Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN B Magistrado ponente: MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ Bogotá, D.C., diecinueve (19) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Referencia: Medio de control de controversias contractuales Radicación 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 Demandado: Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias Tema: Incumplimiento de contrato por no pago de la remuneración al contratista.
Se modifica la sentencia de primera instancia que condenó al Distrito a pagar el valor del contrato: aunque se confirma la condena por el capital, se revoca la condena por intereses moratorios porque el contratista no cumplió las condiciones estipuladas para reclamar el pago. SENTENCIA Verificada la inexistencia de irregularidades que invaliden la actuación, la Sala resuelve el recurso de apelación interpuesto por el demandado contra la sentencia del 12 de marzo de 2021 proferida por el Tribunal Administrativo de Bolívar, que dispuso lo siguiente: <<PRIMERO: DECLARAR judicialmente liquidado el Contrato S.G.U.A.C. No. 012 DE 2014 celebrado entre la UNIÓN TEMPORAL TRANSPORTES CARIBE 2014 y el DISTRITO DE CARTAGENA, en la forma expuesta en la parte considerativa de la presente providencia.
SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR al DISTRITO DE CARTAGENA a pagar a favor de la UNIÓN TEMPORAL TRANSPORTES CARIBE 2014 la suma de MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y UN MIL CIENTO DIECISEIS PESOS ($1.481.691.116), suma que deberá ser ajustada aplicando la siguiente fórmula: R= Rh índice final índice inicial Según la cual el valor presenfe de la condena (R) se determina multiplicando el valor histórico (Rh), que es la suma adecuada, multiplicando por el guarismo que resulta de dividir el índice final de precios al consumidor cerfificado por el DANE (vigente a la fecha de ejecutoria de esta sentencia) sobre el índice inicial vigente a la fecha de que debió efectuarse el pago de la obligación.
TERCERO: ORDENAR al DISTRITO DE CARTAGENA el reconocimiento y pago de los intereses moratorios del capital adeudado o la tasa del 12% anual a favor de la UNIÓN TEMPORAL TRANSPORTES CARIBE 2014, tal como lo señala el numeral 8° del artículo 4° de lo Ley 80 de 1993, a partir del 8 de mayo de 2015, por los razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. 2 Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 CUARTO: CONDENAR en costas a la parte demandado; liquídense por la Secretaría General de esta Corporación conforme lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P., incluyéndose en dicha liquidación las agencias en derecho, según lo expuesto en la parte motiva de lo presente providencia.
QUINTO: Una vez ejecutoriada lo presente sentencia, ARCHIVAR el expediente, previa devolución del remanente, si existiere>>. La Sala es competente para resolver el recurso de apelación conforme con el artículo 150 del CPACA, que dispone que esta Corporación conocerá de las apelaciones interpuestas contra las sentencias proferidas por los tribunales administrativos en primera instancia. El Tribunal Administrativo de Bolívar conoció el proceso en primera instancia en virtud de la cuantía de la demanda1, según el numeral 5 del artículo 152 del mismo código.
El recurso de apelación fue admitido mediante providencia del 20 de octubre de 20222. Las partes guardaron silencio y el Ministerio Público solicitó la confirmación de la sentencia de primera instancia3. I.
ANTECEDENTES A.- La posición de la parte demandante 1.- El 8 de octubre de 2015 la Unión Temporal Transporte Caribe 2014 (en adelante, la “Unión Temporal”), integrada por Transportes Especiales FSG EU. y Saso S.A., presentó demanda contra el Distrito Turístico y Cultural de Cartagena de Indias (en adelante, el “Distrito”) con las siguientes pretensiones: <<1.
