Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (601) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN A MAGISTRADO PONENTE: JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Bogotá, D.C., veintitrés (23) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Nulidad y restablecimiento del derecho – Ley 1437 de 2011 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00171 02 (6639-2024) Demandante: Yamel del Pilar Forero Colmenares Demandado: Nación (Rama Judicial, Dirección Ejecutiva de Administración Judicial) Tema: Prima especial, artículo 14 de la Ley 4.ª de 1992.
Decisión: Se modifican los numerales tercero y cuarto a efectos de precisar el reconocimiento de los derechos no prescritos. Se revoca parcialmente el numeral cuarto, que reconoció las diferencias salariales y prestacionales prescritas y se confirma en lo demás. La Sala1 decide el recurso de apelación interpuesto por la entidad demandada contra la sentencia de primera instancia expedida el 17 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá. I.
ANTECEDENTES. Demanda 1. La señora Yamel del Pilar Forero Colmenares instauró demanda en ejercicio del medio de control de la referencia con el objeto de que se declare la nulidad de la Resolución 5256 del 2 de septiembre de 20152, por medio de la cual se resolvió el recurso de apelación que le negó su petición, confirmando la decisión. 2.
A título de restablecimiento del derecho reclamó el reconocimiento y pago la diferencia salarial y prestacional entre lo recibido y lo que debió recibir desde el 1o de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2007 y la indexación de la condena. Además, solicitó el pago de intereses moratorios desde la ejecutoria de la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado. 1 Si bien es cierto que el doctor Luis Eduardo Mesa Nieves se manifestaba impedido para conocer del asunto al tener vigente un proceso cuyas pretensiones estaban encaminadas al reconocimiento de la prima especial prevista en el artículo 14 de la Ley 4a de 1992, también lo es que por medio de la sentencia del 16 de septiembre de 2025 expedida por el Tribunal Administrativo de Córdoba, que se encuentra en firme, fue resuelta dicha controversia; razón por la cual integra la Sala que resuelve este asunto. 2 Véase la reforma a la pretensión de nulidad en los folios 114 a 115 del expediente digitalizado.
Índice 55 de SAMAI de Tribunal, la cual fue aceptada durante la audiencia inicial. 2 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00171 02 (6639-2024) Demandante: Yamel del Pilar Forero Colmenares 3. Adujó que laboró en la Rama Judicial como juez de la República desde el 5 de marzo de 1992 hasta el 9 de diciembre de 20083 y que el 9 de septiembre de 2014 presentó reclamación ante la entidad demandada con el fin de lograr el reconocimiento y pago de las diferencias salariales y prestacionales adeudadas, la cual fue resuelta desfavorablemente mediante el acto acusado, los cuales deben declararse nulos porque violan los artículos 1, 2, 5, 12, 13, 25, 53 y 209 constitucionales, 2 y 14 de la Ley 4a de 1992; además de desconocer el precedente del Consejo de Estado sobre la materia, al no comprender que el mencionado emolumento es adicional al salario.
Contestación de la demanda4. 4. La Rama Judicial se opuso a las pretensiones de la demanda alegando que la prima especial no tiene carácter salarial salvo para efectos pensionales de conformidad con lo decidido en la sentencia C 279 de 19965; adicionalmente, precisó que los fallos de nulidad citados por el demandante no son aplicables a la Rama Judicial pues versan sobre aspectos salariales de los empleados de la Fiscalía General de la Nación. Por último, aseveró que aplicó el régimen legal vigente.
Formuló las excepciones de cobro de lo no debido y la innominada. Sentencia apelada6. 5. El Tribunal Administrativo de Boyacá declaró la nulidad del «oficio DESTJ14- 2308 del 16 de septiembre de 2014»7; precisó que la prima especial es un emolumento adicional a la asignación básica sin carácter salarial, conforme a lo expuesto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y 2 de septiembre de 2019 de la Sala de Conjueces de la Corporación8.
Declaró no probadas las excepciones alegadas, salvo la de prescripción, la cual abarcó los derechos causados con anterioridad al 9 de septiembre de 2011, salvo en los aportes en Seguridad Social en Pensiones. En esa medida, ordenó el reajuste de los salarios y prestaciones sociales incluyendo el 30% de la asignación básica que fue descontada para tenerla a título de prima especial durante todo el tiempo que le fue reconocida la prima hasta que haya desempeñado u ocupe el cargo de juez de la República.
Recurso de apelación. 6. Inconforme con la decisión, la entidad demandada interpuso recurso de apelación9, centró su reparo en que el reconocimiento ordenado desconoce el régimen 3 Así se indicó en el hecho 1 de la demanda, aunque con las pruebas allegadas se demostró que laboró hasta 2011. 4 Folios 97 a 100 del expediente digitalizado en el índice 55 de SAMAI de Tribunal. 5 Corte Constitucional, Sentencia C- 279 de 1996 conjuez ponente, Hugo Palacios Mejía 6 Índice 69 de SAMAI de Tribunal. 7 Se aclara que ese era uno de los actos demandados antes de la reforma de la demanda, en la cual se le excluyó de la pretensión de nulidad. 8 Sentencia del 29 de abril de 2014, radicación: 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) conjuez ponente: María Carolina Rodríguez Ruiz;
Sentencia del 2 de septiembre de 2019, radicación 41001 23 33 000 2016 00041 02 (2204-18) conjuez ponente, Carmen Anaya de Castellanos 9 Índice 74 de SAMAI de Tribunal. 3 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00171 02 (6639-2024) Demandante: Yamel del Pilar Forero Colmenares salarial vigente y supera el tope salarial previsto para el cargo ocupado por la actora y en la incongruencia que contiene la sentencia apelada respecto al reconocimiento del ajuste en los aportes en pensiones, pues no fue solicitado por la demandante.
II. TRÁMITE EN SEGUNDA INSTANCIA. 7. Mediante auto del 20 de febrero de 2025 se admitió el recurso de apelación10. No hubo ningún pronunciamiento durante esta etapa. III. CONSIDERACIONES. Competencia. 8. De conformidad con lo previsto en el artículo 150 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA), modificado por los artículos 615 del Código General del Proceso (CGP) y 26 de la Ley 2080 de 2021, el Consejo de Estado es competente para resolver los recursos de apelación interpuestos contra las sentencias dictadas en primera instancia por los Tribunales Administrativos.
Problema jurídico. 9. En concordancia con el reparo concreto formulado en el recurso de apelación, esta Sala debe determinar si el Tribunal Administrativo de Boyacá se equivocó al ordenar el reajuste de los aportes pensionales de la demandante, debido a que ello es incongruente con lo solicitado en la demanda, y si erró al omitir considerar el tope salarial previsto para el cargo de juez de la República.
Análisis del problema jurídico 10. Examinado el caso concreto, la Sala anuncia que se modificarán los numerales tercero y cuarto de su parte resolutiva con el fin de ajustar la orden dada a la entidad demandada respecto de los derechos no prescritos, se revocará parcialmente el numeral cuarto, para negar las diferencias salariales y prestacionales que están afectadas por prescripción y se confirmará en lo demás la sentencia. 11.
El primer problema jurídico se circunscribe a señalar que el reconocimiento ordenado desconoce el régimen salarial vigente, la Sala no comparte dicha interpretación porque tal y como lo interpretó el Tribunal, la prima especial constituye un emolumento adicional a la asignación básica. Sin embargo, dicha prima es diferente al 30% que erradamente fue descontado de la remuneración mensual para tenerlo a título de prima especial, pues este último sí tiene carácter salarial e incidencia prestacional, toda vez que es un porcentaje de la remuneración básica que fue descontado del salario, de ahí que haya sido acertado su reconocimiento y la reliquidación de las prestaciones sociales con base en él, determinación que no desconoce el régimen salarial vigente, sino que reivindica el derecho que no fue reconocido, debido a una interpretación errada de la normativa que regulaba la materia. 10 Índice 5 de SAMAI 4 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00171 02 (6639-2024) Demandante: Yamel del Pilar Forero Colmenares 12.
Ahora bien, la entidad sostiene que de ninguna manera se puede desatender el tope salarial establecido por el Gobierno Nacional. En efecto, al revisar la sentencia apelada se observa que se omitió pronunciamiento frente a ello, por consiguiente, resulta necesario condicionar el reconocimiento al que haya lugar a tener en consideración el límite remuneratorio del cargo ocupado por la demandante11, al tenor de lo establecido en el Decreto 1251 de 2009 y demás decretos salariales anuales. 13.
En cuanto al segundo problema jurídico, consiste en cuestionar que el Tribunal ordenó realizar los aportes con destino al Sistema de Seguridad Social en Pensiones de la demandante; al respecto, se debe mencionar que dichos aportes constituyen un derecho imprescriptible e irrenunciable12 a favor del trabajador y por virtud de lo dispuesto en el artículo 17 de la Ley 100 de 1993 son obligatorios, por lo tanto, no resulta equivocada la decisión del a quo al ordenar los mismos, pues sí fueron solicitados en la demanda13, luego no se configura la incongruencia planteada, así como tampoco resulta desacertado que los haya dispuesto por periodos previos al 9 de septiembre de 2011, fecha a partir de la cual se declaró la prescripción trienal de los demás derechos reclamados, toda vez que los mencionados aportes no son susceptibles de prescripción. En consecuencia, no prospera el reparo planteado por la entidad demandada. 14.
Sin embargo, es oportuno precisar que si bien en la motivación de la sentencia apelada se concluyó que la demandante tiene derecho al reajuste de sus aportes pensionales causados durante todo el tiempo de su vinculación como juez de la República, lo que se vio reflejado en el numeral CUARTO, subnumeral III de la parte resolutiva; sin embargo, en la demanda la pretensión se limitó al lapso comprendido entre el 1o de enero de 1993 y el 31 de diciembre de 2007, razón por la cual en virtud del principio de congruencia dispuesto en el artículo 281 del CGP, es necesario modificar la orden dada al respecto para delimitar el lapso de reconocimiento de dichos aportes por el periodo solicitado14. 15.
De igual manera se deberá precisar que el pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al fondo al que se encuentre afiliada esta, sin que en ningún caso se supere el tope salarial, conforme a lo expuesto previamente. 11 Para el cargo de juez de la República el tope remuneratorio, a partir de 2009, está dado por el Decreto 1251 de 2009. 12 La sentencia del 25 de agosto de 2016, radicación 23001 23 33 000 2013 00260 01 (0088-15) consejero ponente, Carmelo Perdomo Cuéter, precisó: «la Sala aclara que la prescripción extintiva no es dable aplicar frente a los aportes para pensión, en atención a la condición periódica del derecho pensional, que los hace imprescriptibles, pues aquellos se causan día a día y en tal sentido se pueden solicitar en cualquier época, mientras que las prestaciones sociales y salariales, al ser pagadas por una sola vez, sí son susceptibles del mencionado fenómeno, por tener el carácter de emolumentos económicos temporales». 13 En la pretensión 5 de la demanda se solicitó el «pago de las diferencias de lo pagado por concepto de [ ] y demás emolumentos que debió percibir mi poderdante en razón del 30% adicional que se dejó de pagar por el mencionado periodo».
Emolumentos dentro de los cuales se encuentras las diferencias de los aportes pensionales. 14 Según certificado laboral con fecha de expedición 2 de julio de 2015, la demandante laboró en la entidad, en el cargo de juez, durante el periodo mencionado e, incluso hasta el 31 de agosto de 2011. Folios 5 a 6 del expediente digitalizado. Índice 55 de SAMAI de Tribunal. 5 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00171 02 (6639-2024) Demandante: Yamel del Pilar Forero Colmenares 16.
Por otra parte, se aprecia que en el numeral tercero de la parte resolutiva de la sentencia se declaró la nulidad del oficio DESTJ14-2308 del 16 de septiembre de 2014. Sobre ello se debe indicar que aunque en el escrito original de la demanda se solicitaba la nulidad del mencionado acto, en la reforma de las pretensiones de la demanda se reemplazó dicha pretensión para deprecar exclusivamente la nulidad de la Resolución 5256 del 2 de septiembre de 2015.
En esa medida, se debe modificar la decisión para identificar en forma correcta el acto anulado. 17. Bajo la misma consideración es indispensable modificar el primer párrafo del numeral CUARTO de la parte resolutiva de la sentencia apelada, pues, por error se mencionó que la demandante es ALDA NUBIA SOLER RUBIO, cuando, en realidad, es YAMEL DEL PILAR FORERO COLMENARES. 18.
De otro lado y sin perjuicio de lo dicho en el párrafo 11 que antecede, es oportuno indicar que el reconocimiento salarial y prestacional se ordenó a partir del 9 de septiembre de 2011, por prescripción trienal, comoquiera que la petición en sede administrativa se formuló el 9 de septiembre de 201415; sin embargo, las pruebas que obran en el expediente solo dan cuenta de que la vinculación laboral de la demandante se mantuvo hasta el 31 de agosto de 201116 y, en todo caso, el objeto de la pretensión estaba limitado hasta el 31 de diciembre de 2007, lo que conlleva revocar el reconocimiento de las diferencias salariales y prestacionales ordenadas en el numeral CUARTO subnumerales I y II de la parte resolutiva de la sentencia, pues el derecho, en su integridad, salvo los aportes pensionales, está afectado por prescripción. 19.
Por último, la Sala debe mencionar que en la sentencia del 29 de abril de 2014 de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales, expedidos entre 1993 y 2007, que establecieron la prima especial creada por el artículo 14 de la Ley 4a de 1992 como una parte del salario y no como un pago adicional equivalente al 30% de aquel, e igual decisión se adoptó respecto de los decretos salariales de 2008 a 2018, en la sentencia del 9 de abril de 2024, emitida en el proceso 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019); en consecuencia, en la parte resolutiva se ordenará estarse a lo decidido en dichas providencias.
Condena en costas. 20. La modificación del artículo 188 del CPACA, efectuada por el artículo 47 de la Ley 2080 de 2021, derivó en diversos entendimientos por parte de esta corporación frente a la procedencia de la condena en costas. A pesar de lo anterior, de una lectura armónica y útil de la norma se colige que la aludida reforma de ninguna manera significó un apartamiento o alteración del criterio objetivo que gobierna esta materia. 21.
La pretensión del legislador, con la reforma introducida por la Ley 2080 de 2021, fue instar la condena en costas cuando la demanda carezca manifiestamente de 15 Folios 21 a 27 del expediente digitalizado en el índice 55 de SAMAI de Tribunal. 16 Tal como se precisó en el pie de página anterior. 6 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00171 02 (6639-2024) Demandante: Yamel del Pilar Forero Colmenares fundamento legal, respecto de asuntos donde se ventile un interés público; creando así una excepción a la regla general, según la cual no procede dicha imposición en este tipo de procesos.
Ahora bien, tratándose de los demás asuntos, como es el caso de los trámites de nulidad y restablecimiento del derecho, lo dispuesto en el artículo 188 del CPACA se mantiene incólume; en ese sentido la sentencia dispondrá sobre la condena en costas sobre la parte vencida en el proceso. 22. En tal virtud, la eventual condena se impondrá a la parte vencida; la liquidación y ejecución se regirá conforme al artículo 366 del CGP teniendo en cuenta la remisión contenida en el primer inciso del artículo 188 del CPACA. 23.
En este contexto, en el caso concreto no procede la condena en costas, toda vez que las peticiones del recurso de apelación están siendo concedidas de manera parcial, por manera que no puede predicarse que alguna de las partes haya sido vencida en el proceso. En consecuencia, se prescindirá de la condena en costas en esta instancia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección Segunda, Subsección A, administrando justicia en nombre de la República de Colombia y por autoridad de la ley, IV.
RESUELVE
PRIMERO. Estarse a lo resuelto en las sentencias del 29 de abril de 2014 y del 9 de abril de 2024, de la Sala de Conjueces del Consejo de Estado, emitidas en los procesos 11001 03 25 000 2007 00087 00 (1686-07) y 11001 03 25 000 2019 00609 00 (4735-2019) en las que se declaró la nulidad de algunos artículos de los decretos salariales anuales expedidos entre 1993 y 2007 y 2008 y 2018, respectivamente, de conformidad con lo manifestado en las consideraciones.
SEGUNDO. MODIFICAR los numerales tercero y cuarto de la parte resolutiva de la sentencia expedida el 17 de septiembre de 2024 por el Tribunal Administrativo de Boyacá, los cuales quedarán así:
TERCERO: DECLARAR LA NULIDAD de la Resolución 5256 del 2 de septiembre de 2015, expedida por la Dirección Ejecutiva de Administración Judicial, de conformidad con lo expuesto.
CUARTO: Como consecuencia de lo anterior, a título de restablecimiento del derecho, la NACIÓN - RAMA JUDICIAL DIRECCIÓN EJECUTIVA DE ADMINISTRACION JUDICIAL, deberá en el caso de la accionante YAMEL DEL PILAR FORERO COLMENARES: III. ORDENAR a la entidad demandada reliquidar los aportes de Seguridad Social en Pensiones de la demandante, incluyendo el 30% del salario que fue descontado para tenerlo a título de prima especial desde el 1o de enero de 1993 hasta el 31 de diciembre de 2007.
El pago de las diferencias por concepto de tales aportes deberá ser asumido tanto por el empleador como por la demandante en las proporciones de ley y deberá ser remitido al Fondo Administrador de Pensiones. El reconocimiento que se ordena está sujeto a que en ningún caso se podrá superar el tope salarial impuesto por el Gobierno Nacional. 7 Radicación: 15001 23 33 000 2016 00171 02 (6639-2024) Demandante: Yamel del Pilar Forero Colmenares TERCERO. REVOCAR el numeral CUARTO subnumerales I y II de la parte resolutiva de la sentencia apelada.
En su lugar, NEGAR las demás pretensiones de la demanda.
CUARTO. CONFIRMAR en lo demás la providencia recurrida.
QUINTO. Sin condena en costas en segunda instancia.
SEXTO. Una vez ejecutoriada esta providencia, por Secretaría, REALIZAR las anotaciones correspondientes y RETORNAR el expediente al tribunal de origen.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE JUAN CAMILO MORALES TRUJILLO Consejero de Estado Firmado electrónicamente JORGE IVÁN DUQUE GUTIÉRREZ Consejero de Estado Firmado electrónicamente LUIS EDUARDO MESA NIEVES Consejero de Estado Firmado electrónicamente CONSTANCIA: La presente providencia fue firmada electrónicamente a través de la plataforma del Consejo de Estado denominada SAMAI.
En consecuencia, se garantiza la autenticidad, integridad, conservación y posterior consulta, de conformidad con el artículo 186 del CPACA. DVM