Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 1 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Magistrada ponente: ELIZABETH BECERRA CORNEJO Bogotá, D. C., trece (13) de noviembre de dos mil veinticuatro (2024) Referencia: Acción de tutela Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y otros Tema: tutela contra providencia judicial.
Subtema 1: medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho/recurso extraordinario de revisión. Subtema 2: defectos sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Subsección B de la Sección Segunda del Consejo de Estado procede a resolver la impugnación interpuesta por Riopaila Castilla S.A. en contra de la sentencia del 23 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante la cual se declaró improcedente la acción de tutela.
I. SÍNTESIS DEL CASO Riopaila Castilla S.A. presentó acción de tutela1, por conducto de apoderado, con la pretensión de amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia, que consideró vulnerados por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al proferir las sentencias del 27 de febrero de 2020 y del 25 de agosto de 2022, respectivamente, dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho con radicado núm. 25000-23-37-000- 2017-00124-00/01; y por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado, al expedir la providencia del 5 de abril de 2024 al interior del expediente del recurso extraordinario de revisión con radicado núm. 11001-03-15-000-2023-04705- 00. 1 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 2, certificado E22BC43C673C5894 FB626CA88B4F6F88 D5F011702EB4510F 5144BFE9A892C933.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co II.
ANTECEDENTES 2.1. Hechos relevantes A partir del escrito de tutela y demás elementos aportados por las partes al trámite constitucional, la Sala encuentra probados los siguientes hechos: 2.1.1. Riopaila Castilla S.A. presentó demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho en contra de la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social, (UGPP), con el fin de que se dejaran sin efectos el oficio de liquidación núm. RDO 484 de 12 de junio de 2015 y la Resolución núm. RDC 407 del 1.° de agosto de 2016, a través de los cuales se le sancionó por mora e inexactitud en las autoliquidaciones y pagos de los aportes al sistema de protección social para los periodos comprendidos entre enero a diciembre de los años 2011 y 2013.
El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, mediante sentencia del 27 de febrero de 20202, declaró la nulidad parcial de los actos administrativos demandados y ordenó a la UGPP «(i) corregir y efectuar los cálculos correspondientes, considerando los montos registrados en los comprobantes de pago (liquidaciones de contrato) y la nómina reportada por la empresa aportante, […], (ii) subsanar el yerro respecto de la inclusión de pagos (bonificaciones) en períodos diferentes a los reportados por la demandante en su nómina de salarios».
La parte demandante interpuso recurso de apelación en contra de la decisión del tribunal, en el que incluyó el siguiente argumento: «CARGO PRIMERO DE APELACIÓN: CREACIÓN DE TERCERA NORMA - IRRETROACTIVIDAD DE LA NORMA - CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA - FIRMEZA DE LA DECLARACIÓN — FALSA MOTIVACIÓN […]». El Consejo de Estado, Sección Cuarta, a través de sentencia del 25 de agosto de 2022, modificó el ordinal segundo de la providencia de primera instancia en los siguientes términos:
SEGUNDO: A título de restablecimiento del derecho, ORDENAR a la UGPP realizar una nueva liquidación en la que: (i) corrija y efectúe los cálculos correspondientes, considerando los montos registrados en los comprobantes de pago (liquidaciones de contrato) y la nómina reportada por la empresa aportante, (ii) subsane el yerro respecto de la inclusión de pagos (bonificaciones) en períodos diferentes a los reportados por la demandante en su nómina de salarios, (iii) reliquide los aportes al ICBF y SENA en los casos de los trabajadores que devengaron salario integral en los periodos de mayo a diciembre de 2013, sobre un IBC del 70% de la remuneración, atendiendo el límite de 10 SMMLV, (iv) realice el ajuste en relación con Cesar Ignacio Garay (salud, pensión, FSP y ARL - diciembre 2011), teniendo en cuenta como IBC la suma de $5.797.500 y (v) disminuya la sanción por inexactitud de forma proporcional a los aportes.
La UGPP deberá proceder a la devolución de los valores que resulten de la reliquidación ordenada en esta providencia, siguiendo para el efecto el procedimiento 2 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 9, certificado CB7BE5C53CB9F94A F6D5A346DEA9E8D2 E9D82B7AC644191E 9D4FA7839088C82A. Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co establecido en el artículo 311 de la Ley 1819 de 2016, previa verificación de los pagos realizados por la aportante3. 2.1.2.
Riopaila Castilla S.A. acudió a la acción de tutela para cuestionar las decisiones adoptadas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y el Consejo de Estado, Sección Cuarta, cuyo conocimiento le correspondió a la Subsección A de la Sección Tercera de esta corporación con el radicado núm. 11001-03-15-000-2023-01129-00, que mediante sentencia del 24 de abril de 2023 declaró improcedente el amparo, al considerar que no se cumplió con el requisito de subsidiariedad por no haber presentado el recurso extraordinario de revisión. La compañía tutelante radicó escrito de impugnación en contra del fallo de tutela, el cual fue decidido por el Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 23 de junio de 2023, en la que confirmó la providencia de primera instancia. 2.1.3.
Riopaila Castilla S.A. promovió recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 25 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, con fundamento en la causal 5.ª del artículo 250 del CPACA, al considerar que la decisión cuestionada incurrió en una nulidad por falta de congruencia entre lo pedido en el recurso de apelación y lo fallado, pues no se pronunció sobre el cargo que denominó: «CREACIÓN DE TERCERA NORMA – IRRETROACTIVIDAD DE LA NORMA – CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA – FIRMEZA DE LAS DECLARACIONES – FALSA MOTIVACIÓN».
La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado, mediante sentencia del 5 de abril de 2024, declaró infundado el recurso de revisión, bajo el argumento que no se configuró la causal invocada, pues la decisión cuestionada de ninguna manera desconoció el principio de congruencia al resolver el recurso de apelación, toda vez que el juez de segunda instancia no podía pronunciarse sobre nuevos elementos de censura, que no se propusieron en las respectivas etapas procesales. 2.2.
Pretensiones y argumentos de la tutela La parte actora solicitó en el escrito de tutela4 lo siguiente: «1.- TUTELAR los derechos fundamentales a la igualdad, debido proceso y defensa, y acceso a la administración de justicia, a la seguridad jurídica y los demás que se consideren vulnerados, en congruencia con el respeto por el precedente judicial, de mi representada. 2.
En consecuencia: a) Se ordene dejar sin efectos la sentencia de primera instancia, proferida por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección “B” del 27 de 2020. 3 Se transcribe incluso con errores. 4 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 2, certificado A50B50849110DD3D BA643F714100DC5B 720B93D57BC3827E 6F08E4863F1515A3.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co b) Se ordene dejar sin efectos la sentencia de segunda instancia, proferida por el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Cuarta, del 25 de agosto de 2022. c) Se ordene dejar sin efectos la sentencia de proferida por el Consejo de Estado, Sala 22 Especial de Decisión, de fecha 5 de abril de dos mil 2024, notificada el 17 de abril de 2024. d) Se declare la nulidad parcial de los Actos Administrativos contenidos en la Resolución No. RDC 407 del 1 de agosto de 2016 y Resolución No. RDO 484 del 12 de junio de 2015, proferidos por la UGPP, frente a la firmeza de las declaraciones privadas y la irretroactividad de la norma en materia tributaria»5.
Como fundamento de sus pretensiones, la accionante expuso en el escrito de amparo que las providencias objeto de tutela incurrieron en el defecto sustantivo por las siguientes razones: (i) no aplicaron las normas que regulan el término de caducidad para ejercer las acciones administrativas por parte de la UGPP, dirigidas a fiscalizar las declaraciones de autoliquidación de pagos de las cotizaciones efectuadas al sistema general de protección social del año 2011.
(ii) no examinaron que la UGPP requirió y sancionó a Riopaila Castilla S.A. por inconsistencias en las declaraciones tributarias presentadas en el año 2011, por fuera de los dos (2) años previstos en el artículo 714 del Estatuto Tributario6, disposición a la que se debía acudir por remisión del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007; sin embargo, desarrolló la actuación administrativa con base en el término de cinco (5) años establecido en el parágrafo 2.° del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, sin tener en cuenta que el hecho objeto de estudio fue anterior la vigencia de esta última norma.
(iii) no analizaron que la UGPP sancionó a Riopaila S.A., con fundamento en procedimientos establecidos en la Ley 1151 de 2007 y en la Ley 1607 de 2012, creando una especie de «tercera ley» o «Lex Tertia». La tutelante también afirmó que las sentencias cuestionadas incurrieron en el defecto procedimental, en tanto omitieron pronunciarse de fondo sobre el cargo denominado «firmeza de las declaraciones» y la indebida actuación de la UGPP para sancionar a Riopaila S.A., formulado en distintas etapas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Por otro lado, manifestó que las decisiones objeto de tutela desconocieron el precedente judicial porque no tuvieron en cuenta que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia de 10 de noviembre de 20227, hizo expresa alusión a la prohibición de aplicar en forma retroactiva la Ley 1607 de 2012 frente a situaciones tributarias ocurridas con anterioridad a su vigencia. Adicionalmente, la accionante expresó que las sentencias acusadas incurrieron en una violación directa de la Constitución, por cuanto desconocieron el principio de 5 Se transcribe incluso con errores de texto. 6 Decreto 624 de 30 de marzo de 1989. 7 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 10 de noviembre de 2002, radicado núm. 25000-23-37-000- 2015-01557-01(26211).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co irretroactividad en materia tributaria previsto en los artículos 338 y 363 de la Carta Política. 2.3.
Trámite procesal El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante auto del 19 de julio de 20248, admitió la solicitud de amparo, ordenó la notificación al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, al Consejo de Estado, Sección Cuarta, a la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta corporación; y dispuso comunicar el escrito de tutela a la UGPP, en calidad de tercero interesado. 2.4.
Intervenciones El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B9 solicitó que se declare improcedente el amparo de tutela, al considerar que carece de relevancia constitucional, pues los argumentos planteados por Riopaila Castilla S.A. fueron decididos por las autoridades judiciales competentes en las instancias procesales respectivas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, y lo pretendido en sede constitucional es reabrir la discusión jurídica como si se tratara de una tercera instancia, únicamente, con el propósito de obtener un pronunciamiento favorable a la parte accionante.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta10 manifestó que la acción de tutela es improcedente porque el asunto referido por Riopaila Castilla S.A. carece de relevancia constitucional, en tanto pretende insistir en un debate legal que ya fue decidido en dos ocasiones por los jueces naturales, tanto en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho como en el recurso extraordinario de revisión. La autoridad judicial precisó que en la demanda del proceso ordinario no se formuló el cargo de firmeza de las planillas «PILA», pues se planteó lo siguiente: «Creación de tercera norma para el desarrollo del proceso administrativo – violación de normas jurídicas» y, con el recurso de apelación, se modificó al proponerse «creación de tercera norma – irretroactividad de la norma – caducidad de la potestad sancionatoria – firmeza de la declaración – falsa motivación»11.
Por lo anterior, sostuvo que, como la sentencia cuestionada concluyó que el argumento de aplicación retroactiva de la norma y de firmeza de las planillas «PILA» no fue propuesto en la demanda, no hubo lugar a pronunciarse al respecto, pues de lo contrario, hubiese vulnerado el derecho a la defensa y de contradicción de la contraparte, además, se desatendería el objeto del recurso de apelación. Por otro lado, indicó que no se desconoció el precedente jurisprudencial, pues la sentencia del 10 de noviembre de 2022, proferida dentro del expediente con radicado interno núm. 26211, decidió sobre la firmeza de las planillas «PILA» porque desde el 8 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 4, certificado 212BDECF4D104C6A 7AAAFC680527479C 589F8A793E1CEC63 1638978803A444F0. 9 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 10, certificado C857B681A1731A2E 79EA8026D4416DF6 CE26E126631BA7BA 1843EFC8466EC57A. 10 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 12, certificado 45B3533E634BFFFD CFCF28C72856801F A799570A92F88E97 B73F82A06D4FC755. 11 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co escrito inicial la demandante se refirió al cargo de «aplicación retroactiva de normas por parte de la UGPP» y centró el análisis en la consecuencia de dicha retroactividad, situación que es diferente a lo que ocurrió en el proceso ordinario promovido por la hoy tutelante, en cuyo caso, el citado cargo tan solo se propuso en el recurso de apelación. Por lo tanto, consideró que se trata de supuestos fácticos y jurídicos disímiles, de ahí que no se evidencie la vulneración alegada en el escrito de tutela.
La UGPP12 indicó que las decisiones judiciales objeto de reparos no incurrieron en un defecto sustantivo porque el caso fue estudiado con base en las normas existentes, sin contradicción entre los fundamentos y la decisión, por consiguiente, aseguró que esta tutela carece de sustento fáctico y probatorio que justifique la intervención del juez constitucional, ni siquiera como mecanismo transitorio.
La Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado13 expresó que la Sección Cuarta de esta corporación, al proferir la sentencia del 25 de agosto de 2022, no incurrió en falta de congruencia, pues su decisión se ajustó a los argumentos planteados en el escrito de demanda y demás actuaciones surtidas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Así las cosas, la proposición del cargo denominado «creación de tercera norma» fue modificado sustancialmente por la actora al momento de recurrir la sentencia de primera instancia, pues inicialmente el reparo estaba dirigido a cuestionar la supuesta conjugación de dos procedimientos previstos en dos normas diferentes, mientras que, en la apelación, la demandante alegó la falsa motivación a partir de la caducidad de la facultad sancionatoria de la UGPP como consecuencia de la firmeza de las declaraciones de los aportes del año 2011 y la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012, lo cual dista del argumento inicialmente expuesto. 2.5.
Sentencia de primera instancia El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, mediante sentencia del 23 de agosto de 2024 declaró improcedente la solicitud de amparo, con el argumento que el asunto carece de relevancia constitucional, pues la parte actora pretende utilizar la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, en la medida en que busca reabrir el debate que tuvo lugar en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, así como en el trámite extraordinario de revisión, con lo cual el asunto escapa de la competencia del juez constitucional.
En este sentido, precisó que la acción de tutela no puede ser empleada como un escenario para revivir términos vencidos o subsanar omisiones o errores cometidos en el proceso ordinario, por lo que los argumentos de la tutelante relacionados con la caducidad de la facultad sancionatoria de la UGPP, como consecuencia de la firmeza de las declaraciones de los aportes del año 2011 y la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012, eran aspectos que se debieron debatir desde la presentación de la demanda para garantizar el debido proceso de las partes, y no acudir a este mecanismo constitucional con tal propósito. 12 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 14, certificado A485F8022150421C 2A36BBD444D7502D 9FA74D2B695EF7AC 3FFBF372E3166112. 13 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 16, certificado 92D39B8C732859EA 33E905AF5C04C8A3 E62B82D0DEB09B4A C91B26AB47D02145.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.6. Impugnación Riopaila Castilla S.A. presentó impugnación14 en contra de la sentencia del Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, para lo cual argumentó que el requisito de la relevancia constitucional se encuentra superado, comoquiera que aduce la vulneración de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia por parte de las autoridades judiciales accionadas.
Explicó que el asunto planteado en el escrito de tutela cumple con los presupuestos de relevancia constitucional previstos en la sentencia SU-215 de 2022 porque (i) la controversia no se limita a una discusión meramente legal o de contenido estrictamente económico; (ii) el asunto se dirige a interpretar, aplicar y desarrollar la Constitución Política para determinar el alcance de protección de un derecho fundamental;
(iii) no se trata de una tercera instancia; y, (iv) las decisiones de las autoridades accionadas están basadas en una actuación arbitraria e ilegítima. Consideró que la decisión impugnada se abstuvo de realizar un estudio de fondo del asunto y, por lo tanto, no constató las irregularidades que se presentaron en las providencias judiciales cuestionadas sobre la indebida interpretación y aplicación de la Constitución, la ley y el precedente judicial relacionado con la prohibición de retroactividad de las normas tributarias y la competencia fiscalizadora de la UGPP.
La parte impugnante reiteró los argumentos expuestos en su escrito de tutela, en relación con los defectos sustantivo procedimental, el desconocimiento del precedente y la vulneración directa de la Constitución Política, los cuales se concentran en (i) la aplicación de la Ley 1607 de 2012; (ii) el plazo legal que tenía la UGPP para ejercer las acciones sancionatorias y para determinar las contribuciones parafiscales de la protección social;
(iii) la interpretación del principio constitucional de irretroactividad tributaria; y (iv) la falta de pronunciamiento sobre el cargo denominado «CREACIÓN DE TERCERA NORMA – IRRETROACTIVIDAD DE LA NORMA – CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA – FIRMEZA DE LAS DECLARACIONES – FALSA MOTIVACIÓN», formulado en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho.
Con fundamento en lo anterior, la accionante concluyó que la tutela exigía un análisis concreto de las decisiones judiciales cuestionadas. Razón por la cual solicitó que se revoque el fallo de primera instancia y, en su lugar, se acceda a las pretensiones de la demanda. III. CONSIDERACIONES 3.1. Competencia De conformidad con lo dispuesto en el artículo 86 de la Constitución Política y el artículo 32 del Decreto 2591 de 1991, la Sala tiene competencia para conocer, en segunda instancia, el recurso de impugnación interpuesto en contra de la sentencia 14 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 28, certificado297E872F25E11BE9 7326FAE7530FE094 5E42C7540AB45A25 7C58BCD67B150711.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co del 23 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C. 3.2.
Legitimación en la causa La legitimación en la causa por activa de Riopaila Castilla S.A. se encuentra acreditada, por cuanto actuó como parte demandante en el proceso de nulidad y restablecimiento del derecho y en el recurso extraordinario de revisión en los que fueron expedidas las sentencias que, a su juicio, desconocieron sus derechos fundamentales.
También está probada la legitimación en la causa por pasiva del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, del Consejo de Estado, Sección Cuarta y de la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado porque fueron las autoridades que profirieron las providencias acusadas de vulnerar los derechos fundamentales de la parte accionante. 3.3.
Cuestión preliminar La Sala considera pertinente aclarar que, si bien el escrito de tutela se dirige a controvertir las providencias proferidas por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B y el Consejo de Estado, Sección Cuarta dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que los argumentos que sustentan las pretensiones de la parte actora guardan unidad de materia y se dirigen en similares términos frente a las dos decisiones cuestionadas.
En consecuencia, el estudio del presente asunto se centrará en la sentencia de segunda instancia expedida el 25 de agosto de 2022 por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, toda vez que esta decisión fue la que puso fin al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho promovido por Riopaila Castilla S.A. en contra de la UGPP. De igual manera, resulta pertinente precisar que los argumentos relacionados con los defectos sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política que planteó la accionante en el escrito de tutela, se analizaran respecto de la providencia del 25 de agosto de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta.
Por otra parte, se debe mencionar que la tutelante también cuestionó la sentencia del 5 de abril de 2024 expedida por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado, frente a la cual esta subsección estudiará los argumentos relacionados con el defecto procedimental en razón a que esa decisión resolvió sobre la procedibilidad del mecanismo judicial para examinar las irregularidades formuladas por la actora en contra de la providencia del 25 de agosto de 2022. 3.4.
Problema jurídico La Sala deberá decidir si confirma, modifica o revoca la sentencia de primera instancia que declaró improcedente la solicitud de amparo por no cumplir con el requisito de relevancia constitucional. Para ello, es necesario establecer si la acción supera los requisitos de procedencia de la tutela contra providencia judicial.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En caso afirmativo, se debe establecer si el Consejo de Estado, Sección Cuarta y la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta corporación incurrieron en los defectos sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución Política y, en consecuencia, vulneraron los derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia de Riopaila S.A., con ocasión de las providencias proferidas el 25 de agosto de 2022 y el 5 de abril de 2024, respectivamente. 3.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La reiterada jurisprudencia del Consejo de Estado15 y de la Corte Constitucional ha destacado que la acción de tutela contra providencia judicial procede de manera excepcional bajo el cumplimiento de requisitos generales y específicos, en procura de evitar que dentro de los procesos judiciales se haga un uso abusivo de este mecanismo constitucional16.
En relación con los requisitos generales de procedibilidad, la parte accionante debe acreditar los siguientes: (i) Que el asunto a discutir sea de evidente relevancia constitucional; (ii) que haya agotado todos los recursos ordinarios y extraordinarios de defensa judicial [subsidiariedad]; (iii) que haya interpuesto la acción en un tiempo razonable y proporcionado [inmediatez];
(iv) que, si se trata de una irregularidad procesal, esta tenga incidencia directa y determinante sobre el sentido de la decisión objeto de análisis y que afecte un derecho fundamental; (v) que estén identificados los hechos generadores de la vulneración y los derechos afectados y, de ser posible, se aleguen las razones de tal vulneración; y, (vi) que no se trate de una tutela contra sentencia de tutela.
Por su parte, los requisitos o causales específicas de procedibilidad de la acción de tutela tratan comúnmente sobre aspectos que, por su gravedad, hacen incompatible una providencia judicial con los mandatos constitucionales11 y, por tanto, constituyen fundamento para conceder o negar la solicitud de amparo. En otras palabras, estos requisitos hacen referencia a determinados escenarios que afectan la integridad de la decisión judicial y que justifican la intervención del juez constitucional para la salvaguarda de los derechos fundamentales.
En tal virtud, para que prospere una tutela contra providencia judicial se requiere que se configure, al menos, uno de los siguientes defectos: (i) orgánico; (ii) procedimental absoluto; (iii) fáctico; (iv) material o sustantivo; v) error inducido a la autoridad judicial; (vi) decisión sin motivación; (vii) desconocimiento del precedente constitucional; o (viii) violación directa de la Constitución17. 15 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ). 16 Corte Constitucional, sentencia SU-813 de 2007. 17 Corte Constitucional, sentencias T-310 de 2009, SU-072 de 2018 y SU-215 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Análisis de los requisitos generales de procedibilidad Con respecto al requisito de relevancia constitucional, la Corte Constitucional18 ha sentado jurisprudencia en torno al deber que le asiste al juez de tutela de pronunciarse de forma expresa, y con claridad, sobre las razones por las cuales el asunto que entra a resolver supera este presupuesto, de cara a los lineamientos que ha impartido el órgano de cierre sobre la materia19.
En el caso particular, la cuestión que se discute tiene relevancia constitucional, toda vez que la configuración de los defectos que expuso la parte actora puede comprometer y afectar sus derechos fundamentales, para cuyo amparo acudió a esta acción constitucional, en la medida en que la decisión cuestionada, según lo expresó la accionante, concurrió en un desconocimiento del ordenamiento jurídico Constitucional y legal que, a su juicio, impidió que se emitieran decisiones ajustadas a derecho.
De esta forma, los argumentos en los que la parte actora soportó los yerros de la decisión judicial cuestionada, de la cual derivó la vulneración de sus derechos, lejos de estar enmarcados en un supuesto de legalidad, podría incidir de forma sustancial en la definición del derecho pretendido. Supera también la presente acción el requisito de subsidiariedad porque la accionante no cuenta con otros mecanismos ordinarios y/o extraordinarios para la protección de sus derechos fundamentales, pues agotó las instancias respectivas dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho e, incluso, acudió al recurso extraordinario de revisión en el que se profirió la decisión que declaró infundado el mecanismo judicial.
Seguidamente, el requisito de inmediatez se encuentra satisfecho, porque la sentencia que profirió la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado el 5 de abril de 2024 que declaró infundado el recurso extraordinario de revisión en contra de la sentencia del 25 de agosto de 2022, fue notificada el 17 de abril de 202420, y el escrito de tutela se presentó el 17 de julio siguiente21, esto es, dentro del plazo de seis (6) meses establecidos por la jurisprudencia constitucional22 y el Consejo de Estado23 como razonable. 18 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022. 19 Corte Constitucional, sentencia SU-215 de 2022.
La Corte Constitucional ha fijado unos criterios que deben ser acatados con el fin de tener por superado el requisito de relevancia constitucional en un caso en concreto, los cuales son: i) que esté inmiscuido «el contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico» lo que implica revisar «que el asunto tenga la entidad para interpretar, aplicar, desarrollar la Constitución Política o determinar el alcance de un derecho fundamental»; ii) que el asunto no sea exclusivamente económico o que no tenga únicamente un carácter legal, lo que ocurre por ejemplo cuando se discute la forma de interpretar o aplicar una norma o en los eventos en que la controversia versa sobre un aspecto monetario que solo comporta incidencia para los particulares más no para el interés general; y iii) que la solicitud de amparo cumpla con una carga argumentativa mínima que permita exponer las razones por las cuales la providencia judicial incurrió en una afectación grave de derechos fundamentales. 20 Samai, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00, índice 51, certificado 8C54E20D1D384C72 66D3DC1F689D2397 F3D97B96C75A5BFB 1E06FEB7F00818BE. 21 Samai, exp. 11001-03-15-000-2024-03681-00, índice 1. 22 Corte Constitucional, sentencia T-466 de 2022. 23 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso-Administrativo, sentencia del 5 de agosto de 2014, expediente núm. 11001-03-15-000-2012-02201-01 (IJ).
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En cuanto al requisito de identificación de los hechos y argumentos, este se encuentra cumplido en el presente caso.
La parte actora expuso de manera clara las circunstancias y fundamentos de la afectación alegada. Tal precisión permitió que el asunto trascendiera a una relevancia constitucional, ya que no era posible plantear la vulneración reclamada en el ámbito del proceso ordinario. Esto se debe a que el cuestionamiento se dirige específicamente contra la decisión que puso fin a dicho proceso.
Finalmente, las providencias reprochadas no fueron emitidas dentro de un trámite de tutela, sino que se dictaron al interior de los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho y extraordinario de revisión. De acuerdo con lo expuesto, esta Sala constitucional encuentra superados los requisitos generales de procedibilidad y continúa con el estudio de las causales específicas en los términos que planteó la parte actora. 3.5.1.
Generalidades de los defectos invocados La parte actora consideró que la autoridad judicial accionada trasgredió las garantías constitucionales porque la providencia objeto de tutela incurrió en los defectos: i) sustantivo, ii) procedimental, iii) desconocimiento del precedente judicial y iv) violación directa de la Constitución. Defecto sustantivo Conforme con la reiterada jurisprudencia Constitucional, se presenta el denominado defecto sustantivo cuando la decisión judicial es proferida con fundamento en una norma claramente inaplicable al caso concreto, ya sea porque perdió vigencia, porque su aplicación resulta del todo inconstitucional por haber sido declarada inexequible, fue derogada o subrogada o, porque su contenido no guarda relación de conexidad material con los presupuestos de hecho a los cuales se ha aplicado24.
De este modo, para que se predique tal defecto, es preciso tener en cuenta que la acción de tutela no puede interponerse para controvertir la razonable interpretación de una norma legal o reglamentaria, debido a que los jueces son autónomos para escoger entre diversas interpretaciones de una disposición legal, la que consideren más acorde con el ordenamiento jurídico en atención a lo dispuesto en el artículo 230 de la Constitución Política.
La Corte Constitucional, en sentencia T-284 de 2006, se pronunció sobre la limitación del principio de la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar las normas, en los siguientes términos: […] Puede, entonces, señalarse que la función otorgada a los funcionarios judiciales en su labor de administrar justicia y concretamente de aplicación e interpretación de las normas jurídicas que encuentra su soporte en el principio de autonomía e independencia judicial no es absoluta por cuanto se encuentra sujeta a los valores, principios y derechos previstos en la Constitución. Por ello, “pese a la autonomía de los jueces para elegir las normas jurídicas pertinentes al caso concreto, para determinar su forma de aplicación y para establecer la manera de interpretar e integrar el ordenamiento jurídico, en esta labor 24 Corte Constitucional, sentencia T-474 de 2008.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co no le es dable apartarse de las disposiciones de la Constitución o la ley, ya que la justicia se administra con sujeción a los contenidos, postulados y principios constitucionales que son de forzosa aplicación […]25.
En este sentido, la Corte ha precisado la independencia y la autonomía de los jueces para aplicar e interpretar una norma jurídica en la solución del caso sometido a su estudio no es absoluta, pues la actividad judicial debe desarrollarse dentro del parámetro de la efectividad de los principios, derechos y deberes establecidos en la Constitución que pueden afectarse con la indebida interpretación de una norma, con su inaplicación y con la aplicación de un precepto inexistente.
Es decir, que dicha actividad debe limitarse al carácter normativo de la Constitución (artículo 4º de la CP), la obligación de dar eficacia a los derechos fundamentales (artículo 2º superior), de la primacía de los derechos humanos (artículo 5º de la Constitución), el principio de legalidad contenido en el derecho fundamental al debido proceso (artículo 29 de la CP), y la garantía al acceso a la administración de justicia (artículo 228 Superior)26.
Defecto procedimental De acuerdo con lo dispuesto en los artículos 29 y 228 de la Constitución Política, los derechos al debido proceso, al acceso a la administración de justicia y el principio de prevalencia del derecho sustancial sobre el procesal constituyen prerrogativas de connotación ius fundamental para el adecuado funcionamiento de la actividad judicial.
En este sentido, las circunstancias que puedan perturbar el correcto desarrollo de los procesos judiciales y que terminan afectando los derechos fundamentales de las partes, constituyen una causal especifica de la acción de tutela contra decisiones judiciales, que la jurisprudencia constitucional denominó como defecto procedimental. Al respecto, la Corte Constitucional ha establecido en forma reiterada, que el defecto procedimental puede ocurrir bajo dos modalidades: «(i) el absoluto, que se presenta cuando la autoridad judicial desconoce o se aparta del procedimiento legalmente establecido, y (ii) el exceso ritual manifiesto, el cual tiene lugar cuando el goce efectivo de los derechos de los individuos se obstaculiza por un extremo rigor en la aplicación de las normas procesales»27.
Frente al defecto procedimental absoluto, la Corte ha dicho que se puede configurar porque el funcionario judicial: «(i) sigue un trámite totalmente ajeno al asunto sometido a su competencia; (ii) pretermite etapas sustanciales del procedimiento establecido o (iii) no realiza el debate probatorio»28. De esta manera, le compete a quien acude en ejercicio de la acción de tutela, demostrar que el juez ante quien tramitó el proceso ordinario de su interés actuó completamente por fuera del procedimiento establecido en la ley, y que ello, generó una vulneración grave a su derecho al debido proceso, pues le impidió el ejercicio adecuado y oportuno de sus a la defensa y a la contradicción. 25 Corte Constitucional, sentencia T-284 de 2006. 26 Corte Constitucional, sentencia SU-050 de 2017. 27 Corte Constitucional, Sentencias T-388 de 2015, T-025 de 2018, T-008 de 2019, y T-367 de 2018. 28 Corte Constitucional, Sentencia T-166 de 2022.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co En este contexto, la Corte ha considerado que la procedibilidad de la acción de tutela en los asuntos en los que se discute la existencia de un defecto procedimental exige verificar que la solicitud de amparo cumple con los siguientes presupuestos:«(i) que no haya posibilidad de corregir la irregularidad por ninguna otra vía, de acuerdo con el carácter subsidiario de la acción de tutela, salvo que se advierta la ocurrencia de un perjuicio irremediable;
(ii) que el defecto procesal sea manifiesto y tenga una incidencia directa en el fallo que se acusa de ser vulnerador de los derechos fundamentales; (iii) que la irregularidad haya sido alegada en el proceso ordinario, salvo que ello hubiera sido imposible, de acuerdo con las especificidades del caso concreto; (iv) que la situación irregular no sea atribuible al afectado; y finalmente, (v) que, como consecuencia de lo anterior, se presente una vulneración a los derechos fundamentales»29.
Desconocimiento del precedente judicial El artículo 230 de la Constitución Política establece que los jueces de la República tienen un deber de garantizar el respeto por los precedentes jurisprudenciales vinculantes y relevantes, pues estas decisiones constituyen un mecanismo que garantiza la efectividad de los principios de seguridad jurídica, igualdad, buena fe, confianza legítima, y la unificación de la interpretación de las normas jurídicas.
La Corte Constitucional30 ha considerado que el precedente se define como «la sentencia o el conjunto de ellas, anteriores a un caso determinado, que, por su pertinencia y semejanza en los problemas jurídicos resueltos, debe necesariamente considerarse por las autoridades judiciales al momento de emitir un fallo». Según la autoridad que emitió el pronunciamiento, el precedente se puede clasificar en dos clases a saber: «(i) el precedente horizontal, el cual hace referencia a las decisiones proferidas por autoridades del mismo nivel jerárquico o, incluso, por el mismo funcionario; y (ii) el precedente vertical, que se refiere a las decisiones adoptadas por el superior jerárquico o la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia»31.
Así, el precedente horizontal supone que, en principio, un juez individual o colegiado no puede separarse del precedente fijado en sus propias sentencias, por lo que su carácter vinculante se deriva del respeto por la línea argumentativa y decisoria que ha establecido previamente en sus providencias, en atención a los principios de buena fe, seguridad jurídica y confianza legítima e igualdad32, lo cual no impide que los jueces según al asunto sometido a su conocimiento puedan exponer de forma clara, suficiente, y razonable los argumentos que justifican separarse del sentido de sus decisiones previamente proferidas.
Por su parte, el precedente vertical, al provenir de la autoridad encargada de unificar la jurisprudencia dentro de cada una de las jurisdicciones, limita la autonomía judicial del juez, comoquiera que debe respetar la postura del superior, ya sea de las altas cortes o de los tribunales. En este orden, toda decisión previa adoptada por los órganos de cierre de las 29 Corte Constitucional, Sentencia SU-418 de 2019. 30 Corte Constitucional, sentencia SU-053 de 2015. 31 Corte Constitucional, sentencia T-460 de 2016. 32 Corte Constitucional, sentencia T-489 de 2013.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 14 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co diferentes jurisdicciones que se dirija a resolver un problema jurídico con similares circunstancias fácticas y jurídicas, al asunto sometido a consideración del juez, debe tenerse en cuenta como condición de eficacia del principio de igualdad, especialmente, el contenido de la ratio decidendi, «ya que además de ser el fundamento normativo de la decisión judicial, define, frente a una situación fáctica determinada, la correcta interpretación y, por ende, la correcta aplicación de una norma»33, salvo si existan razones jurídicas particulares que impongan modificarlo.
Conforme lo expuesto, la jurisprudencia constitucional34 ha precisado que el desconocimiento del precedente consiste en aquella circunstancia en virtud de la cual una autoridad judicial modifica su posición frente a determinado asunto, o se separe del criterio establecido por su superior jerárquico, sin cumplir con la carga argumentativa que le corresponde en esos casos, toda vez que con ese proceder se desconocen principios de relevancia constitucional como la igualdad, la seguridad jurídica, la confianza legítima, entre otros, que están directamente relacionados con el respeto del precedente.
Por ello, la Corte Constitucional35 ha referido que un cambio de la postura jurisprudencial resulta viable siempre y cuando se justifique de manera razonada la decisión que en uno y otro sentido toma un juez en virtud del principio de autonomía, pues la interpretación y aplicación del ordenamiento jurídico no es absoluta. Así pues, en caso de que el cambio de postura no se justifique expresamente, se produce una violación a los derechos fundamentales a la igualdad, al acceso a la administración de justicia y al debido proceso, que puede ser reclamada a través de la acción de tutela. 3.5.2.
Caso concreto La sociedad Riopaila Castilla S.A. impugnó la sentencia del 23 de agosto de 2024 proferida por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, al considerar que no efectuó una valoración de fondo sobre los defectos en los que incurrieron el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al proferir la sentencia del 25 de agosto de 2022 y la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado, al expedir la sentencia del 5 de abril de 2024, respectivamente, con las que, en criterio de la tutelante, se vulneraron sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, a la defensa y al acceso a la administración de justicia. 3.5.2.1.
Los defectos propuestos por la parte actora en contra de la sentencia del 25 de agosto de 2022 proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta La empresa Riopaila Castilla S.A. pretende que se deje sin efectos la sentencia del 25 de agosto de 2022 expedida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta porque incurrió en defecto sustantivo al no pronunciarse sobre el alcance y aplicación del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, el artículo 714 del Estatuto Tributario y el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, relacionados con el plazo que tenía la UGPP para ejercer la facultad sancionatoria en contra de la tutelante por las inconsistencias advertidas en las declaraciones de autoliquidación de pagos de las cotizaciones efectuadas al sistema general de protección social por el periodo 2011. 33 Corte Constitucional, sentencia SU-354 de 2017. 34 Corte Constitucional, sentencia SU-113 de 2018. 35 Corte Constitucional, sentencia T- 446 de 2013.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 15 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co La tutelante afirmó que se abstuvo de pronunciarse de fondo sobre el cargo denominado «firmeza de las declaraciones» y la indebida actuación de la UGPP para sancionar a Riopaila S.A., formulado en distintas etapas del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, lo que a su juicio indica la existencia de un defecto procedimental.
Asimismo, la actora mencionó que la providencia objeto de tutela también se desconoció el precedente toda vez que no tuvo en cuenta que el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en sentencia del 10 de noviembre de 2022, hizo expresa alusión a la prohibición de aplicar en forma retroactiva la Ley 1607 de 2012 frente a situaciones tributarias ocurridas con anterioridad a su vigencia. Adicionalmente, la accionante expresó que la decisión cuestionada fue proferida con violación directa de la Constitución Política, por cuanto desconoció el principio de irretroactividad en materia tributaria previsto en los artículos 338 y 363 de la Carta Política.
Al respecto, la Sala abordará el estudio conjunto de los defectos propuestos por la parte actora, por cuanto están relacionados con la firmeza de las liquidaciones de pagos de las cotizaciones efectuadas al sistema general de protección social y la oportunidad de la UGPP para requerir y sancionar a Riopaila Castilla S.A., por la inexactitud contenida en dichas declaraciones, en atención a la aplicación de los artículos 178 de la Ley 1607 de 2012, 714 del Estatuto Tributario y 156 de la Ley 1151 de 2007, los cuales, según la tutelante, no fueron objeto de valoración y análisis en la providencia cuestionada.
En este contexto, para resolver las inconformidades planteadas por la parte accionante, es necesario analizar las consideraciones expuestas en la sentencia objeto de la tutela, en cuyo contenido, se precisó el alcance del recurso de apelación interpuesto por Riopaila Castilla S.A. en contra de la sentencia emitida el 27 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, de la siguiente manera: «La parte demandante, en el recurso de apelación, se refirió al cargo propuesto en la demanda y al análisis realizado por el tribunal en relación con la creación de una tercera norma, sin embargo, en el desarrollo de dicho cargo alegó la firmeza de las declaraciones PILA del año 2011, en los siguientes términos: “Tanto el cargo planteado en el escrito de demanda, como los alegatos de conclusión presentados en el curso del proceso, la parte demandante planteó el problema de la doble aplicación de dos normas; la ley 1607 de 2012 y la Ley 1151 de 2007 sin discriminación a todos los periodos fiscalizados por la UGPP es decir del 01/01/2011 al 31/12/2011 y del 01/10/2013 (sic) al 31/12/2013, desconociendo que la Ley 1607 de 2012 no podía ser aplicada a los periodos fiscalizados correspondientes a la anualidad 2012, esta situación no es desconocida por el despacho ni por el Consejo de Estado, la aplicación retroactiva de la norma de forma sistemática ha conllevado a la nulidad de cientos de actos administrativos proferidos por la UGPP. […].
En ese orden, como el legislador para los periodos fiscalizados no había indicado de forma expresa en cuánto tiempo concurre la firmeza de las Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 16 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co liquidaciones privada, en concreto para el presente asunto la firmeza de las Planillas Integradas de Liquidación de Aportes, se debe hacer remisión expresa del artículo 714 del Estatuto Tributario, […]. […] solicitamos a los Magistrados de segunda instancia, se sirvan declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y como restablecimiento del derecho se sirvan declarar la firmeza de las declaraciones en forma subsidiaria la caducidad de la potestad sancionatoria”.
La Sala pone de presente que en la demanda Riopaila Castilla S.A. propuso el cargo que tituló: «SEGUNDO CARGO: CREACIÓN DE TERCERA NORMA PARA DESARROLLO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO – VIOLACIÓN DE NORMAS JURÍDICAS […] y, frente al mismo, en la audiencia inicial el tribunal fijó el litigio en los siguientes términos: «3) ¿Adolece de nulidad la Liquidación Oficial por haber conjugado o combinado la UGPP dos procedimientos contenidos en dos normas diferentes, inobservando el principio de integralidad de la norma? (aquí se estudiará si la UGPP creó una “tercera norma” durante el proceso de fiscalización adelantado contra RIOPAILA CASTILLA S.A. como lo alega la censura», sin que la parte actora haya presentado manifestación alguna al respecto.
Como se observa, el cargo de firmeza de las liquidaciones es un argumento que no fue propuesto en la demanda, razón por la cual, frente al mismo, la contraparte no tuvo oportunidad de contradecirlo y el tribunal de analizarlo. Así las cosas, la Sala se abstendrá de abordar su estudio, en tanto que, si bien, conforme al artículo 328 del CGP, el juez de segunda instancia debe pronunciarse sobre los argumentos expuestos por el apelante, no se puede obviar que estos deben ser consonantes con lo planteado en la demanda, pues de lo contrario se vulneraría el derecho de defensa y contradicción de la contraparte y se desatendería el objeto del recurso de apelación, que no es otro que el superior examine la cuestión decidida únicamente en relación con los reparos concretos formulados por el apelante, para que el superior revoque o reforme la decisión tomada por el a quo (art. 320 CGP)»36.
Lo anterior, permite inferir que, el Consejo de Estado, Sección Cuarta, en la providencia objeto de tutela realizó un análisis de los argumentos planteados por la empresa Riopaila Castilla S.A., y precisó que, si bien la parte recurrente se refirió al cargo propuesto en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho relacionado con la creación de una tercera norma, lo cierto es que el desarrollo de este se centró en la firmeza de las declaraciones de las liquidaciones de pagos de las cotizaciones efectuadas al sistema general de protección social del año 2011, con ocasión de la aplicación de la leyes 1607 de 2012 y 1151 de 2007, según los periodos fiscalizados.
En este sentido, la autoridad judicial accionada indicó que el cargo de firmeza de las liquidaciones fue un elemento argumentativo que no fue planteado en la demanda, razón por la cual, la parte entidad convocada no tuvo oportunidad de contradecirlo y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B tampoco se pronunció respecto de este planteamiento en la sentencia de primera instancia. Por lo anterior, el Consejo de Estado, Sección Cuarta decidió abstenerse de estudiar los argumentos formulados por Riopaila Castilla S.A. en el recurso de apelación, en atención a que estos no se encontraban en consonancia con los razonamientos propuestos en el escrito de demanda, por lo que consideró que proceder como lo 36 Se transcribe incluso con errores de texto.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 17 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co pretendía la parte recurrente implicaría un desconocimiento de los derechos de defensa y contradicción de la UGPP.
En este punto, resulta pertinente precisar que en los procesos que se tramitan ante la jurisdicción de lo contencioso-administrativo, el recurso de apelación tiene límites, toda vez que debe guardar correspondencia con lo pedido en la demanda, los fundamentos fácticos y jurídicos que la sustentan, los argumentos de oposición a la misma y las consideraciones que le sirven al juez de primera instancia para sustentar su sentencia, pues solo de esta manera se garantiza y respetan los derechos al debido proceso, a la igualdad procesal y la garantía de la doble instancia de los sujetos que forman parte del litigio.
Con relación a los alcances del recurso de apelación puesto en conocimiento del juez de segunda instancia, la Corte Constitucional en sentencia T-516 de 2005 se pronunció en los siguientes términos: «[…] la competencia del superior jerárquico […] no debe ser entendida únicamente en términos de economía procesal, sino que se encuentra limitada por el respeto al derecho fundamental del debido proceso, por la garantía de la doble instancia, y el derecho a la igualdad procesal […] en el trámite de la segunda instancia, un juez no tiene siempre plena competencia para pronunciarse sobre todos los asuntos que tengan alguna relación con la apelación, pues podría estar actuando por fuera del marco de su competencia, por ejemplo, cuando profiere decisiones que resuelven de manera directa un asunto que no fue objeto de decisión por parte del a quo»37. [Negrilla fuera de texto].
Acorde con lo expuesto, la Sección Segunda del Consejo de Estado, en sentencia del 5 de julio de 2007, precisó lo que sigue: «[…] en el recurso de apelación […] la competencia de la Corporación está restringida a los motivos de inconformidad expuestos por el recurrente contra la providencia objeto del recurso y que se relacionen, desde luego, con las causales de nulidad planteadas en la demanda, o con las consideraciones que sirvieron de sustento al Tribunal para dictar la sentencia»38 [Negrilla y subrayado fuera de texto].
Igualmente, la Sección Primera de esta corporación, en sentencia de 28 de febrero de 2008 expresó lo siguiente: «al tenor de lo dispuesto por el artículo 357 del C.P.C. la apelación se entiende interpuesta en lo desfavorable al apelante y que el marco que limita al fallador en la segunda instancia es la sentencia y el recurso»39 [Negrilla y subrayado fuera de texto].
En similar sentido, la Sección Cuarta del Consejo de Estado, en sentencia del 26 de julio de 2012 manifestó que el recurso de apelación «[…] pretende […] provocar la revisión de la providencia que cuestiona por parte del superior funcional de quien la profirió, para que, según su ponderado análisis y juicio jurídico, la revoque, modifique o, si lo encuentra pertinente, la confirme.
La especialidad y exclusividad de este objeto, unido al principio de congruencia de la sentencia, sugiere plena unidad temática y consecuente entre el petitum de la demanda, las razones fácticas y jurídicas que lo 37 Corte Constitucional, Sentencia T-516 de 2005. 38 Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección A, sentencia del 5 de julio de 2007, radicado. 97082005, Actora: Aura Isabel Rubio Morán. 39 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 28 de febrero de 2008, radicado. 25000231500020060226201.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 18 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co fundamentan, los argumentos de oposición a las mismas, la sentencia que examinó y proveyó sobre éstos y aquéllas, y los cuestionamientos de la apelación, conforme al parámetro fijado por el ya referido artículo 350»40.
Más adelante, la Sección Primera de esta corporación en sentencia del 7 de diciembre de 2017 expuso lo siguiente: «Sobre el particular, esta Sección en diversas oportunidades41 ha puesto de presente que “[…] el juez de la segunda instancia está sujeto, al decidir la apelación, a los planteamientos expuestos en el recurso de alzada sin que esté facultado para pronunciarse sobre aspectos o puntos de la sentencia de primera instancia que no fueron objeto de impugnación. Igualmente ha reiterado que no puede abordar materias o cuestiones que se plantean en la apelación, pero que no hacen parte del concepto de violación del libelo, ni que la sentencia de primera instancia estudió” [Destacado de la Sala].
La Sala reitera42 que, en virtud de los principios de lealtad procesal, contradicción y de defensa y la congruencia que debe existir entre el recurso, la sentencia censurada, el concepto de violación de la demanda y los argumentos expuestos en la contestación de la misma, imponen que al apelante le esté vedado exponer en el recurso de apelación hechos, cargos y presentar pretensiones nuevas que no alegó ni en la demanda ni en la contestación. Si lo hiciere, el ad quem no puede abordar el estudio de estos nuevos reproches, pues es su deber salvaguardar los derechos fundamentales al debido proceso y de defensa de la contraparte en el proceso»43.
De acuerdo con lo anterior, se observa que los pronunciamientos jurisprudenciales proferidos por la Corte Constitucional y el Consejo de Estado frente a los alcances o límites del recurso de apelación han coincidido en indicar que los motivos de inconformidad planteados por la parte que ejerce este mecanismo procesal deben guardar correspondencia con el fallo recurrido, esto es, con las consideraciones expuestas por el juez de primera instancia que determinaron una decisión total o parcialmente adversa a los intereses de quien recurre, por lo que una situación contraria puede llevar a un desconocimiento del principio de lealtad procesal y los derechos al debido proceso y defensa de la parte contraria.
En este orden de ideas, la Sala considera que la sentencia del 25 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al decidir abstenerse de pronunciarse sobre la totalidad de los cargos planteados en el recurso de apelación interpuesto en contra de la sentencia del 27 de febrero de 2020, no incurrió en los defectos referidos por la accionante en el escrito de tutela.
Lo anterior, por cuanto la providencia cuestionada estuvo soportada en una valoración razonable de los cargos en los que se estructuró la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, la sentencia de primera instancia proferida el 27 de febrero de 2020 por el Tribunal Administrativo de Cundinamarca y los argumentos de apelación interpuestos por la empresa Riopaila Castilla S.A.; lo que le permitió concluir a la autoridad judicial accionada, que el mencionado recurso se fundamentó en 40 Consejo de Estado, Sección Cuarta, sentencia del 26 de julio de 2012, radicado. 25000-23-27-000-2008-00228- 02(18380). 41 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 8 de junio de 2016, radicado. 2006-00234. 42 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de mayo de 2015, radicado. 2005-00270. 43 Consejo de Estado, Sección Primera, sentencia del 7 de diciembre de 2017, radicado núm. 08001-23-31-000- 2009-01122-01.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 19 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co elementos nuevos que no fueron expuestos en etapas anteriores, respecto de los cuales la UGPP no tuvo oportunidad de contradecir, por tal razón no era posible abordar su estudio como lo pretendía la demandante.
En efecto, tal situación procesal le impidió al Consejo de Estado, Sección Cuarta realizar un análisis profundo de los argumentos propuestos por Riopaila Castilla S.A. en el recurso de apelación, relacionados con (i) el alcance y aplicación del artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, el artículo 714 del Estatuto Tributario y el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, concernientes a la facultad y al tiempo que disponía la UGPP para requerir y sancionar a Riopaila Castilla S.A., por las declaraciones de autoliquidación de pagos de las cotizaciones efectuadas al sistema general de protección social por el periodo 2011;
(ii) el desconocimiento del precedente alegado; y (iii) la inobservancia del principio de irretroactividad en materia tributaria previsto en los artículos 338 y 363 de la Carta Política. Bajo estas consideraciones, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada, en ejercicio de los principios de autonomía funcional, independencia y sana crítica, efectuó una interpretación razonable y coherente del asunto puesto a su conocimiento, por lo que la providencia objeto de tutela, si bien no resultó satisfactoria en su integridad a los intereses de la demandante, hoy tutelante, no se puede inferir que desconoció sus garantías constitucionales.
De esta manera, para la Sala no es de recibo que la parte actora pretenda cuestionar la sentencia del 25 de agosto de 2022, proferida por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, bajo la consideración de que se configuraron los defectos sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución, cuando resulta evidente que la accionante, desde la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho, omitió estructurar adecuadamente el concepto de violación contra los actos administrativos enjuiciados, con la inclusión de los reparos que adicionó en el escrito de apelación interpuesto en contra la sentencia de primera instancia expedida en el proceso ordinario.
En este sentido, se advierte que la parte actora pretende hacer uso de la acción de tutela como si se tratara de una instancia adicional, con el fin de reabrir el debate jurídico que se surtió dentro del proceso de nulidad y restablecimiento del derecho, con el único propósito de obtener un pronunciamiento favorable a sus pretensiones, lo cual desnaturaliza la acción de tutela.
Por las razones expuestas, se negará la solicitud de amparo en contra del Consejo de Estado, Sección Cuarta. 3.5.2.2. Los defectos propuestos en contra de la sentencia del 4 de abril de 2024 proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado Por otro lado, la tutelante cuestiona la sentencia del 5 de abril de 2024, proferida por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado, porque declaró infundado el recurso extraordinario de revisión sin tener en cuenta que se configuraba una nulidad en la sentencia del 25 de agosto de 2022 del Consejo de Estado, Sección Cuarta, con fundamento en la causal 5 del artículo 250 del CPACA, por desconocimiento del principio de congruencia, en relación con la falta de pronunciamiento del cargo denominado «firmeza de las declaraciones» de la autoliquidación de pagos de las cotizaciones efectuadas al sistema general de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 20 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co protección social por el periodo 2011 y la indebida actuación de la UGPP para requerir y sancionar Riopaila Castilla S.A. Para la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta corporación el Consejo de Estado, Sección Cuarta, al momento de proferir la sentencia del 25 de agosto de 2022, no podía resolver las nuevas censuras propuestas en el recurso de apelación, toda vez que no era la oportunidad procesal para que la demandante las propusiera, así como tampoco lo era en la etapa de alegatos de conclusión de las respectivas instancias judiciales.
Al respecto, la sentencia del 5 de abril de 2024 consideró lo siguiente: «[…] en la apelación, la sociedad recurrente insistió en sus pretensiones, para lo cual, considera que reiteró el cargo «CREACIÓN DE TERCERA NORMA». Sin embargo, a partir del siguiente cuadro comparativo esta Sala Especial de Decisión observa que, como lo concluyó la Sección Cuarta de esta corporación, en la apelación, la demandante del proceso ordinario varió sustancialmente la argumentación inicialmente expuesta en la demanda, pese a que denominó con similar titulación el cargo: Cargo formulado en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho Cargo formulado en la apelación de la demandante contra la sentencia de primera instancia44 SEGUNDO CARGO: CREACIÓN DE TERCERA NORMA PARA DESARROLLO DEL PROCESO ADMINISTRATIVO – VIOLACIÓN DE NORMAS JURÍDICAS Este cargo imputado, solo demuestra la improvisación con la que se generó el acto administrativo denominado Liquidación Oficial No. RDO 484 del 12/06/2015, atendiendo a los procedimientos para realizar los procesos de fiscalización contenidos en la Ley 1151 de 2007 y en la Ley 1607 de 2012, es decir, “realizaron una combinación de normas para crear un procedimiento legal que no se encontraba en ninguna disposición, esta situación es lo que la doctrina y la jurisprudencia ha llamado la “ Tercera Norma y/o Lex Tertia”, situación que genera nulidad debido a que impide que las personas sujetos de investigaciones administrativas conozcan la norma procedimental que garantiza su[s] derechos a la defensa, contradicción y al debido proceso.
Esto se puede evidenciar dado que la competencia de los funcionarios y los actos administrativos se adelantaron con fundamento en la Ley 1607 de 2012 y el Decreto 575 de 2013, en concordancia con lo dispuesto en la Liquidación Oficial No. RDO 484 del 12/06/2015, que señala: “(…) EL SUBDIRECTOR DE DETERMINACIÓN «CARGO PRIMERO DE APELACIÓN: CREACIÓN DE TERCERA NORMA - IRRETROACTIVIDAD DE LA NORMA - CADUCIDAD DE LA POTESTAD SANCIONATORIA - FIRMEZA DE LAS DECLARACIÓN -FALSA MOTIVACIÓN. Frente al presente cargo incluido en la fijación del litigio y resuelto por H. Tribunal de folios 17 y 18 de la sentencia de primera instancia, consideramos la existencia de una indebida apreciación de las normas procesales y sustanciales dentro del fallo de primera instancia producido por el Honorable Tribunal y además consideramos que el fallo presenta vicios propios de las providencias judiciales tales como;
I) Defecto Sustantivo, II) Decisión sin motivación, III) Desconocimiento del precedente Horizontal y IV) Violación directa a la constitución, al no haber sido estudiado de manera profunda la apelación retroactiva de la Ley 1607 de 2012 como entraremos a explicar a continuación. Tanto el cargo planteado en el escrito de demanda, como los alegatos de conclusión presentados en el curso del proceso, la parte demandante planteo el problema de la doble aplicación de dos normas; la ley 1607 de 2012 y la Ley 1151 de 2007 sin discriminación a todos los periodos fiscalizados por la UGPP es decir del 01/01/2011 al 31/12/2011 y del 01/10/2013 al 31/12/2013, desconociendo 44 Se transcriben los cargos incluso con errores de la recurrente.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 21 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co DE OBLIGACIONES DE LA UNIDAD ADMINISTRATIVA ESPECIAL DE GESTIÓN PENSIONAL Y CONTRIBUCIONES PARAFISCALES DE LA PROTECCIÓN SOCIAL UGPP.
En uso de sus facultades legales en especial las establecidas en el numeral 10 del artículo 21 del Decreto 575 de 2013, en concordancia con lo previsto en el artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, el artículo 1 literal b) del Decreto Ley 169 de 2008, y en lo no previsto en estas disposiciones, las normas contenidas en el Libro V, Títulos I, IV, V y VI del Estatuto Tributario Nacional (…)”, es decir, La Subdirección de Determinación de Obligaciones Parafiscales de la Dirección de Parafiscales de la UGPP conjugó dos procedimientos contenidos en dos normas diferentes para expedir la denominada Liquidación Oficial No. RDO 484 del 12/06/2015.
Lo anterior, nos permite concluir que tanto el procedimiento como la competencia de los funcionarios se realizaron bajo la inobservancia del principio de la integralidad de la norma, en [consecuencia,] solicitamos la nulidad de los actos demandados. que la Ley 1607 de 2012 no podía ser aplicada a los periodos fiscalizados correspondientes a la anualidad 2012, está situación no es desconocida por el despacho ni por el Consejo de Estado, la aplicación retroactiva de la norma de forma sistemática ha conllevado a la nulidad de cientos de actos administrativos proferidos por la UGPP, sentencias falladas con anterioridad por el despacho que profirió al sentencia, por la Sala que conforma y por el H. Consejo de Estado, es por esta razón que consideramos la configuración de los vicios propios de las providencias judiciales, en especial el desconocimiento del precedente judicial.
De hecho, al observar la parte final del párrafo primero de la página 18 de la sentencia, el despacho tenía conocimiento de la solicitud elevada por la parte demandante la indicar que: “En efecto, precisa que hubo una aplicación retroactiva de la norma", haciendo referencia a la solicitud misma y la finalidad del cargo, sin embargo, en el desarrollo del cargo el despacho no hace énfasis alguno a dicha situación, que configura a la nulidad de los actos administrativos demandados.
En relación con la vulneración, es preciso indicar al despacho que la UGPP fue creada por medio del artículo 156 de la Ley 1151 de 2007, según el cual se estableció la competencia de la entidad administrativa y en relación con el procedimiento el artículo señala: "En lo previsto en este artículo, los procedimientos de liquidación oficial se ajustarán a lo establecido en el Estatuto Tributario, Libro V, Títulos I, IV, V y VI.
Igualmente, adelantará el cobro coactivo de acuerdo con lo previsto en la Ley 1066 de 2006." Con posterioridad, el legislador estableció un procedimiento especifico en el artículo 178 de la Ley 1607 de 2012, procedimiento aplicado de forma indistinta por la UGPP, a los periodos fiscalizados de las anualidades 2011 y 2013, descociendo que la Ley 1607 pro principio de irretroactividad no podía ser aplicado a los periodos 2011, por el contrario, debía dar aplicación al artículo 714 del Estatuto Tributario, por remisión expresa del Artículo 156 de la Ley 1151 de 2007.
En ese orden, como el legislador para los periodos fiscalizados no había indicado de forma expresa en cuanto tiempo concurre la firmeza de las liquidaciones privadas, en concreto para el presente asunto la firmeza de las Planillas Integradas de Liquidación de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 22 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Aportes, se debe hacer remisión expresa del artículo 714 del Estatuto Tributario, el cual establece lo siguiente: "ARTÍCULO 714.
FIRMEZA DE LA LIQUIDACIÓN. La declaración tributaria quedará en firme, si dentro de los dos (02) años siguientes a la fecha del vencimiento del plazo para declarar, no se ha notificado requerimiento especial. Cuando la declaración inicial se haya presentado en forma extemporánea, los dos años se contarán a partir de la fecha de presentación de la misma.
( )". En concordancia con lo anterior, como el Requerimiento para Declarar y/o Corregir No. 892 del 25 de noviembre de 2014, fue notificado en debida forma por correo certificado hasta el 18 de diciembre de 2014, es decir TRES (3) AÑOS, desde la fecha en que el aportante debió declarar y presuntamente no declaró los periodos desde el enero a diciembre del 2011, y UN (01) AÑO después de la oportunidad legal que tenía la entidad para adelantar su proceso de determinación de obligaciones, de conformidad con el artículo 714 del Estatuto Tributario, la consecuencia de lo anterior es la firmeza de las declaraciones privadas, así lo ha manifestado la Jurisdicción Contencioso Administrativa en reiteradas providencias, como las siguientes: Sentencia Consejo de Estado - Sección Cuarta.
Consejero ponente: JORGE OCTAVIO RAMÍREZ RAMÍREZ Sentencia del 24 de octubre de 2019. Radicación 25000-23-37-000-2014-00900- 01(23599) […] Tribunal Administrativo de Cundinamarca, sentencia del 31/08/2018, dentro del proceso No. 250002327000-2015-00266-00- COLVANES S.A.S. vs UGPP. […] Juzgado 44 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C, sentencia del 26/10/2018, dentro del proceso No. 110013337044 2016 00292 00 -COMERCIAL PAPELERA S.A.S. vs UGPP. […] Juzgado 41 Administrativo del Circuito de Bogotá D.C, sentencia del 26/10/2018, dentro del proceso No. 1100133370412015 00234 00 - VIGILANCIA YSEGUIRDAD ESPLENDOR vs UGPP. […] Para concluir y en virtud de las concurrentes vulneraciones a derechos fundamentales como el debido proceso y la igualdad, por parte de la Subdirección de Determinación de Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 23 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Obligaciones de la UGPP, de manera muy respetuosa solicitamos a los Magistrados de segunda instancia, se sirvan declarar la nulidad de los actos administrativos demandados y como restablecimiento del derecho se sirvan declarar la firmeza de las declaraciones y en forma subsidiaria la caducidad de la potestad sancionatoria».
Como se evidencia la formulación del cargo «CREACIÓN DE TERCERA NORMA» fue variado sustancialmente por la sociedad Riopaila Castilla S.A. al momento de recurrir en apelación la sentencia de primera instancia, pues, desde la demanda, la fijación del litigio y, por ende, como la primera instancia lo resolvió, el reparo estaba dirigido a cuestionar la legalidad de los actos administrativos demandados por la supuesta conjugación de dos procedimientos previstos en dos normas diferentes y la posible transgresión del principio invocado por la recurrente, es decir, realmente se alegó una expedición irregular por la presunta existencia de una anomalía sustancial en el proceso de formación de los actos administrativos demandados, mientras que, en la apelación, la demandante alegó la falsa motivación, a partir de la supuesta caducidad de la facultad sancionatoria de la UGPP, como consecuencia de la firmeza de las declaraciones de los aportes del año 2011, contenidas en las planillas PILA, y la aplicación retroactiva de la Ley 1607 de 2012.»45 En este orden, se observa que la sentencia del 5 de abril de 2024 de la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado efectuó un análisis de los cargos formulados por Riopaila Castilla S.A., en la demanda de nulidad y restablecimiento del derecho y los comparó con el reproches propuesto en el recurso interpuesto en contra de la sentencia del 27 de febrero de 2020, lo cual le permitió concluir que la apelante modificó el argumento planteado bajo el título «CREACIÓN DE TERCERA NORMA» y, por ende, la Sección Cuarta de esta corporación no lo resolvió de fondo en la sentencia del 25 de agosto de 2022, en virtud de los artículos 320 y 328 del CGP, para evitar la vulneración del derecho a la defensa y de contradicción de la UGPP.
En este sentido, la providencia cuestionada consideró que la Sección Cuarta del Consejo de Estado decidió el objeto de debate, independientemente de que no se hubiese abordado el estudio de fondo del reparo propuesto como lo pretendía la apelante. En consecuencia, concluyó que la actuación de la autoridad judicial de ninguna manera desconoció el principio de congruencia, que se alegó en el recurso extraordinario de revisión. Dicho esto, la Sala advierte que la autoridad judicial accionada realizó un estudio coherente, razonable e integral de los argumentos expuestos por la empresa Riopaila Castilla S.A. en el recurso extraordinario de revisión, en el escrito de apelación interpuesto por la demandante en contra de la sentencia del Tribunal Administrativo de Cundinamarca y, particularmente, del fallo del 25 de agosto de 2022, proferido por el Consejo de Estado, Sección Cuarta, para deducir que en el caso concreto no se configuraba la causal de revisión invocada.
Por lo anterior, esta Sala considera que la decisión adoptada por la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado fue expedida dentro del marco jurídico que regula el recurso extraordinario de revisión, sin que se pueda inferir la existencia 45 Samai, exp. 11001-03-15-000-2023-04705-00, recurso extraordinario de revisión, índice 48, certificado 84ACFC056D03DF39 23C6913DB14EFB5F 3E54BBD061CB0B1E 60DE4E9AD80809F0.
Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 24 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co de alguna situación ajena al ordenamiento procesal que hubiese podido amenazar o desconocer las garantías constitucionales invocadas por la parte actora.
IV. CONCLUSIÓN En consecuencia, la Sala encuentra que el Consejo de Estado, Sección Cuarta y la Sala Veintidós Especial de Decisión del Consejo de Estado no incurrieron en los defectos sustantivo, procedimental, desconocimiento del precedente judicial y violación directa de la Constitución propuestos por la parte tutelante, puesto que las sentencias proferidas el 25 de agosto de 2022 y el 5 de abril de 2024 fueron motivados de manera razonable, de acuerdo con las normas que rigen la materia y las pruebas aportadas a los respectivos expedientes.
Por las razones expuestas, esta Sala revocará la sentencia del 23 de agosto de 2024 que profirió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, en la medida en que declaró improcedente la tutela, y, en su lugar, negará las pretensiones de amparo, por los motivos contenidos en esta providencia. V. DECISIÓN En mérito de lo expuesto el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección B, administrando justicia y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: REVOCAR la sentencia del 23 de agosto de 2024 que profirió el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección C, por los motivos contenidos en esta providencia. En su lugar, quedará así:
SEGUNDO: NEGAR la acción de tutela presentada por Riopaila Castilla S.A. en contra del Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Cuarta, Subsección B, el Consejo de Estado, Sección Cuarta y la Sala Veintidós Especial de Decisión de esta corporación, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y a los intervinientes en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991.
CUARTO: REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión. La anterior providencia fue estudiada y aprobada por la Sala en sesión de la fecha.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE ELIZABETH BECERRA CORNEJO Firmado Electrónicamente JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firmado Electrónicamente Radicado: 11001-03-15-000-2024-03681-01 Accionante: Riopaila Castilla S.A Accionados: Consejo de Estado, Sección Cuarta y Otros 25 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57-1) 350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co JORGE EDISON PORTOCARRERO BANGUERA Firmado Electrónicamente JLAS/SEJV CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente en el Sistema de Gestión Judicial SAMAI.
En consecuencia, conforme lo dispuesto en el artículo 186 del CPACA, se garantiza su autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta a través del siguiente enlace https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/Casos/procesos.aspxx.