Que se efectúe la liquidación del contrato de prestación de servicios de transporte especial terrestre No. 012- 2014 suscrito entre U.T. TRANSPORTE CARIBE 2014 y EL DISTRITO TURÍSTICO Y CULTURAL DE CARTAGENA DE INDIAS- ALCALDÍA MAYOR, el cual fue ejecutado en forma debida y en su totalidad. 2. En consecuencia de lo anterior, se reconozca y ordene el pago de los dineros adeudados a mi representado como resultado de la ejecución del contrato señalado. 3.
Igualmente se reconozcan y ordene el pago de los correspondientes intereses moratorios generados por el no pago oportuno de los dineros adeudados a la U.T TRANSPORTE CARIBE 2014, a partir del momento en que debieron pagarse lo valores del servicio prestado. 4. Que se condene a la parte demandada en costas y en agencias en derecho>>. 2.- A partir de lo afirmado de la demanda y los documentos aportados con esta4, se extrae lo siguiente: 1 La cuantía se estimó en mil cuatrocientos ochenta y un millones seiscientos noventa y un mil ciento dieciséis pesos ($1.481.691.116), cifra que supera claramente los quinientos salarios mínimos mensuales legales vigentes (500 SMMLV).
Índice 3 del Samai. 2 Índice 17 del Samai. 3 Índices 23 y 24 del Samai. 4 La demanda fue inadmitida en dos ocasiones: la primera para que se aportara el documento de constitución de la Unión Temporal y la segunda para que se allegaran los documentos anunciados en la demanda: (i) copia del contrato, 3 Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 2.1.- El 6 de agosto de 2014 la Unión Temporal y el Distrito celebraron el contrato de transporte terrestre obra No. 012-2014 (en adelante, el “Contrato”), con el objeto de prestar el <<servicio de transporte terrestre especial con conductor para el desplazamiento de los funcionarios de las dependencias del Distrito de Cartagena para el cumplimiento de sus fines misionales>>. 2.2.- Aunque el valor inicial del contrato era de dos mil doscientos veintidós millones quinientos treinta y seis mil seiscientos setenta y cuatro pesos ($2.222.536.674), el 1º de septiembre de 2014 las partes suscribieron el Aclaratorio No. 1 en el que se precisó que el valor <<máximo real a pagar>> sería de mil cuatrocientos ochenta y un millones seiscientos noventa y un mil ciento dieciséis pesos ($1.481.691.116). 2.3.- El Contrato se pagaría mensualmente, de acuerdo con los días en que el contratista efectivamente prestara el servicio de transporte.
Para el pago se debía (i) radicar la factura; y con esta aportar (ii) el pago de los aportes de seguridad social y parafiscales; y (iii) una certificación de <<recibo a satisfacción expedida>> por el supervisor del contrato. El supervisor del Contrato era el director administrativo de Apoyo Logístico del Distrito, de acuerdo con la cláusula décima segunda. 2.4.- El contratista prestó servicios por el valor total del contrato, lo cual fue certificado por el supervisor del Contrato, y el Distrito no realizó el pago acordado ni liquidó el Contrato.
Por este motivo, se le adeuda el valor del contrato y los intereses moratorios causados. B.- Posición de la parte demandada 3.- El Distrito se opuso a las pretensiones de la demanda5. Indicó que, debido a indagaciones sobre el Contrato, tuvo que verificar el valor ejecutado. Luego de atender estas indagaciones, pudo constatar que efectivamente se ejecutó el total del valor pactado e, incluso, en la conciliación se indicó que se realizaría el pago.
Planteó dos excepciones: (i) buena fe porque la entidad debía <<realizar una valoración exacta de la ejecución contractual>> y (ii) pago porque este se hizo <<a través de los mecanismos ordinarios de Tesorería>>. C.- La sentencia recurrida 4.- El Tribunal Administrativo de Bolívar accedió a las pretensiones con base en la siguiente argumentación: 4.1.- La unión temporal demostró que ejecutó el contrato por un valor de mil cuatrocientos ochenta y un millones seiscientos noventa y un mil ciento dieciséis pesos ($1.481.691.116).
Esto, con base en (i) un acta final de recibo a satisfacción suscrita por (ii) una certificación expedida por el director administrativo de Apoyo Logístico del Distrito y (iii) el agotamiento del requisito de procedibilidad. 5 Índice 3 del Samai. 4 Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 el supervisor;
(ii) las certificaciones de diversas dependencias del Distrito que indicaban que el contratista había prestado el servicio de transporte a sus funcionarios; y (iii) una certificación del supervisor sobre la fecha de inicio, finalización y valor del Contrato. 4.2.- El Distrito expidió la Resolución 3580 de 2015, en la que terminó un procedimiento administrativo iniciado para multar al Contratista.
De acuerdo con las consideraciones de este acto: - El supervisor señaló que el contratista incumplió el Contrato porque (i) usó vehículos diferentes a los ofertados; (ii) no acreditó el pago de aportes a la seguridad social y parafiscales; y (iii) algunos conductores no usaban uniforme. - En los descargos, el contratista sostuvo que inicialmente utilizó vehículos diferentes a los ofertados, pero durante la ejecución los reemplazó de forma tal que en diciembre de 2014 <<se prestó la totalidad del servicio con vehículos>> que cumplían los requerimientos contractuales; señaló que había aportado soporte del pago a la seguridad social; y agregó que la obligación de los conductores fue certificada como cumplida. - El alcalde del Distrito decidió no sancionar al contratista <<no solo por el hecho de haber finalizado (el plazo del Contrato), sino por el hecho de que no hay obligación pendiente por cumplir, por lo que la multa resulta inane, más aún cuando las dependencias beneficiarias del servicio manifestaron haber recibido el servicio a satisfacción>>. 4.3.- Aunque la entidad manifestó que realizó el pago, la Dirección de Tesorería expidió una certificación que señala que no se le había hecho ningún pago al contratista. 4.4.- Así, el tribunal (i) liquidó el contrato y estableció que el Distrito le adeudaba a la Unión Temporal la suma de mil cuatrocientos ochenta y un millones seiscientos noventa y un mil ciento dieciséis pesos ($1.481.691.116);
(ii) ordenó actualizar esta cifra; (iii) condenó al Distrito a pagar intereses moratorios por el doble del interés legal6 desde el 7 de mayo de 2015, fecha en la que el supervisor certificó el cumplimiento del contrato; y (iv) condenó a la demandada a pagar costas. 5.- Uno de los magistrados salvó el voto porque, de acuerdo con lo pactado en el contrato, era necesario verificar los servicios efectivamente prestados mensualmente y esto no se probó: la certificación del supervisor es <<genérica, es decir, no detalla el número de transportes realizados por el contratista (ni) el precio unitario, (ni) cuántos viajes o transportes se realizaron>>.
Además, el contratista no aportó las facturas que debía presentar para tener derecho al pago. 6 Con base en el ordinal 8º del artículo 4º de la Ley 80 que señala: <<Sin perjuicio de la actualización o revisión de precios, en caso de no haberse pactado intereses moratorios, se aplicará la tasa equivalente al doble del interés legal civil sobre el valor histórico actualizado>>. 5 Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 D.- Recurso de apelación 6.- En su recurso de apelación, el Distrito solicita revocar la sentencia de primera instancia por dos motivos: 6.1.- En la contestación <<manifestó que se debía hacer una revisión del cumplimiento de las obligaciones>> contractuales.
Y, aunque el supervisor había indicado que la Unión Temporal había incumplido el contrato, el tribunal prefirió darle valor a la Resolución 3580 de 2015 expedida por el alcalde del Distrito. Esto es inadmisible porque el alcalde no podía intervenir para dar finalizado el procedimiento sancionatorio y porque no podía desconocer que el supervisor había indicado que la Unión Temporal incumplió el contrato. 6.2.- Además, plantea que no existió <<mora en el pago si el contratista la provoca por encontrarse incompleta la documentación que sirva de soporte para el trámite de las facturas y no se ajuste a las condiciones establecidas en este contrato>>.
II. CONSIDERACIONES E.- Asuntos procesales y decisión a adoptar 7.- La Sala se pronunciará de fondo porque no operó la caducidad. El numeral v) de la letra j) del artículo 164 del CPACA indica que la demanda debe presentarse dentro de los dos años siguientes al vencimiento de los plazos para liquidar el contrato bilateral y unilateralmente.
Y, en este caso, teniendo en cuenta que el Contrato finalizó el 31 de diciembre de 20157, la demanda se presentó a tiempo el 8 de octubre de 2015. 8.- La Sala confirmará la condena a pagar por los servicios de transporte porque no existe un reparo concreto frente al monto del capital establecido en el fallo apelado. Adicionalmente, revocará la condena al pago de intereses, porque el contratista no demostró cumplir las condiciones contractuales para que se causaran. 9.- En el recurso, el Distrito se limitó a indicar que el tribunal fundamentó su decisión en la Resolución 3580 de 2015 expedida por el alcalde del Distrito, y no tuvo en cuenta que el supervisor había indicado que la Unión Temporal incumplió el contrato.
Esto no es cierto porque la primera instancia analizó lo siguiente: 9.1.- Estudió que el contratista se obligó a prestar el servicio de transporte a diferentes dependencias del Distrito. En total debía poner a disposición de la contratante sesenta (60) vehículos, así: (i) quince (15) al Departamento Administrativo Distrital de Salud, dentro de los cuales se encontraba una “van”;
(ii) nueve (9) a la Secretaría del Interior y Convivencia, dentro de las que se encontraban dos “vanes”; (iii) siete (7) a la Secretaría de Planeación; (iv) cinco (5) a la Secretaría de Hacienda; (v) uno (1) al Fondo Territorial de Pensiones; (vi) cinco (5) a la Secretaría de Educación Distrital; (vii) tres (3) al 7 Lo anterior, incluso sin tener en cuenta los plazos para liquidar el contrato o que el término estuvo suspendido por el agotamiento del requisito de procedibilidad 6 Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 Departamento Administrativo de Valorización;
(viii) once (11) a la Secretaría General; y (ix) tres (3) a la Secretaría de Infraestructura. 9.2.- En ese sentido, constató que el valor total del contrato ascendió a mil cuatrocientos ochenta y un millones seiscientos noventa y un mil ciento dieciséis pesos ($1.481.691.116). Esta suma se calculó multiplicando el costo <<unitario>> mensual de los vehículos y adicionándole un porcentaje de <<A.U.I.>>: - Los sesenta vehículos tenían un valor total mensual de prestación del servicio de trescientos cincuenta y seis millones ciento quince mil setecientos cuarenta y nueve pesos ($356.175.749). - Esta suma se multiplicó por los cuatro (4) meses de ejecución del contrato: desde el 1º de septiembre hasta el 31 de diciembre de 2014.
El valor del contrato ascendió a mil cuatrocientos veinticuatro millones setecientos dos mil novecientos noventa y seis pesos ($1.424.702.996). - A la suma anterior se le sumó el valor de <<A.U.I.>>, es decir, cincuenta y seis millones novecientos ochenta y ocho mil ciento veinte pesos ($56.988.120). 9.3.- Además, el tribunal consideró que se demostró que el servicio fue prestado a satisfacción, de acuerdo con los siguientes cuatro (4) documentos: a.- La Resolución 3580 del 6 de mayo de 2015 que archivó <<un proceso administrativo sancionatorio derivado de la ejecución de un contrato>>.
Este acto decidió no imponer la multa al contratista porque el incumplimiento contractual <<no solo por el hecho de haber finalizado (el plazo del Contrato), sino por el hecho de que no hay obligación pendiente por cumplir, por lo que la multa resulta inane, más aún cuando las dependencias beneficiarias del servicio manifestaron haber recibido el servicio a satisfacción>>. b.- El 31 de diciembre de 2014 el director administrativo de Apoyo Logístico y la Unión Temporal suscribieron un acta de recibo sobre la <<prestación suministrada>>.
En el documento se indican las dependencias en que se prestaron los servicios, los vehículos puestos a disposición y el número de días. c.- El acta de recibo a satisfacción suscrita por el director administrativo de Apoyo Logístico del Distrito el 7 de mayo de 2015. Este documento indica que <<el contratista tiene un saldo a favor por valor de: MIL CUATROCIENTOS OCHENTA Y UN MILLONES SEISCIENTOS NOVENTA Y UN MIL CIENTO DIECISÉIS PESOS ($1.481.691.116) y por tanto se procede autorizar los trámites administrativos conducentes para su respectivo pago>>. d.- Las certificaciones de las nueve dependencias que recibieron el servicio.
Estas certificaciones se produjeron por solicitud del director administrativo de Apoyo Logístico que firmó el acta de recibo a satisfacción el 7 de mayo de 2015. El funcionario que elaboró el acta dejó constancia que se posesionó en diciembre de 2014, es decir, finalizando la 7 Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 ejecución contractual.
Sin embargo, para expedir la certificación, ofició a las diferentes dependencias de la entidad que eran beneficiarias del servicio. Estas indicaron lo siguiente: - El 19 de febrero de 2015, la subdirectora del Departamento Administrativo Distrital de Salud certificó que el servicio de transporte fue prestado con quince (15) vehículos, durante toda la vigencia del contrato.
Uno de esos vehículos fue una “van”. - El 18 de febrero de 2015 el secretario del Interior y Convivencia Ciudadana certificó que durante la vigencia del contrato hubo una prestación con nueve (9) vehículos, dos de los cuales eran “vanes”. - El 20 de febrero de 2015 el Secretario de Planeación certificó que se recibieron los servicios de transporte con siete (7) automóviles. - El 27 de enero de 2015 la jefe de Fiscalización de la Secretaría de Hacienda certificó que se prestó el servicio de transporte con cinco (5) vehículos en los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre. - El 27 de enero de 2015 la directora del Fondo de Pensiones certificó que los servicios se prestaron con un automóvil en los meses de noviembre y en diciembre; señaló que, teniendo en cuenta la fecha de su posesión, solo podía certificar esos meses.
No obstante, el 22 de octubre el Fondo de Pensiones ya había emitido una certificación sobre la adecuada prestación del servicio de transporte durante septiembre y octubre. - El 26 de enero de 2015 la Secretaría de Educación Distrital certificó que se prestó el servicio con cinco (5) vehículos durante los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre. - El 26 de enero de 2016 el subdirector administrativo de Valorización Distrital certificó que se prestó el servicio de transporte durante toda la vigencia del contrato. - El 26 de enero de 2016 el director administrativo de Apoyo Logístico de la Secretaría General certificó que se prestó el servicio con once (11) vehículos durante todo el contrato. - El 26 de febrero de 2016 el secretario de Infraestructura certificó que la prestación del servicio se realizó por medio de tres vehículos. 9.4.
Así, la primera instancia tuvo en cuenta que el Distrito recibió el servicio de transporte a satisfacción, conforme lo certificó cada una de las dependencias que lo utilizaron. Estas certificaciones son concordantes con el número de vehículos que era requerido por cada dependencia, que era de lo que dependía el valor del contrato. 9.5.- El valor de la condena en primera instancia actualizado asciende a DOS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS DIEZ MIL CIENTO OCHENTA Y TRES PESOS ($2.445.410.183).
En efecto: - El valor debe ser actualizado, conforme la siguiente fórmula: Valor actualizado = [Valor histórico * (IPC final septiembre de 2023/IPC inicial diciembre de 20148)]. 8 Referente a la fecha de terminación del contrato. 8 Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 - La fórmula anterior arroja el siguiente resultado: cuarenta y seis millones trescientos ochenta y cinco mil ochenta y nueve pesos con cincuenta y cinco centavos ($2.445.410.183) = [$1.481.691.116 * (136,11 – IPC final/ 82,47 — IPC inicial)]. 10.- En relación con la condena al pago de intereses moratorios, la misma no es procedente porque el demandante no demostró las condiciones para su causación. En efecto, la cláusula tercera establecía lo siguiente: <<TERCERA: VALOR DEL CONTRATO Y FORMA DE PAGO: El valor del presente contrato (…) se cancelará por mensuales vencidas de igual valor nominal o proporcionalmente a los días en que efectivamente se preste el servicio, previa presentación de la factura correspondiente, acompañada de la certificación de recibo a satisfacción expedida por parte del Supervisor asignado al contrato y acreditar el pago correspondiente al sistema general de seguridad social y de aportes parafiscales (…)>>. 11.- Está probado que se prestó el servicio e incluso hubo un acta de recibo a satisfacción y una certificación del cumplimiento expedida por el supervisor del contrato.
También se aportaron con el expediente contractual las certificaciones del pago de las obligaciones de seguridad social y de aportes parafiscales de los dos miembros de la Unión Temporal durante los meses de septiembre, octubre, noviembre y diciembre. Sin embargo, el contratista no solicitó, ni aportó pruebas de las facturas que debía emitir para que procediera el pago y, por ende, se causaran intereses.
Por este motivo, en el marco de la liquidación no se puede reconocer el pago de intereses porque no se demostraron las condiciones necesarias para que se causaran. F.- Costas 12.- Como el recurso prosperó parcialmente, la Sala se abstendrá en condenar en costas de segunda instancia. No obstante, se confirma la condena en costas de primera instancia porque no fue objeto de apelación. III.
DECISIÓN En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección B, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, RESUELVE:
PRIMERO: MODÍFICASE la sentencia proferida el 12 de marzo de 2021 por el Tribunal Administrativo de Bolívar, la cual quedará así: <<PRIMERO: DECLARAR judicialmente liquidado el Contrato S.G.U.A.C. No. 012 DE 2014 celebrado entre la UNIÓN TEMPORAL TRANSPORTES CARIBE 2014 y el DISTRITO DE CARTAGENA, en la forma expuesta en la parte considerativa de la presente providencia. 9 Radicado: 13001-23-33-0002015-00663-01 (67513) Demandante: Unión Temporal Transporte Caribe 2014 SEGUNDO: Como consecuencia de lo anterior, CONDENAR al DISTRITO DE CARTAGENA a pagar a favor de la UNIÓN TEMPORAL TRANSPORTES CARIBE 2014 la suma de DOS MIL CUATROCIENTOS CUARENTA Y CINCO MILLONES CUATROCIENTOS DIEZ MIL CIENTO OCHENTA Y TRES PESOS ($2.445.410.183).
TERCERO: DENEGAR las demás pretensiones de la demanda CUARTO: CONDENAR en costas a lo parte demandado; liquídense por la Secretaría General de esto Corporación conforme lo dispuesto en el artículo 366 del C.G.P., incluyéndose en dicha liquidación las agencias en derecho, según lo expuesto en lo parte motiva de lo presente providencia.
QUINTO: Una vez ejecutoriada lo presente sentencia, ARCHIVAR el expediente, previa devolución del remanente, si existiere>>.
SEGUNDO: SIN condena en costas de segunda instancia.
TERCERO: DEVUÉLVASE el expediente al tribunal de origen para su cumplimiento, una vez ejecutoriada esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE Con firma electrónica ALBERTO MONTAÑA PLATA Presidente Con firma electrónica Con firma electrónica MARTÍN BERMÚDEZ MUÑOZ FREDY IBARRA MARTÍNEZ Magistrado Magistrado