1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN TERCERA SUBSECCIÓN A Consejero Ponente: JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ Bogotá D.C., veinticinco (25) de noviembre de dos mil veinticinco (2025) Expediente: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín - Huila Medio de control: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) Asunto: Sentencia de única instancia Temas: COSA JUZGADA – Institución procesal que garantiza la estabilidad, inmutabilidad y obligatoriedad de las decisiones judiciales, impidiendo la reapertura de controversias ya resueltas y asegurando la coherencia del ordenamiento jurídico. / REQUISITOS DE LA COSA JUZGADA – Identidad de objeto, causa y partes conforme al artículo 303 del CGP; en los procesos de control objetivo de legalidad, la identidad de partes carece de relevancia por tratarse de acciones públicas con efectos erga omnes. / COSA JUZGADA EN EL CONTROL DE LEGALIDAD – De acuerdo con el artículo 189 del CPACA, la sentencia que declara la nulidad de un acto administrativo produce cosa juzgada absoluta erga omnes; la que niega la nulidad genera cosa juzgada relativa erga omnes, limitada a la causa petendi juzgada. / ACCIÓN DE NULIDAD SIMPLE – Medio de control público, objetivo e imprescriptible, orientado a la depuración del ordenamiento jurídico frente a actos administrativos de contenido general contrarios a la Constitución o la ley. / ACCIÓN DE VALIDEZ – Mecanismo especial y preventivo previsto en el artículo 305.10 de la Constitución y en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 1986, de legitimación restringida al Gobernador, para someter a control inmediato la legalidad de los acuerdos municipales o distritales. / RELACIÓN ENTRE NULIDAD SIMPLE Y VALIDEZ – Ambas comparten naturaleza objetiva y finalidad de preservar la legalidad, aunque difieren en su legitimación, oportunidad y alcance.
Lo decidido en la acción de validez constituye cosa juzgada respecto de la nulidad simple: con efectos absolutos cuando se declara la invalidez del acuerdo y relativos cuando se declara su validez, cerrando únicamente frente a los cargos examinados. Surtido el trámite de ley, sin que se observe causal de nulidad que invalide lo actuado, procede la Subsección A de la Sección Tercera del Consejo de Estado, a decidir en única instancia las pretensiones de la demanda presentada por el Ministerio de Minas y Energía, con el fin de que se declare la nulidad del acto administrativo mediante el cual se dictaron unas medidas para “la protección de los recursos naturales y defensa del patrimonio ecológico del municipio de San Agustín – Huila”.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 2 Como fundamento de la demanda, la parte actora afirma que el acto acusado está inmerso en las causales de falta de competencia e infracción de normas superiores.
I.
ANTECEDENTES La demanda 1. Radicada el 18 de agosto de 20171, bajo el medio de control previsto en el artículo 137 del CPACA, la demanda2 solicita que se declare la nulidad del Acuerdo 016 de 10 de junio de 2017 proferido por el concejo municipal de San Agustín, Huila, acto administrativo que dispuso lo siguiente (se transcribe de forma literal, incluso con los posibles errores)3: “ARTÍCULO PRIMERO. - Prohibir en la jurisdicción del Municipio de San Agustín -Huila, la construcción de Centrales Hidroeléctricas y/o Represas.
ARTÍCULO SEGUNDO. —Prohibir la realización de actividades de Extracción Minera a gran escala, en cualquiera de sus modalidades, exceptuando las actividades locales, de menor impacto y que se requieran para la sostenibilidad de las carreteras, la construcción y/o actividades artesanales.
PARÁGRAFO 1. Impúlsese la vigilancia control y formalización de las minas dedicadas a las actividades descritas en el artículo anterior. Las ladrilleras en el Municipio de San Agustín, podrán continuar con su trabajo de extracción, procesamiento y producción dentro de los límites que establece la norma.
ARTÍCULO TERCERO. - Prohibir la exploración y/o explotación de hidrocarburos convencionales y no convencionales en el territorio del Municipio de San Agustín - Huila. Las anteriores decisiones se realizan de conformidad con lo expuesto en la parte considerativa del presente Acuerdo y a fin de garantizar la defensa del patrimonio ecológico, natural y cultural del Municipio.
ARTÍCULO CUARTO. - Motivar a las distintas instituciones, oficiales y privadas para que predomine y se proteja en el Municipio la integralidad del paisaje y la preservación de él, junto a los ecosistemas estratégicos presentes en la localidad, los cuales son garantes de los servicios ambientales, requeridos para la vida de los seres humanos y el desarrollo de actividades productivas que ellos requieren.
ARTÍCULO QUINTO. - Remitir copia del presente Acuerdo a la Gobernación del Departamento del Huila, a la Agencia Nacional de Minería -ANM-, a la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales -ANLA-, a la Corporación Autónoma Regional del Alto Magdalena -CAM-, a Cormagdalena, Ministerio del 1 La demanda fue inicialmente presentada en los juzgados administrativos del Huila y fue remitida a esta Corporación por competencia en 2023. 2 SAMAI, índice 2, archivo “014ED_6_EXPEDIENTEDIGITAL_”, págs. 130 a 204. 3 SAMAI, índice 2, archivo “014ED_6_EXPEDIENTEDIGITAL_”, págs. 288 a 330.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 3 Medio Ambiente, Ingeominas, Ministerio de Minas y Energía, para su conocimiento y adopción de las medidas correspondientes, a fin de garantizar el cumplimiento de lo aquí dispuesto.
ARTÍCULO SEXTO. - Remitir copia del presente Acuerdo a la Federación Colombiana de Municipios para su conocimiento y fines pertinentes.
ARTÍCULO SÉPTIMO. - El presente Acuerdo rige a partir de la aprobación por parte del Honorable Concejo Municipal y la respectiva sanción del Alcalde Municipal y deroga todas las disposiciones que le sean contrarias”. 2. En la parte motiva del acto demandado, se expusieron principalmente las siguientes consideraciones: 3. (i) Los artículos 1, 2, 3, 8, 79, 80, 95, 287, 311 y 313 de la Constitución Política reconocen la autonomía territorial, la obligación de proteger el ambiente y el derecho colectivo a un ambiente sano. Los concejos municipales tienen la facultad de ordenar el desarrollo del territorio, reglamentar los usos del suelo y dictar normas de protección del patrimonio ecológico y cultural, por lo que pueden adoptar medidas de carácter preventivo para evitar el deterioro ambiental y garantizar la vida digna de sus habitantes. 4.
(ii) La Ley 23 de 1973, el Decreto Ley 2811 de 1974, la Ley 99 de 1993, la Ley 136 de 1994, la Ley 388 de 1997 y la Ley 1523 de 2012 desarrollan los anteriores mandatos constitucionales y facultan a los municipios para expedir normas de protección ambiental, de gestión del riesgo y de ordenamiento territorial. Estas disposiciones reconocen que las autoridades locales pueden expedir reglas más estrictas cuando las circunstancias lo exigen, en aplicación del principio de rigor subsidiario. 5.
(iii) El municipio de San Agustín se encuentra en el Macizo Colombiano, la Reserva de la Biosfera Cinturón Andino y el Corredor Biológico Cueva de los Guácharos, y alberga el Parque Arqueológico declarado Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO. Esta riqueza natural y cultural está amenazada por la proliferación de solicitudes de títulos mineros y energéticos que implican riesgos graves para los ecosistemas estratégicos, las fuentes hídricas, la biodiversidad y la seguridad alimentaria.
Investigaciones de la Contraloría General de la República y de la Comisión Mundial de Represas, han demostrado que la minería y las hidroeléctricas generan daños irreversibles, como desertificación, pérdida de suelos y aguas, contaminación, desplazamiento de comunidades y deterioro del tejido social y cultural. 6. (iv) La Corte Constitucional ha reconocido que la autonomía territorial es un núcleo esencial protegido por la Constitución. En sentencias diversas sentencias (C-535 de 1996, C-239 de 2002, C-123 de 2014, C-273 de 2016 y T-445 de 2016) la Corte ha precisado que los municipios pueden ejercer competencias en materia ambiental y ordenar usos del suelo, incluso, adoptando medidas que excluyan Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila.
Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 4 actividades extractivas. Estas decisiones resaltan el principio de coordinación y concurrencia entre la Nación y los entes territoriales, pero también el rigor subsidiario que habilita a los municipios para expedir normas más estrictas cuando las condiciones locales así lo justifican. 7.
(v) El municipio de San Agustín tiene una vocación agrícola, pecuaria y turística que depende de la conservación de sus paisajes, fuentes hídricas y patrimonio cultural. La minería, los hidrocarburos y las hidroeléctricas de gran escala alteran la estructura productiva, afectan la soberanía alimentaria y ponen en riesgo la estabilidad de las comunidades indígenas y campesinas.
Bajo los principios de precaución, prevención y progresividad, el concejo municipal consideró necesario prohibir este tipo de actividades para asegurar la sostenibilidad del territorio y la protección de las generaciones presentes y futuras. 8. En el concepto de la violación, la cartera ministerial afirmó que el acto demandado está inmerso en las causales de falta de competencia e infracción de las normas en que debía fundarse. 9.
Indicó que el acto incurrió en infracción de normas superiores, por cuanto el concejo municipal desconoció preceptos constitucionales como los artículos 25, 26, 79, 80, 332, 333, 334, 360 y 367, así como disposiciones de la Ley 388 de 1997 y de la Ley 685 de 2001, por cuanto la prohibición absoluta de la minería, de la extracción de hidrocarburos y la construcción y operación de hidroeléctricas, vulnera el derecho al trabajo de quienes participan en dichas actividades, limita de manera desproporcionada la libertad económica y empresarial, y desconoce el principio de legalidad y la jerarquía normativa, al crear restricciones contrarias a la Constitución Política y a la ley.
Además, resaltó que el Acuerdo compromete la política minera y energética nacional, afecta la distribución de regalías y desconoce el interés general, pues impide el desarrollo de actividades declaradas de utilidad pública y de interés social. A lo anterior, se suma que la prohibición de construir centrales hidroeléctricas afecta la prestación de servicios públicos esenciales como la energía eléctrica, desconociendo que el acceso a dichos servicios es un derecho constitucional (arts. 365 a 367 C.P.), cuya regulación corresponde a la Nación. 10.
La falta de competencia se sustentó en que la regulación del subsuelo, los recursos naturales no renovables y los servicios públicos corresponde al Estado en su conjunto y, en particular, al legislador. El concejo de San Agustín, al expedir un acto que prohíbe de manera absoluta actividades minero-energéticas, se extralimitó en sus funciones, usurpando competencias nacionales.
Aunque los municipios pueden reglamentar los usos del suelo y dictar normas ambientales locales, no tienen atribución para disponer prohibiciones absolutas sobre el subsuelo ni sobre la prestación de servicios públicos domiciliarios de alcance nacional. También advirtió que el Acuerdo desconoció el marco normativo ambiental de la Ley 99 de 1993, que asigna a las autoridades nacionales y regionales —ANLA y CAR— las competencias de control, y vulneró los principios de coordinación, concurrencia y Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila.
Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 5 subsidiariedad, al adoptar medidas unilaterales sobre actividades estratégicas de la Nación. Contestación de la demanda 11. El municipio se opuso a la pretendida nulidad del acto4, con fundamento en tres ejes principales: la competencia constitucional y legal de los concejos municipales para reglamentar usos del suelo y dictar medidas de protección ambiental y cultural; la necesidad y proporcionalidad de la prohibición, sustentada en principios de precaución, prevención y desarrollo sostenible; y, la autonomía territorial, reforzada por la jurisprudencia constitucional, que avala la posibilidad de excluir actividades minero-energéticas en defensa del ambiente, la cultura y la vocación productiva del municipio. 12.
Señaló que el Acuerdo 016 de 2017 fue expedido dentro del marco de las competencias constitucionales y legales de los concejos municipales, particularmente las derivadas de los artículos 311 y 313 constitucionales. Recordó que los concejos están facultados para reglamentar los usos del suelo, proteger el patrimonio ecológico y cultural y dictar normas que permitan preservar los recursos naturales, en ejercicio de la autonomía territorial reconocida por la Constitución Política. 13.
En desarrollo de ese mandato, el concejo consideró que las actividades de minería a gran escala, explotación de hidrocarburos y construcción de hidroeléctricas representan un riesgo cierto y grave para el patrimonio ambiental, cultural y social del municipio, que forma parte de áreas de especial protección como el Macizo Colombiano, la Reserva de la Biosfera Cinturón Andino y el Parque Arqueológico de San Agustín, Patrimonio de la Humanidad.
Por tanto, bajo los principios de precaución y prevención, se estimó necesario adoptar medidas de carácter preventivo que prohibieran actividades incompatibles con la vocación agrícola, pecuaria y turística del territorio. 14. Sostuvo que la demanda parte de una concepción errada de la autonomía territorial, pues si bien el subsuelo pertenece al Estado y la Nación fija la política minera, la jurisprudencia constitucional —en especial la Sentencia T-445 de 2016 y otras como la C-123 de 2014— ha reconocido que los municipios tienen un rol activo en la definición de los usos del suelo y pueden adoptar decisiones de exclusión de actividades extractivas cuando estas sean incompatibles con su modelo de desarrollo y con la protección de derechos colectivos, como el ambiente sano y la seguridad alimentaria. 15.
Precisó que el Acuerdo no desconoce el derecho al trabajo ni la libertad económica, pues no prohíbe toda actividad productiva, sino únicamente aquellas que por su escala y naturaleza generan impactos irreversibles sobre el ambiente y la cultura. Por el contrario, el acto acusado fomenta la agricultura sostenible, el 4 SAMAI, índice 2, archivo “015ED_7_EXPEDIENTEDIGITAL_”, págs. 5 a 61.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 6 turismo cultural y ecológico, y permite la minería artesanal y de pequeña escala en condiciones de formalización, buscando proteger los empleos ligados a la vocación productiva propia del territorio. 16.
Sostuvo que el Acuerdo se fundamentó en abundantes consideraciones ambientales, legales y jurisprudenciales, apoyadas en estudios de la Contraloría General de la República y en informes de la Comisión Mundial de Represas. Estas fuentes demostraron los efectos negativos de la minería y de las hidroeléctricas sobre el agua, los suelos, la biodiversidad y las comunidades, por lo que el acto administrativo cuenta con motivación suficiente y objetiva, orientada a garantizar el principio constitucional de desarrollo sostenible. 17.
Finalmente, defendió que la medida es proporcionada y necesaria, pues la función de las entidades territoriales no se limita a ejecutar las políticas nacionales, sino que deben ejercer sus competencias para proteger la vida, la salud, el ambiente y el patrimonio cultural de sus habitantes. Negó que se haya violado el principio de coordinación, concurrencia y subsidiariedad, por cuanto la decisión local se enmarca en una interpretación armónica de la Constitución que reconoce la autonomía territorial como un límite frente a actividades extractivas incompatibles con las realidades locales.
Trámite procesal relevante 18. La demanda fue inicialmente conocida por el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva, bajo el radicado 41001-33-33-009-2017-00338-00, quien mediante auto del 6 de agosto de 20215 y con fundamento en el artículo 182A del CPACA, determinó la procedencia de dictar sentencia anticipada por tratarse de un asunto de puro derecho, por no existir excepciones previas por resolver y dado que las pruebas aportadas por las partes eran exclusivamente documentales, las cuales se decretaron e incorporaron al expediente6. 19.
Posteriormente, al encontrarse el proceso para dictar sentencia, en auto del 15 de agosto de 20237, el Juzgado Noveno Administrativo de Neiva declaró su falta de competencia por el factor funcional, al advertir que el artículo 295 del Código de Minas atribuye al Consejo de Estado la competencia privativa en única instancia para conocer de litigios sobre asuntos mineros, distintos de los contractuales, en los que fuera parte la Nación o una entidad estatal del orden nacional.
En consecuencia, ordenó remitir el expediente a esta Corporación. 5 SAMAI, índice 10, archivo “030_ED_02AUTOCORRETRASLADOP”. 6 Se allegó: (i) copia del Acuerdo No. 016 de 2017 expedido por el Concejo Municipal de San Agustín; (ii) documento final de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre desarrollo sostenible realizada del 20 al 22 de junio de 2012;
(iii) informe sobre “La minería de hecho en Colombia” de la Defensoría del Pueblo; (iv) Reporte final de la Comisión Mundial de Represas del año 2000, denominado “Represas y desarrollo: Un nuevo marco para la toma de decisiones”; (v) “Política Nacional para la Gestión Integral del Recurso Hídrico” -2010- del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial;
(vi) informe preventivo sobre la minería ilegal en Colombia de la Procuraduría General de la Nación. 7 SAMAI, índice 2, archivo “006ED_018_AUTOQUEREMITEPRO”. Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 7 20.
El 12 de marzo de 2024, el Consejo de Estado resolvió avocar el conocimiento del proceso en única instancia precisando que, al haberse presentado la demanda en 2017, antes de las modificaciones introducidas por la Ley 2080 de 2021, resultaba aplicable la norma especial que le atribuía competencia exclusiva en esta materia. 21. Mediante auto del 26 de septiembre de 2025, se ordenó oficiar al Tribunal Administrativo del Huila – Sala Quinta de Decisión, a fin de que remitiera copia íntegra de: (i) la sentencia de única instancia del 27 de septiembre de 2017, proferida en el proceso con radicado 410012333000-2017-00380-00;
(ii) el auto que avocó conocimiento del asunto; (iii) el escrito de objeciones del Gobernador del Huila, y (iv) el escrito de coadyuvancia presentado por el Ministerio de Minas y Energía en dicho trámite. El Tribunal allegó los documentos requeridos mediante memorial del 27 de octubre de 20258. Una vez surtido el traslado respectivo, las partes guardaron silencio sobre estas pruebas.
Alegatos de conclusión 22. La parte actora reiteró que el Acuerdo 016 de 2017 es nulo porque fue expedido sin competencia y en contravía de la Constitución y la ley. Insistió en que los municipios carecen de facultad para prohibir actividades mineras, hidrocarburíferas o hidroeléctricas, ya que el subsuelo y los recursos no renovables son de propiedad estatal (art. 332 C.P.) y su regulación corresponde al legislador.
Subrayó que la Sentencia T-445 de 2016 citada por el concejo municipal no es aplicable al caso, porque sus efectos son interpartes y no confieren a los municipios facultades para expedir actos administrativos que prohíban en bloque la minería. Reseñó que la Corte Constitucional ha establecido que la explotación de recursos naturales no renovables es de interés público y social, y que las competencias de los municipios en materia ambiental se limitan a regular el uso del suelo y participar en procesos de concertación, no a imponer prohibiciones absolutas. 23.
El municipio reafirmó la validez del acto acusado afirmando que fue expedido dentro de las competencias constitucionales y legales de los concejos municipales (arts. 311 y 313 C.P.), que los habilitan para reglamentar los usos del suelo, proteger el patrimonio ecológico y cultural, y dictar normas ambientales. Así mismo, insistió en que la jurisprudencia constitucional (especialmente las sentencias C-123 de 2014 y T-445 de 2016) reconoce que los entes territoriales pueden excluir actividades minero-energéticas en defensa del ambiente y la seguridad alimentaria, en aplicación de los principios de precaución, prevención y rigor subsidiario.
Agregó que el Tribunal Administrativo del Huila, en ejercicio de la acción de validez promovida por el Gobernador del Huila con coadyuvancia del propio Ministerio, ahora demandante, se pronunció sobre la constitucionalidad y legalidad del Acuerdo 016 de 2017 concluyendo que era válido, por lo que, en el caso concreto, se configura el fenómeno de la cosa juzgada. 8 SAMAI, índice 24.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 8 II. CONSIDERACIONES Competencia 24. La demanda se interpuso el 18 de agosto de 2017, por ello, al proceso le resulta aplicable el artículo 295 del Código de Minas9, que establece que el Consejo de Estado es competente para conocer en única instancia las acciones que se promuevan sobre asuntos mineros, distintos de los contractuales y en los que la Nación o una entidad nacional sea parte. 25.
Aunque no se desconoce que el Acuerdo 016 de 2017 despliega un amplio espectro de prohibiciones en materia minero–energética, que abarcan no solo la extracción minera a gran escala sino también la construcción de centrales hidroeléctricas y represas y la exploración y explotación de hidrocarburos, la Sala advierte que el objeto del litigio se estructura en torno a un conjunto de medidas que, de forma unitaria y esencial, restringen el desarrollo de actividades minero– energéticas, en particular la minería a gran escala y la explotación de recursos naturales no renovables, declaradas de utilidad pública y sometidas a la política minera nacional, de suerte que el caso se encuadra en la categoría de “asuntos mineros” en el sentido amplio reconocido por la jurisprudencia de esta Corporación10.
La referencia a proyectos hidroeléctricos y a la actividad hidrocarburífera no desnaturaliza ese carácter, pues se inserta en la misma lógica de ordenamiento del subsuelo y de los recursos naturales no renovables sobre la cual se proyecta el régimen especial de competencia aplicable en esta oportunidad. Cuestión preliminar 26. Corresponde a la Sala establecer si en el caso concreto se configura el fenómeno de la cosa juzgada, teniendo en cuenta que el acuerdo municipal demandado fue objeto de control de legalidad a través de la acción de validez promovida por el Gobernador del Huila. 9 Derogado por el artículo 87 de la Ley 2080 de 2021. 10 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 22 de octubre de 2021, Exp. 20001-33-31-002-2006-00030-00 (39256), C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
“(…) aun cuando en el ordenamiento jurídico no se encuentra definido de manera específica cuáles son los asuntos mineros, la exposición de motivos del Proyecto de Ley 269 de 2000, mediante el cual se expidió finalmente la Ley 685 de 200131, determina con claridad como propósito de dicha norma el de regular íntegramente el sector minero, y en ese sentido, el artículo 3 de la misma establece que sus reglas y principios desarrollan los mandatos constitucionales relacionados con los recursos mineros, en forma completa, sistemática, armónica y con el sentido de especialidad y de aplicación preferente (…) para la Sala, solo pueden ser caracterizados como asuntos mineros, y por ende, de conocimiento de esta Corporación en única instancia, aquellos directa e inescindiblemente vinculados al reconocimiento, otorgamiento o ejercicio de los derechos para la explotación de yacimientos mineros, desarrollados bajo la exploración, construcción, montaje, explotación, beneficio, transformación, transporte y promoción de los minerales que se encuentren en el suelo o el subsuelo, ya sean de propiedad nacional o de propiedad privada, y que se encuentran dentro del ámbito de aplicación material de las normas especiales que regulan el sector minero”.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 9 Generalidades de la cosa juzgada 27. La cosa juzgada es una institución procesal que asegura la estabilidad, inmutabilidad y obligatoriedad de las decisiones judiciales, a la vez que materializa los principios de seguridad jurídica y economía procesal.
Por sus fines, la cosa juzgada tiene como punto de partida la autoridad y fuerza obligatoria de las providencias judiciales, lo que impide la proliferación de juicios sucesivos sobre los mismos hechos, pretensiones y fundamentos normativos, de manera que protege no solo los intereses de las partes que intervinieron en el proceso, sino que trasciende a toda la sociedad, garantizando la coherencia del ordenamiento jurídico así como la confianza en la función judicial como instancia de cierre de los conflictos11. 28.
En forma resumida puede decirse que la cosa juzgada cumple una doble función: de un lado, constituye un instrumento de certeza y seguridad jurídica, que brinda estabilidad a las relaciones jurídicas al evitar que se mantengan indefinidamente abiertas las disputas; de otro lado, asegura la unidad y coherencia del orden jurídico, pues cierra la posibilidad de que existan pronunciamientos judiciales contradictorios sobre una misma controversia.
En consecuencia, opera como un límite infranqueable tanto para las partes como para los jueces, quienes deben acatar lo ya decidido en las sentencias ejecutoriadas, al punto que procede su declaratoria de oficio por parte del operador judicial por tratarse de una institución procesal de orden público. 29. Para su estructuración, atendiendo a lo dispuesto por el artículo 303 del CGP12, se identifican tres elementos: (i) identidad de objeto, que refiere a la coincidencia en el acto, hecho o relación jurídica objeto del litigio;
(ii) identidad de causa petendi, entendida como las razones jurídicas o normas invocadas como fundamento de la demanda y del concepto de violación; e, (iii) identidad de partes en los procesos de carácter subjetivo, donde los efectos de la sentencia se limitan a quienes intervinieron en el litigio, pues en los procesos de control objetivo de legalidad —como las acciones de simple nulidad—, este último no resulta aplicable, dado que las decisiones tienen efectos erga omnes, trascendiendo los sujetos procesales13. 11 Al respecto pueden verse, entre otras: Consejo de Estado, Sección Tercera, sentencias del 17 de junio de 2024, Rad. 15001-23-31-000-2001-01795-01 (44548), C.P. William Barrera Muñoz, y del 26 de junio de 2014, Rad. 11001-03-26-000- 2008-00108-00 (36220), C.P. Danilo Rojas Betancourth;
Sección Primera, sentencia del 17 de marzo de 2022, Rad. 11001- 03-27-000-2013-00009-00, C.P. Oswaldo Giraldo López, y del 3 de noviembre de 2016, Rad. 25000-23-24-000-2002-00539- 01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés; Sección Cuarta, sentencia del 13 de junio de 2011, Rad. 11001-03-27-000-2007- 00030-00 (16625) y 11001-03-27-000-2009-00008-00 (17542), C.P. Hugo Fernando Bastidas Bárcenas. 12 “La sentencia ejecutoriada proferida en proceso contencioso tiene fuerza de cosa juzgada siempre que el nuevo proceso verse sobre el mismo objeto, se funde en la misma causa que el anterior y entre ambos procesos haya identidad jurídica de partes.
Se entiende que hay identidad jurídica de partes cuando las del segundo proceso son sucesores por causa de muerte de las que figuraron en el primero o causahabientes suyos por acto entre vivos celebrado con posterioridad al registro de la demanda si se trata de derechos sujetos a registro, y al secuestro en los demás casos. En los procesos en que se emplace a personas indeterminadas para que comparezcan como parte, incluidos los de filiación, la cosa juzgada surtirá efectos en relación con todas las comprendidas en el emplazamiento.
La cosa juzgada no se opone al recurso extraordinario de revisión”. 13 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de junio de 2024, Rad. 15001-23-31-000-2001-01795-01 (44548), M.P. William Barrera Muñoz. “En las acciones de nulidad simple – contencioso objetivo de legalidad–, en los que prima el interés general y donde la titularidad radica en todas las personas, la cosa juzgada tiene unas particularidades especiales.
En efecto, la exigencia de la identidad de partes-eadem conditio Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 10 30. Por su alcance, se distingue entre la cosa juzgada formal y la cosa juzgada material.
La primera refiere a que dentro del mismo proceso, una decisión no puede ser revisada o modificada por el propio juez que la profirió una vez ha quedado ejecutoriada; la segunda, más trascendente, determina que lo resuelto en una sentencia en firme impide que el asunto vuelva a ser objeto de debate en un proceso diferente, debido a que la controversia quedó definitivamente zanjada.
Asimismo, se reconoce la existencia de la cosa juzgada absoluta, cuando la decisión judicial tiene efectos universales y definitivos sobre el acto o situación examinada, y de la cosa juzgada relativa, cuando los efectos de la decisión se limitan a los cargos o fundamentos efectivamente analizados por el juez. 31. En conclusión, la cosa juzgada garantiza el carácter definitivo de las decisiones judiciales, asegura la fuerza normativa de lo decidido y la autoridad de la función jurisdiccional.
Para su aplicación, se exige verificar rigurosamente la concurrencia de los elementos definidos en la ley, los cuales, una vez constatados en los casos de la cosa juzgada absoluta, cierran de manera definitiva la posibilidad de un nuevo pronunciamiento judicial sobre la misma controversia. La cosa juzgada en el control de legalidad de los actos administrativos 32.
La cosa juzgada adquiere un matiz propio en el derecho administrativo, particularmente en el control de legalidad de los actos de la administración, pues en ese escenario no solo se reproducen las notas esenciales de la cosa juzgada formal y material, sino que también se introducen especificidades en función de la naturaleza objetiva del control de legalidad y de los efectos erga omnes de las decisiones.
Por ende, en este ámbito, la configuración y alcance de la cosa juzgada está condicionada por el tipo de sentencia que se profiera frente al acto administrativo demandado. 33. De conformidad con lo previsto en el artículo 189 del CPACA, cuando el juez declara la nulidad de un acto administrativo, la sentencia tiene efectos erga omnes y adquiere el carácter de cosa juzgada absoluta.
En tal evento, el acto queda expulsado del ordenamiento jurídico con efectos retroactivos, como si nunca hubiera existido, y se clausura de manera definitiva e irrevocable toda posibilidad de un nuevo juicio sobre su validez. Ello obedece a que al desaparecer jurídicamente el acto, se extingue el objeto del control, de modo que no resulta posible volver a cuestionarlo judicialmente aún bajo causales distintas, por cuanto la materia ha sido resuelta de manera integral.
Este efecto propio de la sentencia anulatoria amplifica los fines de la seguridad jurídica y la coherencia, al impedir que se reabra la discusión sobre la legalidad de un acto cuya incompatibilidad con el orden superior ya ha sido declarada y definida por el juez competente. personarum no aplica, pues no es necesario analizar quiénes son los sujetos litigantes y la calidad en la que actúan en ambos procesos, dado el carácter público de esta acción. De manera que la cosa juzgada se producirá cuando se demanda la misma norma, y los cargos que se estudian son los mismos que fueron abordados en oportunidad precedente, de modo que exista identidad de objeto y causa”.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 11 34. Cuando la sentencia niega la nulidad de un acto administrativo, los efectos de la cosa juzgada son relativos, en la medida en que se circunscriben exclusivamente a la causa petendi que fue objeto de estudio.
Esto significa que, si bien el acto mantiene incólume su presunción de legalidad y no puede ser nuevamente demandado con base en los mismos cargos o fundamentos ya resueltos, sí resulta susceptible de un nuevo control judicial cuando se invoquen causales o vicios distintos a los previamente examinados. En consecuencia, la prohibición de promover un nuevo proceso opera únicamente respecto de la materia juzgada, entendida como la coincidencia entre el acto cuestionado y los argumentos fácticos y jurídicos que sustentaron la decisión inicial -causa petendi-14, sin que ello cierre la puerta a que el mismo acto sea impugnado nuevamente por otros cargos. 35.
En otros términos, cuando el juez anula el acto, la cosa juzgada opera como un cierre total, en tanto no es posible que un nuevo proceso se ocupe de la legalidad de un acto que ya ha sido determinado por el juez como contrario al ordenamiento jurídico. Pero cuando el juez deniega la nulidad, el cierre es parcial, dado que se blinda el acto únicamente frente a los argumentos analizados en la decisión, pero se admite que el mismo acto pueda ser cuestionado nuevamente si se formulan cargos diferentes15.
Este diseño normativo responde a una ponderación construida entre dos principios fundamentales: de un lado, la seguridad jurídica, que proscribe la reiteración indefinida de litigios sobre idénticos fundamentos, cerrando la posibilidad de que surjan fallos contradictorios sobre la misma materia; y, de otro, la supremacía del orden jurídico, que impide que un vicio de ilegalidad de un acto quede perpetuado por la sola circunstancia de no haber sido alegado en un primer proceso, al preservar la posibilidad de un nuevo examen cuando surgen nuevos cargos que no fueron objeto de decisión. 36.
De esta manera, la cosa juzgada en el control de legalidad de los actos administrativos cumple un rol estructural: confiere autoridad definitiva a las sentencias, protege la coherencia del orden jurídico y asegura que las decisiones de la jurisdicción contenciosa se impongan con fuerza obligatoria frente a todos. Al mismo tiempo, su aplicación diferenciada según el sentido del fallo refleja la tensión y equilibrio entre dos valores que deben considerarse al determinar los elementos de su configuración: la estabilidad de las decisiones judiciales y la posibilidad de un control exhaustivo e integral de la legalidad de los actos de la administración. Las acciones de nulidad simple y de validez como medios de control de la legalidad de actos de contenido general 37.
Dentro del diseño de la jurisdicción contencioso-administrativa, la acción de nulidad simple y la acción de validez representan distintas expresiones del control objetivo de legalidad, cada una con su propia finalidad, legitimación y oportunidad procesal. Analizar estas acciones permite comprender cómo el principio de cosa 14 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Primera, sentencia del 7 de diciembre de 2017, Rad. 05001-23-33-000-2015-02253-01, C.P. Roberto Augusto Serrato Valdés. 15 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección C, sentencia del 17 de junio de 2024, Rad. 15001-23-31-000-2001-01795-01(44548), C.P. William Barrera Muñoz.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 12 juzgada se concreta en procedimientos específicos y cómo los efectos de las decisiones adoptadas en uno de ellos pueden proyectarse sobre el otro, delimitando la posibilidad de volver a cuestionar la juridicidad de un acto administrativo. 38.
El control de legalidad de los actos administrativos se articula a través de una serie de mecanismos jurisdiccionales, cada uno con una finalidad, naturaleza y alcance específicos. En este contexto, la acción de nulidad simple y la acción de validez emergen como figuras similares, pero distintas en su concepción: aunque ambas persiguen el objetivo superior de garantizar la supremacía del ordenamiento jurídico, su diseño particular, legitimación procesal y oportunidad, las diferencian de manera sustancial.
Comprender estas particularidades no es solo un ejercicio teórico, sino una necesidad para entender la dinámica y los límites de la revisión judicial de los actos de la administración. 39. La acción de nulidad simple representa uno de los pilares del control jurisdiccional en el contencioso administrativo. Se trata de un mecanismo de naturaleza pública, objetiva y popular, consagrado en el artículo 137 del CPACA, que puede ser interpuesto por cualquier ciudadano en cualquier tiempo y sin necesidad de acreditar un interés directo o particular, lo cual subraya su función de salvaguarda del ordenamiento jurídico en abstracto.
El principal objetivo de esta acción es garantizar que los actos de la administración se expidan conforme a la Constitución y a la ley, actuando como herramienta de saneamiento constante y permanente de la juridicidad. Es esta misma finalidad la que explica su imprescriptibilidad y la legitimación universal para promoverla. 40. La acción de validez tiene un origen constitucional -artículo 305, numeral 10, de la Carta Política-, que la define como un mecanismo de control preventivo y especial, regulado en el artículo 121 del Decreto Ley 1333 de 198616.
A diferencia de la acción de nulidad, su ejercicio es de iniciativa restringida, pues únicamente el Gobernador de un departamento está facultado para promoverla y, además, solo contra los acuerdos expedidos por los concejos municipales de su jurisdicción. Su propósito no es un control a posteriori y permanente de la legalidad, sino uno que busca evitar que acuerdos, en caso de ser contrarios al orden superior, produzcan efectos jurídicos, lo que la convierte en no solo en un instrumento de control político sino también jurídico que se activa en un momento específico, previo a la consolidación del acto en el ordenamiento jurídico.
La jurisprudencia ha destacado su carácter autónomo, distinto y principal, no subsidiario de la acción de nulidad, lo que la posiciona como un mecanismo diseñado para garantizar que la descentralización y la autonomía territorial se ejerza dentro de los límites del Estado de derecho17. 41. La acción de nulidad y el medio de control de validez de los actos de los concejos municipales comparten el propósito general de garantizar la supremacía de la Constitución y la ley frente a los actos administrativos, y aunque ambas son 16 “Por el cual se expide el Código de Régimen Municipal”. 17 Sentencia C-869 de 1999.
M.P. Fabio Morón Díaz. Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 13 de naturaleza objetiva, en la medida que no se discuten derechos subjetivos sino la conformidad del acto con el orden jurídico superior, su diferencia radica en que la primera tiene carácter general, imprescriptible y puede ser ejercida por cualquier persona en cualquier tiempo, mientras que la segunda es especial, preventiva y de iniciativa restringida.
En consecuencia, el medio de control de simple nulidad actúa como una herramienta de control permanente y universal de legalidad, mientras que la segunda funciona como un control preventivo y específico, cuya oportunidad se activa en el momento mismo en que el acuerdo es expedido y antes de que el mismo inicie su vigencia. 42. Aunque estos procesos difieren en cuanto a legitimación, oportunidad y alcance, existe un punto de convergencia ineludible: los efectos de las decisiones que se adopten en ambos casos, en tanto refieren a la legalidad de un acto administrativo, se rigen por el artículo 189 del CPACA y, por ende, lo definido por el juez administrativo en la acción de validez constituye cosa juzgada respecto de ulteriores acciones de simple nulidad, aspecto que ha sido reiterado por esta Corporación18.
En esta medida, cuando un Tribunal Administrativo declara la invalidez de un acuerdo, éste desaparece del ordenamiento con fuerza de cosa juzgada absoluta, impidiendo cualquier discusión posterior bajo la acción de simple nulidad. Si, en cambio, se declara válido, el fallo genera cosa juzgada relativa, admitiendo que el acuerdo pueda ser demandado y estudiado nuevamente en sede de nulidad por vicios distintos no estudiados en la primera decisión. 43.
Lo anterior tiene sustento en que la sentencia proferida bajo la acción de validez no es un pronunciamiento accesorio ni una simple antesala de la nulidad, sino una decisión jurisdiccional independiente, con plena autoridad y efectos vinculantes, lo que impide reabrir el debate sobre los cargos de ilegalidad o inconstitucionalidad ya decididos por el Tribunal competente respecto del acuerdo municipal, efecto que además fue expresamente previsto en el artículo 121, numeral 3, del Decreto Ley 1333 de 198619, al disponer que la decisión proferida bajo la acción de validez “produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados”. 44.
En conclusión, tanto la acción de validez como la de nulidad simple constituyen medios de control que confluyen en la finalidad de salvaguardar la juridicidad objetiva de actos administrativos, por lo que las decisiones adoptadas en la primera se proyectan como verdaderos límites procesales frente a la segunda, en la medida en que constituyen cosa juzgada.
De allí que lo resuelto en el juicio de validez no pueda ser desconocido ni reabierto en sede de nulidad. 45. Lo anterior conduce a considerar que para la verificación de la cosa juzgada en la acción de nulidad simple, deberá establecerse la coincidencia del objeto — 18 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, sentencia del 10 de marzo de 2011, Rad. 08001-23-31-000-2003-01824-01(18330), C.P. Carmen Teresa Ortiz de Rodríguez, y, sentencia del 5 de diciembre de 2011, Rad. 08001-23-31-000-2004-00608-01(18270), C.P. Martha Teresa Briceño de Valencia. 19 “Practicadas las pruebas pasará el asunto al Despacho para fallo.
El Magistrado dispondrá de diez (10) días para la elaboración de la ponencia y el Tribunal de otros diez (10) días para decidir. Contra esta decisión, que produce efectos de cosa juzgada en relación con los preceptos constitucionales y legales confrontados, no procederá recurso alguno”. Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila.
Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 14 esto es, el acto administrativo cuya legalidad se cuestiona— y de la causa petendi —los cargos o motivos de ilegalidad aducidos—, mas no la identidad subjetiva de quienes intervinieron en el proceso de validez previo, por cuanto la decisión allí adoptada correspondió a un estudio objetivo de legalidad con efectos erga omnes20.
En consecuencia, la configuración de la figura en el caso concreto presupone que tanto el control como la acción recaigan sobre el mismo acuerdo municipal o parte de él, y que los cargos de ilegalidad coincidan en su esencia, toda vez que el principio de analogía de cara a la naturaleza y el objeto del control de validez, permite sostener que en éste la cosa juzgada opera en la forma prevista por el artículo 189 del CPACA, sin más condiciones a verificar.
Caso concreto 46. La Sala declarará de oficio la configuración de la cosa juzgada, en tanto el Acuerdo 016 de 2017, expedido por el concejo municipal de San Agustín – Huila, ya fue objeto de control jurisdiccional a través de la acción de validez promovida por el Gobernador del Huila, con coadyuvancia del Ministerio de Minas y Energía, y decidido mediante sentencia ejecutoriada por el Tribunal Administrativo de ese departamento.
Dicho pronunciamiento resolvió de manera definitiva los cargos de incompetencia y violación de normas superiores e insuficiencia que se adujeron contra el acto, por lo que no resulta jurídicamente viable reabrir el mismo debate en sede de nulidad simple. 47. El análisis comparativo entre lo discutido y decidido en el proceso de validez, y lo pretendido en el presente proceso, evidencia que concurren los dos presupuestos esenciales de la cosa juzgada en este tipo de acciones: (i) identidad de objeto, pues en ambos procesos se pretende la nulidad del mismo acuerdo municipal; e (ii) identidad de causa petendi, dado que los reproches de incompetencia del concejo municipal, desconocimiento del régimen constitucional y legal en materia minero-energética ya fueron formulados y resueltos en el proceso anterior.
Además, la sentencia que negó la invalidez del acuerdo es plenamente oponible al ahora demandante, conclusión que no solo se deriva del efecto general de la sentencia del Tribunal, sino que se ve reforzada por la participación activa y calificada que dicha cartera ministerial tuvo en el primer proceso como representante de la Nación, titular del derecho discutido, donde formuló los mismos cargos que ahora replica textualmente en esta nueva acción. 48.
Sobre esta base, la Sala evidenciará, con apoyo en el cotejo de los procesos, que la pretensión actual se encuentra cubierta por la cosa juzgada derivada de la sentencia de validez, cuyos efectos impiden volver a cuestionar la legalidad del acto administrativo acusado. 49. En primer lugar, existe plena identidad de objeto entre la acción de validez resuelta por el Tribunal Administrativo del Huila y la acción de nulidad simple que 20 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, sentencia del 28 de febrero de 2013, Rad. 11001-03-25-000-2007-00116-00(2229-07), C.P. Gustavo Eduardo Gómez Aranguren, y sentencia del 13 de junio de 2019, Rad. 11001-03-25-000-2010-00060-00(0520-10), C.P. William Hernández Gómez.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 15 ahora conoce esta Corporación. El acto administrativo cuestionado es exactamente el mismo: el Acuerdo 016 del 10 de junio de 2017, mediante el cual el concejo municipal de San Agustín decidió prohibir en su jurisdicción la construcción de represas y centrales hidroeléctricas, la minería a gran escala y la exploración y explotación de hidrocarburos convencionales y no convencionales.
Tanto en el proceso de validez como en la nulidad simple, la pretensión central es la exclusión de ese acuerdo del ordenamiento jurídico por considerarlo contrario a la Constitución y a la ley. 50. Así, desde el punto de vista objetivo, no hay diferencia alguna entre las dos acciones: en ambas se persigue la depuración del ordenamiento jurídico de un mismo acto administrativo de carácter general.
La coincidencia en este extremo es absoluta y por ende satisface el requisito de identidad de objeto que, conforme al artículo 303 del CGP integra uno de los presupuestos esenciales de la cosa juzgada. 51. Frente a la causa petendi, entendida como los cargos, fundamentos de ilegalidad o motivos de derecho que sustentan la pretensión de nulidad, la Sala encuentra igual identidad.
Este aspecto resulta crucial, pues como se ha expuesto, solo si las razones invocadas en ambos procesos son sustancialmente coincidentes puede predicarse la existencia de la cosa juzgada. 52. Del examen de las pruebas recaudadas, se observa que el escrito de objeciones21 del Gobernador que suscitó el proceso de validez, se asentó en que el concejo municipal carecía de competencia para imponer prohibiciones absolutas en materias minero energéticas y de hidrocarburos, advirtiendo que el acuerdo chocaba con el orden constitucional y legal que reserva a la Nación la titularidad y ordenación del subsuelo y de los recursos naturales no renovables, y poniendo de presente que la medida local no descansaba en una motivación técnica suficiente capaz de justificar la restricción general y permanente de actividades económicas lícitas, todo ello en un marco de equilibrio entre el derecho al trabajo, la libertad económica y la protección del ambiente bajo el prisma del desarrollo sostenible, que exige un soporte probatorio y técnico que el acuerdo no demuestra. 53.
Específicamente, el Gobernador invocó la violación de los artículos 1° (principio de Estado unitario), 80 (planificación estatal de recursos naturales), 332 (propiedad estatal del subsuelo), 334 (dirección general de la economía por el Estado) y 360 (condiciones de explotación fijadas por ley) de la Constitución Política, así como de los artículos 5° (propiedad estatal de los minerales) y 13 (industria minera como utilidad pública) del Código de Minas. 54.
Así mismo consta que la Nación, como titular del derecho debatido, compareció a ese juicio a través del Ministerio de Minas y Energía, no solo adhiriendo a los argumentos del escrito de objeciones, sino allegando en su escrito 21 Expediente digital, archivo “44_RECIBEMEMORIAL_anexos_11_Expedientedigi_PR_0_20251028114238442”, págs. 10 a 17.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 16 de coadyuvancia22 cargos de inconstitucionalidad e ilegalidad mucho más amplios y detallados, de manera que su intervención combinó la reafirmación de los argumentos del Gobernador con aportes adicionales que ampliaron el debate.
Entre estos nuevos fundamentos, el Ministerio desarrolló acusaciones específicas por la presunta violación del derecho al trabajo, la infracción directa a la jerarquía normativa al pretender un acuerdo municipal derogar leyes nacionales (como los códigos de minas y petróleos), el exceso en las facultades municipales en materia de ordenamiento territorial y la afectación de la prestación de servicios públicos esenciales. 55.
El Ministerio adujo la violación de los artículos 25 y 26 (Derecho al Trabajo), 58 (Utilidad Pública e Interés Social), 83 (Principio de Buena Fe), 288 (Principios de Coordinación y Concurrencia), 332 (Propiedad estatal del subsuelo), 334 (Dirección de la economía por el Estado), y 365 (Servicios Públicos) de la Constitución Política. En el plano legal, el Ministerio alegó la violación de la Ley 685 de 2001 (Código de Minas), el Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), las Leyes 142 y 143 de 1994 (Régimen de servicios públicos), la Ley 99 de 1993 (Sistema Nacional Ambiental) y la Ley 1454 de 2011 (Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial). 56.
Está también probado que el Tribunal no solo recibió y aceptó la intervención del Ministerio, sino que asumió el estudio de sus planteamientos en toda su amplitud y los resolvió de manera expresa. La sentencia23 que determinó la legalidad del acuerdo, delimitó el problema jurídico en torno a la validez del acuerdo municipal y, dentro de ese marco, sometió a contraste los cargos de la cartera ministerial y del Gobernador relativos a la competencia del concejo municipal, a la sujeción del acto al orden constitucional y legal del subsuelo, y a la suficiencia de la motivación24, con una lectura integral de las normas invocadas y de la jurisprudencia citada por la coadyuvancia. No hubo un tratamiento tangencial ni una desestimación por razones formales, sino un examen de fondo que recogió cada aspecto propuesto y lo respondió con razones verificables y con apoyo normativo y jurisprudencial. 57.
También se advierte que el Tribunal abordó los argumentos del Ministerio que iban más allá de la reiteración de las objeciones del Gobernador. La decisión dedicó consideraciones a la unidad del régimen minero energético y a la forma como esa unidad se proyecta sobre la distribución de competencias, a la compatibilidad entre las libertades económicas y la protección ambiental bajo criterios de proporcionalidad y razonabilidad.
En cada uno de estos ejes desarrolló un análisis 22 Expediente digital, archivo “44_RECIBEMEMORIAL_anexos_11_Expedientedigi_PR_0_20251028114238442”, págs. 79 a 141. 23 Expediente digital, archivo “44_RECIBEMEMORIAL_anexos_11_Expedientedigi_PR_0_20251028114238442”, págs. 157 a 195. 24 Respecto de este cargo, el Tribunal concluyó que el acuerdo municipal estaba suficientemente motivado en razones ambientales y culturales.
Determinó que las consideraciones plasmadas en el mismo dan cuenta de la importancia arqueológica del municipio de San Agustín, la cual deviene del reconocimiento del Parque Arqueológico de ese ente territorial como Monumento Nacional en el año de 1993 por parte del Consejo de Monumentos Nacionales, y en 1995 su declaración como Patrimonio de la Humanidad por la UNESCO, registrando este sitio como testimonio único y excepcional de una civilización desaparecida.
Además, el municipio se encuentra ubicado en el núcleo del Macizo Colombiano, que pertenece a la Reserva de la Biosfera Cinturón Andino, áreas de reserva para la conservación y protección del medio ambiente y recursos naturales en las que, por disposición legal de todos los órdenes y precedente jurisprudencial se encuentran excluidas de actividades que puedan traer como consecuencia la alternación del ambiente natural; explicó que, en especial, están prohibidas las actividades mineras, industriales, incluso, las hoteleras, agrícolas y ganaderas.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 17 propio, identificó las fuentes aplicables y explicó por qué el acuerdo municipal no desconocía las normas constitucionales y legales aducidas.
El carácter exhaustivo del examen judicial se aprecia en que la sentencia no se limitó a afirmar que el acuerdo es válido o inválido, sino expone por qué lo es según el alcance de la competencia local, el grado de sujeción al orden jurídico nacional y la entidad del soporte técnico exigible para restringir actividades y derechos. De este modo, la sentencia recogió y depuró el conjunto de razones del Ministerio, tanto las que coincidían con las objeciones del Gobernador como las que fueron propias de la autoridad sectorial, y fijó una respuesta jurisdiccional explícita respecto de todas ellas. 58.
Visto lo anterior, el hecho que resulta determinante para el análisis de la cosa juzgada en el caso concreto es que el escrito de coadyuvancia presentado por el Ministerio en el proceso de validez es exactamente el mismo que se presenta ahora como demanda de nulidad en este proceso. No se trata de una similitud de cargos o de una reiteración de la tesis jurídica, sino de una reproducción textual y literal de los fundamentos de derecho, al punto que los encabezados de los cargos, las transcripciones normativas y jurisprudenciales, la estructura de la argumentación y los párrafos que los desarrollan, son idénticos en ambos documentos, revelando que el texto que en su momento respaldó las objeciones en el juicio de validez es el mismo que ahora pretende reabrir el debate mediante la acción de nulidad, que los cargos y fundamentos que ahora se plantean en sede de nulidad ya fueron resueltos en el proceso de validez, y que la discusión que se pretende reintroducir carece de novedad frente a lo decidido por el Tribunal. 59.
La siguiente tabla comparativa permite ilustrar lo expuesto de manera más clara respecto de cada uno de los cargos de nulidad: Cargo / Temática Coadyuvancia (Proceso de Validez - Rad. 2017-00380-00) Demanda proceso de nulidad Decisión del Tribunal Violación del Derecho al Trabajo Título: “EL ACTO ADMINISTRATIVO ES INCONSTITUCIONAL POR SER VIOLATORIO DEL DERECHO AL TRABAJO…” Sustento de la Violación: " con lo dispuesto en el Acuerdo impugnado no solo se prohíbe el desarrollo de unas actividades extractivas con ello se impide que trabajadores de todos los niveles puedan desempeñar labores productivas en dicho Municipio y por tanto, vulnerando derechos fundamentales y conexos de trabajadores " Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 25 y 26 C.P. Sentencia T- 438 de 2015.
Título: “CARGO PRIMERO. EL ACTO ADMINISTRATIVO ES INCONSTITUCIONAL POR SER VIOLATORIO DEL DERECHO AL TRABAJO…” Sustento de la Violación: " con lo dispuesto en el Acuerdo impugnado no solo se prohíbe el desarrollo de unas actividades extractivas con ello se impide que trabajadores de todos los niveles puedan desempeñar labores productivas en dicho Municipio y por tanto, vulnerando derechos fundamentales y conexos de trabajadores " Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 25 y 26 C.P. Sentencia T- 438 de 2015.
Concluyó que, aunque la construcción y operación de centrales hidroeléctricas, sobre todo en el departamento del Huila, conlleva el aprovechamiento de este tipo de energías renovables y la eventual generación de fuentes de empleo, también lo es que la autoridad local no puede sustraerse de sus atribuciones para adoptar medidas encaminadas a preservar el medio ambiente dado el impacto multidimensional de estas actividades.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 18 Derogación de Normas Superiores Título: "EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO NO TIENE LA FACULTAD LEGAL DE DEROGAR LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES-NORMAS DE MAYOR JERARQUÍA." Sustento de la Violación: " resulta que en la parte considerativa del Acuerdo, no se encuentra ninguna norma que otorgue la facultad constitucional o legal que le conceda a un Concejo Municipal la posibilidad de derogar disposiciones de mayor jerarquía " Normas y jurisprudencia invocada: Ley 685 de 2001 (Código de Minas), Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), Ley 99 de 1993, y leyes 142 y 143 de 1994.
No se especifican artículos. Sentencia C-037 de 2000. Título: "CARGO SEGUNDO. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO NO TIENE LA FACULTAD LEGAL DE DEROGAR LA CONSTITUCIÓN Y LAS LEYES -NORMAS DE MAYOR JERARQUÍA." Sustento de la Violación: " resulta que en la parte considerativa del Acuerdo, no se encuentra ninguna norma que otorgue la facultad constitucional o legal que le conceda a un Concejo Municipal la posibilidad de derogar disposiciones de mayor jerarquía " Normas y jurisprudencia invocada: Ley 685 de 2001 (Código de Minas), Decreto 1056 de 1953 (Código de Petróleos), Ley 99 de 1993, y leyes 142 y 143 de 1994.
No se especifican artículos. Sentencia C-037 de 2000. Definió que el ejercicio de las competencias del concejo municipal a través de la expedición del acto demandado no soslaya preceptiva constitucional ni legal alguna, pues las entidades territoriales tienen autonomía para desempeñar sus funciones de planeación y ordenamiento territorial, y en ejercicio de estas facultades, pueden determinar la explotación de los recursos del subsuelo de su jurisdicción. El acto excede las competencias de los concejos municipales (principio unitario vs. autonomía) Título: "EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO EXCEDE POR MUCHO LAS COMPETENCIAS Y FACULTADES DE ALCALDES Y CONCEJOS MUNICIPALES." Sustento de la Violación: " el Acuerdo No. 016 de 2017 es abiertamente ilegal y violatorio de la Ley 1454 de 2011, el Concejo Municipal excedió sus competencias, si se tiene en cuenta que la mencionada Ley establece las facultades de los diferentes órdenes en relación con el Ordenamiento de territorio, señalando que la disposición sobre el mismo ha de ser concertada con los diferentes órdenes”.
Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 1 y 288 C.P., Ley 1454 de 2011 (Arts. 1,3, 26 y 29). Sentencias T-445 de 2016 y C- 579 de 2001 (salvamento de voto). Título: "CARGO TERCERO. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO EXCEDE POR MUCHO LAS COMPETENCIAS Y FACULTADES DE ALCALDES Y CONCEJOS MUNICIPALES." Sustento de la Violación: " el Acuerdo No. 016 de 2017 es abiertamente ilegal y violatorio de la Ley 1454 de 2011, el Concejo Municipal excedió sus competencias, si se tiene en cuenta que la mencionada Ley establece las facultades de los diferentes órdenes en relación con el Ordenamiento de territorio, señalando que la disposición sobre el mismo ha de ser concertada con los diferentes órdenes”.
Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 1 y 288 C.P., Ley 1454 de 2011 (Arts. 1,3, 26 y 29). Sentencias T-445 de 2016 y C- 579 de 2001 (salvamento de voto). Concluyó que las entidades territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y con ello garantizar la protección del medioambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera o cualquier otra que conlleve la extracción o explotación de recursos naturales no renovables.
Afirmó que la competencia para regular el ordenamiento territorial en materia de proyectos relacionados con el abastecimiento energético a través del uso de fuentes hídricas y la extracción y explotación de recursos naturales no renovables, no recae exclusivamente en el Gobierno Nacional, pues los mandatarios y corporaciones locales tienen autonomía administrativa en el ordenamiento de sus territorios.
Restricción de la prestación de servicios públicos Título: "EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO RESTRINGE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS." Sustento de la Violación: " lo decidido en el Acto Administrativo desconoce la importancia de la Industria Minero Energética para la prestación de los servicios públicos domiciliarios y por tanto, Título: "CARGO CUARTO. EL ACTO ADMINISTRATIVO DEMANDADO RESTRINGE LA PRESTACIÓN DE SERVICIOS PÚBLICOS." Sustento de la Violación: " lo decidido en el Acto Administrativo desconoce la importancia de la Industria Minero Energética para la prestación de los servicios públicos domiciliarios y por tanto, El Tribunal descartó el cargo, privilegiando la autonomía local en materia ambiental.
Concluyó que las autoridades deben ejercer estricta vigilancia y control sobre aquellas actividades que conllevan la extracción de recursos no renovables y por ello pueden impartir instrucciones respecto de la utilización eficiente del Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila.
Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 19 limita la capacidad de la Nación para poder satisfacer las necesidades básicas insatisfechas de los ciudadanos que habitan todo el territorio nacional " Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 334, 365 y 367 C.P. Declaración de Río. Sentencia C- 450 de 1995. limita la capacidad de la Nación para poder satisfacer las necesidades básicas insatisfechas de los ciudadanos que habitan todo el territorio nacional " Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 334, 365 y 367 C.P. Declaración de Río. Sentencia C- 450 de 1995. recurso, su preservación, disponibilidad y aprovechamiento.
El concejo municipal puede actuar de manera preventiva evitando el deterioro ambiental y la violación de derechos fundamentales de los habitantes del municipio, dado que las actividades extractivas, así cuenten con las autorizaciones previstas en la Ley, ocasionan graves impactos. Falta de competencia en materia de utilidad pública e interés social, particularmente en materia energética Título: "FALTA DE COMPETENCIA -SON LAS AUTORIDADES DEL ORDEN NACIONAL QUIENES DEBEN DECLARAR LA DISPOSICIÓN Y USO DE LAS FUENTES HÍDRICAS PARA ACTIVIDADES DE GENERACIÓN DE ENERGÍA." Sustento de la Violación: “la generación de energía es un tema de competencia del Estado, bajo el entendido de la prestación de un servicio público para la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de todos los ciudadanos que habitan el territorio nacional (…) no puede un Municipio, negar o restringir la facultad constitucional y legal que tiene el Estado colombiano para declarar la utilidad pública de proyectos hidroeléctricos bajo los cuales se busca la satisfacción de derechos constitucionales de primera generación” Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 58, 332 y 334 C.P. Leyes 56 de 1981 (Arts. 16 y 17) y 143 de 1994 (arts. 2 a 5).
Sentencias C- 619 de 2015 y C-123 de 2014. Título: "CARGO QUINTO. FALTA DE COMPETENCIA - SON LAS AUTORIDADES DEL ORDEN NACIONAL QUIENES DEBEN DECLARAR LA DISPOSICIÓN Y USO DE LAS FUENTES HÍDRICAS PARA ACTIVIDADES DE GENERACIÓN DE ENERGÍA." Sustento de la Violación: “la generación de energía es un tema de competencia del Estado, bajo el entendido de la prestación de un servicio público para la satisfacción de las necesidades básicas insatisfechas de todos los ciudadanos que habitan el territorio nacional (…) no puede un Municipio, negar o restringir la facultad constitucional y legal que tiene el Estado colombiano para declarar la utilidad pública de proyectos hidroeléctricos bajo los cuales se busca la satisfacción de derechos constitucionales de primera generación” Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 58, 332 y 334 C.P. Leyes 56 de 1981 (Arts. 16 y 17) y 143 de 1994 (arts. 2 a 5).
Sentencias C- 619 de 2015 y C-123 de 2014. El Tribunal sostuvo que la competencia de los entes territoriales para ordenar el territorio y para reglamentar los usos del suelo, ejercida a través de las autoridades locales, es decir, el Concejo y el Alcalde están facultados para adoptar normas y medidas sobre las actividades que puedan desarrollarse en el territorio del municipio.
El acto demandado no refiere a una actividad minero – energética ya autorizada que conlleve la exploración y extracción de recursos naturales renovables o la implementación de centrales hidroeléctricas que permitan considerar que se hacía indispensable la concurrencia de las autoridades de los demás niveles. Propiedad estatal sobre el subsuelo y los recursos naturales no renovables Título: “ESTADO - PROPIETARIO DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES” Sustento de la Violación: “En concordancia con lo enunciado, tenemos que el Estado es propietario de los recursos naturales no renovables sin importar donde se encuentre (Suelo o Subsuelo), de tal forma que la Honorable Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con tal situación, Título: “ESTADO - PROPIETARIO DE LOS RECURSOS NATURALES NO RENOVABLES” Sustento de la Violación: “En concordancia con lo enunciado, tenemos que el Estado es propietario de los recursos naturales no renovables sin importar donde se encuentre (Suelo o Subsuelo), de tal forma que la Honorable Corte Constitucional se ha pronunciado en relación con tal situación, El Tribunal reiteró que las entidades territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y con ello garantizar la protección del medioambiente, incluso, si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera o cualquier otra que conlleve la extracción o explotación de recursos naturales no renovables.
Citando la C-123 de 2014, determinó que la propiedad nacional no anula la competencia municipal Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 20 resaltando el mencionado derecho y estableciendo los parámetros para su manejo, en el marco de observancia de la Constitución Política” Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 80, 332, 334 y 360 C.P. Código de Minas (Arts. 5, 7 y 10).
Sentencia C-983 de 2010. resaltando el mencionado derecho y estableciendo los parámetros para su manejo, en el marco de observancia de la Constitución Política” Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 80, 332, 334 y 360 C.P. Código de Minas (Arts. 5, 7 y 10). Sentencia C-983 de 2010. para reglamentar los usos del suelo.
Competencia exclusiva del Gobierno Nacional respecto de las represas Título: “DECISIÓN SOBRE LA PROHIBICIÓN O NO DE LA CONSTRUCCIÓN DE REPRESAS - RESERVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO NACIONAL”. Sustento de la Violación: “…de conformidad con la facultad conferida al Estado … para dirigir la economía en el marco del Desarrollo Sostenible, lo cual incluye desde luego poder construir las represas que sean necesarias… no se pueden prohibir las construcciones de Represas, Acueductos o Distritos de Riego de tajo en el Municipio, las cuales están garantizadas en la Constitución Política…” Normas y jurisprudencia invocada: Art. 58 C.P. Ley 143 de 1994 y sentencia C-259 de 2016.
Título: “CARGO SÉPTIMO. DECISIÓN SOBRE LA PROHIBICIÓN O NO DE LA CONSTRUCCIÓN DE REPRESAS -RESERVA EXCLUSIVA DEL GOBIERNO NACIONAL”. Sustento de la Violación: “…de conformidad con la facultad conferida al Estado … para dirigir la economía en el marco del Desarrollo Sostenible, lo cual incluye desde luego poder construir las represas que sean necesarias… no se pueden prohibir las construcciones de Represas, Acueductos o Distritos de Riego de tajo en el Municipio, las cuales están garantizadas en la Constitución Política…” Normas y jurisprudencia invocada: Art. 58 C.P. Ley 143 de 1994 y sentencia C-259 de 2016.
El Tribunal, en adición a lo indicado respecto de la competencia de los municipios para restringir actividades en su jurisdicción, explicó que la autoridad municipal con la expedición del acto demandado, lo que hizo fue mantener lo aprobado en el PBOT, el cual hace referencia a que San Agustín pertenece a la Reserva de la Biosfera Cinturón Andino, y que ya prohíbe de manera enfática, entre otras actividades, la construcción de represas, en tanto impactan esta área de especial importancia ecológica.
Falta de competencia para autorizar el desarrollo de la industria minera Título: “FALTA DE COMPETENCIA -SON LAS AUTORIDADES DEL ORDEN NACIONAL CON LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES Y LEGALES ESTABLECIDAS, QUIENES DEBEN AUTORIZAR EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA MINERA, COMO ACTIVIDAD DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS GENERAL”.
Sustento de la Violación: “…el gobierno nacional ha de articularse con el gobierno local, en pro de establecer las medidas de protección que consideren pertinentes para efectos de materializar la ejecución de actividades de exploración y explotación minera, sin que ello implique una facultad para prohibir la realización de actividades mineras en el territorio, pues el presupuesto jurisprudencia! inhibe la facultad Título: “CARGO OCTAVO. FALTA DE COMPETENCIA - SON LAS AUTORIDADES DEL ORDEN NACIONAL CON LAS FACULTADES CONSTITUCIONALES Y LEGALES ESTABLECIDAS, QUIENES DEBEN AUTORIZAR EL DESARROLLO DE LA INDUSTRIA MINERA, COMO ACTIVIDAD DE UTILIDAD PÚBLICA E INTERÉS GENERAL”.
Sustento de la Violación: “…el gobierno nacional ha de articularse con el gobierno local, en pro de establecer las medidas de protección que consideren pertinentes para efectos de materializar la ejecución de actividades de exploración y explotación minera, sin que ello implique una facultad para prohibir la realización de actividades mineras en el territorio, pues el presupuesto jurisprudencia! inhibe la facultad El Tribunal determinó que las entidades territoriales poseen la competencia para regular el uso del suelo y con ello garantizar la protección del medioambiente, incluso si al ejercer dicha prerrogativa terminan prohibiendo la actividad minera o cualquier otra que conlleve la extracción o explotación de recursos naturales no renovables.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 21 de las entidades territoriales para prohibir la actividad minera en su jurisdicción ” Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 58, 288, 332, 334 C.P. Código de Minas (Arts. 13 y 37).
Sentencias C-123 de 2014, C- 273 de 2016. de las entidades territoriales para prohibir la actividad minera en su jurisdicción ” Normas y jurisprudencia invocada: Arts. 58, 288, 332, 334 C.P. Código de Minas (Arts. 13 y 37). Sentencias C-123 de 2014, C- 273 de 2016. Principios de buena fe y confianza legítima Título: “VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE - CONFIANZA LEGÍTIMA DE LA INDUSTRIA EXTRACTIVA SOSTENIBLE QUE SE DESARROLLA EN EL PAÍS”.
Sustento de la Violación: “Con la realización con el Acto Administrativo demandado, se estaría vulnerando el principio constitucional de la buena fe, expresado en la confianza legítima de la industria extractiva que ejecuta proyectos que posibilitan el mejoramiento de las rentas locales y nacionales…” Normas y jurisprudencia invocada: Art. 83 C.P. y sentencia T-308 de 2011.
Título: “CARGO NOVENO. VULNERACIÓN DEL PRINCIPIO DE LA BUENA FE - CONFIANZA LEGÍTIMA DE LA INDUSTRIA EXTRACTIVA SOSTENIBLE QUE SE DESARROLLA EN EL PAÍS”. Sustento de la Violación: “Con la realización con el Acto Administrativo demandado, se estaría vulnerando el principio constitucional de la buena fe, expresado en la confianza legítima de la industria extractiva que ejecuta proyectos que posibilitan el mejoramiento de las rentas locales y nacionales…” Normas y jurisprudencia invocada: Art. 83 C.P. y sentencia T-308 de 2011.
La confianza de los administrados no asegura la inmutabilidad de decisiones públicas cuando existen razones constitucionales y legales para ajustar la regulación. Al declarar que el municipio actuó dentro de sus facultades legales y constitucionales, el Tribunal determinó que la expedición del Acuerdo no fue un acto arbitrario, sino el ejercicio legítimo de una competencia. Por lo tanto, al desestimar los cargos de ilegalidad e inconstitucionalidad, desestimó la violación de la confianza legítima. 60.
En consecuencia, de las pruebas obrantes en el expediente se concluye que: (i) en el proceso de validez previo y en esta acción de nulidad simple, se controvirtió la legalidad del mismo acto —Acuerdo 016 del 10 de junio de 2017 del concejo municipal de San Agustín (Huila)—, cuyo contenido prohibitivo fue expresamente delimitado en ambos trámites, referidos a la exploración y explotación minero- energética e hidrocarburífera en esa jurisdicción; y (ii) los cargos formulados por el Ministerio en la presente demanda de nulidad, no son argumentos nuevos, sino la reproducción textual de los mismos cargos que esa cartera ministerial, en representación de la Nación como titular del derecho debatido, esgrimió dentro del proceso de validez anterior, los cuales fueron estudiados y resueltos por el Tribunal competente. 61.
En este contexto, se configuran de manera plena los presupuestos de la cosa juzgada. La existencia de identidad de objeto y de causa petendi impide a esta Corporación volver a pronunciarse sobre los mismos cuestionamientos ya resueltos en sentencia ejecutoriada, pues ello vulneraría los principios de seguridad jurídica, economía procesal y respeto por la función jurisdiccional. 62.
Finalmente, la Sala aclara que la decisión que se adopta no desconoce ni desvirtúa la línea trazada por esta Subsección en la sentencia de 31 de julio de Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 22 202425, en la que, al conocer de la nulidad del acuerdo municipal de Mocoa que prohibió “el desarrollo de actividades mineras de metales y la gran y mediana minería de los demás minerales”, se reiteró que la minería es una actividad lícita, declarada de utilidad pública e interés social, sometida a un régimen jurídico nacional, exhaustivo y exclusivo, en el cual la propiedad del subsuelo y de los recursos naturales no renovables radica en el Estado y la definición de las condiciones de su explotación corresponde al legislador y a las autoridad minera.
En ese mismo precedente se destacó que los concejos municipales, si bien gozan de autonomía para ordenar el uso del suelo y proteger el medio ambiente, no pueden, so pretexto de tales competencias, modificar o derogar las reglas legales que rigen la industria minera ni mucho menos prohibir de manera absoluta su ejercicio en su jurisdicción, por tratarse de un asunto de interés nacional que excede el ámbito meramente local. 63.
De igual forma, se reconoce la doctrina fijada por la Corte Constitucional en la sentencia SU-095 de 2018, según la cual ni el Gobierno Nacional está habilitado para imponer de manera unilateral la ejecución de proyectos minero-energéticos, ni las entidades territoriales pueden erigirse en titulares de un poder de veto general frente a tales actividades.
Dicho fallo, al reconstruir la tensión entre el Estado unitario y la autonomía territorial, subrayó que la cláusula de unidad del ordenamiento, la titularidad estatal sobre los recursos del subsuelo y la existencia de un régimen nacional de la minería impiden que las corporaciones públicas locales utilicen los instrumentos de ordenamiento territorial para excluir por completo una actividad económica que la Constitución y la ley han reconocido, regulado y promovido, al tiempo que impone a las autoridades nacionales un deber correlativo de coordinación, concurrencia y diálogo con los entes territoriales, que ha dado lugar, entre otros desarrollos, a estrategias de relacionamiento y articulación como las diseñadas por la Agencia Nacional de Minería. 64.
Justamente, por acoger esa misma visión, la Sala no afirma en este caso que los concejos municipales tengan competencia para expedir vetos generales en materia minero-energética, ni se aparta del precedente constitucional o contencioso que niega esa potestad. Lo que se constata es que el Acuerdo 016 de 2017 del concejo municipal de San Agustín ya fue sometido a un control objetivo de legalidad mediante la acción de validez, en cuyo marco se analizó específicamente su conformidad con el reparto competencial en materia de minería, así como con el modelo de Estado unitario, descentralizado y con autonomía territorial, y se concluyó que el acto se ajustaba a la normatividad aplicable.
Esa decisión previa recayó sobre los mismos cargos de incompetencia e infracción de normas superiores que en esta sede se formulan, de forma idéntica y frente al mismo acto, de manera que existe una definición en sentencia ejecutoriada de los precisos reproches que ahora se plantean por la parte actora, lo que constituye una barrera insuperable para reabrir el debate mediante una nueva acción de nulidad simple. 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, sentencia del 31 de julio de 2024, Exp. 110010326000-2021-00102-00 (66981), C.P. José Roberto Sáchica Méndez.
Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 23 65. En estas condiciones, la Sala se encuentra vinculada por la fuerza de la cosa juzgada y por los principios de seguridad jurídica, economía procesal y respeto a la autoridad de las decisiones judiciales, lo que impide reabrir un debate que ya fue zanjado de manera definitiva.
Proferir ahora un pronunciamiento de fondo orientado a invalidar el acto equivaldría, en la práctica, a adelantar un juicio de revisión de la sentencia de validez por una vía procesal no prevista por el ordenamiento, desbordando el diseño del control objetivo de legalidad y afectando la estabilidad de las decisiones judiciales. La sola divergencia con la forma concreta en que el juez de la acción de validez aplicó los precedentes constitucionales y contencioso– administrativos sobre la distribución de competencias en materia minero–energética no faculta a la Sala para desconocer los efectos de la cosa juzgada ni para “corregir” un fallo ejecutoriado mediante una nueva demanda contra el mismo acuerdo y con un pliego de cargos que replica, sin variaciones sustanciales, los reproches ya desestimados. 66.
Atendiendo a lo expuesto, la presente decisión se limita a reconocer que los específicos cargos de nulidad propuestos en esta ocasión en contra del Acuerdo 016 de 2017 ya fueron definidos por una sentencia con efectos generales que goza de estabilidad, y que la única respuesta compatible con el marco legal y procesal vigente, es declarar probada la excepción de cosa juzgada y ordenar el archivo de la actuación. Costas 67.
Dado que en este asunto se ventila un interés público, consistente en el control abstracto y objetivo de la legalidad del acto administrativo debatido, la Sala se abstendrá de condenar en costas, en virtud de lo establecido en el artículo 188 del CPACA. III. PARTE RESOLUTIVA 68. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, en Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la Ley, FALLA:
PRIMERO: DECLARAR probada, de oficio, la excepción de cosa juzgada.
SEGUNDO: Sin condena en costas.
TERCERO: ARCHIVAR el proceso de la referencia, una vez se encuentre en firme esta providencia.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Radicación: 11001-03-26-000-2023-00176-00 (70580) Demandante: Nación – Ministerio de Minas y Energía Demandado: Municipio de San Agustín, Huila. Referencia: Nulidad (Artículo 137 del CPACA) 24 FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE MARÍA ADRIANA MARÍN FERNANDO ALEXEI PARDO FLÓREZ FIRMADO ELECTRÓNICAMENTE JOSÉ ROBERTO SÁCHICA MÉNDEZ VF Nota: se deja constancia de que esta providencia fue aprobada por la Sala en la fecha de su encabezado y que se suscribe de forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema permite validar la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/documentos/evalidador Igualmente puede acceder al aplicativo de validación escaneando con su teléfono celular el código QR que aparece a la derecha.