11001032500020180147000 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., quince (15) de junio de dos mil veintitrés (2023) Radicado: 11001-03-25-000-2018-01470-00 Nº interno: 4827-2018 Demandante: Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social -UGPP Demandado: Jaime Ramírez Rojas Tema: Recurso extraordinario de revisión contra la sentencia del 1 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Causales reguladas en artículo 20 literales a) y b) de la Ley 797 de 2003.

La Sala decide el recurso extraordinario de revisión presentado por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP contra la sentencia del 1º de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, que confirmó parcialmente la decisión de 31 de agosto de 2012, emitida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda instaurada por el señor Jaime Ramírez Rojas contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social – Cajanal, y, en su lugar, determinó que el último año de servicio del accionado para efectos de calcular el IBL es el periodo comprendido entre el 1º de abril de 2008 al 30 de marzo de 2009.

ANTECEDENTES 1. La demanda de nulidad y restablecimiento del derecho El señor Jaime Ramírez Rojas presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, con el fin de obtener la nulidad de los siguientes actos administrativos: (i) Resoluciones 17817 del 26 de abril de 2008 y 06872 del 13 de febrero de 2009, por las cuales se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión vejez a favor del accionante y se resolvió un recurso de reposición contra la mencionada resolución, respectivamente, y;

(ii) Resolución PAP No. 018619 del 12 de octubre de 2010, mediante la cual se reliquidó su pensión de jubilación con el 75% del promedio de los factores salariales cotizados en los últimos 10 años de servicio. A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la extinta Cajanal a reliquidar la pensión de vejez con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, en cuantía de $3.516.072, efectiva a partir del 1° de abril de 2009.

Lo anterior, bajo el argumento que en virtud del principio de favorabilidad en materia laboral, la entidad demandada debía reliquidar la pensión de vejez al señor Jaime Ramírez Rojas con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio. 2. La sentencia de primera instancia del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho[1].

El Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, mediante sentencia del 31 de agosto de 2012, decidió: (i) declarar la nulidad de la Resolución PAP 018619 del 20 de octubre de 2010; (ii) ordenar a la extinta CAJANAL efectuar una nueva liquidación de la pensión reconocida al señor Jaime Ramírez Rojas, con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, esto es, entre el 1° de abril de 2008 al 1° de abril de 2009, incluyendo los factores salariales de asignación básica, bonificación por servicios y la doceava parte de las primas de vacaciones y de servicios; y (iii) negar las demás pretensiones de la demanda.

Como fundamento de la decisión indicó que el demandante tiene derecho a que su pensión de vejez sea reliquidada con la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio. Por ello, la entidad demandada al momento de efectuar el reconocimiento pensional de la parte actora debía aplicar en su integridad la Ley 33 de 1985. 3.

Recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 3.1 La UGPP afirmó que los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para liquidar la pensión del señor Jaime Ramírez Rojas son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 4. Sentencia objeto de revisión[2] El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E mediante sentencia del 1º de octubre de 2013 decidió: (i) confirmar parcialmente el fallo de 31 de agosto de 2012, proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá, que accedió a las pretensiones de la demanda;

(ii) modificar la sentencia recurrida, en el sentido de aclarar que el último año de servicio de la parte demandante es el periodo comprendido entre el 1º de abril de 2008 al 30 de marzo de 2009. Indicó que el señor Jaime Ramírez Rojas tiene derecho al reconocimiento de su pensión de jubilación con el 75% de los factores salariales devengados en el año anterior al retiro del servicio, de conformidad con la Leyes 33 de 1985 y 62 de 1985.

Consideró que el demandante tiene derecho a la reliquidación de la pensión de jubilación incluyendo como factores salariales para calcular el IBL, la asignación básica, la bonificación por servicios prestados y las primas de servicios, navidad y de vacaciones. 5. El recurso extraordinario de revisión[3] La Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social interpuso recurso extraordinario de revisión contra la sentencia dictada el 1° de octubre de 2013 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Segunda, Subsección E, que confirmó parcialmente el fallo proferido por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá dictado el 31 de agosto de 2012, con fundamento en las causales previstas en los literales a) y b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según las cuales procede la revisión de pensiones: “a) cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso b) cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

Solicitó que se revoque la sentencia dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá, confirmada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca dentro del proceso de nulidad y restablecimiento instaurado por el señor Jaime Ramírez Rojas contra CAJANAL – en liquidación. Pidió que se ordene reliquidar y pagar la mesada pensional conforme a las reglas previstas en las sentencias C-168 de 1995;

C-258 de 2013; Auto 326 de 2014; SU-230 de 2015, SU-427 de 2016; SU-210 de 2017; Auto 229 de 2017; SU-395 de 2017; SU-631 de 2017 y T-039 de 2018, proferidas por la Sala Plena de la Corte Constitucional y se incluya en el IBL los factores base de cotización taxativamente determinados en el Decreto 1158 de 1994 y demás disposiciones que expresamente consagren esa condición de factores salariales con incidencia pensional, con tasa de reemplazo del 75% previsto en la Ley 33 de 1985, por haber adquirido su estatus pensional conforme a las condiciones del régimen de transición. Señaló que el señor Jaime Ramírez Rojas nació el 14 de junio de 1951.

Que mediante la Resolución No. 17817 de 24 de abril de 2008[4], la extinta Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del accionante por valor de $867.365, efectiva a partir del 1 de octubre de 2006, condicionada a demostrar el retiro efectivo del servicio. Confirmada a través de Resolución No. 06872 de 13 de febrero de 2009[5].

Por medio de la Resolución PAP 018619 de 12 de octubre de 2010[6], la extinta Cajanal reliquidó la pensión vejez del accionante por valor de $1.218.025, a partir del 1 de abril de 2009, con el 75% de la totalidad de factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio, en el periodo comprendido entre 1999 al 2009. Mediante sentencias de 31 de agosto de 2012 y 1º de octubre de 2013, el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, respectivamente, ordenaron la reliquidación de la pensión de vejez al señor Jaime Ramírez Rojas con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio.

Mediante Resolución RDP 001437 de 17 de enero de 2014[7], la UGPP negó la solicitud de reliquidación pensional presentada por el señor Jaime Ramírez Rojas, al considerar que el jubilado no aportó unos elementos probatorios para dar cumplimiento a los referidos fallos judiciales. Con Resolución RDP 006163 de 21 de febrero de 2014[8], la UGPP revocó la Resolución 001437 de 17 de enero de 2014 y, en su lugar, dio cumplimiento a la sentencia de 1º de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en el sentido de reliquidar la pensión de vejez del señor Jaime Rojas Ramírez en valor de $3.419.948, efectiva a partir del 1º de abril de 2009, con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, en el periodo comprendido entre el 2008 al 2009.

Frente a la primera causal indicó que lo ordenado por los jueces de instancia vulneró el derecho al debido proceso, al disponer la reliquidación sin el cumplimiento de los requisitos legales, con lo cual se genera una afectación grave del erario. Señaló que la reliquidación de la pensión de jubilación debió realizarse teniendo en cuenta el IBL dispuesto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993.

En relación con la segunda causal, indicó que la cuantía del derecho reconocido excede lo debido de acuerdo con la ley, al haberse dispuesto la reliquidación de la pensión en contravía de lo previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993. Agregó que se acreditó en el proceso que el señor Jaime Ramírez Rojas es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993, por cuanto nació el 14 de junio de 1951 y para el 1 de abril de 1994 “tenía más de 45 años”, por lo que tiene derecho a que se le apliquen las prerrogativas del régimen anterior, que para este caso es la Ley 33 de 1985, en cuanto a la edad, tiempo y monto, pero en cuanto a la liquidación o ingreso base de liquidación es aplicable el 75% del promedio devengado sobre el salario promedio de 10 años, o el tiempo que le hiciera falta para adquirir el derecho.

Igualmente, afirmó que los factores salariales que se deben aplicar son los contenidos en el Decreto 1158 de 1994, pues el demandado adquirió el estatus de pensionado en vigencia de dicha norma. Advirtió que el incremento de la pensión afecta la sostenibilidad financiera del sistema, toda vez que se aumentó la mesada pensional de $ 1.691.524 a $4.749.430 sin que exista justificación legal ni jurisprudencial. 6.

Trámite del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue admitido por el Consejo de Estado, Sección Segunda – Subsección “B”, mediante auto del 24 de octubre de 2019[9]. A través de providencia del 25 de noviembre de 2021[10] se prescindió del máximo periodo probatorio. 7. Oposición al recurso extraordinario de revisión La parte recurrida[11] se opuso a la prosperidad de las pretensiones del recurso extraordinario de revisión, argumentando que la decisión adoptada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá fue proferida conforme a las normas vigentes y a la jurisprudencia vigente aplicable para el caso concreto.

Agregó que el derecho pensional fue adquirido con anterioridad a la entrada en vigor del acto legislativo 01 de 2005, razón por la cual el señor Jaime Ramírez Rojas conserva los beneficios del régimen de transición. Solicitó que se tengan en cuenta las reglas previstas en las sentencias C- 168 de 1995, especialmente en lo relativo al principio de favorabilidad y de inescindibilidad, así como los principios constitucionales sobre situación más favorable y la condición más beneficiosa como garantías del derecho a la seguridad social. 8.

Concepto del Ministerio Público El Ministerio Público no presentó concepto de fondo en el presente caso. II. CONSIDERACIONES 1. Competencia El presente recurso extraordinario de revisión se rige por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, Ley 1437 de 2011, y esta Subsección es competente para conocer del recurso contra la sentencia del 1° de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, de conformidad con lo establecido en el inciso 2º del artículo 249 ídem. 2.

Oportunidad y legitimación en la causa por activa en la presentación del recurso extraordinario de revisión El recurso extraordinario de revisión fue interpuesto oportunamente, el 2 de octubre de 2018[12] pues conforme el artículo 251 del CPACA[13], en el caso de las causales del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o en las situaciones contrarias a la ley por fraude o abuso del derecho, la UGPP tiene legitimación para interponer este medio extraordinario en un término de 5 años, que se contabiliza para el sub judice desde el 16 de octubre de 2013, fecha de ejecutoria de la sentencia cuestionada[14].

Asimismo, la Sala advierte que el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 facultó al Gobierno para que, por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación, soliciten ante el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia la revisión de aquellas providencias judiciales en las que se reconozcan prestaciones periódicas a cargo del tesoro público o de fondos de naturaleza pública.

A su vez, se observa que el numeral 6º del artículo 6º del Decreto 5021 del 28 de diciembre de 2009 “Por el cual se establece la estructura y organización de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social – UGPP- y las funciones de sus dependencias”, establece como función de la UGPP “6.

Adelantar o asumir, cuando haya lugar, las acciones previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 o normas que la adiciones o modifiquen”. En virtud de lo anterior, la Sala considera que la UGPP está legitimada en la causa por activa para interponer el recurso extraordinario de revisión previsto en la Ley 797 de 2003 y que lo hizo de manera oportuna. 3.

Problema Jurídico En los términos del recurso extraordinario de revisión presentado, la Sala debe establecer si procede infirmar la sentencia del 1º de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca que confirmó parcialmente la sentencia proferida por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá que accedió a las pretensiones de la demanda.

Por consiguiente, la Sala debe determinar si se incurrió en las causales alegadas por la UGPP, esto es, si se vulneró el debido proceso y si la cuantía del derecho reconocido al señor Jaime Ramírez Rojas, excede lo debido de acuerdo con la ley, por haberse ordenado la reliquidación de la pensión de jubilación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.

Para resolver el problema jurídico, se analizará el objeto del recurso extraordinario de revisión, el alcance de la causal invocada por la entidad demandante, para, finalmente, descender al caso concreto. 3.1. Objeto y alcance del recurso extraordinario de revisión La jurisprudencia de esta Corporación, de manera pacífica, ha considerado que el propósito del recurso extraordinario de revisión es permitir que se garantice una justicia material en un asunto que ya se ha decidido; un caso que si bien ha hecho tránsito a cosa juzgada y respecto del cual se pregona su certeza y ejecutoriedad, por razones distintas al debate mismo de la instancia que dio lugar a la decisión judicial, se permite que esa fuerza de cosa juzgada se rompa y pueda dar paso a la protección, en algunos asuntos, de derechos fundamentales que fueron desconocidos o amenazados por el operador judicial.

Las causales que el legislador prevé como únicas para superar y quebrar la seguridad jurídica que se deriva de una sentencia judicial, atienden a circunstancias específicas y objetivas que no corresponden a un cuestionamiento de valoraciones de tipo jurídico, fáctico o probatorio adelantado por el juzgador en el proceso que dio lugar a la decisión cuestionada.

Por ello, no puede utilizarse este medio impugnativo so pretexto de reabrir el debate jurídico o revivir una valoración probatoria que fue realizada por el juez de instancia. De forma consistente, la jurisprudencia del Consejo de Estado ha precisado que la rigurosidad de esta clase de asuntos no permite que el juzgador se aproxime a alguna causal que no fue debidamente planteada y soportada, ni tampoco permite convertir esta vía en una tercera instancia, pues ello desnaturalizaría la función de esta clase de instrumentos extraordinarios[15].

Ahora bien, el artículo 250 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo incorporó, a las causales allí establecidas, las previstas en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, para que, por el trámite del recurso extraordinario de revisión, se resolviera esta acción especial, dentro de la cual también pueden invocarse las causales señaladas en el artículo 250 citado.

En efecto, el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, establece: “ARTÍCULO

20. REVISIÓN DE RECONOCIMIENTO DE SUMAS PERIÓDICAS A CARGO DEL TESORO PÚBLICO O DE FONDOS DE NATURALEZA PÚBLICA. <Apartes tachados INEXEQUIBLES> Las providencias judiciales que en cualquier tiempo hayan decretado o decreten reconocimiento que impongan al tesoro público o a fondos de naturaleza pública la obligación de cubrir sumas periódicas de dinero o pensiones de cualquier naturaleza podrán ser revisadas por el Consejo de Estado o la Corte Suprema de Justicia, de acuerdo con sus competencias, a solicitud del Gobierno por conducto del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, del Contralor General de la República o del Procurador General de la Nación. La revisión también procede cuando el reconocimiento sea el resultado de una transacción o conciliación judicial o extrajudicial.

La revisión se tramitará por el procedimiento señalado para el recurso extraordinario de revisión por el respectivo código y podrá solicitarse en cualquier tiempo por las causales consagradas para este en el mismo código y además: a) Cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso, y b) Cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”.

La inclusión o correspondencia en cuanto al trámite o causales de estos dos mecanismos extraordinarios de revisión, no significa, como lo explicó la Sala Especial de Decisión 25, en sentencia del 4 de junio de 2019, “que la acción especial contenida en esa normativa y el referido recurso sean equiparables jurídicamente, sino solo que el trámite[16] y sus causales generales[17] le resultan aplicables a aquella por remisión”, pues esta acción especial “tiene un carácter sui generis[18], dado que, más allá de que pueda infirmar una sentencia ejecutoriada – al igual que el recurso extraordinario de revisión –, presenta unas particularidades que le otorgan una entidad propia[19]”, como es el análisis que sobre su configuración realiza el juez de esta acción especial, debido a las dos causales de revisión que se pueden invocar[20].

Asimismo, es importante precisar que, al igual como sucede en el estudio de las causales del recurso extraordinario de revisión, los motivos para pretender que se infirme la sentencia que ha reliquidado una prestación periódica a cargo del Tesoro Nacional, en virtud de lo dispuesto en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, son de análisis restringido y riguroso frente a los cargos endilgados, pues tampoco le está permitido al juzgador aproximarse a una causal que no fue planteada en la demanda o efectuar una revisión integral del fallo, pues su naturaleza no es de ser una tercera instancia. 3.2.

Alcance de la causal invocada por la entidad demandante La primera causal está prevista en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, según la cual se puede solicitar la revisión de una sentencia “cuando el reconocimiento se haya obtenido con violación al debido proceso” Sobre esta causal, la Sala Especial de Decisión 22, en sentencia del 5 de febrero de 2019, consideró: “(…) Sobre el particular, es oportuno precisar que la parte interesada, al promover el recurso, debe aportar los elementos sobre los cuales estructura su petición, específicamente las conductas que considera violatorias del derecho fundamental cuya violación da lugar a la configuración de la causal.

(….) Al respecto, la Sala precisa que el derecho fundamental al debido proceso, consagrado en el artículo 29 de la Constitución Política, es una garantía para equilibrar la relación autoridad - libertad que surge entre el Estado y los asociados, y está prevista en favor de las partes y de los terceros interesados en una actuación administrativa o judicial.

Según la norma en comento, el debido proceso comprende fundamentalmente tres grandes elementos: i) El derecho al juez natural o funcionario competente; ii) El derecho a ser juzgado según las formas de cada juicio o procedimiento, esto es, conforme con las normas procesales dictadas para impulsar la actuación judicial o administrativa; y iii) Las garantías de audiencia y defensa, que, desde luego, incluyen el derecho a ofrecer y producir la prueba de descargo, la presunción de inocencia, el derecho a la defensa técnica, el derecho a un proceso público y sin dilaciones, el derecho a que se produzca una decisión motivada, el derecho a impugnar la decisión y la garantía de non bis in ídem (…)”[21].

La Sala considera que para que se configure esta causal de revisión, el demandante debe probar que la pensión o prestación periódica fue expedida con violación del debido proceso, es decir, por alguna de las razones o núcleos fundamentales que componen este derecho, sin que sea dable proponer, bajo esta causal, argumentos de derecho sustancial.

La prueba de la violación del debido proceso es carga de quien la invoca, hecho que debe estar suficientemente acreditado en el expediente, pues solo así podría quebrarse la cosa juzgada de la sentencia recurrida y dar paso al restablecimiento de la justicia material como fin legítimo de esta acción especial de revisión. La segunda causal es la prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003 “cuando la cuantía del derecho reconocido excediere lo debido de acuerdo con la ley, pacto, o convención colectiva que le eran legalmente aplicables”, es decir, cuando la sentencia reconoce una prestación por un monto que no corresponde a lo legal o convencionalmente viable.

De la lectura de la disposición que consagra esta causal de revisión, la Sala advierte que lo pretendido por el legislador, es que las entidades públicas que menciona el artículo 20 de la Ley 797 de 2003 tengan la legitimación para accionar contra una sentencia judicial ya ejecutoriada y que ha hecho tránsito a cosa juzgada, para corregirla, en cuanto ha liquidado una prestación periódica cuyo monto o cuantía excede a lo legalmente previsto, buscando restablecer el propósito y la sostenibilidad del sistema pensional, bajo los principios de solidaridad y equilibrio financiero. 4.

Caso concreto 4.1 Primer cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal a) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, argumentando que la sentencia cuya revisión se pretende, ordenó la reliquidación de la pensión de vejez reconocida al señor Jaime Ramírez Rojas con la inclusión de todos los factores salariales devengados el último año de servicios, sin que se tuviera en cuenta lo dispuesto en los artículos 21 y 36 de la Ley 100 de 1993, respecto al IBL y los factores salariales dispuestos de forma taxativa en el Decreto 1158 de 1994.

Al respecto se evidencia, que lo pretendido por la entidad bajo este cargo, es que se revise el sustento normativo que llevó al juez de instancia a adoptar la decisión censurada, pues a su juicio se aplicaron unas normas que no correspondían para reliquidar la pensión de jubilación reconocida al señor Jaime Ramírez Rojas. A juicio de la Sala, esta causal invocada no puede ser estudiada bajo los argumentos expuestos en el recurso, pues no cuestiona la competencia del juez que dictó la providencia, las normas procesales tenidas en cuenta para resolver el asunto, ni hace alusión a la falta de garantías de audiencia, defensa, contradicción, así como tampoco la falta de motivación de la decisión. Quiere decir lo anterior, que la UGPP no acreditó que la decisión objeto de revisión se dictó con violación al debido proceso, sino que se evidencia que lo pretendido es cuestionar la decisión bajo argumentos de derecho sustancial, los cuales son objeto de estudio también en la segunda causal invocada, en la que se controvierte directamente las normas aplicadas que dieron origen a la reliquidación pensional presuntamente en cuantía superior a la que corresponde.

Así las cosas, la sala no advierte la vulneración del debido proceso pues la Caja Nacional de Previsión Social, (hoy UGPP) tuvo la oportunidad de ejercer los derechos de defensa y contradicción dentro del asunto, razón por la cual no se encuentra fundada esta causal. 4.2 Segundo cargo de violación La UGPP planteó como causal de revisión, la contenida en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, aduciendo que la sentencia cuya revisión se pretende, ordenó la reliquidación de la pensión de jubilación reconocida al señor Jaime Ramírez Rojas, en cuantía del 75% con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, lo que a su juicio causa un detrimento al erario, pues el pensionado es beneficiario del régimen de transición previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 y el Decreto 1158 de 1994.

Ciertamente, en el asunto de la referencia no se discute el derecho pensional reconocido por la extinta Cajanal a favor del señor Jaime Ramírez Rojas en la Resolución No. 17817 del 24 de abril de 2008[22], sino la decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, mediante la cual se reliquidó la pensión de vejez del accionado y ordenó la inclusión de la totalidad de los factores salariales devengados en el último año de servicio.

En la citada Resolución, la extinta Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez a favor del accionado por valor de $867.365, por haber adquirido el estatus de pensionado desde el 14 de junio de 2006, condicionada a demostrar el retiro efectivo del servicio. Con Resolución PAP 018619 de 12 de octubre de 2010[23], la extinta Cajanal reliquidó la pensión vejez del accionante por valor de $1.218.025, a partir del 1 de abril de 2009, con el 75% de la totalidad de factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio, en el periodo comprendido entre 1999 al 2009.

El señor Jaime Ramírez Rojas presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL en liquidación, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones No. 17817 del 24 de abril de 2008, 06872 del 13 de febrero de 2009 y PAP No. 018619 del 12 de octubre de 2010.

Así se observa que en la sentencia censurada el Tribunal ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicio, con fundamento en los siguientes argumentos: “No se discute en este caso que el demandante JAIME RAMIREZ ROJAS, es beneficiario del régimen de transición previsto en la Ley 100 de 1993 y tampoco es un aspecto discutido por la entidad de previsión demandada, como quiera que de forma reiterada en los actos impugnados da cuenta de ello.

Precisa la Sala que el demandante JAIME RAMIREZ ROJAS, nació el 14 de junio de 1951, prestó sus servicios en el Instituto Geográfico Agustín Codazzi desde el 17 de mayo de 1971 hasta el 6 de noviembre de 2007, y en la Cámara de Representantes desde el 9 de noviembre de 2007 hasta 30 de marzo 2009 y el último cargo desempeñado fue el de Asesor I, en la Unidad de 34058 Legislativo, estando así vinculado por más de veinte (20) años, adquiriendo el status jurídico de pensionado el 14 de junio de 2006, motivo por el cual cumple con los presupuestos legales establecidos en el artículo 1° de la Ley 33 de 1985 para acceder a la pensión de jubilación. Resalta la Sala, que el demandante JAIME RAMIREZ ROJAS, demostró el retiro definitivo del servicio el 30 de marzo de 2009, por ello, se tomará esta fecha para efectos de reliquidación pensional.

Por lo tanto la pensión de jubilación debe liquidarse tomando como base el 75% de todos los factores salariales devengados en el último año de servicios. Así las cosas, de acuerdo con lo probado en el proceso, se logra establecer que los factores salariales percibidos por el demandante JAIME RAMIREZ ROJAS durante el último año de servicios, es decir, entre el 1° de abril de 2008 al 30 de marzo de 2009, según certificación de salario mes a mes expedida por el Jefe de la Sección de Pagaduría de la Cámara de Representantes que en los folios 25 y 26 del expediente son: asignación básica mensual, prima de vacaciones, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad.

No obstante, lo anterior y como quiera que con la Resolución No. PAP 018619 del 12 de octubre de 2010, sólo se reconoció la pensión de jubilación que devenga el demandante con la asignación básica y la bonificación de servicios prestados, en aplicación de la Ley 100 de 1993, sin tener en cuenta que como le era aplicable el régimen de transición como se anotó supra le era aplicable la Ley 33 de 1985, como lo solicita con la demanda.

Así las cosas, es claro que lo percibido por el demandante en el último año de servicios entre el 1° de abril de 2008 al 30 de marzo de 2009, que se encuentra certificado y reconocido como factor salarial es la asignación básica mensual, prima de vacaciones, bonificación por servicios, prima de servicios, prima de navidad (fols. 25 y 28).

Luego, encuentra la Sala que la pensión de jubilación del demandante no fue debidamente liquidada. Destaca la Sala que conforme a las normas trascritas y en virtud de los lineamientos jurisprudenciales atrás expuestos, los factores salariales que se deben tener en cuenta para la liquidación de la pensión de jubilación son los efectivamente devengados por la demandante en el último año de servicios, que se encuentren certificados y que se hayan reconocido como factor salarial entendiéndose por salario todo lo que el empleado recibe como contraprestación por sus servicios.

La Sala advierte que CAJANAL *UGPP*, está obligada a liquidar la pensión de jubilación del demandante, con la totalidad de los factores salariales que se le hayan certificado como efectivamente percibidos durante el periodo a tener en cuenta para el reconocimiento de la pensión; igualmente está obligada a descontar los aportes que según la Ley conforman el salario del trabajador, pero que si por algún motivo no se le hace tal descuento, esto no da lugar a que se niegue la inclusión de determinado factor para la liquidación ordenada.

Por lo anterior, la Sala considera que efectivamente las pretensiones de la demanda están llamadas a prosperar, toda vez que el acto administrativo acusado, nació contrariando la normatividad que cobija la pensión del demandante JAIME RAMIREZ ROJAS, pues de lo allegado al plenario se demostró el régimen pensional ordinario que lo cobija, el tiempo laborado y los factores a tener en cuenta para la liquidación de su pensión. Reitera la Sala que la pensión de jubilación debe liquidarse tomando como base el 75% del promedio mensual de todo lo devengado en el último año de servicios (…)”.

Aclarado lo anterior, se advierte que lo planteado por la UGPP es que existe un incremento injustificado de la mesada pensional por haberse reliquidado esta prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año, razón por la cual la Sala procede a exponer el acto administrativo mediante el cual se dio cumplimiento a la sentencia cuestionada, con el fin de establecer si procede infirmarla.

Pues bien, a través de la Resolución RDP 006163 de 21 de febrero de 2014[24], la UGPP reliquidó la pensión de vejez reconocida al señor Jaime Ramírez Rojas, en cuantía de $3.419.948, efectiva a partir del 1º de abril de 2009, en cumplimiento del fallo dictado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, así: “(…) Que de conformidad con lo ordenado por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, es procedente efectuar la siguiente liquidación así: |AÑO |FACTOR |VALOR |VALOR IBL |VALOR | | | |ACUMULADO | |ACTUALIZADO| |2008 |ASIGNACION BÁSICA MES |44.304.000 |33.228.000 |33.228.000 | |2008 |BONIFICACIÓN SERVICIOS|1.292.200 |1.292.200 |1.292.200 | | |PRESTADOS | | | | |2008 |PRIMA DE NAVIDAD |3..939.209 |2.954.407 |2.954.407 | |2008 |PRIMA DE SERVICIOS |269.208 |269.208 |269.208 | |2008 |PRIMA DE VACACIONES |1.890.868 |1.418.151 |1.418.151 | |2009 |ASIGNACIÓN BÁSICA MES |11.925.600 |11.925.600 |11.925.60 | |2009 |PRIMA DE NAVIDAD |993.800 |993.800 |993.800 | |2009 |PRIMA DE SERVICIOS |1.975.275 |1.975.275 |1.975.275 | |2009 |PRIMA DE VACACIONES |662.533 |662.533 |662.533 | IBL: 4.559.931 X 75.00 = $3.419.948 SON TRES MILLONES CUATROCIENTOS DIECINUEVE MIL NOVECIENTOS CUARENTA Y OCHO PESOS M/CTE.

Esta pensión estará a cargo de: |ENTIDAD |DÍAS |VALOR CUOTA | |FONDO DE PENSIONES PÚBLICAS - FOPEP- |13632 |$3.419.948 | Efectiva a partir del 1 de abril de 2009 (…)”. Ahora bien, la Sala estima que, del análisis de las piezas procesales, la diferencia que realmente resulta entre el valor que venía recibiendo el pensionado antes de promover la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho ($1.218.025) y la reliquidación efectuada en cumplimiento de un fallo judicial ($3.419.948) corresponde a la suma de $2.201.923.

Ciertamente, la Sala advierte que en la sentencia revisada se dispuso la reliquidación de la pensión de vejez a favor de la parte accionada con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio, bajo el argumento que la norma aplicable en materia pensional en su caso era la Ley 33 de 1985, de acuerdo con los factores establecidos en el artículo 1º idem y acogiendo la postura adoptada por esta Corporación para esa fecha, pero contraria a la establecida en la actualidad.

Ahora, la Sala precisa que si bien la providencia cuestionada aplicó el criterio jurisprudencial adoptado en la sentencia de unificación de 4 de agosto de 2010 proferida por el Consejo de Estado, que disponía que la reliquidación de la pensión de vejez de los beneficiarios del régimen de transición del artículo 36 de la Ley 100 de 1993, se debía tasar con el 75% de los factores devengados en el último año de servicio, lo cierto es que los supuestos fácticos y jurídicos que acreditan la presunta configuración del abuso del derecho en materia pensional, deben ser valorados en cada situación particular, toda vez que la referida sentencia de unificación no analizó las diversas circunstancias que pueden incidir en la configuración de casos de abuso del derecho, los cuales ameritan necesariamente la intervención por parte del juez de revisión. Con el objeto de resolver el recurso extraordinario de revisión, nótese que se encuentra probado que el señor Jaime Ramírez Rojas laboró al servicio del Instituto Geográfico Agustín Codazzi desde el 17 de mayo de 1971 al 6 de noviembre de 2007, por 36 años, 5 meses y 2 semanas, entidad en la cual ocupó el cargo de auxiliar administrativo en la dependencia de la Dirección Territorial del Huila[25], y el último empleo fue ejercido como Asesor Grado I de la Cámara De Representantes del Congreso de la República entre el 9 de noviembre de 2007 hasta el 31 de marzo de 2009, esto es, por 1 año, 4 meses y 3 semanas[26].

En razón del último vínculo laboral del señor Jaime Ramírez Rojas como Asesor Grado I en el Congreso de la República en el último año de servicio se incrementó su remuneración. Sobre la procedencia del recurso extraordinario de revisión en casos como el presente, esta Subsección se ha pronunciado en otras oportunidades. Al respecto, en sentencia del 27 de mayo de 2021, se indicó lo siguiente[27]: (…)34.

Teniendo en cuenta lo anterior, es pertinente señalar que la acción de revisión se erige como una herramienta judicial cuyo ejercicio hace prevalecer el interés de la colectividad por encima del particular al detener o armonizar con la ley el pago de pensiones reconocidas en exceso, bien sea por error, ignorancia o desconocimiento del funcionario judicial o administrativo de las disposiciones reguladoras de la pensión o ya sea por adoptarse una interpretación que no se acompasa con los principios reguladores del sistema de seguridad social en pensiones vertidos en la Carta Superior. 35.

En ese sentido, un abuso del derecho en el sistema de seguridad social en pensiones se produce cuando en ejercicio de las garantías que aquel cobija, un individuo con una posición económica privilegiada obtiene, además de las ventajas que ostenta en la sociedad, otras adicionales que desafían los principios de la seguridad social en pensiones y resisten su orientación equitativa, tal como lo reconoció la Sentencia C-258 de 2013 al sostener que <<para que se produzca este abuso del derecho, el aumento [de la mesada pensional], se repite, debe ser claramente desproporcionado y debe ser evidente que no corresponde a su historia laboral>>.

Subrayado nuestro. 36. Entonces, se justifica la revisión de las sentencias controvertidas por vía de las acciones extraordinaria de revisión, en aquellos casos en los cuales, al constatar que la ventaja irrazonable que generó el fallo cuestionado pone en riesgo el sostenimiento fiscal del sistema y por ende, la expectativa de los demás afiliados del sistema de seguridad social, con ocasión de una anomalía en la interpretación judicial, carga que por supuesto, está a cargo de quien invoca la causal y que tiene el deber de demostrarlo. […]” Igualmente, la Sala Especial de Decisión 2 del Consejo de Estado, en sentencia del 24 de septiembre de 2021, estableció lo siguiente:[28] “65.

Evidentemente, no puede considerarse que el presente caso se trate de una pensión obtenida con abuso del derecho o con fraude a la ley o que se trate de una pensión injustificada o excesivamente privilegiada, teniendo en cuenta que la cuantía de la pensión inicialmente determinada en $1.356.900,61 fue reliquidada por el retiro del señor García García a la suma de $1.541.1540,41 mediante Resolución 15191 del 12 de agosto de 2003 (aclarada por la Resolución 004902 del 27 de febrero de 2004) y, posteriormente, determinada en $1.932.465,13, mediante Resolución 27739 del 13 de junio de 2007, a través de la cual CAJANAL EICE dio cumplimiento al fallo de nulidad y restablecimiento del derecho, según consta en el folio 106 del cuaderno de anexos del recurso extraordinario de revisión. 66.

Por otra parte, a juicio de la Sala, la pensión, en el monto así reconocido por el Consejo de Estado hace más de 15 años, no atenta contra el interés general, ni tiene una repercusión en detrimento de los recursos estatales; además, que, en tales condiciones, no pone en desequilibrio la sostenibilidad fiscal del sistema pensional, primero porque no corresponde a una de aquellas pensiones excesivas, privilegiadas, o a uno de los beneficios desproporcionados que, entre otros aspectos, dieron origen a la necesidad de modificar el sistema pensional para ponerles término[29] y, segundo, porque la sentencia recurrida en revisión, dispuso que en el evento de no haberse pagado la totalidad de los aportes de ley, la Caja debería realizar las compensaciones correspondientes, lo cual, responde precisamente a la observancia de este criterio de sostenibilidad financiera del sistema, como reiteradamente lo consideraba el Consejo de Estado, en sus diferentes salas, al señalar, en algunos de sus pronunciamientos, que “la decisión que accedió al reconocimiento de la reliquidación pensional, no podía pasar por alto el criterio de sostenibilidad fiscal consagrado en la Carta Política (art. 48), lo que se manifiesta en la orden de descuento de los aportes al sistema general de seguridad social en pensiones, como se acaba de indicar”.[30] Al respecto, el Acto Legislativo 01 de 2005 constitucionalizó la revisión de las pensiones cuando se presenta un abuso del derecho, en este sentido indicó: "La ley establecerá un procedimiento breve para la revisión de las pensiones reconocidas con abuso del derecho o sin el cumplimiento de los requisitos establecidos en la ley o en las convenciones y laudos arbitrales válidamente celebrados".

La Sala considera que, si bien no se ha expedido una nueva ley que regule este aspecto, la aplicación del artículo 20 de la Ley 797 de 2003, debe estudiarse desde la configuración de este elemento. En ese sentido se resalta que en relación con la acreditación del abuso palmario del derecho en el SGSSP, la Corte Constitucional mediante sentencia SU 631 de 2017[31], señaló que: “(…) 27.

Un abuso del derecho, definido en los términos expuestos en los fundamentos jurídicos precedentes, emerge de modo palmario, cuando la disfunción que engendra en el sistema pensional salta a la vista y logra convencer al juez constitucional de que su intervención en el asunto es imperiosa, con el ánimo de proteger intereses superiores.

Aquel debe tener la certeza de que la remisión del asunto a las vías ordinarias, hará insostenible la dinámica solidaria del sistema pensional, en la medida en que los incrementos pensionales ilegítimos resultan mensualmente tan cuantiosos, que indudablemente lo desfinanciarán, en detrimento de quienes cuentan con menores recursos económicos.

Sumado a las particularidades de cada caso concreto que hagan suponer al juez la intención que alguien pueda tener de sacar un provecho desproporcionado, en detrimento del sistema de seguridad social en pensiones, por desconocimiento de sus principios y normas, debe analizarse el impacto desde el punto de vista que contrasta el reconocimiento pensional con la historia laboral del interesado, para concluir que hay un exceso de grandes niveles en el incremento que le favoreció. Además del análisis de contexto que supone el ejercicio anterior, es importante considerar la conducta de quien busca el beneficio pensional.

De modo tal que quien sin sustento normativo, más allá de un regla de un régimen especial que perdió vigencia –como lo son aquellas que rigen el IBL-, busca a ultranza una ventaja irrazonable en comparación con otros afiliados, podrá haber incurrido en forma notoria en un abuso del derecho. Cuando la búsqueda sea evidente e inconfundible, al perseguir un incremento monetario significativo sin arreglo a la normativa vigente, ese abuso debe entenderse palmario.

(…) Segundo: criterios para identificar eventos en los que el abuso del derecho emerge de modo palmario 28. Sea lo primero aclarar que el abuso notorio del derecho, como el que se denuncia en los casos acumulados, se presenta con ocasión de la obtención de una ventaja individual irrazonable, fundada en una vinculación precaria.

La vinculación precaria puede provenir de dos escenarios distintos, de los que dan cuenta los asuntos concretos que se analizan en esta oportunidad. De un lado puede surgir con ocasión de la aplicación de un régimen especial para personas que cumplieron los requisitos de acceso a la pensión antes de la entrada en vigencia de la Ley 100 de 1993, dentro del cual se contemplaba un IBL distinto al de su artículo 36.

Para quienes por el contrario, cumplieron esas exigencias en vigencia de dicha norma, el impacto de una vinculación precaria, solo puede concretarse cuando se hace una aplicación ultractiva del régimen especial en lo que atañe al índice base de cotización. Se trata de escenarios distintos, que conducen a la sobrevaloración de la cotización efectuada en el marco de un servicio al Estado que se reputa débil en el tiempo.

Para efectos de la liquidación pensional la vinculación precaria, que al auspicio del régimen especial para la Rama Judicial y el Ministerio Público, puede ser de tan solo un mes, adquiere un poder determinante en la estimación de la mesada pensional que puede resultar incompatible con la historia laboral del servidor público. No solo puede presentarse cuando se aplica un índice base de liquidación consagrado en un régimen especial, y no el previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993[92], sino en reconocimientos pensionales que tuvieron ocasión con requisitos anteriores a ella, sin perjuicio de su legitimidad desde el punto de vista de las disposiciones legales que regulaban la pensión. En este último caso, la confrontación del reconocimiento debe hacerse desde el punto de vista de los principios constitucionales que regían la situación para cuando se consolidó el derecho pensional (…) 33.

En esa medida la fijación de estos criterios ayudará al funcionario judicial a hacerse una idea de la necesidad de su intervención, pero –se insiste- ello no obsta para que, en consonancia con la independencia y la autonomía judicial que le asiste, consolide su propia visión de los distintos casos concretos que se le presenten y determine la procedencia, conforme su propio criterio, que deberá motivar conforme las particularidades del caso concreto (…)”.

(Negrilla y subrayado fuera del texto) Asimismo, la Corte Constitucional, en sentencia T-212 de 2018[32], precisó que: “(…) En suma, de las anteriores decisiones se desprende que (i) en cada caso se deben analizar en conjunto todos los factores puestos a consideración y no sólo uno de ellos; (ii) la UGPP tiene la carga de aportar la información necesaria para demostrar un abuso palmario del derecho; y (iii) algunos criterios indicativos que ha considerado la Corte para determinar la existencia de un abuso palmario del derecho son: (a) el monto del incremento pensional;

(b) la vinculación precaria en cargos con asignaciones salariales superiores, (c) la falta de correspondencia entre el reconocimiento pensional y la historia laboral del beneficiario y (d) la ventaja irrazonable en comparación con otros beneficiarios del sistema pensional como es el caso de la exclusión de topes al monto pensional. Si bien es cierto que la verificación de uno solo de estos criterios indicativos por sí sola no es suficiente para concluir sobre un abuso del derecho de las características anotadas y es necesaria la evaluación del conjunto de circunstancias presentes en cada caso, los criterios y pautas de interpretación antes mencionados tienen por propósito facilitar la labor interpretativa de la Corte para determinar los casos de abuso palmario del derecho.

Sin embargo, la Corte Constitucional y sus distintas Salas de Revisión conservan la autonomía interpretativa para formar su criterio en torno a la acreditación de un abuso palmario del derecho que conduzca a la procedencia excepcional de la acción de tutela (…)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto) Igualmente, la mencionada Corporación, a través de sentencia T- 334 de 29 de septiembre de 2021[33], indicó que: “27.

En relación con el primer requisito, de conformidad con la sentencia de unificación en cita, “31.2. La vinculación precaria ha sido entendida como la relación entre un empleado o funcionario público y el Estado, que tiene una duración reducida en el tiempo. El elemento que define la precariedad del vínculo laboral es por lo tanto su fugacidad”.

Esta fugacidad, según indicó la Sala Plena, debía serlo “en un cargo de mayor jerarquía y remuneración”, que se presentaba, entre otros, cuando se cumpliera un “encargo” o se desempeñara un empleo en “provisionalidad”[57]. Por el contrario, tal situación no se presentaría, “en relación con el desempeño en cargos de mayor jerarquía y remuneración con origen en un concurso de méritos”[58]. 28.

En cuanto al segundo requisito, según señaló la Sala Plena, “31.8. El abuso del derecho surgirá de modo palmario cuando además de una vinculación precaria, se presente un incremento excesivo de la mesada pensional y con él una ventaja ilegítima, que comprometa los principios de igualdad y solidaridad en el caso concreto”. Por tanto, según se consideró en el citado procedente de unificación, debía haberse “generado un incremento protuberante de la mesada pensional”, pues, solo así, “la aplicación del IBL de un régimen especial, cobra una importancia tal que es imperiosa la intervención del juez de tutela”.

(…) 45. (ix) Con relación al “abuso del derecho”, en la Sentencia SU-395 de 2017[79], la Corte precisó que, según lo señalado en las sentencias C-258 de 2013 y SU-427 de 2016, con la utilización de dicho concepto o de la expresión “fraude a la ley”, no se busca establecer la existencia de conductas ilícitas sino que son situaciones que surgen del “empleo de una interpretación de la ley que resulta contraria a la Constitución y como resultado de la cual, la persona accedió a una pensión, por fuera del sentido conforme a la Carta del régimen pensional y que produce una objetiva desproporción y falta de razonabilidad en la prestación”. 46.

En la providencia en cita se reiteró que el abuso del derecho se evidencia cuando, bajo el amparo de una tesis sobre las reglas de la transición y del IBL, se obtienen ventajas irrazonables frente a la verdadera historia laboral del peticionario, lo cual “suele presentarse en situaciones en las que servidores públicos beneficiarios del régimen especial anterior a la Ley 100 y cobijados por la transición, obtienen, en el último año de servicios, un incremento significativo de sus ingresos que en realidad no corresponde con su vida laboral, y por el contrario, representa un salto abrupto y desproporcionado en los salarios recibidos en toda su historia productiva”.

Y, de otra parte, que los aumentos significativos de los ingresos del funcionario en sus últimos años de servicio derivan en una pensión que no guarda relación alguna con los aportes que acumuló en su vida laboral, imponiéndole al Estado la obligación de proveer un subsidio muy alto para pagar la pensión reconocida (…)”. (Negrilla y subrayado fuera del texto) Precisado lo anterior, la Sala estima que para acreditar la configuración de un abuso palmario del derecho en pensiones de vejez reconocidas en sentencias judiciales que desconocieron el IBL previsto en el artículo 36 de la Ley 100 de 1993 en virtud del régimen de transición, se requiere que exista una vinculación precaria y el incremento injustificado de la mesada pensional, entre otros criterios que deben ser estudiados en armonía con las pruebas allegadas por la UGPP, de cara a determinar la relevante afectación que se causa en los intereses públicos y ponen en riesgo los principios de igualdad y sostenibilidad financiera del SGSSP.

La Sala observa que el señor Jaime Ramírez Rojas luego de prestar sus servicios por más de 36 años al servicio de Instituto Geográfico Agustín Codazzi y adquirir el estatus pensional el 16 de junio de 2006, la extinta Cajanal ordenó el reconocimiento y pago de una pensión de vejez por valor de $867.365, con el 75% de los factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio.

A través de Resolución PAP 018619 de 12 de octubre de 2010[34], la pensión vejez del señor Jaime Ramírez Rojas fue reliquidada en cuantía de $1.218.025, con el 75% de la totalidad de factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio. En efecto, se advierte que el señor Jaime Ramírez Rojas en el último año de servicio en el cargo de auxiliar administrativo código 5120, grado 22 del IGAC devengó la suma de $1.178.671 por concepto de asignación básica mensual y $412.535 por bonificación por servicios, tal y como se observa en la certificación de 6 de febrero de 2014, expedida por el director territorial y profesional universitario del área administrativa y financiera del IGAC[35].

Ahora bien, se encuentra probado que el señor Jaime Ramírez Rojas luego haber adquirido su estatus pensional y laborar por más de 36 años al servicio del IGAC, se vinculó como Asesor Grado I en la Unidad de Trabajo Legislativo de la Cámara de Representantes del 9 de noviembre de 2007 al 31 de marzo de 2009, devengando en el último mes de servicio un valor de $3.975.200 por concepto de salario, y otros emolumentos (prima de vacaciones, bonificación por servicios, prima de servicios y prima de navidad[36]), según consta en el certificado de 10 de diciembre de 2013, expedido por el jefe de personal de la mencionada entidad[37].

Se precisa que si bien en el expediente no se encuentra acreditado el tipo de vinculación del demandado con el Congreso de la República, lo cierto es que los empleos (Asesor Grado I) de la referida unidad de trabajo legislativo son de libre nombramiento y remoción, conforme con el literal b) del artículo 384 de la Ley 5 de 1992, en concordancia con el artículo 388 ibídem[38].

En ese orden de ideas, se tiene que el nombramiento del jubilado al Congreso de la República por el término de 1 año y 4 meses y el fallo judicial cuestionado, produjeron que su mesada pensional se incrementara de $1.218.025 a $3.419.948 (efectiva para el 1 de abril de 2009), al calcularse el IBL de la pensión de vejez del señor Jaime Ramírez Rojas, con el 75% de los factores devengados durante el último año de servicio.

Nótese que a la fecha de presentación del recurso extraordinario (2018), la UGPP informa que el valor de la mesada es de $4.749.430, 25, que representa una diferencia de $3.057.905,45, respecto de la pensión reconocida en los actos administrativos por el monto de $1.691.524,8 (actualizada a 2018). En efecto, la Sala concluye que al efectuarse una valoración en conjunto de los criterios indicativos para determinar un incremento injustificado y desproporcional de la mesada pensional de la parte demandada, el nombramiento del señor Jaime Ramírez Rojas en el Congreso de la República configura en materia pensional una vinculación fugaz, de cara a existencia de una situación de abuso del derecho, que pone en riesgo la sostenibilidad del sistema financiero del SGSSP, máxime cuando el referido aumento no corresponde a la historia laboral del demandado y si bien el fallo judicial cuestionado aplicó la sentencia de unificación del 4 de agosto de 2010, lo cierto es que tal postura jurisprudencial no abordó los supuestos fácticos y jurídicos relacionados con vinculaciones precarias de los jubilados durante el último año de servicio, las cuales inciden en el incremento desproporcional de las mesadas pensionales, tal y como se evidencia en el presente asunto, razón por la que se declarará fundado el recurso.

En virtud de lo anterior, la Sala estima que se debe infirmar la sentencia de 1º de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, por cuanto ordenó a la UGPP reliquidar la pensión de vejez del señor Jaime Ramírez Rojas, con el 75% de los factores salariales devengados durante el último año de servicio, lo que dio lugar a que el ente previsional debiera pagar una mesada pensional superior a la determinada por la ley, razón por la cual se procederá a emitir la sentencia de reemplazo.

Quiere decir entonces que, como el recurso extraordinario de revisión se presentó en vigencia de la Ley 1437 de 2011, antes de la modificación surtida por la Ley 2080 de 2021, se debe aplicar la norma anterior frente a su trámite, es decir, que esta Sala es la competente para dictar la respectiva sentencia de reemplazo. 5. Sentencia de reemplazo La Sala precisa que el señor Jaime Ramírez Rojas presentó demanda en ejercicio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho contra la extinta Caja Nacional de Previsión Social – CAJANAL, con el fin de obtener la nulidad de las Resoluciones 17817 del 26 de abril de 2008 y 06872 del 13 de febrero de 2009, mediante las cuales se ordenó el reconocimiento y pago de una pensión vejez a favor del accionante y se resolvió un recurso de reposición contra la mencionada resolución, respectivamente, y la Resolución PAP No. 018619 del 12 de octubre de 2010, mediante la cual se reliquidó su pensión de jubilación con el 75% del promedio de los factores salariales cotizados en los últimos 10 años de servicio, por no haberse liquidado la prestación con la inclusión de todos los factores salariales devengados en el último año de servicio.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó que se ordene a la extinta Cajanal a reliquidar la pensión de vejez con el 75% de la totalidad de factores salariales devengados en el último año de servicio, en cuantía de $3.516.072, efectiva a partir del 1° de abril de 2009. Mediante sentencia del 31 de agosto de 2012 el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito Judicial de Bogotá declaró la nulidad de la Resolución PAP 018619 del 20 de octubre de 2010 y ordenó a la extinta CAJANAL efectuar una nueva liquidación de la pensión reconocida al señor Jaime Ramírez Rojas, con el 75% del promedio de los salarios devengados en el último año de servicios, esto es, entre el 1° de abril de 2008 al 1° de abril de 2009, incluyendo los factores salariales de asignación básica, bonificación por servicios, y la doceava parte de las primas de vacaciones y de servicios.

Inconforme con esta decisión, la UGPP interpuso recurso de apelación contra la sentencia de 31 de agosto de 2012, argumentando que los factores salariales que deben ser tenidos en cuenta para liquidar la pensión del señor Jaime Ramírez Rojas, son los establecidos en el Decreto 1158 de 1994. 5.1 Caso concreto La Sala observa que, a través de la Resolución PAP 018619 de 12 de octubre de 2010[39], la extinta Cajanal reliquidó la pensión vejez del accionante por valor de $1.218.025, a partir del 1 de abril de 2009, con el 75% de la totalidad de factores salariales cotizados durante los últimos 10 años de servicio, en el periodo comprendido entre 1999 al 2009.

Por ello, para dar respuesta a problema jurídico la Sala considera que el IBL para quienes están en transición es el previsto en el inciso tercero del artículo 36 o el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, según corresponda. Estas personas se pensionan con los requisitos de “edad, tiempo y tasa de reemplazo del régimen general de pensiones previsto en la Ley 33 de 1985”.

La tesis que plantea esta Sala para dar respuesta al problema jurídico en el caso concreto es la siguiente: El señor Jaime Ramírez Rojas no tiene derecho a la reliquidación de su pensión de jubilación incluyendo la totalidad de los factores salariales devengados durante el último año de servicios, porque al ser beneficiario del régimen de transición, su ingreso base de liquidación se rige por el artículo 21 de la Ley 100 de 1993, por tanto es equivalente al “promedio de los salarios o rentas sobre los cuales ha cotizado el afiliado durante los diez (10) años anteriores al reconocimiento de la pensión, o en todo el tiempo si este fuere inferior para el caso de las pensiones de invalidez o sobrevivencia, actualizados anualmente con base en la variación del índice de precios al consumidor, según certificación que expida el DANE” [40].

Así las cosas, la Sala considera que los actos administrativos demandados en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho interpuesto por el señor Jaime Ramírez Rojas no se encuentran viciados de nulidad y se dictaron con aplicación de las normas aplicables, razón por la cual debe revocarse la sentencia de primera instancia dictada por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión del Circuito de Bogotá que accedió a las pretensiones de la demanda y, en su lugar, se negarán las mismas.

En todo caso, es de advertir que el señor Jaime Ramírez Rojas continuará recibiendo su pensión de vejez, conforme a la reliquidación efectuada por medio de la Resolución PAP 018619 de 12 de octubre de 2010, expedida por la extinta Caja Nacional de Previsión Social y no se ordenará el reintegro de las sumas de dinero devengadas, puesto que las mismas fueron recibidas de buena fe, en el entendido de que provienen de una condena judicial, conforme al literal c), numeral 1º del artículo 164 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.

Para finalizar, sobre la condena en costas, es importante destacar que no procede de manera automática, pues tal y como se indica en el numeral 8 del artículo 365 del Código General del Proceso, “(…) solo habrá lugar a costas cuando en el expediente aparezca que se causaron y en la medida de su comprobación (…)”. Siendo así, como en el trámite del presente recurso no se observa su causación, esta Sala no condenará en costas al recurrente.

III. DECISION Así las cosas, la Sala declarará fundado el recurso extraordinario de revisión presentado por la UGPP y se infirmará la sentencia de 1 de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca. De allí que, se revocará la sentencia dictada en primera instancia por el Juzgado Primero Administrativo de Descongestión de Bogotá y, en lugar, se negarán las pretensiones de la demanda; y no se condenará en costas.

En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección “B”, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA PRIMERO: DECLARAR fundado el recurso extraordinario de revisión interpuesto por la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social - UGPP contra la sentencia del 1º de octubre de 2013, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho 11001-33-31- 021-2011-00471-01, por la causal prevista en el literal b) del artículo 20 de la Ley 797 de 2003.

SEGUNDO: En consecuencia, se INFIRMA la sentencia del 1º de octubre de 2013, proferida por Tribunal Administrativo de Cundinamarca. En su lugar, se dispone REVOCAR el fallo dictado por el Juzgado Primero Administrativo de Bogotá el 31 de agosto de 2012 y, en su lugar, negar las pretensiones de la demanda, por las razones expuestas en esta providencia.

TERCERO: No hay lugar a condena en costas, por no haberse causado. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador.

CÓPIESE,

NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. La anterior providencia se discutió y aprobó por la Sala en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR CARMELO PERDOMO CUÉTER ----------------------- [1] Fólios 183-190. [2] Folios 305-316 [3] Fólios 343- 352 reverso. [4] Folios 60-62 [5] Folios 68 y 69 [6] Folios 102 -104 [7] Folios 139 y 140 [8] Folios 141-148 [9] Fólios 358 - 359. [10] Folio 369. [11] Samai índice 21 [12] Folio 343 – 352 reverso. [13] Art. 251 del CPACA: “(…) En los casos previstos en el artículo 20 de la Ley 797 de 2003, el recurso deberá presentarse dentro de los cinco (5) años siguientes a la ejecutoria de la providencia judicial o en los casos de que ella no se requiera, dentro del mismo término contado a partir del perfeccionamiento del acuerdo transaccional o conciliatorio”. [14] Folio 165 [15] Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alier Eduardo Hernández Enríquez, 24 de febrero de 2004, exp. 15001-03-15- 000-00793-00 y Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, C.P. Alberto Yepes Barreiro, 26 de febrero de 2013, exp. 15001-03-15-000-01027-00. [16] Esta Corporación ha indicado que con la demanda de revisión se inicia una instancia con trámite propio y diferentes etapas procesales que culminan con un fallo definitorio sobre la legalidad de la sentencia ejecutoriada, conclusión que la ha llevado a concluir que el recurso extraordinario de revisión constituye un nuevo proceso o inclusive una acción o medio de control más. Ver: Sala Plena de lo Contencioso Administrativo.

Auto de 12 de agosto de 2014 [Rad. 11001-03-15-000-2013- 02110-00]. MP. Bertha Lucía Ramírez de Páez; Salas Especiales de Decisión No. 22 y 25. Sentencias de 3 de marzo de2015 [Rad. 11001-03-15-000-2014- 00579-00 (REV)]. MP. Alberto Yepes Barreiro [Rad. 11001-03-15-000-2012- 01776-00 (REV)]. MP. (E) Hernán Andrade Rincón. La Corte Constitucional, en el marco de la acción especial revisión, ha aceptado que esta se realiza a través de una demanda sometida a las formalidades y requisitos del recurso extraordinario de revisión. Ver: Sala Plena.

Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. [17] Sala 4ª Especial de Decisión. Sentencia de 1 de agosto de 2017 [Rad. 11001-03-15-000-2016-02022-00(REV)]. MP. Lucy Jeannette Bermúdez Bermúdez. [18] Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-835 de 2003. MP. Jaime Araújo Rentería. En esta providencia se indicó, como una novedad del artículo 20 de la Ley 797/03, que la acción especial o “sui generis” de revisión procedía no solo contra sentencias sino también contra los actos contentivos de transacciones o conciliaciones judiciales o extrajudiciales, con base en las causales generales y el trámite previsto para el recurso extraordinario de revisión en el CCA – hoy en el CPACA –.

Agregó que las dos (2) causales especiales introducidas por esa norma sólo se predicaban únicamente respecto de las sentencias. [19] Esta Corporación ha destacado que las particularidades de la acción especial de revisión le otorgan una entidad propia, reflejada principalmente en la legitimación por activa calificada y su finalidad. Ver: Sección Segunda.

Auto de 27 de marzo de 2014 [Rad. 11001-03-25-000- 2012-00561-00(2129-12)]. MP. Gerardo Arenas Monsalve, y [sA] sentencia de 17 de mayo de 2018 [Rad. 11001-03-25-000-2014-00665-00(2074-14)]. MP. William Hernández Gómez. [20] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 25, Exp. 2014-02013-00. M.P. Dra. Marta Nubia Velásquez Rico. [21] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 22, Exp. 2018-01884-00 M.P. Dr. Alberto Yepes Barreiro. [22] Folio 60 - 62. [23] Folios 102 -104 [24] Folios 141-148 [25] Folios 49 y 89 [26] Folio 77 [27] Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B. Sentencia del 27 de mayo de 2021.

Radicado: 11001-03-25-000-2018-01538-00. M.P.: Sandra Lisset Ibarra Vélez. [28] Consejo de Estado, Sala Especial de Decisión 2. Sentencia del 24 de septiembre de 2021. Radicado: 11001-03-15-000-2018-01426-00. Recurrente: UGPP. M.P. César Palomino Cortés. [29] En la Sentencia de Unificación del 11 de junio de 2020, citada anteriormente, se explicó como la sostenibilidad financiera fue el fundamento del esquema pensional instituido por el Acto Legislativo 01 de 2005, así: “Como era alarmante la situación fiscal por la que venía atravesando el Estado, puesto que había comprometido seriamente sus finanzas públicas, producto del reconocimiento y pago de excesivas pensiones a su cargo, hecho sumado al retraso en la vigencia plena del nuevo sistema pensional, con ocasión de un régimen de transición que estipuló el derecho a jubilarse con el régimen anterior que fuera aplicable, se presentó la necesidad de adicionar el artículo 48 de la Constitución Política a través del Acto Legislativo 01 de 2005, en cuyo artículo 1.° se estableció que al Estado, no solo le corresponde respetar los derechos adquiridos de conformidad con la ley, sino que, además, garantizar la sostenibilidad financiera del sistema de pensiones, al igual que asumir el pago de la deuda pensional que estuviera a su cargo (subraya fuera del texto). [30] Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia de 19 de abril de 2018 (exp. 2017-01534-01), reiterada en sentencia del 14 de marzo de 2019, (exp. 2018-00683-01(AC), C.P. Stella Jeannette Carvajal Basto. [31] Sentencia SU 631 de 2017.

MP. GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Referencia: Expedientes acumulados T-5.574.837, T-5.631.824 y T-5.640.742 [32] Sentencia T- 212 de 2018. MP. GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO. Referencia: Expediente T-6.406.733. [33] Sentencia T-334 de 29 de septiembre de 2021. MP. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO. Referencia: expedientes acumulados: T-7.953.228; T-7.958.044;

T- 7.964.405; T-7.969.288; T-7.977.520 y T-7.977.757 [34] Folios 102 -104 [35] Folio 301 Cuaderno 2 [36] Los valores de estos factores están enlistados en la Resolución RDP 006163 del 21 de febrero de 2014, transcrita en lo pertinente en esta providencia. [37] Folio 129 Cuaderno 2 [38]

ARTÍCULO 384. Principios que regulan. Los servicios administrativos y técnicos del Senado de la República y de la Cámara de Representantes que por medio de esta Ley se establecen, se fundamentan en los siguientes principios: (…) b) De libre nombramiento y remoción. Director Administrativo de la Cámara de Representantes, Jefes de División y Jefes de Oficina del Senado y la Cámara, Secretarios Privados, Profesionales Universitarios, Secretarias Ejecutivas y Conductores de las Presidencias y Vicepresidencias de ambas Cámaras; la Secretaria Ejecutiva, los Conductores, el Profesional II y el Asistente Administrativo de la Secretaría General de ambas Cámaras; el Profesional Universitario, y el conductor del Director General del Senado; conductores de las Comisiones Constitucionales y Legales de ambas Cámaras; el Asistente de Control de Cuentas de la Cámara, los Coordinadores de las Comisiones de Ética de ambas Cámaras y de Derechos Humanos y Audiencias, y de la Comisión adscrita a organismos Nacionales e Internacionales del Senado.

Así mismo, los empleados de la Unidad de trabajo Legislativo de que trata la presente Ley; (…)

ARTÍCULO 388. Modificado por el art. 1, Ley 186 de 1995, Modificado por el art. 7, Ley 868 de 2003Unidad de Trabajo Legislativo de los Congresistas. Cada Congresista contará, para el logro de una eficiente labor legislativa, con una unidad de trabajo a su servicio integrada por no más de seis (6) empleados, y/o contratistas. Para la provisión de estos cargos cada Congresista postulará, ante la Mesa Directiva, en el caso de la Cámara y, ante el Director General, o quien haga sus veces, en el caso del Senado, el respectivo candidato para su libre nombramiento y remoción o para su vinculación por contrato.

La planta de personal de cada unidad de trabajo legislativo de los Congresistas se conformará dentro de las posibilidades que permite la combinación de rangos y nominaciones señalados en este Artículo a escogencia del respectivo Congresista. El valor del sueldo mensual de dicha planta o unidad de trabajo no podrá sobrepasar el valor de treinta y cinco (35) salarios mínimos para cada unidad. [39] Folios 102 -104 [40] Se le aplica el artículo 21 de la Ley 100 de 1993 porque a la entrada en vigencia del Sistema General de Pensiones le faltaban más de 10 años para adquirir el derecho.