CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA – SUBSECCIÓN B MAGISTRADO PONENTE: CÉSAR PALOMINO CORTÉS Bogotá D.C., cuatro (04) de agosto de dos mil veintidos (2022) Decide la Sala el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del demandante, contra el auto proferido el 11 de noviembre de 2021 por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad y, por configurarse una inepta demanda por ausencia del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial.
ANTECEDENTES El señor Jhonatan Alexander Acosta Flórez, a través de apoderado judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 contra la Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, pretendiendo la nulidad de la Resolución 1182 del 3 de octubre de 2016 por medio de la cual la entidad demandada lo sancionó disciplinariamente con destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de 10 años.
A título de restablecimiento del derecho, reclama: (i) dejar sin efectos la sanción disciplinaria, (ii) su reintegro al cargo de dragoneante Código 4114 Grado 11 de la Planta Global del INPEC, (iii) el pago de todos los salarios y demás prestaciones que no han sido cancelados desde el momento en que se profirió el acto demandado y se ordene su reincorporación, junto con sus intereses moratorios y su respectiva indexación y, (iv) el pago de las indemnizaciones causadas con ocasión de su retiro del servicio.
Providencia recurrida El Tribunal Administrativo de Antioquia, mediante auto proferido el 7 de noviembre de 2019, solicitó a la pare demandante que subsanara la demanda en los siguientes términos: "(…) deberá adecuar la demanda con el lleno de los requisitos establecidos en el artículo de la referencia, en el sentido de aportar, constancia de agotamiento de la conciliación prejudicial, y del recurso obligatorio de ley, habida cuenta que contra la Resolución No. 001182 del 3 de octubre de 2016, procedía la apelación tal como se dejó consignado en su numeral tercero “notificar personalmente esta decisión al Disciplinado señor Acosta Flórez Jhonatan Alexander, o por medio de apoderado, haciéndole saber la procedencia del recurso de apelación contra la providencia”.
Igualmente deberá aportar, la constancia de publicación, comunicación, notificación o ejecución del acto administrativo No. 000547 del 28 de febrero de 2017, como quiera que con este se entiende concluido el trámite que impuso la sanción por inhabilidad” Ante el anterior requerimiento, la parte actora con escrito de 26 de noviembre de 2019 manifestó: (i) que hubo irregularidades en la notificación del fallo sancionatorio que impidieron que el demandante tuviera conocimiento de esa actuación y pudiese haberla apelarla en debida forma, (ii) que por tratarse de prestaciones laborales no debe aplicarse la caducidad, sino el término de prescripción trienal, al cual se interrumpió el 9 de agosto de 2019 con la petición radicada al INPEC en la que solicitaba la revocatoria directa del acto administrativo sancionatorio, (iii) que lo discutido es un derecho de carácter laboral irrenunciable, no susceptible de ser conciliado, por lo que no es plausible exigirse en el trámite admisorio de la demanda; no obstante, procedió a radicar la conciliación prejudicial ante la Procuraduría General de la Nación el 19 de noviembre de 2019.
Con ocasión de lo anterior, el juzgador de primera instancia con auto de 11 de noviembre de 2021 rechazó la demanda por considerar que operó el fenómeno jurídico de la caducidad y por configurarse una inepta demanda, así: "(…) Revisados los documentos aportados con la demanda y los allegados con el escrito de subsanación, se acredita que el acto administrativo No. 001182 del 03 de octubre de 2016, se notificó mediante edicto fijado el 20 de enero de 2017 y desfijado el 24 de enero de 2017, con constancia de ejecutoria, en la que se indicó que la parte interesada no interpuso recursos.
Atendida la notificación (24 de enero de 2017), la ejecutoria del acto acusado (27 de enero de 2017) y la presentación de la demanda (24 de septiembre de 2019) se encuentra vencido el término de 4 meses que establece el artículo 164 numeral 2º literal D del CPACA, de tal manera que el presente medio de control se encuentra caducado. Adicionalmente, se configura una inepta demanda, en la medida que este es un requisito para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa tal como lo exige el artículo 161 numeral 2º ibidem”.
Del recurso de apelación La apoderada judicial del demandante interpuso recurso de apelación contra la anterior decisión, alegando que por las condiciones de salud críticas de su poderdante no pudo interponer los recursos de ley contra el acto sancionatorio, presentadose una debilidad manifiesta. Añadió que, aunque el medio de control invocado es el de nulidad y restablecimiento del derecho, lo cierto es que es de carácter laboral y no debe aplicarse la caducidad, sino el término de prescripción trienal.
Para argumentar su postura, explicó que el 28 de febrero de 2017 el INPEC ejecutó la sanción disciplinaria, por lo que el 6 de agosto de 2019 solicitó ante la demandada su reintegro y el pago de las acreencias laborales, así mismo, el 17 de septiembre de 2019 radicó la presente demanda. De forma que la fecha límite para haber acudido a la jurisdicción era el 28 de febrero de 2020, pero la demanda fue radicada con anterioridad, encontrándose dentro del término legal.
CONSIDERACIONES Competencia Conforme a lo preceptuado en los artículos 125, 150 y 243 (numeral 1) y 244 (numeral 3°) del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo -CPACA-, corresponde a la Sala decidir el recurso de apelación interpuesto por la apoderada judicial del demandante. Problema Jurídico La Sala se contraerá a precisar la diferencia entre prescripción y caducidad en materia laboral.
Así mismo, determinará (i) si resulta plausible agotar el recurso de apelación contra los actos administrativos que imponen sanciones disciplinarias como requisito previo para acudir a la jurisdicción contenciosa administrativa; (ii) si el presente medio de control de nulidad y restablecimiento fue presentado oportunamente y, (iii) si la conciliación prejudicial es requisito previo para demandar cuando se someten a legalidad actos administrativos disciplinarios.
Prescripción y caducidad en material laboral Para resolver el asunto y en consideración a los argumentos del apelante, esta Sala precisa la palmaria distinción entre la caducidad y la prescripción, con ocasión de la semejanza que efectuó en su alzada; para ello, se retomará lo decidido por esta Sala en autos de 12 de septiembre de 2019 y 3 de junio de 2021, entre otras providencias, así: " (…) i) La prescripción se predica del derecho sustancial, en tanto que la caducidad se relaciona con la oportunidad de acudir a la jurisdicción para instaurar la correspondiente acción, ii) términos: la prescripción tres años, según lo dispuesto en los artículo 151 del Código de Procedimiento Laboral y artículo 102 del Decreto 1848 de 1969, por el que se reglamentó el Decreto 3135 de 1968, y la caducidad 4 meses.
En ese sentido, el Consejo de Estado al analizar la caducidad y la prescripción, ha dicho: « […] La caducidad es un fenómeno cuya ocurrencia depende del cumplimiento del término perentorio establecido para ejercer las acciones ante la jurisdicción derivadas de los actos, hechos, omisiones u operaciones de la administración, sin que se haya ejercido el derecho de acción por parte del interesado.
De lo anterior se concluye que la caducidad ocurre por la inactividad de quien tiene el deber de demandar en el tiempo permitido para hacerlo, para no perder el derecho de ejercer la acción, lo cual no genera un pronunciamiento de fondo por parte de las autoridades judiciales. Es decir que el término dentro del cual es posible ejercer el derecho de acción, en cuanto a la nulidad y restablecimiento del derecho es de 4 meses lo cual se constituye como un instrumento que mantiene y protege la seguridad jurídica que debe brindar el Estado para la estabilidad social de sus integrantes.
En este orden de ideas, la acción prevista debe interponerse dentro del plazo indicado para cada acción so pena de incurrir en caducidad de la acción […]» (Se subrayó) […] La prescripción es el fenómeno mediante el cual el ejercicio de un derecho se adquiere o se extingue con el solo transcurso del tiempo de acuerdo a las condiciones descritas en las normas que para cada situación se dicten bien sea en materia adquisitiva o extintiva.
La prescripción extintiva tiene que ver con el deber de cada persona de reclamar sus derechos en un tiempo prudencial el cual está fijado en la Ley, es decir, que los derechos que se pretenden adquiridos, para ejercerlos se tiene un lapso en el que deben ser solicitados so pena de perder dicha administración. La Corte Constitucional frente a la prescripción de derechos, en sentencia C-662 de 2004, Magistrado Ponente […], estableció los siguientes parámetros: “La prescripción, como institución de manifiesta trascendencia en el ámbito jurídico, ha tenido habitualmente dos implicaciones: de un lado ha significado un modo de adquirir el dominio por el paso del tiempo (adquisitiva), y del otro, se ha constituido en un modo de extinguir la acción (entendida como acceso a la jurisdicción), cuando con el transcurso del tiempo no se ha ejercido oportunamente la actividad procesal que permita hacer exigible un derecho ante los jueces.
A este segundo tipo de prescripción es al que hace referencia, la norma acusada. Al respecto, la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia ha reconocido que: “El fin de la prescripción es tener extinguido un derecho que, por no haberse ejercitado, se puede presumir que el titular lo ha abandonado. […] Por ello en la prescripción se tiene en cuenta la razón subjetiva del no ejercicio, o sea la negligencia real o supuesta del titular» 14.
De esa forma, se concluye que la caducidad como la prescripción, al ser conceptos diferentes y tener consecuencias distintas, en cuanto al cómputo de la primera, éste no se encuentra condicionado por la ocurrencia o no de la prescripción del derecho (…)". De ahí que, la caducidad sea de carácter procesal mientras que la prescripción es de carácter sustancial; la primera se refiere a la extinción del derecho de acción entretanto la segunda al derecho controvertido; ésta última debe ser alegada mientras que la caducidad opera ipso iure y es de orden público.
Además, la prescripción es renunciable, entretanto la caducidad no lo es, en ningún caso. Caso concreto El señor Jhonatan Alexander Acosta Flórez, a través de apoderado judicial interpuso demanda en ejercicio del medio de control previsto en el artículo 138 de la Ley 1437 de 2011 contra la Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario - INPEC, pretendiendo la nulidad de la Resolución 1182 del 3 de octubre de 2016 por medio de la cual la entidad demandada lo sancionó disciplinariamente con destitución del cargo e inhabilidad general para ejercer cargos públicos por el término de 10 años.
Lo primero que abordará la Sala es la existencia de la ineptitud sustantiva de la demanda por no haberse agotado la actuación administrativa, consistente en la interposición del recurso de apelación contra el fallo disciplinario demandado. La actuación administrativa, constituye dentro de nuestro ordenamiento jurídico, un requisito indispensable para poder demandar ante la Jurisdicción Contencioso Administrativa la nulidad de un acto administrativo de carácter particular y concreto, para de esa manera obtener el respectivo restablecimiento del derecho.
Análogamente, la actuación administrativa se torna así en “el instrumento de comunicación e interacción entre la Administración Pública y los administrados, cuando media un conflicto de intereses, edificándose no sólo como una forzosa antesala que debe transitar quien pretende resolver judicialmente un asunto de carácter particular y concreto, sino en un mecanismo de control previo al actuar de la Administración, cuyo beneficio es de doble vía, pues, constituye tanto la posibilidad de obtener en vía administrativa la satisfacción de una pretensión subjetiva, como la oportunidad de ejercer un control de legalidad sobre las decisiones administrativas, a fin de que se tenga la oportunidad de revisar los puntos de hecho y de derecho frente a un asunto que, posteriormente, se ventilará dentro de un proceso jurisdiccional”.
En efecto, el numeral 2º del artículo 161 de la Ley 1437 de 2011 contempla como requisito de procedibilidad, el haber “ejercido y decidido los recursos que de acuerdo con la ley fueren obligatorios”. La Sala encuentra, que de conformidad con las pruebas documentales que reposan en el expediente, se tiene certeza que en el artículo tercero (3º) del fallo de primera instancia de 3 de octubre de 2016 que sancionó disciplinariamente al actor con destitución e inhabilidad por 10 años, se ordenó “notificar personalmente esta decisión al disciplinado señor ACOSTA FLOREZ JHONATAN ALEXANDER, o por medio de apoderado, haciéndole saber la procedencia del recurso de apelación contra la providencia, el cual, deberá ser interpuesto y sustentando dentro de los tres (3) días hábiles siguientes a la notificación, en consideración a lo establecido en los artículos 111 y 115 ibidem” (fl.137).
Con Oficio S2016IE0019400 el Coordinador del Grupo de Control Interno Disciplinario libró despacho comisorio No. 156-16 para surtir la notificación del fallo disciplinario al demandante a la dirección Calle 79 B #68 A-52 Barrio Córdoba en la Ciudad de Medellín - Antioquia, a la Directora del Complejo Cooped Pedregal; sin embargo, la misma no fue exitosa, por lo que se procedió a efectuar la notificación por aviso el 18 de noviembre de 2016, que corrió igual suerte de la personal.
Luego, con Oficio 537-COPED-GH-0299 de 19 de diciembre de 2016 se citó al demandante a la dirección aportada en la hoja de vida y en el correo electrónico para proceder a la notificación del fallo disciplinario, sin que se hubiese logrado que el señor Jhonatan Acosta acudiera a notificarse. En consecuencia, se procedió a notificarlo por edicto el 20 de enero de 2017 y desfijado el 24 de enero de 2017, y se expidió constancia de ejecutoria el 25 de enero de ese mismo año, donde se lee que no se presentó objeción, ni escrito alguno. En efecto, de lo expuesto es evidente que el Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario agotó los mecanismos de notificación previstos en la Ley 1437 de 2011 para notificar al señor Jhonathan Alexander Acosta Flórez de la Resolución 01182 de 3 de octubre de 2016 que lo sancionó disciplinariamente con destitución e inhabilidad general por 10 años, por lo que no es de recibo el argumento del desconocimiento de la decisión y por ende, la imposibilidad de agotar el recurso de apelación. De manera, que al no haberse acreditado el cumplimiento del requisito previo para demandar consistente en la interposición del recurso de apelación, que tiene condición de obligatorio, conforme el artículo 76 de la Ley 1437 de 2011, es indiscutible que su carencia genera ineptitud sustancial de la demanda, por lo que se confirmará el auto apelado.
Ahora bien, respecto a la caducidad del medio de control, debe entenderse como un fenómeno jurídico en virtud del cual el administrado pierde la facultad de accionar ante la jurisdicción por no haber ejercido su derecho dentro del término que señala la ley. Esta Sección se ha pronunciado sobre el asunto, al manifestar que: “(…) la caducidad, es el fenómeno jurídico que extingue la oportunidad de quien pretende controvertir la existencia de un derecho en sede judicial, cuando ha transcurrido el tiempo para interponer un medio de control u otro mecanismo previsto en la ley.
De ahí que, el término constituya un presupuesto procesal a través del cual se limita el ejercicio de los derechos individuales y subjetivos de los administrados para la reclamación judicial de los mismos, en desarrollo el principio de seguridad jurídica bajo criterios de racionalidad y suficiencia temporal (…)”. Así, la obligación de presentar la acción dentro del término previsto por el legislador constituye un presupuesto procesal que habilita al juez para pronunciarse sobre el fondo de las pretensiones de la demanda.
La Ley 1437 de 2011, al consagrar el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, dispuso en su artículo 138: “ARTÍCULO 138. NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO. Toda persona que se crea lesionada en un derecho subjetivo amparado en una norma jurídica, podrá pedir que se declare la nulidad del acto administrativo particular, expreso o presunto, y se le restablezca el derecho; también podrá solicitar que se le repare el daño. La nulidad procederá por las mismas causales establecidas en el inciso segundo del artículo anterior.
Igualmente podrá pretenderse la nulidad del acto administrativo general y pedirse el restablecimiento del derecho directamente violado por este al particular demandante o la reparación del daño causado a dicho particular por el mismo, siempre y cuando la demanda se presente en tiempo, esto es, dentro de los cuatro (4) meses siguientes a su publicación. Si existe un acto intermedio, de ejecución o cumplimiento del acto general, el término anterior se contará a partir de la notificación de aquel”.
Del mismo modo, los numerales 1 (literal c) y 2 (literal d) del artículo 164 del CPACA señalan la oportunidad para presentar la demanda o el término de caducidad de la pretensión de nulidad y restablecimiento del derecho, para lo cual distingue el contenido del acto administrativo atacado, así: Artículo 164. Oportunidad para presentar la demanda.
La demanda deberá ser presentada: (…) 2. En los siguientes términos, so pena de que opere la caducidad: (…) d) Cuando se pretenda la nulidad y restablecimiento del derecho, la demanda deberá presentarse dentro del término de cuatro (4) meses contados a partir del día siguiente al de la comunicación, notificación, ejecución o publicación del acto administrativo, según el caso, salvo las excepciones establecidas en otras disposiciones legales.
(Subrayado, negritas de la sala.) Conforme a lo anterior, se tiene claridad que el fenómeno jurídico de la caducidad del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho opera, salvo expresas excepciones, cuando la respectiva demanda se interpone después de transcurridos 4 meses siguientes a la comunicación, notificación, ejecución o publicación del correspondiente acto administrativo.
Sobre el asunto, esta Sala retoma lo indicado en providencia de unificación de 25 de febrero de 2016, por la Sección Segunda de esta Corporación, dónde se pronunció en relación con el cómputo del término de caducidad cuando se trate de sanciones disciplinarias de destitución y suspensión del empleo, estableciendo lo siguiente: “En definitiva, es claro que en aquellos casos en los que se haya sido emitido un acto ejecutando una sanción disciplinaria de retiro temporal o definitivo del servicio, y éste materialice la situación laboral del servidor público, debe preferirse la interpretación según la cual el término de caducidad de la acción contenciosa debe computarse a partir del acto de ejecución, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. Distinto ocurre cuando no se presenta el escenario antes descrito, esto es, cuando o bien no existe un acto que ejecute la sanción disciplinaria de retiro del servicio, o cuando dicho acto no tiene relevancia frente a los extremos temporales de la relación laboral, situaciones que impiden aplicar el criterio expuesto en esta providencia y frente a las cuales debe contarse el término de caducidad a partir de la ejecutoria del acto definitivo que culminó el proceso administrativo disciplinario.
(…) La anterior consideración se justifica por cuanto, como se afirmó en los acápites precedentes, solamente en aquellos casos en los que el acto de ejecución tiene incidencia efectiva en la terminación de la relación laboral administrativa, puede afirmarse que dicho acto tiene relevancia frente al conteo del término de caducidad de las acciones ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo.
(Subrayado fuera de texto) Corolario de lo expuesto y a manera de síntesis de las consideraciones precedentes, la Sala aclara los criterios para la determinación de los eventos en que sea procedente dar aplicación a la interpretación del artículo 136 del C.C.A. antes expuesta, en los siguientes términos: La posición deberá ser aplicada en aquellos eventos en los que: Se controviertan actos administrativos que impongan sanciones disciplinarias que impliquen el retiro temporal o definitivo del servicio, Cuando en el caso concreto haya sido emitido un acto de ejecución según lo dispuesto en el artículo 172 del C.D.U, y Cuando dichos actos de ejecución materialicen la suspensión o terminación de la relación laboral administrativa.
(…)”. Acorde con esta jurisprudencia transcrita, en el sub examine reposa copia de la Resolución 00547 de 28 de febrero de 2017 “Por la cual se hace efectiva una sanción de destitución a un funcionario del Instituto Nacional Penitenciario y Carcelario INPEC, en cumplimiento de fallo disciplinario”, por lo que el término de caducidad se computara a partir de la ejecutoria del referido acto, en la medida en que ésta constituye una garantía para el administrado y una forma de facilitar el control de los actos de la administración. En efecto, como la Resolución 00547 de 28 de febrero de 2017 es un acto de ejecución y en su numeral 4º indica “la presente resolución rige a partir de la fecha de su expedición y contra la misma no proceden recursos en sede administrativa”; de forma que a voces del numeral 1º del artículo 87 del CPACA, queda en firme a partir del día siguiente al de su notificación, comunicación o publicación según el caso, esto es, el 1 de marzo de 2017, de forma que el término de caducidad inició su cómputo al día siguiente, esto es, el 2 de marzo del referido año, lo que significa que debía acudir ante esta jurisdicción a más tardar el 2 de julio de 2017; no obstante, dado que la demanda y la solicitud de conciliación extrajudicial fueron radicadas el 24 de septiembre de 2019 y 19 de noviembe de 2019, respectivamente, es evidente que había fenecido ampliamente la oportunidad para acudir a la jurisdicción, encontrándose caducado el medio de control como acertadamente lo determinó el a quo, debiendo confirmarse el auto apelado.
Finalmente, se aclara a la abogada apelante que esta Corporación ha concluido que NO son conciliables, y por lo tanto no habrá lugar a agotar el requisito de procedibilidad, en los siguientes asuntos: Los que versen sobre conflictos tributarios; Aquellos que deban ventilarse a través de los procesos ejecutivos de los contratos estatales;
En los que haya caducado la acción. Que se solicite el decreto y la práctica de medidas cautelares, de contenido patrimonial; los casos en que se controviertan derechos laborales, ciertos e indiscutibles. Sobre el asunto objeto de debate, la Sala aclara que, si bien la pretensión que tienen por objeto la nulidad del fallo disciplinario contenido en la Resolución 182 del 3 de octubre de 2016, por medio del cual se le impuso al demandante la sanción de destitución e inhabilidad general por diez (10) años, no es susceptible de negociación, en tanto la facultad para resolver si se ajusta o no a derecho es exclusiva de la Jurisdicción contenciosa administrativa; lo cierto es que, las pretensiones que se formularon a título de restablecimiento del derecho contienen peticiones específicas de naturaleza patrimonial y económica, por lo que se hace exigible la conciliación extrajudicial, porque dado su carácter pueden ser objeto de disposición por las partes.
En efecto, dado que las pretensiones son de índole económico y no versan sobre derechos ciertos e indiscutibles, esta Sala considera que la parte demandante estaba obligado a adelantar el trámite de la conciliación extrajudicial; empero, no lo hizo. Aunado a lo anterior, el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto 1716 de 2009, estableció los asuntos no susceptibles de conciliación extrajudicial en lo contencioso administrativo, no exceptuando el requisito de procedibilidad en los conflictos que versen sobre temas disciplinarios.
Por las razones esbozadas en precedencia, se confirmará el auto apelado. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, Subsección B,
RESUELVE
PRIMERO: Confirmar el auto proferido el 11 de noviembre de 2021, por el Tribunal Administrativo de Antioquia, por medio del cual rechazó la demanda por haber operado el fenómeno jurídico de la caducidad y por configurarse una inepta demanda por ausencia del requisito de procedibilidad de la conciliación prejudicial, de conformidad con lo expuesto.
SEGUNDO: Una vez en firme este auto, por Secretaría devuélvase el expediente al Tribunal de origen, para lo pertinente.
TERCERO. Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo SAMAI, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el enlace http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE. (Firmado electrónicamente) CÉSAR PALOMINO CORTÉS (Firmado electrónicamente) (Firmado electrónicamente) CARMELO PERDOMO CUÉTER SANDRA LISSET IBARRA VÉLEZ