Radicado: 05001-23-33-000-2022-00471-01 (26902) Demandante: E.S.E. Metrosalud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA CONSEJERA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D. C., veinte (20) de octubre de dos mil veintidós (2022) Referencia Nulidad y restablecimiento del derecho Radicación 05001-23-33-000-2022-00471-01 (26902) Demandante E.S.E. METROSALUD Demandado MUNICIPIO DE MEDELLÍN Temas Medio de control de simple nulidad contra actos administrativos de contenido particular.

AUTO INTERLOCUTORIO La Sala decide el recurso de apelación interpuesto por la E.S.E. Metrosalud contra el auto del 26 de julio de 2022, proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, que dispuso lo siguiente: «PRIMERO: ADECUAR la demanda de simple nulidad que instaura la ESE Metrosalud en contra del Municipio de Medellín, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, por lo indicado en la parte motiva de esta providencia.

SEGUNDO: DECLARAR que la Resolución STH 2800 de 2018 proferida por el Municipio de Medellín, por medio de la cual se libró mandamiento de pago en un proceso de cobro coactivo, no es susceptible de control judicial, en atención a lo expuesto en esta misma providencia.

TERCERO: RECHAZAR la demanda presentada por la ESE METROSALUD, en contra del Municipio de Medellín, por haber operado el fenómeno de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, respecto a las Resoluciones núms. STH 5108 de 2018 y STH 11733 de 2019, proferidas por el Municipio de Medellín, según se explicó en el presente auto.

(…)»1.

ANTECEDENTES Hechos relevantes. El Líder de proyecto de cobro coactivo de la Unidad de Cobranzas de la Subsecretaría de Tesorería del Municipio de Medellín, considerando el acta de liquidación del contrato Nro. 4600059002 de 2015, por medio de la cual se liquidó bilateralmente el contrato entre E.S.E. Metrosalud y la Secretaría de Salud del Municipio de Medellín, y se ordenó el reintegro de la suma de $3.718’796.634, por concepto de saldos recaudados a 31 de octubre de 2015 por la prestación de los servicios de atención prehospitalaria y $30’239.962 correspondiente a recursos no ejecutados, profirió mandamiento de pago, mediante la Resolución Nro.

STH-2800 del 9 de julio de 2018, a cargo de la E.S.E. Metrosalud por la suma antes señalada. La deudora propuso las excepciones de falta de título ejecutivo y de pago total de la obligación en contra del mandamiento de pago. En respuesta, la entidad territorial expidió la Resolución Nro. STH-5108 del 9 de octubre de 2018, que declaró probada 1 SAMAI.

Gestión en otras corporaciones. Tribunal Administrativo de Antioquia. Índice 4. Páginas 8 a 9. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00471-01 (26902) Demandante: E.S.E. Metrosalud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 parcialmente la excepción de pago por valor de $30’239.962 y negó la excepción de falta de título ejecutivo, por lo que indicó que continuaría la ejecución por la suma de $3.688’556.672.

La deudora interpuso recurso de reposición contra la anterior decisión, el cual fue negado por el Municipio de Medellín con la Resolución Nro. STH-11733del 4 de marzo de 2019. La E.S.E. Metrosalud interpuso la demanda de la referencia, en ejercicio del medio de control de simple nulidad, previsto en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, en la que pretende la nulidad de las Resoluciones Nro.

STH-2800 de 2018 (mandamiento de pago), Nro. STH5108 de 2018 (que rechazó parcialmente las excepciones) y Nro. STH-11733 de 2019 (que niega la reposición). Providencia impugnada. El Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, rechazó la demanda por los siguientes motivos: Destacó que los actos administrativos acusados no son de carácter general, sino particular y concreto, porque fueron expedidos en un procedimiento de cobro coactivo adelantado por el Municipio de Medellín. Además, señaló que, de prosperar la nulidad de los actos acusados, la E.S.E. Metrosalud quedaría liberada de la obligación de pagar la suma de dinero que se ejecuta.

En consecuencia, concluyó que es necesario adecuar el medio de control de simple nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho. Luego, indicó que la Resolución Nro. STH-2800 de 2018, por medio de la cual se libró el mandamiento de pago, no es un acto susceptible de control judicial porque el artículo 101 de la Ley 1437 de 2011 prevé que, en los procedimientos de cobro coactivo, únicamente son demandables los actos que deciden las excepciones, los que ordenan llevar adelante la ejecución y los que liquidan el crédito.

De otro lado, manifestó que la resolución que decidió la reposición fue notificada el 9 de mayo de 2019, por lo que el término de caducidad de 4 meses previsto en el artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 finalizó el 9 de septiembre del 2019. Pese a lo anterior, la demanda de la referencia fue interpuesta el 4 de abril de 2022, luego de que operó el fenómeno de la caducidad.

Recurso de apelación. La E.S.E. Metrosalud solicitó revocar la decisión anterior por los siguientes motivos: Indicó que no se debió adecuar el medio de control de simple nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho porque la eventual nulidad de los actos acusados no supone ningún restablecimiento en favor de la actora, pues únicamente se tiene como objetivo el respeto del orden jurídico y la garantía del derecho al debido proceso.

Afirmó que la teoría de los móviles y las finalidades indica que el medio de control procedente depende de los fines que persigue el acto acusado. En consecuencia, es necesario que en cada caso se realice un análisis riguroso del acto cuya nulidad se controvierte para determinar si procede o no el medio de control de simple nulidad. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00471-01 (26902) Demandante: E.S.E. Metrosalud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 De otro lado, indicó que el numeral 3° del artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone que el medio de control de simple nulidad procede excepcionalmente contra los actos administrativos de carácter particular cuando afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

Así las cosas, afirmó que se cumple con esta causal en la medida que la E.S.E. Metrosalud tiene por objeto la prestación de los servicios de salud y que presta servicios de primer nivel de atención a la población más vulnerable, de tal modo que el mandamiento de pago afectaría gravemente la prestación de un servicio esencial para la comunidad pobre, situación que no fue valorada por el a quo.

Señaló que la anterior conclusión se refuerza en que el artículo 48 de la Constitución dispone que los recursos de la salud son de naturaleza parafiscal, que solo pueden ser previstos y empleados para garantizar la prestación de los servicios sanitarios y que no pueden ser gravados fiscalmente. Indicó que el Convenio Interadministrativo Nro. 460059002 de 2015 adolece de condiciones sustanciales para prestar mérito ejecutivo porque fue suscrito por la Secretaria de Salud del Municipio de Medellín, el representante legal de la E.S.E. Metrosalud y la supervisora del contrato y establece que la contratista cumplió a cabalidad con las obligaciones pactadas.

En consecuencia, aseguró que la expedición del mandamiento de pago constituye un abuso del derecho por parte de la entidad territorial. Adujo que el Consejo de Estado, en la Sentencia Nro. 00707 de 2016, consideró que el medio de control de simple nulidad es idóneo para obtener la nulidad de un acto administrativo ostensiblemente ilegal y que atente contra la seguridad jurídica.

Además, la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo de dicha corporación, en sentencia del 29 de octubre de 1996, admitió que la acción de simple nulidad puede proceder contra actos de carácter particular cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía y de innegable interés para el desarrollo y bienestar social.

CONSIDERACIONES DE LA SALA Corresponde a la Sala determinar si en el caso bajo examen procede la adecuación del medio de control de simple nulidad, ejercido por la actora, al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. De forma preliminar, se pone de presente que esta Sala es competente para decidir el recurso de apelación con base en el literal g) del numeral 2 del artículo 125 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 20 de la Ley 2080 de 2021, en concordancia con el numeral 1 del artículo 243 ibidem.

La apelante considera que, aunque pretende la nulidad de actos administrativos de carácter particular, es procedente el medio de control de simple nulidad por dos motivos: i) no pretende obtener ningún restablecimiento del derecho, sino únicamente la protección del ordenamiento jurídico; y ii) los efectos de los actos acusados afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

Radicado: 05001-23-33-000-2022-00471-01 (26902) Demandante: E.S.E. Metrosalud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Para decidir la apelación, se observa que, en lo relevante para este caso, el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo dispone lo siguiente: «ARTÍCULO 137.

NULIDAD. (…) Excepcionalmente podrá pedirse la nulidad de actos administrativos de contenido particular en los siguientes casos: 1. Cuando con la demanda no se persiga o de la sentencia de nulidad que se produjere no se genere el restablecimiento automático de un derecho subjetivo a favor del demandante o de un tercero. (…) 3. Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

(…)

PARÁGRAFO. Si de la demanda se desprendiere que se persigue el restablecimiento automático de un derecho, se tramitará conforme a las reglas del artículo siguiente» (subraya la Sala). La Sala observa que la norma transcrita positivizó la denominada teoría de los móviles y las finalidades, que surgió a partir de la sentencia del 10 de agosto de 19612.

Ahora, según la causal primera de la norma actualmente vigente, los actos administrativos de carácter particular pueden ser objeto de control en simple nulidad en aquellos casos en que la demanda no persiga o que de la sentencia de nulidad no se produzca un restablecimiento automático de un derecho subjetivo. Esta causal tiene fundamento en que el medio de control de simple nulidad tiene como único objetivo la protección del ordenamiento jurídico, pues se trata de un control abstracto de legalidad.

Así las cosas, cuando las pretensiones de la demanda pueden dar lugar a un restablecimiento automático del derecho, no procede la simple nulidad, sino el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, en el cual no solo se protege el ordenamiento jurídico declarando nulo el acto administrativo ilegal, sino que también tiene la finalidad de reparar las lesiones que dicho acto ilícito causó a los derechos subjetivos del interesado.

De otro lado, la causal tercera transcrita fue desarrollada por la jurisprudencia en vigencia del Código Contencioso Administrativo, en concreto mediante la sentencia del 29 de octubre de 19963 proferida por la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, en la que se consideró lo siguiente: «En virtud de las anteriores consideraciones, y en procura de reafirmar una posición jurisprudencial en torno de eventuales situaciones similares a la que ahora se examina, estima la Sala que además de los casos expresamente previstos en la ley, la acción de simple nulidad también procede contra los actos particulares y concretos cuando la situación de carácter individual a que se refiere el acto, comporte un especial interés, un interés para la comunidad de tal naturaleza e importancia, que vaya aparejado con el afán de legalidad, es especial cuando se encuentre de por medio un interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, con incidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos. De otra parte, el criterio jurisprudencial así aplicado, habrá de servir como de 2 Consejo de Estado.

Sala de lo Contencioso Administrativo. Proceso: 200-CE-SCA-1961-08-10. Sentencia del 10 de agosto de 1961. CP: Carlos Gustavo Arrieta. 3 Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Proceso: S-404. Sentencia del 29 de noviembre de 1996. CP: Daniel Suárez Hernández. Radicado: 05001-23-33-000-2022-00471-01 (26902) Demandante: E.S.E. Metrosalud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 control jurisdiccional frente a aquellos actos administrativos que no obstante afectar intereses de particulares, por su contenido y trascendencia impliquen, a su vez, el resquebrajamiento del orden jurídico y el desmejoramiento del patrimonio económico, social y cultural de la Nación» (subraya la Sala).

Ahora, con la positivización de la teoría de los móviles y las finalidades en el artículo 137 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, la Sala observa que el legislador optó por precisar lo que se debe entender por un «interés colectivo o comunitario, de alcance y contenido nacional, coincidencia trascendental en la economía nacional y de innegable e incuestionable proyección sobre el desarrollo y bienestar social y económico de gran número de colombianos».

Para estos efectos, dispuso que procede el medio de control de simple nulidad contra un acto de contenido particular «Cuando los efectos nocivos del acto administrativo afecten en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico». Entonces, atendiendo la literalidad de la norma actualmente vigente, se concluye que el medio de control de simple nulidad contra un acto de contenido particular procede, siempre y cuando: i) el acto acusado esté produciendo actualmente efectos nocivos, ii) los cuales deben tener la entidad suficiente para afectar en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico.

De otro lado, el parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011 indica que, si de la demanda «se desprendiere», es decir que de su contenido se deduzca, que se persigue un restablecimiento automático del derecho, el proceso se tramitará conforme con las reglas del artículo 138 ibidem, que regula el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Se destaca que el parágrafo analizado no establece ninguna distinción respecto de la causal invocada para que proceda de forma excepcional el medio de control de simple nulidad contra actos administrativos de carácter particular. Esto significa que siempre que se encuentra que de la demanda se desprende un restablecimiento del derecho automático del derecho procede la adecuación al medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho.

Una interpretación en contrario desconocería el principio según el cual, el intérprete no está llamado a distinguir donde no lo ha hecho la ley. En el caso bajo examen, la E.S.E. Metrosalud pretende la nulidad de las Resoluciones Nro. STH-2800 de 2018 (mandamiento de pago), Nro. STH-5108 de 2018 (que rechazó parcialmente las excepciones) y Nro.

STH-11733 de 2019 (que niega la reposición). Como se expuso en los antecedentes, estos actos administrativos fueron proferidos en el marco de un procedimiento de cobro coactivo adelantado por el Municipio de Medellín contra la actora para obtener el pago de $3.688’556.672. Así las cosas, tal como lo consideró el a quo, de la demanda se desprende que la nulidad de los actos administrativos de carácter particular acusados daría lugar a un restablecimiento automático del derecho porque, en ese evento, la E.S.E. Metrosalud se libraría del procedimiento de cobro coactivo que se adelanta en su contra, así como de las medidas cautelares que hayan sido decretadas.

En este orden de ideas, aunque la actora alega que no pretende un restablecimiento del derecho y que los actos acusados afectan en materia grave el orden público, político, económico, social o ecológico; lo cierto es que por mandato del parágrafo del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011, debe tramitarse como medio de control de Radicado: 05001-23-33-000-2022-00471-01 (26902) Demandante: E.S.E. Metrosalud Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 6013506700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 nulidad y restablecimiento del derecho.

La Sala observa que lo anterior es suficiente para concluir que procede la adecuación del medio de control de simple nulidad al de nulidad y restablecimiento del derecho sin que sea necesario analizar los demás argumentos planteados por la apelante, relacionados con que presta servicios de salud esenciales para la comunidad y que gozan de una protección especial por el artículo 48 de la Constitución. En todo caso, y sin perjuicio de lo anterior, se pone de presente que los efectos de los actos administrativos acusados se limitan a negar las excepciones propuestas por la demandante y seguir adelante con la ejecución. Esto significa que, aunque la actora ejerce funciones relacionadas con la prestación del servicio de salud en cuanto empresa social del estado, no existe prueba de que los actos acusados surtan efectos en materia grave del orden público, político, económico, social o ecológico.

Por lo anterior, además de que está probado que no procede el medio de control de simple nulidad porque la demanda persigue un restablecimiento automático de un derecho subjetivo, no se cumple con la excepción del numeral 3 del artículo 137 de la Ley 1437 de 2011. De otro lado, se destaca que la apelante no formuló ningún motivo de inconformidad frente al auto de primera instancia en cuanto concluyó que el mandamiento de pago no es un acto susceptible de control judicial, ni frente a que operó el fenómeno de la caducidad frente a las Resoluciones Nro.

STH-5108 de 2018 y Nro. STH-11733 de 2019. En consecuencia, no se analizarán estos puntos en virtud del principio de congruencia, previsto en los artículos 320 y 328 del Código General del Proceso. Por lo anterior, la apelación no prospera, de tal modo que se confirmará la providencia impugnada. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, RESUELVE Confirmar el auto de primera instancia proferido por el Tribunal Administrativo de Antioquia, Sala Primera de Decisión, el 26 de julio de 2022.

Cópiese, notifíquese, comuníquese y devuélvase el expediente al tribunal de origen. Cúmplase. La anterior providencia se estudió y aprobó en la sesión de la fecha. (Firmado electrónicamente) JULIO ROBERTO PIZA RODRÍGUEZ Presidente (Firmado electrónicamente) STELLA JEANNETTE CARVAJAL BASTO (Firmado electrónicamente) MILTON CHAVES GARCÍA (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO