CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA SUBSECCIÓN B Consejero Ponente: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., veintisiete (27) de marzo de dos mil veintitrés (2023) Radicación número: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Accionante: Betty Esperanza Vargas Rojas Accionado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera, Subsección A y Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo del Circuito de Bogotá ACCIÓN DE TUTELA – Incidente de Desacato El Despacho decide la solicitud de apertura de incidente de desacato elevada por la señora Betty Esperanza Vargas Rojas, por el presunto incumplimiento de la sentencia de 3 de septiembre de 2020, dictada por el Consejo de Estado, Sección Quinta.
I.
ANTECEDENTES La señora Betty Esperanza Vargas Rojas, mediante apoderado judicial, presentó acción de tutela contra el Juzgado 38 Administrativo de Bogotá y el Tribunal Administrativo de Cundinamarca- Sección Tercera, Subsección A, en aras de la protección de los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia, así como de los principios constitucionales de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica; que estimó lesionados por el auto de 12 de agosto de 2019, proferido por el Juzgado, que resolvió el incidente de Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 2 regulación de honorarios dentro del proceso ejecutivo No. 2018-00167, cuyo demandante es Jorge Alberto Lázaro Vergel y otros, contra la Fiscalía General de la Nación. El conocimiento de la demanda le correspondió a esta Subsección, que, mediante sentencia de 2 de junio de 2020, declaró improcedente la solicitud de tutela al considerar que las pretensiones incorporaban aspiraciones económicas y de mera legalidad, por lo que carecían de relevancia constitucional.
En segunda instancia el conocimiento del asunto correspondió a la Sección Quinta del Consejo de Estado, que, en sentencia de 3 de septiembre de 2020, revocó lo decidido y en su lugar ordenó: “SEGUNDO: Amparar los derechos fundamentales incoados por la señora BETTY ESPERANZA VARGAS ROJAS conforme lo consignado en la parte motiva de esta providencia, y en consecuencia, dejar sin efectos el auto del 12 de agosto de 2018 proferido por el Juzgado Treinta y Ocho Administrativo del Circuito Judicial de Bogotá.
TERCERO: Ordenar al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo de Bogotá que profiera nueva decisión con base en los argumentos expuestos en la presente providencia dentro de los 15 días siguientes al recibo de la notificación de esta providencia.” Mediante escrito del 8 de marzo de 2021, remitido a través de correo electrónico, la accionante solicitó iniciar incidente de desacato, manifestando que la autoridad judicial accionada no había dado cumplimiento a la orden impartida.
En aras de verificar el cumplimiento o la posible omisión de la autoridad judicial frente a lo ordenado en el fallo de tutela, este Despacho mediante auto del 23 de marzo de 2021, requirió al Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo del Circuito de Bogotá, a efectos de que acreditará el cumplimiento al fallo de tutela. Así pues, atendiendo la respuesta suministrada por la autoridad judicial, se verificó el cumplimiento de lo ordenado en decisión del 3 de septiembre de 2020, lo cual se evidenció mediante la emisión de la providencia adoptada el 21 de abril de 2021.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 3 Contra la anterior decisión la parte actora interpuso recurso de reposición, el cual fue rechazado por improcedente mediante auto del 26 de agosto de 2021.
Posteriormente, la accionante mediante escrito radicado el 20 de febrero de 2023, presentó solicitud de incidente de desacato, elevando las siguientes pretensiones: “PRIMERO: INICIAR INCIDENTE DE DESACATO contra el funcionario ASDRÚBAL CORREDOR VILLATE, en calidad de JUEZ TREINTA Y OCHO ADMINISTRATIVO ORAL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN TERCERA-, por incumplimiento al fallo judicial de tutela proferido el pasado 3 de septiembre de 2020, por el Honorable CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA, Magistrada Ponente: LUCY JEANNETTE BERMÚDEZ BERMÚDEZ, atendiendo los hechos nuevos anteriormente expuestos.
SEGUNDO: ORDENAR al funcionario ASDRÚBAL CORREDOR VILLATE, en calidad de JUEZ TREINTA Y OCHO ADMINISTRATIVO ORAL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN TERCERA-, el FRACCIONAMIENTO DEL TÍTULO JUDICIAL No. 400100008536699, por valor de $618.813.923, de la siguiente manera: • $194.018.329 a favor de BETTY ESPERANZA VARGAS ROJAS • $424.795.594 a favor de la familia LÁZARO VERGEL.
(…)
TERCERO: ORDENAR al funcionario ASDRÚBAL CORREDOR VILLATE, en calidad de JUEZ TREINTA Y OCHO ADMINISTRATIVO ORAL CIRCUITO JUDICIAL DE BOGOTÁ D.C. – SECCIÓN TERCERA-, el pago del valor de $194.018.329 a mi favor, sin más dilaciones injustificadas”. (Sic) Tramite El Despacho, a través de auto de 27 de febrero de 2023, requirió al Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo del Circuito de Bogotá, para que informara las actuaciones adelantadas con el fin de dar cumplimiento a las órdenes contenidas en el fallo de tutela de 3 de septiembre de 2020.
Mediante escrito remitido el 24 de febrero de 2023, la autoridad judicial requerida rindió informe en los siguientes términos: Lo ordenado por el juez constitucional ya fue acatado por ese Despacho, incluso la abogada promotora del desacato ya había presentado un incidente de desacato sobre el mismo asunto, frente al cual se negó tal solicitud.
Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 4 Que dentro del proceso ejecutivo No. 2018-00167, adelantado por el señor Jorge Alberto Lázaro Vergel y otros, contra la Fiscalía General de la Nación, la entidad ejecutada consignó en la cuenta de depósitos judiciales del Despacho la suma de $618.813.923, respaldada en la Resolución No. 1784 de 12 de julio de 2022 dictada por la misma entidad, en la que se consignó que los honorarios de la abogada Betty Esperanza Vargas Rojas correspondían al 30% de lo allí liquidado, esto es la cantidad de COP$194.018.329. En atención al pago efectuado, el juzgado profirió el auto de 16 de diciembre de 2022, mediante el cual dispuso (i) ordenar el fraccionamiento del referido título judicial, de modo que a Jorge Alberto Lázaro Vergel se le pague la suma de COP$188.062.516.oo, a Alejandro Alberto Lázaro Ocampo se cancele la cantidad de COP$89.082.245.oo, a Lorena Patricia Lázaro Ocampo se cancele la suma de COP$267.246.737.oo y a la abogada Betty Esperanza Vargas Rojas se pague la cantidad de COP$74.422.425.oo; cifra que corresponde exactamente a la fijada como honorarios en cumplimiento del fallo de tutela que da origen a todo este debate. La inconformidad de la abogada Betty Esperanza Vargas Rojas concuerda con su principal planteamiento en los recursos últimamente radicados, esto es que la Resolución No. 1784 de 12 de julio de 2022, que ella califica como acto administrativo, tiene mayor peso jurídico que todo lo discurrido en la tutela, en el auto proferido en cumplimiento de la orden constitucional que fijó sus honorarios en la suma de COP$74.422. 425.oo y en lo decidido mediante providencia que negó la solicitud de apertura.
CONSIDERACIONES El artículo 86 de la Constitución Política y el Decreto 2591 de 1991, estableció la figura de la acción de tutela como instrumento jurídico de protección de derechos fundamentales. En este sentido, la referida normativa facultó al juez constitucional de particulares atributos para lograr su efectiva implementación de sus decisiones, teniendo en cuenta que “(…) la protección de los derechos fundamentales a través Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 5 de la acción de tutela resultaría inocua, si no existieran mecanismos ágiles y oportunos, que conlleven la utilización de instrumentos de coacción para obligar a la autoridad pública o al particular que los ha vulnerado o amenazado desconocerlos, a hacer cesar la acción o la omisión que constituye la transgresión o afectación de aquéllos, en obedecimiento de las órdenes impartidas en los fallos proferidos por el juez de tutela.”1 De acuerdo con lo dispuesto en el artículo 24 del Decreto 2591 de 1991 corresponde al juez competente emitir un fallo en el que (i) identifique al peticionario y al sujeto de quien provenga la amenaza o vulneración;
(ii) determine el derecho tutelado, (iii) imparta una orden y defina con precisión la conducta a cumplir con el fin de hacer efectivo el amparo, y (iv) fije un plazo perentorio para el cumplimiento de lo resuelto. Así pues, cuando el sujeto o autoridad responsable del agravio no da cumplimiento a lo resuelto dentro del término estipulado, el juez que obró como autoridad de primera instancia2 está llamado a hacer acatar la orden con el fin de garantizar la efectividad del derecho protegido, para lo cual puede, además de adoptar las medidas para propiciar el cumplimiento, conforme con lo previsto en el artículo 27 del Decreto 2591 de 19916, tramitar el incidente de desacato contra el obligado que se muestre renuente a la observancia del fallo; tal como lo ha reconocido la jurisprudencia constitucional: “El sistema jurídico tiene prevista una oportunidad y una vía procesal específica para obtener que los fallos de tutela se cumplan y para provocar que, en caso de no ser obedecidos, se apliquen sanciones a los responsables, las que pueden ser pecuniarias o privativas de la libertad, según lo contemplan los artículos 52 y 53 del Decreto 2591 de 1991.
El incidente respectivo, al que se ha referido esta Corporación en varios fallos, tiene lugar precisamente sobre la base de que alguien alegue ante el juez competente que lo ordenado por la autoridad judicial con miras 1 Sentencia T-554 de 1996, M.P.: Antonio Barrera Carbonell 2 La jurisprudencia constitucional ha sido enfática en resaltar que la competencia para hacer cumplir los fallos de tutela radica, prima facie, en cabeza de los jueces de primera instancia, pues son estos los encargados de hacer cumplir las órdenes impartidas, así provengan de un fallo de segunda instancia o de una sentencia de revisión emanada de la Corte Constitucional que haya resuelto revocar lo inicialmente dispuesto.
De esta manera, en Auto 136A de 2002, esta Corporación destacó que la competencia principal del juez de primera instancia para asegurar el cumplimiento de las distintas sentencias de tutela: “(i) Obedece a una interpretación sistemática del decreto 2591 de 1991, (ii) genera claridad en términos de seguridad jurídica, al desarrollar el principio de igualdad en los procedimientos judiciales, (iii) esta (sic) en armonía con el principio de inmediación del trámite de tutela y, (iv) protege la eficacia de la garantía procesal en que consiste el grado jurisdiccional de consulta”.
Cfr. Sentencias SU-1158 de 2003, T-421 de 2003, T-368 de 2005 T-271 de 2015 y T-226 de 2016 Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 6 al amparo de los derechos fundamentales no se ha ejecutado, o se ha ejecutado de manera incompleta o tergiversando la decisión del fallador.”3 Ahora, con la finalidad que las órdenes de tutela no queden sin ejecución, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 reguló el incidente de desacato, en los siguientes términos: “(…) Artículo 52.
Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez, proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en efecto devolutivo. (…)” En relación con la naturaleza jurídica de la figura del desacato, la Corte Constitucional en la sentencia C- 367 de 2014, señaló: “(…) El fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991;
(ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio. Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales;
(iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional. (…) A pesar de ser una sanción, el objeto del desacato no es la sanción en sí misma, sino propiciar que se cumpla el fallo de tutela.
Cumplir con la orden serviría para evitar la sanción, valga decir, evitar que se imponga el arresto y la multa previstos en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991. En la medida en que el desacato puede hacer que se cumpla con el fallo en comento, es un instrumento procesal que puede garantizar de manera adecuada el acceso a la administración de justicia. (…)” De esta manera, la función del juez en el trámite de un incidente de desacato consiste en examinar si la orden proferida para la protección de un derecho fundamental fue cumplida, o no, por su destinatario, en la forma prevista en la respectiva decisión judicial8.
Esto excluye que en el trámite del desacato puedan hacerse valoraciones o juicios que hayan sido objeto de debate en el respectivo 3 Sentencia T-088 de 1999, M.P.: José Gregorio Hernández Galindo Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 7 proceso de tutela, pues ello implicaría reabrir una controversia que ya ha concluido, en detrimento de la seguridad jurídica y el principio de cosa juzgada4.
En este orden de ideas, la autoridad que adelante el incidente de desacato se debe limitar a verificar los siguientes aspectos: (i) a quién se dirigió la orden, (ii) en qué término debía ejecutarse, (iii) el alcance de la misma, (iv) si efectivamente existió incumplimiento parcial o integral de la orden dictada en la sentencia, y de ser el caso (v) cuáles fueron las razones por las que el accionado no obedeció lo ordenado dentro del proceso5.
Caso concreto Con fundamento en los medios de prueba allegados, el Despacho analizará en concreto la conducta desplegada por la autoridad judicial responsable del cumplimiento del fallo, con el fin de verificar si las órdenes impartidas para la protección de derechos fundamentales de la accionante se encuentran satisfechas o, si es el caso, determinar si la conducta del responsable es constitutiva de desacato.
En el caso objeto de estudio, conviene precisar que la orden impartida en el fallo de tutela6 consistió en:
TERCERO: Ordenar al Juzgado Treinta y Ocho Administrativo de Bogotá que profiera nueva decisión con base en los argumentos expuestos en la presente providencia dentro de los 15 días siguientes al recibo de la notificación de esta providencia.” Conforme con la documental aportada al plenario, el Despacho encuentra que, mediante auto de 28 de septiembre de 2020, el Juzgado Treinta y Ocho (38) 4 Sentencias T-188 de 2002, M.P.: Alfredo Beltrán Sierra, T-421 de 2003, M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra y T- 512 de 2011, M.P.: Jorge Iván Palacio Palacio 5 Sentencia T-509 de 2013, M.P.: Nilson Pinilla Pinilla 6 Sentencia de 3 de septiembre de 2020, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 8 Administrativo del Circuito de Bogotá, decidió el incidente de regulación de honorarios profesionales de la abogada Betty Esperanza Vargas Rojas.
Al examinar el contenido de dicha providencia se observa que, conforme con los parámetros establecidos en el fallo de tutela de 3 de septiembre de 2020, proferido por la Sección Quinta del Consejo de Estado, se fijaron los honorarios en favor de la accionante en un monto de COP$74.422. 425 de pesos M/C, por las gestiones adelantadas dentro del trámite de conciliación extrajudicial llevada a cabo ante la Procuraduría Tercera II para Asuntos Administrativos de Bogotá, conforme con lo señalado en el contrato de prestación de servicios celebrado el 29 de noviembre de 2013., que precisa lo siguiente: “6.
FORMA DE PAGO POR LA GESTIÓN: Las partes acuerdan el pago total de los honorarios profesionales en la siguiente forma: A) Para comenzar el proceso la suma de DIEZ MILLONES DE PESOS M/CTE ($10.000.000) valor que será consignado en la CUENTA DE AHORROS No. 230-488122045 del BANCO POPULAR, de la cual es titular LA CONTRATISTA, pagaderos de la siguiente forma: a) un primer pago el día 14 de noviembre de 2013, por la suma de DOS MILLONES DE PESOS, b) un segundo pago el día 05 de febrero de 2014 por la suma de DOS MILLONES DE PESOS, c) un tercer pago el día 05 de mayo de 2014 por la suma de DOS MILLONES DE PESOS;
B) EL TREINTA POR CIENTO (30%) de todos y cada uno de las condenas, pagos, agencias en derecho, costas procesales e indemnizaciones quedando autorizada LA CONTRATISTA para declarar este porcentaje en su favor antes de proceder a entregar los dineros a EL CONTRATANTE (…)”. (Sic) En este orden de ideas, es claro que la autoridad judicial accionada cumplió con la orden contendida en la sentencia de 3 de septiembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, toda vez que, se emitió nuevo pronunciamiento en relación con el incidente de regulación de honorarios teniendo en cuenta: i) la cuantía de lo reconocido a favor de los demandantes en la conciliación prejudicial, que conforme al mandamiento ejecutivo de pago asciende a la suma de COP $248.074.750 y, ii) lo relativo al porcentaje pactado por las partes en el contrato de prestación de servicios profesionales celebrado el 29 de noviembre de 2013, correspondiente a un 30% de todas y cada una de las condenas, pagos, agencias en derechos, costas procesal e indemnizaciones; por lo que atendiendo lo Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 9 mencionado el cálculo dio como resultado unos honorarios de COP$74.422.425 M/C, reconocidos a favor de la señora Betty Esperanza Vargas Rojas.
En este punto es importante advertir que las anteriores consideraciones fueron expuestas en auto del 21 de abril de 2021, en el que una vez verificado el cumplimiento de lo ordenado en decisión del 3 de septiembre de 2020, se negó la solicitud de apertura del incidente de desacato. Ahora bien, el Despacho encuentra que la inconformidad de la accionante gira en torno al auto de 16 de diciembre de 2022, por medio del cual el Juzgado Treinta y Ocho (38) Administrativo del Circuito de Bogotá dispuso: i) el fraccionamiento del título valor consignado por la Fiscalía General dentro del proceso ejecutivo y ii) ordenó el pago a la abogada Betty Esperanza Vargas Rojas por valor de $74.422.425.oo, cifra que corresponde a la fijada como honorarios en cumplimiento del fallo de tutela.
En efecto, a juicio de la accionante el valor a pagar a su favor corresponde al valor establecido en la Resolución No. 1784 de 12 de julio de 2022, emitida por la referida entidad, en la que se consignó que los honorarios de la profesional del derecho correspondían al 30% de lo allí liquidado, esto es la cantidad de COP$194.018. 329.oo.
Sobre el particular se advierte que las inconformidades aludidas por la accionante no fueron objeto de amparo constitucional, por ende, dicho reproche se sale de la órbita de conocimiento por parte del juez constitucional, para tal efecto, la parte actora cuenta con los mecanismos dispuestos por el ordenamiento jurídico para controvertir la referida decisión, por lo que, el incidente de desacato no es un medio alternativo que puede ser empleado para discutir las decisiones emitidas por la autoridad accionada.
En consecuencia, al no encontrarse acreditada una conducta negligente por parte de la autoridad judicial en el cumplimiento del fallo de tutela del 3 de septiembre de 2020, no se evidencia razón alguna para dar apertura al incidente de desacato promovido por la señora Betty Esperanza Vargas Rojas. Radicado: 11001-03-15-000-2020-00726-03 Demandante: Betty Esperanza Vargas Rojas Demandado: Tribunal Administrativo de Cundinamarca – Sección Tercera – Subsección A y otro 10 De acuerdo con lo expuesto, el Despacho DISPONE: Negar la solicitud de apertura del incidente de desacato elevado por la señora Betty Esperanza Vargas Rojas, por el presunto incumplimiento de la sentencia de 3 de septiembre de 2020, proferida por el Consejo de Estado, Sección Quinta, por las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia.