales fueron prestadas en un horario determinado; y iv) desarrolló tareas conforme con las órdenes y directrices impartidas por sus jefes inmediatos (secretarios de desarrollo), las que no podían ser ejecutadas de manera autónoma e independiente. - No obstante, frente a los derechos causados con anterioridad al 13 de febrero de 2012 operó el fenómeno jurídico de la prescripción, puesto que la solicitud de reconocimiento de la relación laboral y de las prestaciones sociales que se derivaban de ella se presentó el 21 de julio de 2016, es decir que la reclamación de los períodos contractuales anteriores a esta fecha no tuvo lugar dentro del término de 3 años siguientes a la culminación de las relaciones contractuales respectivas. - No es posible tener en cuenta el tiempo laborado a través de la Cooperativa Multiser, pues no se encuentra demostrada la existencia de la relación contractual de la empresa proveedor del personal con el municipio de La Virginia. - Así las cosas, lo procedente era reconocer el valor por concepto de prestaciones sociales a que haya lugar y conforme a lo efectivamente ejecutado por la demandante, en consideración a los honorarios derivados de los contratos de prestación de servicios correspondientes a los períodos en los cuales se demostró la existencia de la relación laboral y que no se encuentren incursos en la prescripción, es decir, del 13 de febrero al 31 de diciembre 31 de 2012, del 1° de 7 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz febrero al 31 de diciembre de 2013 y del 23 de enero al 22 de diciembre de 2014. - Dentro del periodo que no se encuentra afectado por el fenómeno jurídico de la prescripción, solo hay lugar al reconocimiento de la dotación de vestido y calzado de labor causada del 13 de febrero de 2012 al 31 de diciembre 31 de 2012, pues fue el único tiempo en el cual la remuneración era inferior a 2 veces el salario mínimo legal mensual vigente. - Es improcedente el reconocimiento de i) las cotizaciones efectuadas a la caja de compensación familiar, pues no obra prueba de que estas se hubieran realizado de manera efectiva y tampoco se acreditó el cumplimiento de los requisitos establecidos en la Ley 21 de 1982 para que la actora fuera beneficiaria de ese concepto; y ii) la sanción moratoria por falta de pago de salarios y prestaciones, por cuanto es con ocasión de la sentencia que surgen tales derechos laborales. - Le asiste razón a la demandante en cuanto al derecho al pago de los porcentajes de cotización correspondientes a pensión y salud que debió trasladar a los fondos respectivos durante el período acreditado en que prestó sus servicios y no operó la prescripción, esto es del 13 de febrero al 31 de diciembre de 2012, del 1º de febrero al 31 de diciembre de 2013 y del 23 de enero al 22 de diciembre de 2014, que deben ser cancelados directamente a ella. - No hay lugar a la condena en costas, en la medida en que no se demostró su causación y alguna conducta que ameritara su imposición, en consideración a las previsiones del artículo 365 del CGP. 1.4.
Los recursos de apelación 1.4.1. El municipio de La Virginia interpuso recurso de apelación con fundamento en los siguientes argumentos7: - La relación contractual entre las partes estuvo regulada por el artículo 32 de la Ley 80 de 1993, la cual autorizó a las entidades públicas a celebrar contratos de prestación de servicios; no obstante, estos no generaban un vínculo laboral ni el derecho a percibir prestaciones sociales. - Existió una indebida valoración probatoria, pues no se demostró dentro del debate probatorio la configuración de los elementos constitutivos de una relación laboral entre las partes. 7 Ibidem, folios 398 y 399. 8 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz - El hecho de que las funciones de la contratista fueran vigiladas por un interventor, no es un aspecto que configurara una relación de subordinación de aquella hacia el municipio demandado. 1.4.2.
Luz Marina Ríos Ortiz recurrió la sentencia de primera instancia, con fundamento en lo siguiente8: - Debió ordenarse el reembolso de los aportes a la caja de compensación familiar, el reconocimiento de la sanción moratoria por el pago tardío de los salarios y prestaciones sociales y la compensación en dinero de la dotación de calzado y vestido de labor para 2013 y 2014. - El a quo desconoció que en el caso no se presentó el fenómeno jurídico de la prescripción y que para la liquidación de los beneficios reconocidos se debió tener en cuenta lo que devengaba un servidor de planta que desarrollaba sus funciones, correspondiente al cargo que desempeñó como auxiliar administrativo del municipio de La Virginia, y no el valor de los honorarios mensuales percibidos, como se determinó. 1.5.
Intervenciones en segunda instancia La parte demandante reiteró los argumentos expuestos durante el desarrollo de las actuaciones procesales9. El municipio de La Virginia no se pronunció en esta instancia. 1.6. El Ministerio Público El procurador delegado ante el Consejo de Estado no emitió concepto. 2. Consideraciones 2.1.
Los problemas jurídicos Los problemas jurídicos que se deben resolver en esta instancia se contraen a determinar ¿si existió una relación laboral entre Luz Marina Ríos Ortiz y el municipio de La Virginia? y ¿si tiene derecho al reconocimiento y pago de las 8 Ibidem, folios 408 a 416. 9 Samai, índice 15, actuación «RECIBE MEMORIALES ONLINE», documento «19_MemorialWeb_Alegatos(.pdf) NroActua 15». 9 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz prestaciones sociales derivadas de esa relación laboral? 2.2.
Marco normativo y jurisprudencial 2.2.1. Sobre la existencia de las relaciones laborales encubiertas El numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993 posibilita celebrar contratos de prestación de servicios con las entidades del sector público, así: «Artículo 32. De los contratos estatales. Son contratos estatales todos los actos jurídicos generadores de obligaciones que celebren las entidades a que se refiere el presente estatuto, previstos en el derecho privado o en disposiciones especiales, o derivados del ejercicio de la autonomía de la voluntad, así como los que, a título enunciativo, se definen a continuación: (…) 3o.
Contrato de Prestación de Servicios. Son contratos de prestación de servicios los que celebren las entidades estatales para desarrollar actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad. Estos contratos sólo podrán celebrarse con personas naturales cuando dichas actividades no puedan realizarse con personal de planta o requieran conocimientos especializados.
En ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales y se celebrarán por el término estrictamente indispensable». Por su parte, el Decreto 2209 de 199810 precisó que «(l)os contratos de prestación de servicios con personas naturales o jurídicas, sólo se podrán celebrar cuando no exista personal de planta con capacidad para realizar las actividades que se contratarán».
De esta forma, en cuanto tiene que ver con la contratación de personas naturales, la norma exige que solo se celebrarán con el propósito de suplir actividades relacionadas con la administración o funcionamiento de la entidad, o para desarrollar labores especializadas que no puede asumir el personal de planta. De allí que la consecuencia jurídica lógica radica en que no se generará una relación laboral y con ello tampoco se producirá ningún tipo de prestación social.
La Corte Constitucional, en sentencia C-147 de 1997, al estudiar la constitucionalidad de las expresiones «no puedan realizarse con personal de planta o» y «en ningún caso ( ) generan relación laboral ni prestaciones sociales», contenidas en el citado numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, estableció que el ejercicio 10 «Por el cual se modifican parcialmente los Decretos 1737 y 1738 del 21 de agosto de 1998». 10 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz de tal potestad es ajustado a la Carta Política, siempre y cuando la administración no la utilice para ocultar la existencia de una relación laboral personal subordinada y dependiente.
De tal forma, se hace necesario remitirse al artículo 53 de la Constitución Política que dispone, frente a los principios mínimos fundamentales en materia laboral, entre otros, el de la primacía de la realidad sobre las formalidades. Esto señala la norma: «Articulo 53. El Congreso expedirá el estatuto del trabajo. La ley correspondiente tendrá en cuenta por lo menos los siguientes principios mínimos fundamentales: Igualdad de oportunidades para los trabajadores; remuneración mínima vital y móvil, proporcional a la cantidad y calidad de trabajo; estabilidad en el empleo; irrenunciabilidad a los beneficios mínimos establecidos en normas laborales; facultades para transigir y conciliar sobre derechos inciertos y discutibles; situación más favorable al trabajador en caso de duda en la aplicación e interpretación de las fuentes formales de derecho; primacía de la realidad sobre formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales; garantía a la seguridad social, la capacitación, el adiestramiento y el descanso necesario; protección especial a la mujer, a la maternidad y al trabajador menor de edad.
El estado garantiza el derecho al pago oportuno y al reajuste periódico de las pensiones legales. Los convenios internacionales del trabajo debidamente ratificados, hacen parte de la legislación interna. La ley, los contratos, los acuerdos y convenios de trabajo, no pueden menoscabar la libertad, la dignidad humana ni los derechos de los trabajadores».
(Resalta la Sala). Así, cuando la norma constitucional alude a los convenios internacionales debidamente ratificados, impone remitirse a su vez, a la Constitución de la Organización Internacional del Trabajo (OIT)11 que previó una garantía al derecho a la igualdad a través del principio de «salario igual por un trabajo de igual valor».
En igual sentido el artículo 2 del Convenio 111 de esa organización12, desarrolló el principio anterior al establecer que «(t)odo miembro para el cual este Convenio se halle en vigor se obliga a formular y llevar a cabo una política nacional que promueva los métodos adecuados a las condiciones y a las prácticas nacionales, la igualdad de oportunidades y de trato en materia de empleo y ocupación, con objeto de eliminar cualquier discriminación a este respecto». 11 Aprobada el 11 de abril de 1919. 12 Aprobado en Colombia mediante la Ley 22 de 1967 y ratificado en 1969. 11 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz Ahora bien, el «(p)rotocolo de San Salvador: Adicional a la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de derechos económicos, sociales y culturales»13 y que también fue ratificado por Colombia, establece que todos los Estados parte deben garantizar, como mínimo, «unas condiciones justas, equitativas y satisfactorias», y, en particular «una remuneración que asegure como mínimo a todos los trabajadores condiciones de subsistencia digna y decorosa para ellos y sus familias y un salario equitativo e igual por trabajo igual, sin ninguna distinción».
Estas obligaciones internacionales, encuentran vigencia en el ordenamiento colombiano. En particular, el artículo 23 del Código Sustantivo del Trabajo señala los elementos esenciales del contrato de trabajo de la siguiente manera: «Artículo 23. Elementos esenciales. <Artículo subrogado por el artículo 1o. de la Ley 50 de 1990. El nuevo texto es el siguiente:> 1.
Para que haya contrato de trabajo se requiere que concurran estos tres elementos esenciales: a. La actividad personal del trabajador, es decir, realizada por sí mismo; b. La continuada subordinación o dependencia del trabajador respecto del empleador, que faculta a éste para exigirle el cumplimiento de órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos, la cual debe mantenerse por todo el tiempo de duración del contrato.
Todo ello sin que afecte el honor, la dignidad y los derechos mínimos del trabajador en concordancia con los tratados o convenios internacionales que sobre derechos humanos relativos a la materia obliguen al país; y c. Un salario como retribución del servicio. 2. Una vez reunidos los tres elementos de que trata este artículo, se entiende que existe contrato de trabajo y no deja de serlo por razón del nombre que se le dé ni de otras condiciones o modalidades que se le agreguen».
Aquí se debe precisar que, en materia probatoria, la presunción que se establece en la citada norma opera de forma distinta cuando se trata en materia laboral ordinaria, ya que se está dejando la carga de la prueba en manos del empleador, caso distinto ocurre cuando se involucran relaciones entre los servidores públicos o particulares frente al Estado, los cuales deberán asumir esa carga siempre que intenten develar una relación laboral a través de un contrato de prestación de servicios. 13 Adoptado en San Salvador, el 17 de noviembre de 1988. 12 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz Al respecto, la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación14 del 25 de agosto de 2016, indicó lo siguiente: «De lo anterior se colige que el contrato de prestación de servicios se desfigura cuando se comprueban los tres elementos constitutivos de una relación laboral, esto es, la prestación personal del servicio, la remuneración y la continuada subordinación laboral, de lo que surge el derecho al pago de prestaciones sociales a favor del contratista, en aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas en las relaciones laborales, consagrado en el artículo 53 de la Constitución Política, con el que se propende por la garantía de los derechos mínimos de las personas preceptuados en normas respecto de la materia.
En otras palabras, el denominado “contrato realidad” aplica cuando se constata en juicio la continua prestación de servicios personales remunerados, propios de la actividad misional de la entidad contratante, para ejecutarlos en sus propias dependencias o instalaciones, con sus elementos de trabajo, bajo sujeción de órdenes y condiciones de desempeño que desbordan las necesidades de coordinación respecto de verdaderos contratistas autónomos, para configurar dependencia y subordinación propia de las relaciones laborales15».
(Resalta la Sala). Así entonces, el Consejo de Estado ha reiterado la necesidad de que se acrediten fehacientemente los 3 elementos propios de una relación de trabajo, como son la prestación personal del servicio, la remuneración y, en especial, la subordinación y dependencia del trabajador respecto del empleador. Ahora, sobre la prescripción del derecho reclamado en el marco de una relación laboral encubierta, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en la referida sentencia de unificación del 25 de agosto de 2016, señaló: «Por lo tanto, si quien pretende el reconocimiento de la relación laboral con el Estado, se excede de los tres años, contados a partir de la terminación de su vínculo contractual, para reclamar los derechos en aplicación del principio de la “ primacía de la realidad sobre las formalidades establecidas por los sujetos de las relaciones laborales” (artículo 53 constitucional), se extingue el derecho a solicitar las prestaciones que se deriven de aquella, pues dicha situación se traduciría en su desinterés, que no puede soportar el Estado, en su condición de empleador.
Pero en aquellos contratos de prestación de servicios, pactados por un interregno determinado y que la ejecución entre uno y otro tiene un lapso de interrupción, frente a cada uno de ellos habrá de analizarse la prescripción a partir de sus fechas de finalización, puesto que uno de los fundamentos de la existencia del contrato realidad es precisamente la vocación de permanencia en el servicio.
Por consiguiente, le corresponderá al juez verificar si existió o no la citada interrupción contractual, que será 14 Consejo de Estado, Sección Segunda, sentencia del 25 de agosto de 2016, radicado 230012333000201300260 01 (0088-15) CE–SUJ2-005-16. M.P. Carmelo Perdomo Cuéter. 15 «En similares términos, se pronunció el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 27 de enero de 2011, M.P. Víctor Hernando Alvarado Ardila, expediente: 5001-23-31- 000-1998-03542-01(0202-10)». 13 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz excluida de reconocimiento y examinada en detalle en cada caso particular, en aras de proteger los derechos de los trabajadores, que han sido burlados por las autoridades administrativas al encubrir una relación laboral bajo contratos de prestación de servicios».
Esta providencia aclaró que el fenómeno prescriptivo no opera respecto de los aportes para pensión, en consideración a la condición periódica del derecho pensional que los hace imprescriptibles. Además, este mecanismo de contratación tiene un límite temporal, esto es que solo es posible ejecutarlo por el término indispensable para el cumplimiento de la labor contratada.
Al respecto, la Sección Segunda de esta Corporación en la sentencia SUJ-025- CE-S2-2021 del 9 de septiembre de 202116 estableció las siguientes reglas de unificación frente a varios aspectos de las relaciones laborales encubiertas, como son: i) el sentido y alcance de la expresión «término estrictamente indispensable» (temporalidad) contenido en el numeral 3 del artículo 32 de la Ley 80 de 1993; ii) la delimitación del término de solución de continuidad en los contratos estatales de prestación de servicios que ocultaron la existencia de una relación laboral que se declara, a efectos de determinar la prescripción de derechos; y iii) la improcedencia de la devolución de los aportes al Sistema de Seguridad Social en Salud efectuados por el contratista.
Al efecto se señaló: «(i) La primera regla define que el concepto de «término estrictamente indispensable», al que alude el numeral 3.o del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, es el señalado en los estudios previos y en el objeto del contrato, el cual, de acuerdo con el principio de planeación, tiene que estar justificado en la necesidad de la prestación del servicio a favor de la Administración, de forma esencialmente temporal y, de ninguna manera, con ánimo de permanencia. (ii) La segunda regla establece un periodo de treinta (30) días hábiles, entre la finalización de un contrato y la ejecución del siguiente, como término de la no solución de continuidad, el cual, en los casos que se exceda, podrá flexibilizarse en atención a las especiales circunstancias que el juez encuentre probadas dentro del expediente.
(iii) La tercera regla determina que frente a la no afiliación al sistema de la Seguridad Social en salud, por parte de la Administración, es improcedente la devolución de los valores que el contratista hubiese asumido de más, en tanto se recaudaron como recursos de naturaleza parafiscal». En esta providencia se sostuvo que «aun cuando se acrediten los mencionados elementos del contrato de trabajo, lo que emerge entre el contratista y la entidad es una 16 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 9 de septiembre de 2021, expediente: 1317-2016, magistrado ponente: Rafael Francisco Suárez Vargas. 14 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz relación laboral, gracias a la aplicación del principio de la primacía de la realidad sobre las formalidades, por lo que, en ningún caso, será posible darle la categoría de empleado público a quien prestó sus servicios sin que concurran los elementos previstos en el artículo 122 de la Carta Política».
En línea con lo expuesto, se establece que quien demande tiene que desvirtuar inicialmente la presunción de legalidad del contrato estatal del artículo 32 de la Ley 80 de 1993. Así que es necesario que se prueben los elementos de la relación laboral, esto es la actividad personal del trabajador, la subordinación continuada y dependencia de este y la remuneración como retribución del trabajo prestado, para que se pueda configurar una relación laboral encubierta. 2.3.
Lo probado dentro del proceso Al expediente se aportaron los siguientes documentos: - Constancia del 31 de enero de 201117, expedida por la secretaria de desarrollo social del municipio de La Virginia, y contratos y órdenes de prestación de servicios, que informan que entre la demandante y ese municipio se suscribieron los siguientes18: Contrato u orden de prestación de servicios Valor mensual Duración Objeto Cto. 022 del 5 de febrero de 2009 $800.000 05-02-2009 a 04-07-2009 «Fortalecer las comunidades por medio de unas buenas difusión brindando todos los programas a que hagan parte de la Casa de la cultura» (sic).
Ord. 078 del 1° de septiembre de 2009 $1.000.000 01-09-2009 a 31-12-2009 «Fomentar la practica de la actividad cultural en las comunidades por medio de la participación activa en los programas que desarrolla la Administración Municipal a través de la Casa de la Cultura» (sic). Ord. 032 del 29 de enero de 2010 y adición $1.771.084 29-01-2010 a 15-06-2010 «Prestar los servicios de apoyo en la Secretaría de Desarrollo Social y comunitario para interactuar permanentemente con la comunidad por medio de talleres, eventos y actividades que se brindan a través de los programas de la Casa de la Cultura» (sic).
Cto. 015 del 13 de febrero de 2012 $1.099.999 13-02-2012 a 31-12-2012 «Fomento y estímulo a la creación, investigación y a la actividad artística y cultural del municipio de La Virginia». Cto. 012 del 1° de febrero de 2013 $1.250.000 01-02-2013 a «Apoyar y fortalecer la promoción y difusión de talentos artísticos y 17 Ibidem, folios 33 y 35. 18 Ibidem, folios 29 a 83. 15 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz 31-12-2013 culturales del municipio de La Virginia Risaralda».
Cto. 025 del 23 de enero de 2014 $1.312.500 23-01-2014 a 22-12-2014 En los contratos y órdenes de prestación de servicios se pactaron, entre otras, las siguientes obligaciones y funciones: «- Promover espacios de formación a nivel general. - Capacita a los líderes comunales en los talleres de participación ciudadana. - Vincular e interar a la comunidad. - Representar al municipio culturalmente tanto dentro como fuera de él. - Apoyar todos los programas como: teatro, títeres, artes plásticas, danza, banda musical, banda marcial» (sic). «Realizar la actividad cultural a través de las Juntas de Acción Comunal, - Motivar a la creación del cargo del Gestor cultural en las Juntas donde aún no exista, - Clasificar la practica cultural, - Motivar a la Comunidad para que se vincule a los programas culturales» (sic). «Dar un buen uso al tiempo libre de los habitantes del Municipio. 2- Cultivar la enseñanza y la buena practica de nuestra región. 3- Hacer el debido montaje de las actividades artísticas que van a realizar en todas las áreas. 4- Representar el municipio en los diferentes encuentros, muestras y concursos que se realicen en otras regiones, 5- Hacer una integración e intercambio con miembros de los diferentes grupos de adulto mayor del municipio» (sic). «Apoyar y fomentar eventos culturales y tomas culturales en los barrios y zona rural del municipio.2 - Reactivar el Conejo municipal de cultura; 3 - Participar con los grupos de formación cultural y artística en las festividades culturales de los diferentes municipio. 4- Creación de centros culturales comunitarios en el municipio. 5 - Revisar el cumplimiento de los alcances de las órdenes de prestación de servicio de los monitores de los programas de formación cultural y artística» (sic). «I) Fortalecer el proceso de formación, divulgación de los programas de formación artística y cultural de la casa la cultura del municipio de la Virginia Risaralda a fin de optimizar la ocupación del tiempo libre de la población: infantil, juvenil y adulta;
II) Promover con los monitores y alumnos de los programas de formación artística y cultural valores morales y ciudadanos a fin de lograr que la casa de la cultura se convierta en un lugar de paz, tolerancia y formación en valores; III) Fomentar el trabajo en equipo con los monitores a fin de optimizar los recursos asignados a la casa de la cultura;
IV) Liderar procesos de mejora continua en los programas de formación artística y cultural» (sic). «- Apoyo logístico a los eventos puntuales. - Vincular a los areneros y a la Fundación Sueño Colombiano a que hagan parte del programa de sistemas» (sic). «Promover espacios de formación cultural en los diferentes barrios del Municipio, - capacitar a los lideres comunales en los talleres de participación ciudadana, - dar 16 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz cumplimiento a las tomas en 4 sectores vulnerables del Municipio, - Apoyar el cine foro del C.C.B., - Colaborar con apoyo logístico todos los eventos y actividades programados por la Casa de la Cultura, - Representar al Municipio culturalmente tanto dentro como fuera del Municipio, - Apoyar todos los programas como: Teatro, títeres, artes plásticas, danzas folclóricas,' danza moderna, banda musical, etc.» (sic). «Visitar permanentemente las instituciones educativas para que se vinculen en los programas culturales del municipio, - vincular 5 grupos de adultos mayores en los programas culturales, - apoyo logístico a todos los eventos programados parte de la Administración municipal, - Atención y acompañamiento a las necesidades sociales y culturales de la comunidad en general, - Apoyar a todos los eventos programados y no programados» (sic). «I) Coordinar apoyo logístico que entrega la administración municipal y a eventos culturales y Temas culturales en los barrios y zona rural del municipio y gestionar una vez al mes el apoyo de la empresa privada a los programas de difusión cultural;
II) Realizar una actividad de motivación mensual a la comunidad para que se vinculen a los programas culturales proyectados por la casa de la cultura; III) Enviar semanalmente un reporte de las actividades culturales que se realicen en el sector cultura, a oficina de prensa de la alcaldía municipal y redes sociales; IV) Promover y organizar la participación de los programas de formación artística y cultura de casa de la cultura en los programas y actividades culturales programadas por la biblioteca municipal;
V) Organizar y coordinar con los monitores de programas artísticos y culturales ocho (8) tomas culturales en barrios o veredas; VI) Presentar informes mensuales de las actividades realizadas con registro fotográfico, firmas de asistencia a servicios prestados en casa de cultura y certificado de permanencia a eventos; VII) Coordinar la participación de la banda de paz y musical en las diferentes actividades religiosas del año 2014 según programación de las iglesias católicas del municipio;
VIII) Coordinar la Participación de los programas de formación artística y cultural en los eventos de interés promocional del municipio programados por la administración municipal; IX) Consultar diariamente la página web del Ministerio de Cultura y entidades encargadas de fomentar la cultura en el país a fin de Gestionar el cumplimiento de las orientaciones emanadas;
X) Coordinar con el monitor de programa de formación artística y cultural la participación como mínimo en un encuentro o concurso del nivel nacional o departamental; XI) Convocar una reunión cada dos meses de consejo municipal de cultura hacer las veces de secretaria, XII) Coordinar con los monitores la realización de una muestra cultural una vez al mes en una institución educativa del municipio;
XIII) Presentar en el informe mensual de labores un plan de actividades a realizar en el mes siguiente acorde al plan de actividades de la propuesta presentada en el contrato; XIV) Administrar el préstamo de los espacios de casa de cultura y teatro destinados a reuniones de la comunidad» (sic). - En los contratos se estableció que la supervisión e interventoría estaría a cargo del municipio de La Virginia, a través de la Secretaría de Desarrollo Social, quien debería controlar su correcta ejecución y cumplimiento. - Certificación del 28 de diciembre de 201519, suscrita por el alcalde del municipio de la Virginia, en la que consta que la demandante «(l)aboro en la Administración 19 Ibidem, folio 85. 17 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz Municipal como coordinadora de la Casa de la Cultura desde el año 2012 hasta el año 2015 cumpliendo con sus labores encomendadas y se destacó por ser una funcionaría con sentido de pertenecía por el municipio» (Sic). - «Certificado de labor de trabajo asociado» del 22 de septiembre de 201620, suscrito por el representante legal de Multiser, en el que se indica lo siguiente: «Certificado de labor de trabajo asociado Nombres y apellido completos Luz Marina Ríos Ortiz CC 42.030.609 Profesión y/o servicio Gestora cultural Centro de trabajo Casa de la Cultura Municipio La Virginia – Risaralda Fecha de inicio 15/04/2011 Fecha de terminación 01/11/2011 Destacándose por ser un trabajador asociado, idóneo honorable y responsable en el cumplimiento de sus obligaciones.
(…)» (Sic). - El 21 de julio de 201621, Luz Marina Ríos Ortiz solicitó al municipio de La Virginia que se reconociera la existencia de una relación laboral por los períodos comprendidos entre el 5 de febrero de 2009 y el 15 de junio de 2010 y del 13 de febrero de 2012 al 31 de diciembre de 2014 y el pago de las prestaciones sociales y derechos laborales que se derivaran de ella.
Esta petición fue negada a través del Oficio CO 2485 300 del 2 agosto de 201622, suscrito por alcalde del municipio, con fundamento en que entre las partes no existió relación laboral alguna, pues lo que se presentó fue una relación contractual autorizada por el artículo 32 de 1980 y «en ningún caso estos contratos generan relación laboral ni prestaciones sociales». - En la audiencia de pruebas celebrada el 23 de julio de 201923, se recibieron los testimonios de Dora Doris Barreto Bernal e Yxmelda Castillo Rivera, solicitados por la parte demandante, de los cuales se extrae lo siguiente: Dora Doris Barreto Bernal trabajaba en el peaje Acapulco, no tenía parentesco con la demandante y la conocía de 9 años atrás. Fue compañera de trabajo de la actora en la alcaldía del municipio de La Virginia desde el 2014 hasta mayo de 20 Ibidem, folio 87. 21 Ibidem, folios 5 a 21. 22 Ibidem, folios 23 a 27. 23 Samai, índice 2, actuación «EXPEDIENTE DIGITAL» documento «6_ED_02LINKAUDIENCIASPRES(.PDF) NroActua 2», link «Audiencias celebradas con anterioridad al 1° de julio de 2020», archivo «AudienciaPruebas,mpg». 18 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz 2015; sin embargo, tiene conocimiento que aquella ya laboraba desde el 2010 y se desempeñaba como coordinadora de la Casa de la Cultura.
Ambas fueron vinculadas a través de contratos de prestación de servicios, tenían que cumplir un horario de 8:00 a 12:00 am y de 2:00 a 6:00 pm y tenían que pagar por su cuenta la seguridad social. El secretario de desarrollo social era quien le imponía el horario de trabajo a la demandante y le indicaba qué hacer. Ella primero iba a la alcaldía y de allí salía para la Casa de la Cultura, ese era el lugar en el que prestaba sus servicios.
Al haber trabajado en la Casa de la Cultura como coordinadora, la actora se ocupaba de atender eventos en el parque y en los barrios del municipio de La Virginia, como lo eran los relacionados con los niños, baile, la banda, cine, entre otros. Ella tuvo 3 jefes inmediatos, estos eran los secretarios de desarrollo, quienes le daban órdenes en cuanto a tareas a desarrollar y horario de trabajo.
Le consta ya que lo presenció varias veces. Para poder ausentarse del lugar de trabajo, para asistir a citas médicas y realizar actividades personales, la demandante debía pedir permiso al secretario de desarrollo, para lo cual tenía que diligenciar un formato. La actora por sus actividades percibía mensualmente un valor aproximado a $1.000.000.
Le consta que la actora recibió llamados de atención, como los hechos por Wilson López por quejas de la ciudadanía y préstamos de libros. Existía personal de planta en el municipio demandado que desarrollaba iguales funciones que la actora. No le consta que el municipio le haya suministrado a la demandante los implementos para el desarrollo de su trabajo.
Conoció los contratos de prestación de servicios que la demandante suscribió con el municipio, toda vez que ella era la encargada de recibir los soportes de estos y llevarlos a la Secretaría de Hacienda para que se gestionara su pago. Entre los contratos que la actora suscribió existieron periodos muy cortos de interrupción. La testigo también tiene una demanda en contra del municipio de la Virginia.
Yxmelda Castillo Rivera se encontraba vinculada como instructora física en el municipio de La Virginia; no tiene parentesco con la actora y fue su compañera de trabajo del 2010 al 2014 en dicho municipio. La actora laboró como gestora y coordinadora de la Casa de la Cultura y fue vinculada al municipio de La Virginia a través de contratos de prestación de servicios y de la Cooperativa Multiser.
Ella cumplía unos horarios de trabajo, de 7:00 a 12:00 am y de 2:00 a 5:00 pm; no obstante, al tener que atender eventos sin distinción del día de su programación, este era incluso nocturno, en fines de 19 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz semana y festivos. Si los eventos no llegaban a buen término o conclusión a la demandante se le llamaba la atención, ella lo presenció en ciertas oportunidades.
Dentro de las funciones de la actora se encontraban el montaje y la ejecución de los diferentes eventos públicos del municipio, así como el acompañamiento en cualquiera de estos. Para ausentarse de su sitio de trabajo debía pedir permiso. La demandante tuvo diferentes jefes que le daban órdenes y directrices, ella lo evidenció en diferentes eventos.
Le consta que la actora pagaba por cuenta propia los aportes a seguridad social, pues ella también fue contratista y conocía el funcionamiento de la figura. Existía personal de planta del municipio de La Virginia que desarrollaba iguales funciones que las de la actora, durante el tiempo en que esta laboró a través de contratos de prestación de servicios. - En la audiencia de pruebas celebrada el 23 de julio de 2019 se realizó el interrogatorio a la demandante, del cual se extrae lo siguiente24: Trabajó para el municipio de La Virginia como gestora y coordinadora de la Casa de la Cultura a través de contratos de prestación de servicios en el 2009, 2010 y 2012 a 2014 y durante el 2011 por intermedio de la Cooperativa Multiser.
Suscribió varios contratos de prestación de servicios, algunos de ellos por 5, 11 y 6 meses. Estos, en el mes de enero se interrumpían y continuaban en febrero. Durante los contratos que suscribió siempre tuvo supervisores y jefes, los cuales le daban órdenes en el desarrollo de sus funciones y en la ejecución de los contratos de prestación de servicios que suscribió con el municipio.
Ella tenía que pagar por su cuenta la seguridad social, como salud y pensión, entre otros. 2.4. Análisis sustancial del caso concreto Con fundamento en lo expuesto, la Sala analizará si se acreditaron los elementos que permiten configurar una relación de trabajo entre Luz Marina Ríos Ortiz y el municipio de La Virginia. 2.4.1.
Prestación personal del servicio De las pruebas relacionadas, se tiene que la demandante prestó servicios como gestora y coordinadora de la Casa de la Cultura del municipio de La Virginia a 24 Ibidem. 20 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz través de contratos y órdenes de prestación de servicios, suscritos directamente con ese municipio y por medio de la Cooperativa Multiser, tal y como se advierte en el siguiente cuadro: Entidad Forma de vinculación Fecha inicio Fecha terminación Interrupción en días hábiles Municipio de La Virginia Contrato de prestación de servicios 022 05-02-2009 04-07-2009 - Municipio de La Virginia Orden de prestación de servicios 078 01-09-2009 31-12-2009 37 Municipio de La Virginia Orden de prestación de servicios 032 29-01-2010 15-06-2010 18 Cooperativa Multiser Contrato termino fijo 15-04-2011 01-11-2011 208 Municipio de La Virginia Contrato de prestación de servicios 015 13-02-2012 31-12-2012 68 Municipio de La Virginia Contrato de prestación de servicios 012 01-02-2013 31-12-2013 21 Municipio de La Virginia Contrato de prestación de servicios 025 23-01-2014 22-12-2014 14 En consecuencia, de los testimonios, la declaración de parte, las copias de los contratos de prestación de servicios, la constancia, las certificaciones y demás pruebas documentales, se advierte que efectivamente la demandante fue contratada para desarrollar funciones de gestora y coordinadora cultural al servicio del municipio de la Virginia.
Ahora, para la Sala, contrario a lo dicho por el a quo, sí se encuentra acreditada la prestación del servicio de la actora a favor del municipio de La Virginia, por medio de la Cooperativa Multiser, para el periodo del 15 de abril al 1º de noviembre de 2011, pues así lo evidencian los testimonios, la declaración de parte y las pruebas documentales, en especial la certificación del 22 de septiembre de 201625, suscrita por el representante legal de esa cooperativa, que deja ver que Luz Marina Ríos Ortiz fue gestora cultural de la Casa de la Cultura del municipio de la Virginia durante dicho tiempo. 25 Ibidem, folio 87. 21 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz 2.4.2.
Remuneración Ahora bien, Luz Marina Ríos Ortiz percibió una remuneración26 por el trabajo realizado, tal y como se evidencia en la constancia, los contratos y órdenes de prestación de servicios que suscribió y el testimonio de Dora Doris Barreto Bernal, en los que se advierte que se estipuló el valor y la forma de pago, lo que se entiende como la remuneración pactada por el servicio o el trabajo prestado, independientemente de su denominación (honorarios o salario). 2.4.3.
Continuada subordinación o dependencia Una vez valoradas en conjunto las pruebas documentales aportadas, la declaración de la actora y los testimonios, se establece una relación que no fue continua entre las partes, pues entre la suscripción de los contratos y las órdenes de prestación de servicios se presentaron lapsos de interrupción de meses e incluso años.
Asimismo, no ofrecen la suficiente certeza sobre la existencia de la alegada subordinación ni demuestran fehacientemente que Luz Marina Ríos Ortiz hubiese obrado con falta de autonomía o independencia en el desarrollo de sus actividades contractuales, las cuales no siempre fueron las mismas. En efecto, no se logró acreditar que la actora ejercía sus labores con sujeción a instrucciones, órdenes o al control de un superior para llevar a cabo la ejecución de las obligaciones contractuales, por lo que no es posible determinar una relación subordinada de aquella hacia la entidad demandada o que esta contara con la posibilidad de disponer de su servicio y si a su vez Luz Marina Ríos Ortiz tenía la obligación de obedecerle.
En efecto, los testimonios recibidos en el proceso no dan cuenta de las condiciones bajo las cuales la actora prestaba sus servicios en el municipio de La Virginia y mucho menos si en ejercicio de sus compromisos seguía órdenes e instrucciones, máxime cuando todos coinciden en señalar que ella era quien coordinaba las actividades y no fueron compañeras directas de trabajo, puesto que Dora Doris Barreto Bernal no compartió lugar de trabajo, pues su sitio de trabajo era en la alcaldía y no en la Casa de la Cultura, e Yxmelda Castillo Rivera se dedicaba a otras actividades diferentes a las culturales, estas eran las de instructora física.
Valga recordar que no toda relación de servicios lleva consigo la existencia del elemento de subordinación, pues entre el contratante y el contratista puede haber una relación de coordinación de actividades, en la cual el segundo es libre de 26 $800.000, $1.000.000, $1.771.084, $1.099.999. $1.250.000 y $1.312.500. 22 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz acogerse a las condiciones necesarias para llevar a cabo de forma eficiente la actividad que se le asigna, tales como: i) un horario; ii) el hecho de recibir una serie de instrucciones de sus superiores; y iii) tener que reportar informes sobre sus resultados, pero ello no significa la configuración de este elemento.
Esos aspectos, en relación con la acreditación de la subordinación, en concordancia con los que regulan la actividad probatoria, pueden ser acreditados a través de diferentes medios probatorios que evidencien las circunstancias de tiempo, modo y lugar en que fueron desarrolladas las actividades que realizó la demandante para cumplir con los contratos suscritos con el municipio de La Virginia, puesto que, tal y como lo ha señalado la jurisprudencia de esta corporación, se hace necesario para el fallador tener certeza de la constante sujeción a normas, reglamentos y directrices del contratante que impidan al contratista actuar con total libertad en el cumplimiento del objeto contractual.
No obstante, en este asunto las pruebas documentales no brindan la certeza necesaria para acreditar los hechos que indican que existió una subordinación, en especial en relación con la dirección y control efectivo de las actividades a desarrollar, bien sea a través de órdenes en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, la imposición de reglamentos internos, el ejercicio del poder de disciplina o del ius variandi o la prerrogativa que tiene el empleador de alterar unilateralmente las condiciones de trabajo.
Ha de señalarse que si bien en los contratos de prestación de servicios suscritos por las partes se pactó la supervisión de las actividades a desarrollar, en tanto en ellos se indicó que el control y vigilancia acerca de la cabal, completa y adecuada ejecución de los contratos estaría a cargo del municipio de La Virginia a través de la Secretaría de Desarrollo Social, lo cierto es que esta cláusula obedece al cumplimiento del deber de la entidad territorial de velar por su correcta ejecución y que cabalmente se cumpla con el objeto contractual, así como con el destino de los recursos públicos, pues así lo establecen los artículos 14-1, 17, 26-1 y 8 de la Ley 80 de 1993.
En tal sentido, la necesidad de entregar informes de gestión, no necesariamente puede ser considerado como indicio de subordinación, pues esto responde al cumplimiento de las obligaciones de las entidades cuando celebran contratos con particulares. Asimismo, contrastada la misión del municipio de La Virginia, la cual es «administrar eficientemente los asuntos y recursos a su cargo, prestando adecuadamente los servicios públicos que les corresponde, promoviendo y propiciando la participación democrática de la comunidad, y ejerciendo una adecuada planificación del desarrollo económico, social y 23 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz ambiental del territorio»27, con el objeto contractual que desarrolló la demandante, se advierte que estas no son inherentes a la materialización de esa misión, es decir, no guardan relación con el núcleo esencial, sino que se trata de una actividad conexa o alterna para ejecutarla.
Así las cosas, no se demostró la existencia de una continua subordinación o dependencia que permita el reconocimiento de la existencia de la relación laboral entre las partes y el consecuente pago de las prestaciones sociales. Al respecto, esta Sala encuentra necesario reiterar que de acuerdo con lo previsto en el artículo 167 del CGP es a las partes a quienes les corresponde probar el supuesto de hecho de las normas que establecen el efecto jurídico que ellas persiguen, y en el caso concreto el material probatorio allegado no demostró fehacientemente que, por el lapso de prestación del servicio acreditado, la demandante estuviera sometida a una continuada subordinación o dependencia. En ese orden de ideas, con fundamento en el material probatorio analizado y la normativa aplicable al asunto, esta Sala concluye que no se demostraron los elementos constitutivos de una relación laboral encubierta, razón por la cual se revocará la sentencia apelada que accedió de manera parcial a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, estas se negarán. 2.5.
Costas La norma que prevé la condena en costas en la jurisdicción de lo contencioso- administrativo es el artículo 188 del CPACA que dispuso: «Artículo 188. Condena en costas. Salvo en los procesos en que se ventile un interés público, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas, cuya liquidación y ejecución se regirán por las normas del Código de Procedimiento Civil.
En todo caso, la sentencia dispondrá sobre la condena en costas cuando se establezca que se presentó la demanda con manifiesta carencia de fundamento legal». Para la Sala, la palabra «disponer» a la que hace referencia la norma enunciada, no presupone la causación de costas per se contra la parte que pierda el litigio y solo, en caso de que haya lugar a su imposición, se acudirá a las normas generales del procedimiento para su liquidación y ejecución. Por ello, a diferencia de lo que acontece en otras jurisdicciones, corresponde al juez de lo contencioso-administrativo elaborar un juicio de ponderación subjetiva 27 https://lavirginiarisaralda.micolombiadigital.gov.co/alcaldia/mision-y-vision. 24 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz respecto de la conducta procesal asumida por las partes, previa imposición de la medida, que limitan el arbitrio judicial o discrecionalidad, para dar paso a una aplicación razonable de la norma28.
Esa ponderación se realiza teniendo en cuenta si existieron acciones temerarias, dilatorias que obstruyan o dificulten el curso normal de las diferentes etapas del procedimiento y de verificar que en el expediente aparezca probado si se causaron dichas costas. En el caso concreto, como no se evidenció que la parte vencida actuase con temeridad o mala fe, ni se advirtió conducta o circunstancia irregular en el transcurso del trámite procesal, la Sala se abstendrá de condenar en costas a la parte demandada. 3.
Conclusión Con fundamento en lo expuesto, la Sala encuentra que no se demostró la existencia de una relación laboral entre Luz Marina Ríos Ortiz y el municipio de La Victoria por el periodo reclamado, en tanto que no se acreditó que esta ejerciera sus labores sin autonomía e independencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, F A L L A: Primero. Revocar la sentencia proferida el 30 de junio de 2020 por el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, que accedió de forma parcial a las pretensiones de la demanda incoada por Luz Marina Ríos Ortiz contra el Municipio de La Victoria, según lo expuesto en las consideraciones de esta sentencia. En su lugar se dispone: Segundo. Negar las pretensiones de la demanda presentada por Luz Marina Ríos Ortiz contra el Municipio de La Victoria, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Tercero. Sin condena en costas en esta instancia. 28 En este sentido - Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia de 1 de diciembre de 2016, C.P. Carmelo Perdomo Cuéter., radicación 70001-23-33-000- 2013-00065-01 (1908-2014). 25 Radicado: 61001-23-33-000-2018-00542-01 (1886-2021) Demandante: Luz Marina Ríos Ortiz Devolver el expediente al tribunal de origen, previas las anotaciones en el aplicativo Samai.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE La anterior providencia fue considerada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha. JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CÉSAR PALOMINO CORTÉS Firmado Electrónicamente Firmado Electrónicamente JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada Samai.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. LAVM.