CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero ponente: Édgar González López Bogotá, D. C., diez (10) de octubre de dos mil veintitrés (2023) Número de radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 Referencia: Conflicto positivo de competencias administrativas Partes: Comisaría de Familia de Íquira (Huila) y Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá Asunto: Competencia para continuar con el PARD y definir la situación jurídica de fondo un menor de edad La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), modificados por los artículos 2° y 19, respectivamente, de la Ley 2080 de 2021, procede a estudiar el presente conflicto positivo de competencias administrativas de la referencia. I.

ANTECEDENTES Con fundamento en la información consignada en los documentos que obran en el expediente1, se exponen a continuación los antecedentes que dieron origen al presente conflicto de competencias: 1. El niño T.M.P.LL.2 nació el 12 de agosto de 2018 y es hijo de los señores D.F.LL.H. y J.M.P.M. 2. El 11 de junio de 2022, la Estación de Policía del Municipio de Íquira (Huila) puso de presente que la señora D.F.LL.H., residente en esa municipalidad, informó que «[…] el señor J.M.P.M., le arrebató por vías de hecho a su menor hijo T.M.P.LL. y se lo llevó a Florencia (Caquetá)…” y “[…] que el menor [de edad] no aparece como hijo del señor J.M.P.M. en su Registro Civil de Nacimiento, es decir legalmente no es su padre»3. 1 SAMAI, archivos 3_110010306000202300392004DemandaWeb2023728113854 y 2_110010306000202300392003DemandaWeb2023728113853. 2 Se usan siglas para proteger la identidad de los niños, niñas y adolescentes. 3 Información suministrada por el Comisario de Familia del Municipio de Íquira (Huila).

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 2 3. El 15 de junio de 2022, el comisario de familia de Íquira informó que, por verificaciones realizadas por ese Despacho, se logró establecer que el niño T.M.P.L.L., había sido regresado por su progenitor J.M.P.M., al hogar de la señora D.F.LL.H. 4. El 22 de junio de 2022, el comisario de familia de Íquira dio cuenta que el señor J.M.P.M. reconoció voluntariamente al niño T.M.P.L.L, y se procedió a ordenar la respectiva corrección del Registro Civil de Nacimiento.

En la misma fecha, los progenitores del menor de edad adelantaron diligencia de conciliación extrajudicial, en la que se acordó la cuota alimentaria, el régimen de visitas, la custodia y el cuidado personal en cabeza de su progenitora. 5. El 18 de enero de 2023, la señora D.F.LL.H. denunció ante la Comisaría de Familia de Íquira que nuevamente el señor J.M.P.M., por las vías de hecho le había arrebatado a su hijo T.M.P.L.L, y que «[…] aparentemente se lo lleva para Florencia Caquetá», ante lo cual el comisario de familia «[…] procede a ordenar la verificación de los derechos del Niño y realiza la solicitud de búsqueda del mismo…solicitando ubicación, rescate y traslado del menor hasta su despacho».

El comisario de familia, por mensaje de datos, requirió al señor J.M.P.M. para que regresara al niño T.M.P.L.L. 6. El 19 de enero del 2023, el comisario de familia Municipal de Íquira solicitó ante ICBF activar los mecanismos de búsqueda del niño T.M.P.LL. e insistió al señor J.M.P.M., que regresara al menor de edad. La solicitud de búsqueda se extendió hasta Florencia (Caquetá), informándose al ICBF, la Policía Nacional y la Fiscalía General de la Nación4. 7.

El 30 de enero del 2023, el señor J.M.P.M. solicitó adelantar el trámite de atención extraprocesal (TAE) ante el Centro Zonal Florencia 1 del ICBF, con el fin de que se definiera la custodia y cuidado del menor de edad T.M.P.LL. El mismo día, la defensora de familia de Asuntos Conciliables adscrita a dicho centro zonal profirió el Auto n.º 015 y convocó a los padres a una audiencia de conciliación. 4 A folios del 92 al 94, obra en la actuación una conversación vía WhatsApp entre el Comisario de Familia Municipal de Íquira, Huila, y, el progenitor del niño, más un correo electrónico remitido por el progenitor del niño a la Comisaria de Familia Municipal de Íquira, Huila, en el que adjuntó un oficio sin firma, donde exponía las razones por las cuales se llevó a su hijo para la ciudad de Florencia: […] Muy comedidamente me permito explicar porque recogí al niño T.M.P.LL., el día Martes 16 de Enero 2023 me informaron que le niño lo habían dejado la mamá con una persona desconocida, ya varios días ya que ella se había ido a trabajar como interna en una finca, como el padre del niño y por el bien del menor decide ir a recogerlo ya que no se me informó de esto y tampoco conocía a la persona, así que el 18 de enero puse en conocimiento de la comisaria de familia de IQUIRA por WASSAP (sic), y de igual manera al de la mamá para traerlo a mi cuidado […].

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 3 De igual forma, expidió un memorando interno, con el radicado SIM 17933584, cuyo asunto consistió en ordenar varias medidas para la verificación de los derechos del niño, tales como la realización de una valoración médica, psicológica y nutricional; la búsqueda de familia extensa y la verificación de vinculación del menor de edad al sistema de salud, seguridad social y educativo. 8.

El 21 de febrero del 2023, la defensora de familia dejó constancia de que la referida diligencia no pudo adelantarse por la no comparecencia de la progenitora D.F.LL.H. El mismo día, la funcionaria citó a una nueva audiencia y, además, solicitó a los profesionales de trabajo social, psicología y nutrición adscritos a su despacho, para que verificaran los derechos del niño. 9.

Las valoraciones iniciales de verificación indicaron la presencia de amenaza y/o vulneración de los derechos del niño T.M.P.LL. De esta forma, los profesionales del ICBF señalaron: […] Por lo anterior, el equipo interdisciplinario conceptúa que a la fecha T.M.P.LL. presenta vulneración en su derecho a la custodia y cuidado personal, en su derecho a recibir atención, tratamiento y cuidados especiales de salud de acuerdo a su condición, derecho a la salud integral, al desarrollo integral en la primera infancia y a la protección contra la transmisión de enfermedades infecciosas prevenibles durante la gestación o después de nacer, o la exposición durante la gestación al alcohol, por lo que se recomienda aperturar Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a su favor con ubicación en medio familiar biológico, realizando las acciones tendientes a garantizar los Derechos que hoy se encuentran vulnerados, fortalecer el ejercicio de rol paterno y vincularlo a programa de primera infancia […]. 10.

El 3 de marzo del 2023, la defensora de familia de Asuntos Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 de la Regional ICBF Caquetá, solicitó al comisario de familia municipal de Íquira, Huila, remitir la Historia de Atención n.º 1117943608, en la cual reposaba toda la actuación adelantada por esa autoridad administrativa en relación con el niño T.M.P.LL.

Para estos efectos, invocó la competencia territorial prevista en el artículo 97 de la Ley 1098 del 2006, puesto que el menor de edad estaba bajo el cuidado de su progenitor J.M.P.M., cuya residencia estaba en la ciudad de Florencia, Caquetá. 11. El 7 de marzo del 2023, la defensora de familia profirió el auto de apertura de investigación n.º 007, por medio del cual inició el Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos en favor del niño T.M.P.LL. y adoptó como medida provisional de restablecimiento de derechos su ubicación en el medio familiar que le proveía su progenitor J.M.P.M. Esta decisión fue notificada en debida forma a ambos padres.

El mismo día recibió las declaraciones de los padres. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 4 12. El 7 de marzo del 2023, mediante la Resolución n.º 113, la defensora de familia que venía conociendo del asunto trasladó el PARD a otro defensor de familia, por competencia funcional y reparto. 13. El 9 de marzo del 2023, el coordinador del Centro Zonal Florencia 1 remitió al nuevo defensor de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá un derecho de petición formulado por el comisario de Familia Municipal de Íquira, Huila, en el cual solicitó el traslado del PARD del niño T.M.P.LL., por considerar que era la autoridad competente para conocer del mismo, pues el municipio de Íquira, Huila, era su domicilio.

Así mismo, señaló que, en caso de no estar de acuerdo, proponía el conflicto positivo de competencias administrativas. 14. El 16 de marzo del 2023, el defensor de familia avocó conocimiento de las actuaciones administrativas adelantadas en el PARD del menor de edad T.M.P.LL., por considerar que era competente por factor territorial para continuar conociendo del PARD, según las previsiones del artículo 97 de la Ley 1098 del 20065. 15.

El 23 de marzo del 2023, mediante el Oficio n.º 202338001000011081, el defensor de familia de asuntos no conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá respondió la petición formulada por el comisario de familia municipal de Íquira, Huila, en el cual expuso los argumentos jurídicos por los cuales la defensoría de familia era la competente para conocer y tramitar el PARD del niño T.M.P.LL.

Las razones que se expresaron fueron las siguientes: […] la competencia territorial de una autoridad administrativa para conocer de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos como el que actualmente cursa en este despacho en favor del niño T.M.P.LL., no está dada por el factor de domicilio y/o residencia de sus padres, ya que, la norma en comento [art. 97 Ley 1098 de 2006] es clara en afirmar que la competencia recae sobre aquella autoridad administrativa donde actualmente se encuentre el niño, niña o adolescente, independientemente, lo cual, resulta lógico, puesto que, ello garantiza la atención con inmediatez al NNA por parte de la autoridad administrativa y de su equipo interdisciplinario, en ese sentido, conforme a lo obrado en el PARD de la referencia el niño T.M.P.LL., actualmente se encuentra ubicado en esta ciudad [Florencia, Caquetá], bajo los cuidados y atenciones que le profesa su progenitor como medida provisional de restablecimiento de derechos, lo cual, surge como consecuencia de una verificación de derechos que se efectuó al niño en comento, por parte de la defensora de familia, y, los profesionales que están adscritos a su despacho en calidad de psicosociales y nutricionista – dietista, en la cual, se concluyó que existía una presunta amenaza y/o vulneración de los derechos del niño en cita, dando lugar a la apertura del respectivo Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, en este 5 Artículo 97.

COMPETENCIA TERRITORIAL. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional […]. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 5 caso en favor del niño T.M.P.L.L., en ese sentido, es menester precisar que, las medidas de restablecimiento de derechos son de carácter provisional, tal y como se advierte en el artículo 103 de la Ley 1098 del 2006, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018, por lo cual, pueden ser objeto de modificación, por lo cual, es importante tener en cuenta que las decisiones en derecho de familia hacen tránsito a cosa juzgada formal y no material, es decir que, las decisiones adoptadas, son objeto de revisión y de nuevas decisiones cuando cambien las circunstancias que dieron origen a estas, como así se vislumbra en las actuaciones administrativas correspondientes al PARD iniciado en favor del niño, por lo cual, en virtud de lo anterior, el suscrito Defensor de Familia se considera competente para continuar conociendo del PARD de la referencia en virtud de lo establecido en el artículo 97 del Código de la Infancia y la Adolescencia, por asistirnos competencia territorial para conocer del mismo […]. 16.

El 8 de junio de 2023, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia (Caquetá) presentó solicitud a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, para que resolviera el conflicto positivo de competencias administrativas presentado con la Comisaría de Familia de Íquira (Huila)6. Textualmente se solicitó: Que, por parte del Honorable Sala de Consulta del Servicio Civil del Consejo de Estado se profiera el pronunciamiento que en derecho corresponda para dirimir la autoridad administrativa que es competente para conocer del PARD del niño T.M.P.L.L., entre la Comisaria de Familia Municipal de Íquira, Huila, y, la Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 de ICBF Regional Caquetá [Negrillas fuera de texto]. 17.

El 24 de julio de 2023, mediante la Resolución n.º 3357, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia (Caquetá) declaró la vulneración de derechos del niño T.M.P.L.L. Así mismo, confirmó la medida provisional de restablecimiento de derechos consistente en su ubicación en medio familiar de origen; asignó la custodia y cuidado personal provisional del niño al padre; fijó cuota de alimentos y el régimen de visitas8.

En efecto, en la mencionada resolución se dispuso: Primero. Declarar en SITUACIÓN DE VULNERACIÓN DE DERECHOS al niño T.M.P.LL., nacido el 12 de agosto de 2018, 4 años. Segundo. Confirmar la medida de restablecimiento de derechos del niño T.M.P.LL., por cuanto continuará ubicado en el medio familiar de origen que le proporciona su 6 SAMAI, archivo 1_1100110306000202300392002DemandaWeb2023728113852. 7 SAMAI, archivo, 19_110010306000202300392002MemorialWeb202392720516 (2).pdf., fls. 5-11. 8 Esta información fue suministrada por la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia (Caquetá) y por la Procuraduría 13 Judicial II para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer de Florencia, Caquetá, sin que fuera allegada al expediente.

Sin embargo, luego fue aportada por la mencionada defensoría de familia. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 6 progenitor Jeison Manuel Puentes Medina, continuando con la custodia y cuidado personal provisional de su hijo. Tercero. Alimentos, vestuario y gastos de educación: Que la señora Denis Fernanda Llanos Hernández se le establece como cuota de alimentos mensual a favor de su hijo T.M.P.LL. el valor de $200.000.oo, pagaderos el día 15 de cada mes, iniciando en el mes de agosto de 2023, cuota que será entrega (sic) al señor Jeison Manuel Puentes Medina, en calidad de progenitor, para lo cual este último expedirá el respectivo comprobante de pago, también se puede hacer efectivo el pago de la cuota de alimentos de la referencia, mediante giro y/o consignación bancaria conforme acuerden las partes […].

Ahora bien, en cuanto a las visitas y conforme lo manifestado por ambos padres, la señora Denis Fernanda Llanos Hernández podrá compartir con su hijo las veces que desee previo aviso al progenitor. […] [Negrillas fuera de texto]. La decisión estuvo soportada en el hecho de que el padre del menor de edad actualmente vivía con su hijo en Florencia, Caquetá, lugar en el que garantizaba los derechos de su hijo y contaba con el apoyo de su red familiar, según los informes del equipo psico-social de la defensoría de familia.

La resolución en mención quedó ejecutoriada el 28 de julio del 2023, según consta en el expediente, sin que las partes y/o interesados hubiesen formulado recurso de reposición9. 18. El 31 de julio del 2023, mediante correo electrónico institucional, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia (Caquetá) solicitó al equipo psicosocial adelantar los respectivos seguimientos al fallo en favor del niño T.M.P.L.L. 19.

El 2 de agosto de 2023, la Procuraduría 13 Judicial II para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer de Florencia, Caquetá, en ejercicio de la función preventiva y de control de gestión, hizo un requerimiento de vigilancia, mediante Oficio n.º 023, al defensor de familia de asuntos no conciliables adscrito al Centro Zonal Florencia 1 de Florencia de la Regional ICBF Caquetá, quien actualmente conocía de la situación del menor de edad T.M.P.LL. y a la defensora de familia que le antecedió, con el fin de que informaran de todas las actuaciones adelantadas en el PARD del niño en mención. 20.

El 8 de agosto de 2023, mediante correo electrónico, la Procuraduría en mención solicitó al defensor de familia de asuntos no conciliables adscrito al Centro Zonal Florencia 1 de Florencia de la Regional ICBF Caquetá, «[…] confirmar si el niño se encuentra en Florencia. ¿A quién se asignó la custodia y el cuidado personal? y si se tiene informe de seguimiento a la fecha». 9 SAMAI, archivo 19_110010306000202300392002MemorialWeb202392720516 (2).pdf., fl. 12.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 7 En respuesta, el defensor en mención informó que: «[…] el niño se encuentra radicado en esta ciudad [Florencia] bajo los cuidados y atenciones de su progenitor, el cual, a la fecha ostenta la custodia y cuidado provisional del niño de la referencia, es menester precisar que, la progenitora desde el pasado mes de febrero del año calendado, fijó su residencia y/o domicilio en esta ciudad de Florencia, Caquetá, por lo cual, a la fecha ya no reside en el municipio de Íquira, Huila».

También puso de presente: «[…] el último reporte data del pasado 12 de julio del 2023, fecha en la cual, se citó a ambos padres a este despacho, a los cuales, se les practicó sensibilización frente a su rol y responsabilidad parental, con el objetivo de que, en la medida de lo posible puedan establecer un contacto y/o diálogo bajo el respeto y educación, orientado de manera exclusiva a garantizar de manera mancomunada los derechos de su hijo T.M.P.LL.» [Negrillas fuera de texto]. 21.

De conformidad con lo expuesto, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia (Caquetá) solicitó a la Sala resolver el conflicto positivo de competencias administrativas presentado con la Comisaría de Familia de Íquira (Huila). II. ACTUACIÓN PROCESAL En cumplimiento del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, la Secretaría de la Sala de Consulta y Servicio Civil comunicó la presentación del conflicto de competencias a las partes involucradas, mediante correo electrónico10.

Así mismo, fijó un edicto por el término de cinco días, entre el 3 y el 10 de agosto de 202311, con el objeto de que presentaran sus alegatos o consideraciones pertinentes. Dentro del término de fijación del edicto, el comisario de familia del municipio de Íquira, presentó consideraciones, al igual que el defensor de familia del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF - Regional Caquetá. Por su parte, mediante correo electrónico, la procuradora 13 judicial para la defensa de los derechos de la infancia, la adolescencia, la familia y la 10 De conformidad con la constancia secretarial del 2 de agosto de 2023, el conflicto se notificó al ICBF, al señor Omar Julián Puentes Suárez, Defensor de Familia de Asuntos No Conciliables Centro Zonal Florencia 1 Regional Caquetá, a la Comisaria de Familia Municipal de Íquira (Huila), a los padres del menor de edad, a la Procuradora 13 Judicial 11 Familia de Florencia, a la señora Ana Milena Benitez Martínez, Defensora de Familia de Asuntos Conciliables Centro Zonal Florencia 1 Regional Caquetá, al Coordinador Centro Zonal Florencia 1 Regional Caquetá, a la Coordinadora Asistencia Técnica del ICBF y a la Defensora de Familia del ICBF Grupo de Asistencia Técnica Regional Caquetá. SAMAI, archivos 16_16_110010306000202300392001ALDESPACHOPOR20230811133629 (1).pdf y 11_110010306000202300392007REPARTOYRADIC20230802162602. 11 SAMAI, archivo 4_4_110010306000202300392001POREDICTO20230802160935.pdf.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 8 mujer, también presentó sus alegaciones. Las demás autoridades involucradas y particulares interesados guardaron silencio12. Mediante Auto del 14 de septiembre de 202313, el despacho ponente solicitó a la Comisaría de Familia de Íquira (Huila) pronunciarse sobre la actuación adelantada por la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia, Caquetá, autoridad que, a pesar de que el 8 de junio de 2023 solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil que resolviera el conflicto positivo de competencias administrativas, continuó adelantando el PARD del niño T.M.P.LL. y el 24 de julio de 2023, mediante la Resolución n.º 335, declaró en situación de vulneración de derechos al menor de edad.

Además, solicitó informar si, ante tales hechos, insistía en su competencia para conocer del asunto. De igual forma, se ordenó que, por la Secretaría de la Sala, se oficiara a la Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá, para que: (i) remitiera copia de la Resolución n.º 335 del 24 de julio de 2023, mediante la cual declaró en situación de vulneración de derechos al menor de edad T.M.P.LL., junto con su constancia de ejecutoria;

(ii) informara el estado en el que actualmente se encontraba el PARD del niño y (iii) informara en dónde y con quién se encontraba el niño a la fecha. En respuesta, la Comisaría de Familia de Íquira14 manifestó su inconformidad con «el proceder de los funcionarios adscritos al Centro Zonal». Por tanto, solicitó «una decisión ejemplar para que situaciones como estas no se vuelvan a presentar».

Así mismo, puso de presente que tuvo contacto con la madre del menor de edad el 22 de septiembre de 2023, quien le informó que el niño se encontraba con su progenitor en Florencia, Caquetá y que «realiza desplazamientos constantes hasta Florencia a fin de poder compartir con su hijo, pero que su domicilio principal sigue siendo el Municipio de Íquira».

Por último, insistió en los argumentos esgrimidos durante la actuación y en la competencia para conocer del asunto. El Defensor de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá15, por su parte, allegó la documentación solicitada e informó que el PARD del menor de edad T.M.P.LL. se encontraba en «seguimientos pos-fallo (sic) por parte del equipo psicosocial» y que el niño tenía su residencia y domicilio en Florencia, «bajo la custodia y cuidado personal provisional de su progenitor, el cual cuenta para su cuidado con el apoyo de su red familiar en los momentos en que el mismo debe laborar (…), en ese sentido, a la fecha el niño cuenta con garantía de derechos al lado de su progenitor». 12 SAMAI, archivo 16_16_110010306000202300392001ALDESPACHOPOR20230811133629.pdf. 13 SAMAI, archivo 17_110010306000202300392001AUTOPARAMEJOR20230914162547.pdf. 14 SAMAI, archivo 18_110010306000202300392002MemorialWeb2023925223258 (1).pdf. 15 SAMAI, archivo 19_110010306000202300392002MemorialWeb202392720516 (2).pdf.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 9 III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES E INTERVINIENTES 3.1. Comisaría de Familia de Íquira (Huila)16 El 2 de agosto de 2023, el comisario de familia del municipio de Íquira se pronunció sobre el presente conflicto de competencias durante el término de traslado para presentar alegatos ante la Sala.

Al respecto, señaló: 1.- Dicha solicitud se elevó el día 09 de marzo de 2023 y solo hasta el 8 de junio de 2023 se radicó la solicitud por el defensor de familia, es decir, transcurrieron tres meses desde que se solicitó el conflicto de competencia al defensor de familia, hasta que se radicara el mismo, situación que para efectos de un PARD resulta escandalosa, toda vez que se encuentra de por medio un menor. 2.- Es de precisar que, desde el 19 de enero de 2023, se advirtió la sustracción del menor por parte de su progenitor, y se notificó al ICBF, y aun así, se realizaron acciones por parte de la defensora que no concuerdan con las de un profesional en derecho, más aun al negarse a tramitar un conflicto de competencia que le solicitó el 03 de marzo de 2023.

De conformidad con lo anterior, además de resolver el conflicto que a hoy en día puede haberse convertido en un hecho superado teniendo en cuenta los términos tan expeditos del proceso PARD, se solicita a su señoría pronunciarse si así lo considera, respecto del mal proceder de los mencionados defensores y se compulsen copias en aras de investigación disciplinaria, pues a juicio del suscrito es una situación que merece por lo menos de atención de profesionales en los cuales se encuentran los derechos de Niños, Niñas y adolescentes.

Así mismo, el comisario de familia allegó con su escrito copia del oficio sin número del 9 de marzo de 2023, mediante el cual solicitó al defensor de familia de Florencia, remitir las actuaciones adelantadas en el PARD del niño T.M.P.L.L., por considerar que era competente para conocer y tramitar dicho proceso, por cuanto: i) conoció desde un comienzo la situación del menor de edad y ii) el domicilio del niño estaba en el Municipio de Íquira, Huila.

Además, señaló que, si sus argumentos no eran acogidos, proponía el conflicto de competencias positivo. A continuación, se transcriben algunos apartes de sus argumentos: Cabe resaltar Doctor, que el domicilio del menor en cuestión es el Municipio de Íquira, conforme se puede probar con las documentales que se le allegan, e incluso muchas otras que pudiere solicitar, situación que fue alterada por su progenitor, ahora bien, fue mi despacho el primero en conocer de la situación y tenemos pendiente una verificación de derechos del mismos, es de destacar, que legalizar el actuar del progenitor del niño por un defensor de familia resulta preocupante, como también resulta extraño que el señor J.M.P.M. ya había arrebatado al menor tiempo atrás, pero lo regresó presuntamente al 16 SAMAI, archivo 10_110010306000202300392002MemorialWeb202389205226 (1).pdf.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 10 percatarse que legalmente no era hijo suyo, realizó las acciones tendientes a subsanar dicha falencia y posteriormente reincide y arrebata al menor de su seno familiar, ahora con la justificación de ser su padre legalmente, para posterior, presentarse en una oficina del ICBF en otro departamento, en donde busca legalizar su actuar mediante un PARD que defina la custodia y tenencia del niño en sus manos, situación que lamentablemente es avalada por un Defensor de Familia que tenía conocimiento de los esfuerzos múltiples de este despacho por ubicar y restablecer los derechos del niño. 3.2.

Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia (Caquetá)17 El 10 de agosto de 2023, el defensor de familia de asuntos no conciliables del Centro Zonal Florencia 1 de ICBF Regional Caquetá, presentó escrito de alegatos en los que solicitó se le asignara la competencia para continuar y resolver el PARD del menor de edad T.M.P.LL., por el factor territorial previsto en el artículo 97 de la Ley 1098 del 2006.

Así mismo, dicha autoridad administrativa puso de presente que el 24 de julio de 2023, mediante la Resolución n.º 335, declaró en situación de vulneración de derechos al niño T.M.P.LL. y confirmó de la medida provisional de restablecimiento de derechos, consistente en su ubicación en medio familiar de origen con su progenitor. Además, asignó la custodia y cuidado personal provisional del niño de la referencia, fijó cuota de alimentos y el régimen de visitas.

La decisión quedó ejecutoriada el 28 de julio del 2023, según constancia en la que se certificó que los padres no asistieron a la audiencia de pruebas y tampoco se impugnó el fallo. Al respecto, sostuvo: Así las cosas, la competencia territorial de una autoridad administrativa para conocer de un Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos como el que actualmente cursa en este despacho en favor del niño del niño de la referencia, no está dada por el factor de domicilio y/o residencia de sus padres, ya que, la norma en comento es clara en afirmar que la competencia recae sobre aquella autoridad administrativa donde actualmente se encuentre el niño, niña o adolescente, independientemente, puesto que, ello garantiza la atención con inmediatez del niño, niña o adolescente por parte de la autoridad administrativa y de su equipo interdisciplinario, en ese sentido, existe plena certidumbre de que la residencia y/o domicilio del niño se encuentra fijada y establecida en esta ciudad de Florencia, Caquetá, en la Calle 13 No. 7 - 67 (2° Piso) del Barrio Vista Hermosa, bajo los cuidados y atenciones que le profesa su progenitor J.M.P.M., ostentando para ello la custodia y cuidado personal provisional, lo cual, fue refrendado mediante Resolución No. 335 del 24 de julio del 2023, proferida en diligencia de Audiencia de Pruebas y de Fallo, por medio de la cual, se declaró en vulneración de derechos al niño de la referencia, y, contó con la asistencia de ambos progenitores que estuvieron de acuerdo con la decisión adoptada por este despacho, puesto que, en la oportunidad procesal otorgada en dicha diligencia no formularon recurso alguno sobre lo decidido; así mismo, las partes y/o interesados que no asistieron a la diligencia en comento, guardaron 17 SAMAI, archivo 11_110010306000202300392002MemorialWeb202381018829.pdf.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 11 silencio, y, no formularon recurso alguno, pese a ser enterados en debida forma mediante los medios de notificación dispuestos para ello en la normatividad vigente y aplicable, por lo cual, el acto administrativo de la referencia quedo debidamente ejecutoriado el pasado 28 de julio del 2023, para lo cual, se profirió la respectiva constancia secretarial.

Por último, el defensor de familia del Centro Zonal de Florencia se opuso a la competencia que reclamaba la comisaría de familia de Íquira para conocer y tramitar el PARD, por cuanto su actuación se limitó a participar en la suscripción de un acta de conciliación, el 22 de junio de 2022, en la que los padres del menor de edad T.M.P.LL. acordaron fijar la cuota de alimentos y el régimen de visitas. 3.3.

Intervención del Ministerio Público18 El 9 de agosto de 2023, la Procuraduría 13 Judicial II para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer de Florencia, Caquetá, consideró que la autoridad competente por el factor territorial, para continuar conociendo del PARD a favor del niño T.M.P.LL. era la Defensoría de Familia de Asuntos no Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 de la Regional ICBF Caquetá, pues el lugar donde se encontraba el niño era el Municipio de Florencia (Caquetá).

Agregó que, si bien el defensor de familia no suspendió el PARD cuando acudió a la Sala de Consulta y Servicio Civil para que se dirimiera el conflicto de competencias positivo, y, por el contrario, continuó con el PARD y declaró en situación de vulneración de derechos al menor de edad, debe continuar con el PARD, según lo previsto en el artículo 103 de la misma Ley 1098 de 2006, modificado por el artículo 6° de la Ley 1878 de 2018 y por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019.

IV. CONSIDERACIONES 1. Aspectos generales sobre la protección y garantía de los derechos de los niños. Fundamentos constitucionales y desarrollo legal19. Reiteración20 El artículo 44 de la Constitución Política de 1991 elevó a rango constitucional los derechos de los niños, y estableció que prevalecen sobre los derechos de los demás. 18 SAMAI.

Archivo 15_110010306000202300392002ALEGATOSDECON20230810194821. 19 Cuando en esta decisión se utilice la palabra «niño» o «niños», sin otro calificativo, debe entenderse referida a las personas menores de edad de ambos géneros, tal como corresponde a su uso en el idioma español, y como se utiliza en el artículo 44 de la Constitución Política y en la Convención Internacional de los Derechos del Niño (artículo 1), entre otras normativas. 20 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220006400 del 14 de junio de 2022.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 12 Por tal razón, el mismo precepto obliga a la sociedad, a la familia y al Estado a asistir y proteger a los niños para garantizar su desarrollo armónico e integral y el ejercicio pleno de sus derechos21. La norma constitucional está en armonía con los postulados internacionales sobre la materia22.

La protección integral de los niños comprende la garantía y efectividad de sus derechos prevalentes, desde la prevención de cualquier situación que los amenace hasta el restablecimiento de tales derechos, cuando les son vulnerados. Asimismo, implica que siempre se debe aplicar la norma o la interpretación más favorable al interés superior del niño. • Para dar cumplimiento a lo anterior, se expidió el Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006), que tiene como objeto «establecer normas sustantivas y procesales para la protección integral de los niños, las niñas y los adolescentes, garantizar el ejercicio de sus derechos y libertades consagrados en los instrumentos internacionales de Derechos Humanos, en la Constitución Política y en las leyes, así como su restablecimiento […]» (artículo 2).

El Libro Primero del citado código regula un conjunto de actuaciones administrativas que, para efectos de garantizar los derechos de los niños, estructuran un proceso de protección y restablecimiento de tales derechos, integrado por varias fases o etapas. Dispone el artículo 50 que el restablecimiento de los derechos de los niños y adolescentes consiste en «la restauración de su dignidad e integridad como sujetos y de la capacidad para hacer un ejercicio efectivo de los derechos que le han sido vulnerados».

Por su parte, el artículo 51 consagra que dicha obligación de restablecimiento es responsabilidad del Estado, en su conjunto. A partir del artículo 52, el código desarrolla las medidas de protección, los procedimientos, las competencias y los trámites mediante los cuales deben las autoridades administrativas hacer efectiva la responsabilidad del Estado en relación con los derechos de los niños. • La Ley 1878 de 201823 introdujo modificaciones a la Ley 1098 de 2006 (Código de la Infancia y la Adolescencia), entre las cuales se destacan: 21 Ver la sentencia de la Corte Constitucional T-1015 del 7 de septiembre de 2010. 22 La Declaración de Ginebra de 1924, la Declaración de los Derechos del Niño aprobada por la Asamblea General de las Naciones Unidas en 1959 y la Convención Internacional sobre los Derechos del Niño adoptada por la ONU en 1989 (aprobada en Colombia por la Ley 12 de 1991). 23 Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 13 El artículo 1° de la referida ley modificó el artículo 52 de la Ley 1098, para precisar la competencia, el trámite y el plazo para la verificación de los derechos de los niños, «[e]n todos los casos en donde se ponga en conocimiento la presunta vulneración o amenaza» de tales derechos.

La modificación señala que la verificación de los derechos debe hacerse «inmediatamente» y, excepcionalmente, en un plazo máximo de 10 días, cuando el niño o adolescente no se encuentra ante la autoridad administrativa competente. El artículo 3 de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 y le adicionó el parágrafo tercero, conforme al cual los conflictos de competencia que se susciten entre autoridades administrativas, en las fases del proceso regidas por dicha norma, serán resueltos por los jueces de familia.

El artículo 6 modificó el artículo 103 de la Ley 1098, para: i) precisar las actuaciones que deben ser adelantadas como seguimiento de las medidas de protección que se adopten, en los términos de los artículos 99 y 100 de la misma ley, y ii) para establecer 18 meses como plazo para la decisión de fondo que resuelva la situación jurídica de los niños, con medidas definitivas, esto es, la ubicación en medio familiar o la adopción. • La Ley 1955 de 201924 modificó el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, que había sido modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018.

De esta norma destaca la Sala: El inciso segundo del artículo 208 reitera que «el procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos con el seguimiento» debe adelantarse en el plazo de 18 meses, que inicia en la fecha «de conocimiento de los hechos». El tercer inciso del artículo 208 introduce el enfoque diferencial como criterio para ampliar el término de la fase de seguimiento, para resolver de fondo y de manera definitiva la situación jurídica de los niños.

El mismo inciso determina que el ICBF reglamentará el mecanismo para adelantar el estudio de los respectivos expedientes, determinará la viabilidad de la ampliación de los términos y emitirá el aval correspondiente a la autoridad administrativa para que amplíe dicho plazo. El cuarto inciso del artículo 208 se circunscribe a una de las poblaciones comprendidas en el criterio de enfoque diferencial, esto es, las personas con discapacidad -mayores y menores de edad-.

La modificación permite que la medida transitoria de protección impuesta bajo la modalidad de prestación del servicio que la discapacidad requiera, pueda prolongarse hasta que el ICBF garantice dicho servicio. 24 Ley 1955 de 2019 (mayo 25) «Por el (sic) cual se expide el Plan Nacional de Desarrollo 2018-2022. “Pacto por Colombia, Pacto por la Equidad”».

Publicada en el Diario Oficial el 25 de mayo de 2019». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 14 El citado artículo 208 de la Ley 1955 de 2019 no modificó las reglas de competencia establecidas en el artículo 3 de la Ley 1878 de 2018, ni en la Ley 1098 de 2006. El marco legal reseñado trata de garantizar y restablecer los derechos de los niños, cuando son vulnerados, desconocidos o puestos en riesgo, mediante un proceso de protección y restablecimiento que se adelanta por vía administrativa, en tres fases o etapas: i) La verificación de los derechos (artículo 52, modificado por artículo 1 de la Ley 1878); ii) El procedimiento regulado en los artículos 99 y 100 del código (modificados por los artículos 3 y 4 de la Ley 1878), que concluye con la imposición de medidas transitorias de protección, y iii) El seguimiento a esas medidas transitorias (artículo 103, modificado por el artículo 6 de la Ley 1878 de 2018 y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019), que termina con una decisión de fondo tendiente a ubicar de manera definitiva al niño o adolescente en un medio familiar estable (familia nuclear o adoptiva) y a cerrar el proceso de protección. 2.

Competencia 2.1. El análisis sobre la competencia de la Sala. Reiteración25 En el marco normativo reseñado, la Sala estima procedente hacer una revisión de las disposiciones pertinentes, con base en la cual determinará, en el caso concreto, si es o no de su competencia el conflicto que le ha sido planteado. La enunciada revisión comprende: a) La competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado para resolver los conflictos de competencias administrativas; b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso); c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia; d) La entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018, y sus reglas de transición; 25 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020220006400 del 14 de junio de 2022, entre otras.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 15 e) La competencia de la Sala en el caso concreto. a) Competencia general de la Sala de Consulta y Servicio Civil en los conflictos de competencias administrativas La Parte Primera del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo regula el «procedimiento administrativo».

Su Título III se ocupa del «procedimiento administrativo general», cuyas «reglas generales»26 se contienen en el Capítulo I, del que forma parte el artículo 39, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021, conforme al cual: Artículo 39. Conflictos de competencia administrativa. Los conflictos de competencia administrativa se promoverán de oficio o por solicitud de la persona interesada.

La autoridad que se considere incompetente remitirá la actuación a la que estime competente; si esta también se declara incompetente, remitirá inmediatamente la actuación a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado en relación con autoridades del orden nacional o al Tribunal Administrativo correspondiente en relación con autoridades del orden departamental, distrital o municipal.

En caso de que el conflicto involucre autoridades nacionales y territoriales, o autoridades territoriales de distintos departamentos, conocerá la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado. De igual manera se procederá cuando dos autoridades administrativas se consideren competentes para conocer y definir un asunto determinado. […].

En el mismo sentido, el artículo 112 del código en cita, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, dispone que una de las funciones de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado es la siguiente: 10. Resolver los conflictos de competencias administrativas entre organismos del orden nacional o entre tales organismos y una entidad territorial o descentralizada, o entre cualesquiera de estas cuando no estén comprendidas en la jurisdicción territorial de un solo tribunal administrativo. […] Con base en las normas transcritas, la Sala ha precisado los elementos que la habilitan para dirimir los conflictos de competencia administrativa, a saber: 26 Ley 1437 de 2011.

Artículo 34. Procedimiento administrativo común y principal. Las actuaciones administrativas se sujetarán al procedimiento administrativo común y principal que se establece en este Código, sin perjuicio de los procedimientos administrativos regulados por leyes especiales. En lo no previsto en dichas leyes se aplicarán las disposiciones de esta Parte Primera del Código.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 16 i) que se trate de una actuación de naturaleza administrativa, particular y concreta; ii) que, simultáneamente, las autoridades concernidas nieguen o reclamen competencia para conocer de dicha actuación, y iii) que al menos una de las autoridades inmersas en el conflicto de competencia administrativa sea del orden nacional, o que, si se trata de entidades del orden territorial, no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo.

Por lo anterior, como regla general, los conflictos de competencias entre las autoridades que adelantan las actuaciones administrativas reguladas en el libro primero del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) son de conocimiento de la Sala. Solo se exceptúan de esta competencia los conflictos regulados por la norma especial incorporada en el parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, que reguló el procedimiento de que tratan los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia. b) La posición de la Sala con relación al artículo 21, numeral 16, de la Ley 1564 de 2012 (Código General del Proceso) Dispone la norma en cita: Artículo 21.

Competencia de los jueces de familia en única instancia. Los jueces de familia conocen en única instancia de los siguientes asuntos: […]. 16. De los conflictos de competencia en asuntos de familia que se susciten entre defensores de familia, comisarios de familia, notarios e inspectores de policía. Del análisis de la norma transcrita, la Sala ha concluido que el Código General del Proceso no modificó ni derogó en forma expresa o tácita ninguna de las disposiciones señaladas en el CPACA respecto de los conflictos de competencias administrativas.

Lo anterior porque, si bien el artículo 21 del CGP otorgó a los jueces de familia la función de resolver los conflictos de competencia que se presenten entre las autoridades antes mencionadas, esta competencia no resulta opuesta o incompatible con lo dispuesto, para la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado y los tribunales administrativos, en los artículos 39, 112, numeral 10, y 151, numeral 3º, del CPACA.

En consecuencia, los jueces de familia y la Sala tienen una competencia a prevención para resolver conflictos de competencias administrativas que se susciten en materia de familia. Lo anterior, limitado por el alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018, como procederá a exponerse. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 17 c) El alcance del parágrafo 3º del artículo 3º de la Ley 1878 de 2018 frente a la competencia general de la Sala para dirimir los conflictos de competencia que se susciten en actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y Adolescencia La Ley 1878 de 2018 modificó el Libro Primero del Código de la Infancia y la Adolescencia. Para establecer la incidencia de tales modificaciones en la función de dirimir los conflictos de competencia administrativa, asignada a la Sala de Consulta y Servicio Civil, se analizará lo que se indica a continuación: i) el trámite a que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006 (modificados por la Ley 1878 de 2018), y ii) los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de restablecimiento, de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, también modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019. i) Trámites a los que se refieren los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, modificados por la Ley 1878 de 2018 El artículo 3º de la Ley 1878 modificó el artículo 99 de la Ley 1098 para precisar aspectos atinentes al auto de apertura y a su contenido, y le adicionó tres parágrafos, de los cuales interesa el tercero, conforme al cual: Parágrafo 3º: En caso de conflicto de competencia entre autoridades administrativas, el proceso de restablecimiento de derechos deberá ser tramitado a prevención por la primera autoridad que tuvo conocimiento del asunto, hasta tanto el juez de familia resuelva el conflicto.

El juez de familia tendrá un término de quince (15) días para resolver el conflicto de competencia que se presente y en caso de no hacerlo incurrirá en causal de mala conducta. En caso de declararse falta de competencia respecto de quien venía conociendo a prevención, lo actuado conservará plena validez, incluso la resolución que decida el fondo del proceso.

En su tenor literal, el parágrafo transcrito parte de la existencia de un conflicto de competencias entre las autoridades administrativas que están llamadas a conocer de los procesos de restablecimiento de derechos, a partir de que les sea puesta en conocimiento la presunta vulneración o amenaza de los derechos de un niño, niña o adolescente, y establece las siguientes medidas mientras el conflicto se resuelve: Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 18 • Configura como ejercicio de competencia a prevención las actuaciones que adelanta la primera autoridad que conoció del proceso y que debe seguir conociendo mientras se resuelve el conflicto. • Asigna al juez de familia la competencia para resolver el conflicto de competencias administrativas. • Confiere plena validez a la actuación y a la decisión, cuando el juez de familia encuentre que la autoridad administrativa que llevó a cabo el procedimiento no era la competente. • Establece un plazo perentorio (15 días) para que el juez decida, so pena de incurrir en causal de mala conducta.

Las normas del procedimiento administrativo general estatuido en el CPACA se aplican para suplir los vacíos27 del procedimiento administrativo de restablecimiento de derechos, regulado en ley especial (Código de la Infancia y la Adolescencia, Ley 1098 de 2006). Por lo que, en tanto el artículo 3º de la Ley 1878, que modificó el artículo 99 de la Ley 1098 de 2006, confirió a los jueces de familia la función de dirimir los conflictos de competencia que puedan presentarse en el trámite regulado por dicha norma, sobre ese punto ya no hay vacío, sino norma especial de aplicación prevalente.

El artículo 99 del Código regula la «iniciación de la actuación administrativa», cuyo trámite se consagra de forma inicial en este artículo y continúa desarrollándose en el artículo 100 de la misma normativa, por lo que debe entenderse que el parágrafo del artículo 3º de la Ley 1878 cobija ambos artículos. Significa, entonces, que los conflictos de competencia que se susciten entre las autoridades administrativas que legalmente pueden realizar estos procedimientos (defensores y comisarios de familia, e inspectores de policía), desde el «conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos» hasta la definición de la situación jurídica, «declarando en situación de vulneración de derechos o adoptabilidad al niño, niña o adolescente», regulado en los artículos 99 y 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, son competencia del juez de familia.

Así mismo, se puede concluir que los conflictos de competencias que se susciten entre un juez de familia y una autoridad administrativa, dentro del marco de las actuaciones administrativas reguladas por el Código de la Infancia y la Adolescencia, siguen siendo de competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, con sujeción al trámite establecido en el artículo 39 del CPACA. 27 Confrontar el artículo 2º de la Ley 1437 de 2011.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 19 ii) Los trámites de seguimiento y modificación de las medidas de protección de que trata el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, modificado por la Ley 1878 de 2018, artículo 6, y la Ley 1955 de 2019, artículo 208 Con relación al seguimiento de las medidas de protección que se imponen en favor de los niños, la Sala debe hacer las siguientes observaciones: El artículo 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, que no fue modificado por la Ley 1878 de 2018, dispone que «[e]l seguimiento de las medidas de protección o de restablecimiento adoptadas por los defensores y comisarios de familia estará a cargo del respectivo coordinador del centro zonal del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar».

Por su parte, el artículo 103 del citado código, tal como fue modificado por el artículo 6º de la Ley 1878 de 2018 y, luego, por el artículo 208 de la Ley 1955 de 2019, dispone: Artículo 103. Carácter transitorio de las medidas de restablecimiento de derechos y de la declaratoria de vulneración. La autoridad administrativa que tenga la competencia del proceso podrá modificar las medidas de restablecimiento de derechos previstas en este Código cuando esté demostrada la alteración de las circunstancias que dieron lugar a ellas.

La resolución que así lo disponga se proferirá en audiencia y estará sometida a los mecanismos de oposición establecidos para el fallo en el artículo 100 del presente Código, cuando la modificación se genere con posterioridad a dicha actuación. El auto que fije fecha y hora para la audiencia se notificará por estado y no tendrá recursos.

Cuando el cambio de medida se produzca antes de la audiencia de pruebas y fallo, deberá realizarse mediante auto motivado, notificado por estado, el cual no es susceptible de recurso alguno. En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado (sic). Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 20 El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Con el fin de garantizar una atención con enfoque diferencial, en los casos en que se advierta que un proceso no puede ser definido de fondo en el término máximo establecido, por las situaciones fácticas y probatorias que reposan en el expediente, el ICBF reglamentará un mecanismo para analizar el proceso y darle el aval a la autoridad administrativa para la ampliación del término. Cuando se trata de procesos administrativos de restablecimiento de derechos de niños, niñas, adolescentes y adultos con discapacidad en los cuales se hubiere superado la vulneración de derechos, transitoriamente se continuará con la prestación del servicio de la modalidad de protección cuando se requiera, hasta tanto la entidad correspondiente del Sistema Nacional de Bienestar Familiar garantice la prestación del servicio de acuerdo con sus competencias legales.

En los casos en que se otorgue el aval, la autoridad administrativa emitirá una resolución motivada decretando la ampliación del término y relacionando el acervo documental que soporta esta decisión [Subrayamos]. Esta norma introduce tres cambios importantes al Código de la Infancia y la Adolescencia, en lo relativo al seguimiento de las medidas de protección o restablecimiento: 1.

Dispone que la actividad de seguimiento debe concluir con una decisión que resuelva, de manera definitiva y de fondo, la situación jurídica del niño, para lo cual ofrece tres opciones: a- decretar «el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos»; b- ordenar «el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos», o c- «la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 21 Debe tenerse presente, en todo caso, que la declaratoria de adoptabilidad, por mandato del artículo 98 de la Ley 1098 de 2006, solo puede ser hecha por el defensor de familia y, con base en el mismo artículo 98, en reiterado criterio de la Sala28, por el juez de familia, cuando sustituya a la autoridad administrativa, por haber operado la pérdida de competencia. 2.

Preceptúa que el trámite de seguimiento, hasta la determinación de alguna de las medidas anteriores, debe ser realizado en un plazo de seis meses, prorrogables por otros seis. No obstante, el inciso 8 de la norma citada, adicionado por la Ley 1955 de 2019 (artículo 208), establece la posibilidad de que, en algunos casos, previa reglamentación y otorgamiento del aval por parte del ICBF, el término indicado se amplíe. 3.

Le asigna la función de seguimiento a la «autoridad administrativa» que tenga la competencia para conocer del respectivo proceso de restablecimiento de derechos, es decir, el defensor de familia, el comisario de familia o el inspector de policía, según el caso, o bien el juez de familia, cuando actúe en remplazo de cualquiera de las autoridades mencionadas que haya perdido la competencia. La comparación de los artículos 96 y 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia permiten llegar a la conclusión de que la función de seguimiento está a cargo de los defensores de familia, comisarios de familia, inspectores de policía o jueces de familia, según el caso, con la colaboración de los coordinadores de los centros zonales del ICBF.

En ejercicio de dicha función, les corresponde: i) evaluar la eficacia de tales medidas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes, y ii) establecer cuál de las medidas enunciadas en la norma debe ser la medida de restablecimiento definitiva. Todas las autoridades mencionadas tienen el deber de colaborar activa y positivamente en el desarrollo de esta importante tarea, en cumplimiento de los principios de colaboración y coordinación previstos en los artículos 113 y 209 de la Constitución Política, 6 de la Ley 489 de 199829 y 3 del CPACA (Ley 1437 de 2011). 28 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, radicación 11001030600020160000600 del 10 de octubre de 2016, M.P. Álvaro Namén Vargas, reiterada en estas decisiones: 11001030600020170016700 del 12 de diciembre de 2017, M.P. Álvaro Namén Vargas y 11001030600020190001600 del 27 de marzo de 2019, M.P. Édgar González López, entre otras. 29 Ley 489 de 1998 (diciembre 29) «Por la cual se dictan normas sobre la organización y funcionamiento de las entidades del orden nacional, se expiden las disposiciones, principios y reglas generales para el ejercicio de las atribuciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 22 En concordancia, el inciso segundo del artículo 11 del Decreto Reglamentario 4840 de 200730, subrogado por el artículo 2.2.4.9.2.5 del Decreto 1069 de 2015, contempla que es obligación de todas las autoridades mencionadas hacer el seguimiento y evaluación de las medidas transitorias de protección en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Advierte la Sala que, así como la Ley 1878 de 2018 reforzó la concurrencia de las autoridades de familia y de los coordinadores de los centros zonales del ICBF en el trámite del seguimiento, y estableció formalidades y términos para su desarrollo, no contempló una disposición especial en materia de conflictos de competencias. En consecuencia, en presencia de dichos conflictos, corresponde a la Sala dirimirlos, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. d) La entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 y sus reglas de transición El criterio reiterado y uniforme de la Sala, al hacer una interpretación sistemática y útil de lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018, es que dicha normativa empezó a regir a partir de su promulgación, el día 9 de enero de 201831.

El artículo 13 de dicha ley32 estableció algunas reglas de transición, para establecer las normas aplicables a los «procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley», esto es, aquellos en los que, para el 9 de enero de 2018, se hubiera abierto la investigación para la protección de los derechos, en los términos del artículo 99 de la Ley 1098 de 2006 (original).

Para su aplicación, se tienen en cuenta los siguientes elementos: • Los procesos en los que aún no se hubiera definido la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme a la legislación vigente al momento de su apertura; es decir, situaciones nacidas al amparo de la ley antigua continuarán rigiéndose por ella y no por la ley nueva. • Sin embargo, una vez dictado y ejecutoriado el fallo («declaración en situación de vulnerabilidad o adoptabilidad»), el trámite de seguimiento deberá hacerse de acuerdo con lo dispuesto en la Ley 1878 de 2018. 30 Decreto Reglamentario 4840 de 2007 «Por el cual se reglamentan los artículos 52, 77, 79, 82, 83, 84, 86, 87, 96, 98, 99, 100, 105, 111 y 205 de la Ley 1098 de 2006». 31 Con su publicación en el Diario Oficial núm. 50.471, de esa fecha. 32 Artículo 13.

Los procesos en curso al entrar en vigencia la presente ley, se someterán a las siguientes reglas de tránsito de legislación: 1. Los Procesos Administrativos de Restablecimiento de Derechos que no cuenten aún con la definición de la situación jurídica establecida en el artículo 100 de la Ley 1098 de 2006, deberán ser fallados conforme la legislación vigente al momento de su apertura.

Una vez se encuentre en firme la declaratoria en situación de vulneración o adoptabilidad se continuará el trámite de seguimiento de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Respecto de los procesos que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos, se deberá aplicar lo dispuesto en la presente ley para el seguimiento de las medidas, cuyo término se contará a partir de la expedición de la presente ley.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 23 • En los procesos en curso para el 9 de enero de 2018 «que se encuentran con declaratoria en situación de vulneración de derechos», se aplicará la Ley 1878 de 2018, en lo relativo al «seguimiento de las medidas». En el marco legal descrito, la Sala procede a analizar su competencia y fundamentar la decisión sobre el presunto conflicto de competencias administrativas cuya solución le ha sido demandada. e) La competencia de la Sala en el caso concreto En la actuación está demostrado que la denuncia de la vulneración de los derechos del menor de edad T.M.P.L.L., fue presentada en dos oportunidades por parte de su progenitora: (i) el 11 de junio de 2022, ante la Estación de Policía del Municipio de Íquira (Huila) y (ii) el 18 de enero de 2023, ante la Comisaría de Familia de Íquira.

Del proceso tuvo conocimiento la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia, Caquetá, en donde se profirió el auto de apertura de investigación n.º 007 del 7 de marzo de 2023 y esta misma autoridad, el 24 de julio de 2023, mediante la Resolución n.º 335, declaró en situación de vulneración de derechos al niño T.M.P.L.L. y confirmó la medida provisional de restablecimiento de derechos, consistente en su ubicación en medio familiar de origen con su progenitor como se dispuso en el auto de apertura del PARD del 7 de marzo de 2023.

Entonces, como el PARD se inició con posterioridad a la entrada en vigencia de la Ley 1878 de 2018 (9 de enero de 2018), se le aplica en su integridad las disposiciones consagradas en dicha norma. Por lo anterior, el seguimiento de las medidas transitorias adoptadas se sujeta a las reglas introducidas por el artículo 6 ibidem, que modificó el artículo 103 del Código de la Infancia y la Adolescencia. Como el proceso se encuentra en etapa de seguimiento33, y la Ley 1878 de 2018 no se refirió a eventuales conflictos de competencias administrativas en esta fase, la Sala tiene la competencia para dirimir este conflicto, de acuerdo con el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011. 33 Es de anotar que, como se ha señalado a lo largo de la decisión, el 24 de julio de 2023, mediante la Resolución n.º 335, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia, Caquetá declaró en situación de vulneración de derechos al niño T.M.P.LL. y confirmó de la medida provisional de restablecimiento de derechos, consistente en su ubicación en medio familiar de origen con su progenitor.

Además, asignó la custodia y cuidado personal provisional del niño de la referencia, fijó cuota de alimentos y el régimen de visitas. También, la defensoría de familia informó que el PARD del menor de edad T.M.P.LL. se encontraba en «seguimientos pos-fallo (sic) por parte del equipo psicosocial». Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 24 Sobre los requisitos definidos por el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA), se advierte: Como se evidencia en los antecedentes, el presente conflicto de competencias fue planteado entre una autoridad del orden nacional territorialmente desconcentrada34: el Instituto Colombiano del Bienestar Familiar (ICBF), a través del Coordinador del Centro Zonal Florencia 1 y el Defensor de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá y, una autoridad del orden territorial, la Comisaría de Familia de Íquira, Huila.

El asunto discutido es particular y concreto y de naturaleza administrativa, porque la resolución del conflicto recae sobre la autoridad que debe continuar con el proceso de restablecimiento de derechos de carácter administrativo en favor de un menor de edad y definir su situación jurídica. Además, la Sala tiene la competencia a prevención según la interpretación de los lineamientos del numeral 16 del artículo 21 del CGP en asuntos de familia.

En consecuencia, corresponde conocer a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado del presente asunto, porque están reunidos los requisitos que configuran la competencia general de que trata el artículo 39 del CPACA sobre la definición de conflictos de competencia dentro de actuaciones administrativas. 3. Términos legales El inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena: «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»35.

En consecuencia, el procedimiento consagrado en el artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo para el examen y decisión de los asuntos que se plantean a la Sala, como conflictos negativos o positivos de competencias administrativas, prevé la terminación de los términos de las actuaciones administrativas, de manera que no corren los términos a que están sujetas las autoridades para cumplir oportunamente sus funciones.

El mandato legal de suspensión de los términos es armónico y coherente con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de 34 La administración de justicia es una función pública nacional que, por la necesidad de hacer presencia en todo el territorio, se ejerce de manera desconcentrada. 35 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 25 funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones. Como la suspensión de los términos es propia del procedimiento y no del contenido o alcance de la decisión que deba tomar la Sala, en la parte resolutiva se declarará que, en el presente asunto, los términos suspendidos se reanudarán o comenzarán a correr a partir del día siguiente al de la comunicación de esta decisión. 4.

Aclaración previa El artículo 39 del CPACA le otorga a la Sala de Consulta y Servicio Civil la función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo en concreto, lo que efectúa la Sala con base en los supuestos fácticos puestos a su consideración en la solicitud y en los documentos que forman parte del expediente.

Por tanto, esta Sala no puede pronunciarse sobre el fondo de la solicitud o el derecho que se reclama ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime la competencia. Las posibles alusiones que se hagan a aspectos propios del caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. No obstante, le corresponde a la autoridad que sea declarada competente, la verificación de las situaciones de hecho y de derecho y la respectiva decisión de fondo sobre la petición de la referencia. 5.

Síntesis del conflicto y problema jurídico 5.1. Síntesis del conflicto La Comisaría de Familia de Íquira, Huila consideró que era competente para continuar con el PARD del menor de edad T.M.P.LL., por cuanto conoció desde un comienzo la situación familiar del niño y, además, su domicilio estaba el Municipio de Íquira, Huila. La Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia, Caquetá, por su parte, solicitó que se le asignara la competencia para continuar y resolver el PARD del menor de edad T.M.P.LL., por el factor territorial previsto en el artículo 97 de la Ley 1098 del 2006, pues el niño se encontraba con su padre en el municipio de Florencia. Por tal razón, se opuso a la competencia que reclamaba la comisaría de familia de Íquira para conocer y tramitar el PARD, por cuanto su actuación se limitó a participar en la suscripción de un acta de conciliación, el 22 de junio de 2022, en la que los padres del menor de edad T.M.P.LL. acordaron fijar la cuota de alimentos y el régimen de visitas.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 26 5.2. Problema jurídico La Sala debe decidir cuál es la autoridad competente para continuar con el PARD y definir la situación jurídica de fondo del menor de edad T.M.P.LL., toda vez que la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia, Caquetá, puso de presente que, a pesar de que el 8 de junio de 2023, solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil que resolviera el conflicto positivo de competencias administrativas presentado respecto la Comisaría de Familia de Íquira (Huila), continuó el trámite del proceso y el 24 de julio de 2023, mediante la Resolución n.º 335, declaró en situación de vulneración de derechos al niño T.M.P.LL. y confirmó la medida provisional consistente en ubicación en medio familiar de origen con su progenitor.

Para resolver el problema jurídico planteado, la Sala deberá analizar: (i) el proceso administrativo de restablecimiento de derechos PARD previsto en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 2018: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo. Reiteración; (ii) las competencias de las comisarías de familia y las defensorías de familia para tramitar los procesos administrativos de restablecimiento de los derechos.

Reiteración; (iii) el factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos. Reiteración; y (iv) el caso concreto. 6. Análisis de la Sala 6.1. El proceso administrativo de restablecimiento de derechos previsto en la Ley 1098 de 2006, modificada por la Ley 1878 de 201836: etapas, efectos y autoridades administrativas competentes para adelantarlo.

Reiteración37 El proceso administrativo de restablecimiento de derechos está regulado en los artículos 99 y 100 de la Ley 1098 de 2006, los cuales fueron modificados por los artículos 3° y 4°, respectivamente, de la Ley 1878 de 201838. El artículo 99 regula la etapa inicial del proceso en los siguientes términos: 36 «[p]or medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006, por la cual se expide el Código de la Infancia y la Adolescencia, y se dictan otras disposiciones». 37 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, conflicto de competencias radicado con el número 11001-03-06-000-2022-00287-00. 38 Por medio de la cual se modifican algunos artículos de la Ley 1098 de 2006.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 27 Artículo 99. Iniciación de la actuación administrativa. El niño, la niña o adolescente, su representante legal, la persona que lo tenga bajo su cuidado o custodia, o cualquier persona, podrá solicitar ante el Defensor o Comisario de Familia, o en su defecto el Inspector de Policía la protección de los derechos de aquel cuando se encuentren vulnerados o amenazados.

Cuando del estado de verificación el Defensor o el Comisario de Familia o, en su defecto, el Inspector de Policía tengan conocimiento de la vulneración o amenaza de alguno de los derechos que este Código reconoce a los niños, las niñas y los adolescentes, dará apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos, mediante auto contra el cual no procede recurso alguno. En el auto de apertura de investigación se deberá́ ordenar: […] Parágrafo 1º.

Si la autoridad competente advierte la ocurrencia de un posible delito, deberá denunciarlo ante la autoridad penal competente de manera inmediata. Parágrafo 2º. En los casos de inobservancia de derechos, la autoridad administrativa competente deberá movilizar a las entidades que conforman el Sistema Nacional de Bienestar Familiar, dictando las órdenes específicas para garantizar los derechos de los niños, niñas y adolescentes de manera que se cumplan en un término no mayor a diez días. […].

Respecto a su trámite, el artículo 100 de la citada normativa, dispone lo siguiente: Una vez se dé apertura al Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos a favor de un niño, niña o adolescente, el funcionario notificará y correrá traslado del auto de apertura por cinco (5) días, a las personas que de conformidad con el artículo 99 del presente Código deben ser citadas, para que se pronuncien y aporten las pruebas que deseen hacer valer. […] De las pruebas practicadas antes de la audiencia de pruebas y fallo, mediante auto notificado por estado, se correrá traslado a las partes por un término de 5 días, para que se pronuncien conforme a las reglas establecidas en el procedimiento civil vigente.

Vencido el término del traslado, mediante auto que será notificado por estado, se fijará la fecha para la audiencia de pruebas y fallo, en donde se practicarán las pruebas que no hayan sido adelantadas, se dará traslado de estas y se emitirá el fallo que en derecho corresponda. […] En todo caso, la definición de la situación jurídica deberá resolverse declarando en vulneración de derecho o adoptabilidad al niño, niña y adolescente, dentro de los seis (6) meses siguientes, contados a partir del conocimiento de la presunta amenaza o vulneración de los derechos del menor de edad, término que será improrrogable y no podrá extenderse ni por actuación de autoridad administrativa o judicial.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 28 Vencido el término para fallar o para resolver el recurso de reposición sin haberse emitido la decisión correspondiente, la autoridad administrativa perderá competencia para seguir conociendo del asunto y remitirá dentro de los tres (3) días siguientes el expediente al juez de familia para que resuelva el recurso o defina la situación jurídica del niño, niña o adolescente en un término máximo de dos (2) meses.

Cuando el juez reciba el expediente deberá informarlo a la Procuraduría General de la Nación para que se promueva la investigación disciplinaria a que haya lugar. […] [Subrayado de la Sala]. Así entonces, vale resaltar, ya desde el fallo o la decisión que resuelve inicialmente la situación jurídica del menor de edad, prevista en el artículo 100 del Código de la Infancia y la Adolescencia, el defensor de familia o el juez de familia (en este último caso, cuando la autoridad administrativa haya perdido competencia, por vencimiento de términos) puede declarar al niño, niña o adolescente en situación de adoptabilidad.

En relación con el fallo, el artículo 101 de la Ley 1098 de 2006 prevé: [l]a resolución deberá contener una síntesis de los hechos en que se funda, el examen crítico de las pruebas y los fundamentos jurídicos de la decisión. Cuando contenga una medida de restablecimiento deberá señalarla concretamente, explicar su justificación e indicar su forma de cumplimiento, la periodicidad de su evaluación y los demás aspectos que interesen a la situación del niño, niña o adolescente.

La resolución obliga a los particulares y a las autoridades prestadoras de servicios requeridos para la ejecución inmediata de la medida [Énfasis propio de la Sala]. Finalmente, cuando no se hubiere tomado una medida definitiva, como la adopción, sino que se hubieran tomado medidas de restablecimiento de derechos transitorias ante la declaratoria del estado de vulneración de los derechos de un niño, niña o adolescente, el artículo 103 de la Ley 1098 de 2006, determina: […] En los procesos donde se declare en situación de vulneración de derechos a los niños, niñas y adolescentes, la autoridad administrativa deberá hacer seguimiento por un término que no exceda seis (6) meses, contados a partir de la ejecutoria del fallo, término en el cual determinará si procede el cierre del proceso cuando el niño, niña o adolescente esté ubicado en medio familiar y ya se hubiera superado la vulneración de derechos; el reintegro al medio familiar cuando el niño se hubiera encontrado institucionalizado y la familia cuente con las condiciones para garantizar sus derechos; o la declaratoria de adoptabilidad cuando del seguimiento se hubiera establecido que la familia no cuenta con las condiciones para garantizar los derechos.

En los casos excepcionales que la autoridad administrativa considere que debe superarse el término de seguimiento, deberá prorrogarlo mediante resolución motivada por un término que no podrá exceder de seis (6) meses, contados a partir del vencimiento del término de seguimiento inicial. La prórroga deberá notificarse por Estado. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 29 El Proceso Administrativo de Restablecimiento de Derechos con el seguimiento tendrá una duración de dieciocho (18) meses, contados a partir del conocimiento de los hechos por parte de la autoridad administrativa hasta la declaratoria de adoptabilidad o el cierre del proceso por haberse evidenciado con los seguimientos, que la ubicación en medio familiar fue la medida idónea.

Cuando la autoridad administrativa supere los términos establecidos en este artículo sin resolver de fondo la situación jurídica o cuando excedió el término inicial de seguimiento sin emitir la prórroga, perderá competencia de manera inmediata y deberá remitir el expediente al Juez de Familia para que este decida de fondo la situación jurídica en un término no superior a dos (2) meses.

Si la autoridad administrativa no remite el expediente, el Director Regional hará la remisión al Juez de Familia. Del recuento normativo expuesto, es claro para la Sala que, con el fin de garantizar el interés superior del menor de edad y la protección constitucional y legal de los niños, las niñas y los adolescentes, el Legislador ha buscado que, en los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, se adelanten las actuaciones con celeridad y eficacia, y, además, las autoridades administrativas cuenten con un procedimiento claro que les permita actuar de forma armónica y oportuna, en pro de restablecer, en el menor tiempo posible, los derechos superiores violentados.

Es así como, incluso, el artículo 100, recién citado, señala que, el incumplimiento de los términos por parte de las autoridades administrativas o judiciales competentes para adelantar los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es causal de falta gravísima39. 6.2. Competencia de las Comisarías de Familia para adelantar el PARD y adoptar las medidas de restablecimiento de los derechos en favor de los niños, niñas y adolescentes.

Reiteración40 La competencia para conocer y decidir sobre los procesos administrativos de restablecimiento de derechos y la imposición de las medidas de restablecimiento en favor de los niños, niñas y adolescentes se encuentra en cabeza de diferentes autoridades, unas con carácter principal (defensor de familia), otras de índole subsidiario y algunas, incluso, de forma supletoria y excepcional41(inspectores de policía y jueces de familia). 39 Ley 1098 de 2006, artículo 100, Parágrafo 4o.

El incumplimiento de los términos para la tramitación y decisión del proceso administrativo de restablecimiento de derechos por parte de las autoridades administrativas y judiciales será causal de falta gravísima. 40 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil. Conflicto de competencia administrativa núm. 2019- 00134, decisión del 12 de noviembre de 2019.

Reiteración en Decisiones del 7 de julio de 2021. Exp. 11001- 03-06-000-2021-00041-00(C) y de 29 de junio de 2021. Exp. 11001-03-06-000-2021-00042-00(C). 41 ARTÍCULO 98. COMPETENCIA SUBSIDIARIA. En los municipios donde no haya Defensor de Familia, las funciones que este Código le atribuye serán cumplidas por el comisario de familia. En ausencia de este último, las funciones asignadas al defensor y al comisario de familia corresponderán al inspector de policía. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 30 En relación con las defensorías de familia, el artículo 79 del Código de la Infancia y la Adolescencia (Ley 1098 de 2006) dispone que estas son «dependencias del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar de naturaleza multidisciplinaria, encargadas de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes».

En cuanto a sus funciones, el artículo 82 ibidem dispone, en lo pertinente: Artículo 82. Funciones del Defensor de Familia. Corresponde al Defensor de Familia: 1. Adelantar de oficio, las actuaciones necesarias para prevenir, proteger, garantizar y restablecer los derechos de los niños, las niñas, los adolescentes y las adolescentes cuando tenga información sobre su vulneración o amenaza. 2.

Adoptar las medidas de restablecimiento establecidas en la presente ley para detener la violación o amenaza de los derechos de los niños, las niñas o los adolescentes. […] 14. Declarar la situación de adoptabilidad en que se encuentre el niño, niña o adolescente. […] Por otra parte, de acuerdo con el artículo 83 del Código de la Infancia y la Adolescencia, las comisarías de familia tienen, como función principal, prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar: Artículo 83.

Comisarías de familia. Son entidades distritales o municipales o intermunicipales de carácter administrativo e interdisciplinario, que forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, cuya misión es prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los miembros de la familia conculcados por situaciones de violencia intrafamiliar y las demás establecidas por la ley.

El Instituto Colombiano de Bienestar Familiar como entidad coordinadora del Sistema Nacional de Bienestar Familiar será el encargado de dictar la línea técnica a las Comisarías de Familia en todo el país. [Resalta la Sala]. Adicionalmente, el artículo 98 del mismo código asigna a las comisarías de familia una competencia subsidiaria para llevar a cabo los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, cuando no haya defensor de familia en el respectivo municipio, bien porque el cargo no esté creado o bien por ausencia de su titular.

Es responsabilidad de los concejos distritales y municipales la creación y organización de las comisarías de familia, como deber prevalente e ineludible, para la prestación de los servicios correspondientes, y para cumplir los cometidos que la legislación de infancia y adolescencia atribuye a los municipios y distritos (artículo 84 de la Ley 1098 de 2006).

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 31 Aparte de su papel como autoridades administrativas de restablecimiento de derechos, las comisarías tienen funciones y competencias de autoridad administrativa con funciones judiciales y de autoridad administrativa de orden policivo, de acuerdo con el artículo 86 ibidem. Por razón de sus funciones y de lo dispuesto en la citada Ley 1098, tanto las comisarías de familia como las defensorías de familia forman parte del Sistema Nacional de Bienestar Familiar, y deben operar bajo los lineamientos técnicos impartidos por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF).

Ahora bien, tal como se deduce de las normas citadas, el principal factor que delimita la competencia entre las defensorías de familia y las comisarías de familia, para tramitar y resolver los procesos administrativos de restablecimiento de derechos, es la circunstancia de si la vulneración o amenaza a los derechos de los niños se da en el contexto de una situación de violencia intrafamiliar, tal como lo ha señalado la Sala en numerosas ocasiones42.

Este criterio diferenciador aparece previsto clara y expresamente en el artículo 2.2.4.9.2.1 del Decreto 1069 de 201543, que subrogó el artículo 7 del Decreto 4840 de 2007, en los siguientes términos: Artículo 2.2.4.9.2.1. Competencias del defensor de familia y del comisario de familia. Cuando en un mismo municipio concurran Defensorías de Familia y Comisarías de Familia, el criterio diferenciador de competencias para los efectos de restablecimiento de derechos, se regirá por lo dispuesto en la Ley 1098 de 2006, así: El Defensor de Familia se encargará de prevenir, garantizar y restablecer los derechos de los niños, niñas y adolescentes, en las circunstancias de maltrato, amenaza o vulneración de derechos diferentes de los suscitados en el contexto de la violencia intrafamiliar.

El Comisario de Familia se encargará de prevenir, garantizar, restablecer y reparar los derechos de los niños, niñas, adolescentes y demás miembros de la familia, en las circunstancias de maltrato infantil, amenaza o vulneración de derechos suscitadas en el contexto de la violencia intrafamiliar. Para ello aplicará las medidas de protección contenidas en la Ley 575 del 2000 que modificó la Ley 294 de 1996, las medidas de restablecimiento de derechos consagradas en la Ley 1098 de 2006 y, como consecuencia de ellas, promoverá las conciliaciones a que haya lugar en relación con la custodia y cuidado personal, la cuota de alimentos y la reglamentación de visitas. 42 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones del 7 de diciembre de 2015, radicadas con los números 11001-03-06-000-2015-00199-00(C) y 11001-03-06-000-2015-00147-00(C). 43 «Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Justicia y del Derecho».

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 32 En virtud de los principios de corresponsabilidad y del interés superior de los niños, niñas y adolescentes, cuando el Defensor de Familia o el Comisario de Familia conozca de casos diferentes a los de su competencia señalados en los incisos anteriores, los atenderá y remitirá a la autoridad competente, y en aquellos que ameriten medidas provisionales, de emergencia, protección o restablecimiento de derechos, las adoptará de inmediato y remitirá el expediente a más tardar el día hábil siguiente.

Parágrafo 1° Para efectos de la aplicación de la Ley 1098 de 2006, se entenderá por violencia intrafamiliar cualquiera de los eventos de violencia, maltrato o agresión contemplados en el artículo 1o de la Ley 575 de 2000. En este sentido, se considerará integrada la familia según los términos previstos en el artículo 2o de la Ley 294 de 1996. […] [Se resalta]. 6.3.

El factor territorial como determinante de la competencia en los procesos de restablecimiento de derechos. Reiteración44 El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006, Código de la Infancia y la Adolescencia, dispone: Competencia territorial. Será competente la autoridad del lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente; pero cuando se encuentre fuera del país, será competente la autoridad del lugar en donde haya tenido su última residencia dentro del territorio nacional.

De acuerdo con la norma precitada, se observa que el legislador sujeta la competencia en materia de restablecimiento de derechos de los niños, niñas y adolescentes al factor territorial (lugar donde se encuentra), lo cual, a juicio de la Sala se justifica por las siguientes razones: (i) Protección al debido proceso, en la medida que se permita la mayor participación posible y efectiva de todas las personas involucradas en la actuación; ii) Por el principio de inmediación, puesto que el funcionario que adopta las medidas de protección y hace el seguimiento de las mismas debe estar en condición de conocer de forma directa la situación del menor de edad y de su entorno; iii) Por el principio de eficiencia y eficacia de las medidas adoptadas, puesto que la verificación de estas debe recaer en el servidor del lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente. 44 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencia administrativa núm. 2017- 00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. Reiterado en decisión del 24 de septiembre de 2020, radicado núm. 11001 03 06 000 2020 000156 00 y en decisión del 9 de junio de 2021, radicado núm. 11001 03 06 000 2021 00051 00. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 33 En los análisis de competencia que ha conocido esta Sala por razón del territorio, se ha indicado que el factor territorial, como regla general de competencia que vincula a la autoridad con el menor de edad, busca que el comisario o defensor de familia, según el caso, tenga un contacto directo con el niño, niña o adolescente y con su entorno, de modo que el procedimiento de restablecimiento de derechos responda efectivamente a su finalidad45.

En conclusión, la Sala advierte que: […] no es requisito para que las autoridades administrativas conozcan los procedimientos de los niños, niñas y adolescentes, que estos tengan su residencia, habitación o familia en uno u otro lugar, por el contrario, la norma es clara en indicar que si cualquier niño, niña o adolescente encuentra quebrantados sus derechos, es obligación de las autoridades administrativas del lugar donde este se encuentre, aun cuando sea temporalmente, tomar las medidas necesarias para lograr el bienestar y restablecimiento de los mismos [subraya la Sala]46.

Sobre lo anterior valga precisar, que al redactar la propuesta legislativa que posteriormente darían lugar a la expedición de la Ley 1098 del 8 de noviembre de 2006, se optó por establecer como factor de competencia territorial en estos asuntos «el lugar donde se encuentre el niño, niña o adolescente», independientemente de su domicilio, pues, por definición legal el «domicilio», desde el punto de vista de la legislación civil, tal como se aprecia en el artículo 76 del Código Civil «[…] consiste en la residencia acompañada, real o presuntivamente del ánimo de permanecer en ella», lo cual daría lugar a que las autoridades del lugar donde se encuentre el menor de edad no necesariamente fueran las competentes para la garantía y restablecimiento de sus derechos fundamentales prevalentes.

Por tanto, la intención del legislador primó el interés jurídico superior de las niñas, niños y adolescentes, en función de los principios constitucionales de inmediación, economía, eficacia y celeridad de la función pública como lo prevé el artículo 209 de la Constitución Política, en tanto sujetos activos titulares de derechos y como sujetos de especial protección constitucional.

En consecuencia, la autoridad competente será la del lugar donde se encuentre la niña, niño y adolescente independientemente de su domicilio o lugar de residencia habitual. 7. Caso concreto Con fundamento en los elementos fácticos y probatorios estudiados, junto con las consideraciones jurídicas realizadas, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de 45 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisiones en los Conflictos de Competencias Administrativas con radicaciones núm. 2019-00134, 2017-00060, 2016-00230, 2016- 00229, 2016-00060. 46 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil.

Conflicto de competencia administrativa núm. 2017- 00122, decisión del 27 de noviembre de 2017. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 34 Estado considera que la autoridad competente para continuar con el PARD y definir la situación jurídica de fondo del menor de edad T.M.P.LL., es la Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá, por el factor territorial.

Lo anterior, teniendo en cuenta lo siguiente: El artículo 97 de la Ley 1098 de 2006 determina que la competencia de la autoridad de familia está dada por «el lugar donde se encuentre el niño, la niña o el adolescente», justamente porque la norma responde a la finalidad y al objeto del Código de la Infancia y la Adolescencia que es la protección de los derechos prevalentes de los niños, niñas y adolescentes, en armonía con los principios de inmediación y eficacia. A lo anterior se agrega que la norma no hace referencia al domicilio o la residencia del menor de edad, tampoco al de sus padres o progenitores, sino, simplemente, al lugar donde se encuentre (permanente o transitoriamente) el niño o adolescente.

En el presente asunto, la Sala debe anotar que, si bien las primeras actuaciones relacionadas con la garantía de los derechos del menor de edad T.M.P.LL. se adelantaron en la Comisaria de Familia del Municipio de Íquira (Huila), lo fue porque para entonces el niño se encontraba en dicha localidad con su progenitora, la señora D.F.LL.H.; sin embargo, al conocer del caso el Centro Zonal Florencia 1 de la Regional ICBF Caquetá, el menor de edad estaba con su progenitor, el señor J.M.P.M., en el Municipio de Florencia. A lo anterior, cabe agregar que, luego del Auto del 14 de septiembre de 2023, la Comisaría de Familia de Íquira47 puso de presente que tuvo contacto con la madre del menor de edad el 22 de septiembre de 2023, quien le informó que el niño se encontraba viviendo con su progenitor en Florencia. Esta información también fue suministrada por la Procuraduría 13 Judicial II para la Defensa de los Derechos de la Infancia, la Adolescencia, la Familia y la Mujer de Florencia, Caquetá, quien, además, señaló que, a la fecha, el niño T.M.P.LL. se encuentra viviendo en esta ciudad con su padre, al igual que su progenitora, quien «desde el pasado mes de febrero del año calendado, fijó su residencia y/o domicilio en esta ciudad de Florencia».

La Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá48, por su parte, informó que el PARD del menor de edad T.M.P.LL. se encontraba en «seguimientos pos-fallo (sic) por parte del equipo 47 SAMAI, archivo 18_110010306000202300392002MemorialWeb2023925223258 (1).pdf. 48 SAMAI, archivo 19_110010306000202300392002MemorialWeb202392720516 (2).pdf.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 35 psicosocial» y que el niño tiene su residencia y domicilio en Florencia, «bajo la custodia y cuidado personal provisional de su progenitor, el cual cuenta para su cuidado con el apoyo de su red familiar en los momentos en que el mismo debe laborar (…), en ese sentido, a la fecha el niño cuenta con garantía de derechos al lado de su progenitor».

Todo lo anterior permite a la Sala concluir que la autoridad competente es la Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá, por el factor territorial. Ahora bien, cabe anotar que la intervención de la Comisaría de Familia de Íquira se adelantó en ejercicio de la función de conciliación extrajudicial por el tema de alimentos, régimen de visitas y cuidado personal del menor de edad T.M.P.LL. y no en un contexto de violencia intrafamiliar.

Así las cosas, es claro que, de acuerdo con lo dispuesto en los artículos 83, 86 y 96 del Código de la Infancia y la Adolescencia, y en el artículo 2.2.4.9.2.1 del Decreto 1069 de 2015, la competencia para seguir conociendo de este proceso administrativo no corresponde a las comisarías de familia, sino a las defensorías de familia, en este caso concreto, las ubicadas en la ciudad de Florencia. Como se anotó en el desarrollo de la presente decisión, el PARD del menor de edad T.M.P.LL. actualmente se encuentra en etapa de seguimiento, pues, según la información y documentación allegada al expediente, el 24 de julio de 2023, la Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá, mediante la Resolución n.º 33549, declaró en situación de vulneración de derechos al niño y confirmó la medida provisional de restablecimiento de sus derechos, consistente en la ubicación en medio familiar de origen con su progenitor.

La decisión quedó ejecutoriada el 28 de julio de 202350. En consecuencia, la Sala declarará competente a la Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá, por competencia territorial, para continuar con el PARD y definir la situación jurídica de fondo del menor de edad T.M.P.LL. 8.

Exhorto Como quedó establecido en el presente asunto, aunque el 8 de junio de 2023, la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia, Caquetá solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil que resolviera el conflicto positivo de competencias administrativas presentado con la Comisaría de Familia de Íquira (Huila), continuó 49 SAMAI, archivo, 19_110010306000202300392002MemorialWeb202392720516 (2).pdf., fls. 5-11. 50 SAMAI, archivo 19_110010306000202300392002MemorialWeb202392720516 (2).pdf., fl. 12.

Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 36 adelantando el proceso y, además, declaró en situación de vulneración de derechos al niño T.M.P.LL. el 24 de julio de 2023, mediante la Resolución n.º 335. Al respecto, es importante exhortar a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia, Caquetá, por cuanto el inciso final del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo ordena que «[m]ientras se resuelve el conflicto, los términos señalados en el artículo 14 se suspenderán»51.

Esto significa que, ante la suspensión de los términos, no era posible iniciar o continuar con ninguna actuación. En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO: DECLARAR competente a la Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá, en atención al factor territorial, para continuar con el PARD y definir la situación jurídica de fondo del menor de edad T.M.P.LL., en atención a las consideraciones expuestas en esta decisión.

SEGUNDO: REMITIR el expediente a la Defensoría de Familia de Asuntos No Conciliables del Centro Zonal Florencia 1 del ICBF Regional Caquetá, para efectos de lo dispuesto en el numeral anterior.

TERCERO: EXHORTAR a la Defensoría de Familia del Centro Zonal de Florencia, pues, a pesar de que acudió a la Sala de Consulta y Servicio Civil, continuó con el trámite del PARD y desconoció el artículo 39 del CPACA.

CUARTO: COMUNICAR la presente decisión al Instituto Colombiano de Bienestar Familiar (ICBF), al Centro Zonal Florencia 1 de la Regional ICBF Caquetá, al Defensor de Familia de Asuntos No Conciliables adscrito al Centro Zonal Florencia 1 de Florencia de la Regional ICBF Caquetá, a la Comisaria de Familia del Municipio de Íquira (Huila) y a los familiares del menor de edad T.M.P.LL., a quienes se les comunicó el trámite del proceso de la referencia.

QUINTO: ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, como lo dispone expresamente el inciso tercero del artículo 39 de la Ley 1437 de 2011 (CPACA). 51 La remisión al artículo 14 del CPACA debe entenderse hecha al artículo 1 de la Ley Estatutaria 1755 de 2015. Radicación: 11001-03-06-000-2023-00392-00 37 SEXTO: Los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión. La anterior decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE ÉDGAR GONZÁLEZ LÓPEZ ÓSCAR DARÍO AMAYA NAVAS Presidente de la Sala Consejero de Estado MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA ANA MARÍA CHARRY GAITÁN Consejera de Estado Consejera de Estado REINA CAROLINA SOLÓRZANO HERNÁNDEZ Secretaria de la Sala CONSTANCIA: La presente decisión fue firmada electrónicamente por la Sala en la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.

En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (Ley 1437 de 2011), modificado por el artículo 46 de la Ley 2080 de 2021.