Calle 12 No. 7 – 65 – Tel: (57-1) 350-6700 Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO SECCIÓN SEGUNDA, SUBSECCIÓN B CONSEJERO PONENTE: JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Bogotá, D. C., diecisiete (17) de octubre de dos mil veinticinco (2025) Referencia: Tutela Radicación: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña Demandados: Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B Tema: Incidente de desacato / Inexistencia de orden de amparo INCIDENTE DE DESACATO __________________________________________________________________ El despacho decide acerca del presunto incumplimiento de la providencia proferida el 3 de julio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, que declaró la nulidad de todo lo actuado, inclusive, del auto admisorio del 18 de noviembre de 2019 de la solicitud de tutela de la referencia. 1.

Antecedentes 1.1. La tutela 1. James Perea Peña acudió al juez de tutela con el fin de que se amparara su derecho fundamental al debido proceso, en consecuencia, solicitó: «proceder a la ACCIÓN DE NULIDAD Y RESTABLECIMIENTO DEL DERECHO, solicitándole a su vez, considerar vincular en este mismo proceso y por economía procesal el proveído en el proceso No. 25000234100020150146100, en contra del USPEC, ya que se trata de un proceso similar y fallado en la misma forma arbitraria […]» (sic). 2.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en sentencia del 12 de diciembre de 2019 rechazó por improcedente la solicitud de tutela al considerar que no se cumplió el requisito de la relevancia constitucional. Decisión impugnada por el demandante 3. El Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, mediante providencia del 4 de julio de 2020, al considerar la necesidad de vincular al trámite constitucional a la Policía Nacional, resolvió: «[…]

PRIMERO: DECLARAR LA NULIDAD de todo lo actuado, inclusive el auto admisorio del 18 de noviembre de 2019 dictado por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, por lo expuesto en la parte motiva de esta decisión. […]». (sic) 2 Radicado: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña 4.

En cumplimiento de lo anterior, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en auto del 18 de agosto de 20201 admitió nuevamente la solicitud de tutela de la referencia, esta vez, ordenándose, además, la vinculación de la Policía Nacional, en calidad de tercero con interés. 5. Agotado el trámite correspondiente, se profirió la sentencia del 8 de septiembre de 20202, en la que se resolvió «DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela presentada por el señor James Perea Peña en contra la subsección B de la sección primera del Tribunal Administrativo de Cundinamarca».

Cuya solicitud de aclaración elevada por el demandante se negó a través de providencia del 9 de noviembre siguiente3. 6. En razón a que la sentencia no fue impugnada, el expediente fue remitido para su eventual revisión a la Corte Constitucional el 22 de enero de 20214. 1.2. El incidente de desacato5 7. El 26 de junio de 2025, James Perea Peña informó acerca del incumplimiento de la orden proferida en la «sentencia de segunda instancia» en la que se declaró la nulidad de todo lo actuado en el proceso de tutela con radicado 11001031500020190483200. 2.

Consideraciones 8. En atención a los argumentos expuestos en la solicitud de apertura del incidente de desacato y a las pruebas que obran en el expediente se decidirá el asunto sometido a consideración en el siguiente orden: i) competencia para decidir; ii) cuestión previa; iii) generalidades del incidente de desacato por incumplimiento de las órdenes de tutela; iv) determinación del problema jurídico; y v) solución del caso concreto. 2.1.

Competencia 9. De conformidad con lo dispuesto en el inciso segundo del artículo 52 del Decreto 2591 de 1991, esta Sala es competente para conocer el incidente de desacato presentado por James Perea Peña por el incumplimiento de la sentencia proferida el 3 de julio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. 2.2.

Cuestión previa – solicitud de nulidad 1 Ver ítem 31 de Samai. 2 Ver ítem 51 de Samai. 3 Ver ítem 63 de Samai. 4 Ver ítem 67 de Samai, 5 Ver índice 2 de Samai. 3 Radicado: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña 10. Previo a pronunciarse sobre el incidente de desacato propuesto por James Perea Peña, en uso de la facultad de saneamiento que le asiste al juez de tutela se deben realizar algunas consideraciones sobre las nulidades en este trámite incidental. 11.

De tal manera, se advierte que ni el artículo 86 de la Constitución Política ni el Decreto 2591 de 1991 establecen el procedimiento que debe seguirse para decidir las solicitudes de nulidad que puedan presentarse dentro de un incidente de desacato, razón por la cual, generalmente, se ha optado por atender las disposiciones contenidas en el Código de Procedimiento Civil, en atención a lo establecido en el artículo 4º del Decreto 306 de 19923. 12.

Cabe anotar que, actualmente, se aplica lo preceptuado en el Código General del Proceso, en atención a que esta normatividad derogó el articulado que conformaba el anterior Código de Procedimiento Civil. 13. Por lo anterior, podría inferirse que, de encontrarse una nulidad por parte de la autoridad de conocimiento, es procedente ordenar su traslado a las partes en este trámite con el objeto de que manifiesten lo pertinente, en cumplimiento a lo ordenado por el artículo 137 del C.G.P. 14.

No obstante, en la medida en que el trámite de la solicitud de tutela y, en este asunto, el incidente de desacato en cuestión, están supeditados a los principios de prevalencia de lo sustancial sobre las formas y economía procesal, debe procederse a resolver la solicitud de nulidad presentada, ya que teniendo en cuenta las circunstancias únicas del sub lite, no resulta vulneratorio del derecho al debido proceso de las partes, pues el fin último de tal proceder procura la aplicación de términos lo más eficiente posibles. 12.

En este orden de ideas, se observa que el 1. de julio de 2025, el demandante presentó solicitud de nulidad que denominó por falta de competencia del Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B para conocer del presente incidente de desacato. 13. Al respecto, resulta pertinente precisar que los artículos 27 y 52 del Decreto 2591 de 1991, reglamentan el cumplimiento del fallo y el correspondiente desacato, de la siguiente manera:

ARTICULO

27. CUMPLIMIENTO DEL FALLO. Proferido el fallo que conceda la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirla sin demora. Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.

El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. 4 Radicado: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza. […]

ARTICULO 52. DESACATO. <Inciso CONDICIONALMENTE exequible> <Ver Notas del Editor> La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. […] 14.

Así mismo, la Corte Constitucional en el auto A-113 de 2016 estableció que, por regla general, el juez de primera instancia conserva la competencia respecto del cumplimiento del fallo de tutela e incidente de desacato, como, a continuación, se observa: «[…] De lo anterior se desprende que el incumplimiento de un fallo de tutela no sólo constituye una vulneración del derecho de acceso a la administración de justicia, sino una prolongación indebida en la violación de los derechos fundamentales cuya protección se dispuso mediante las órdenes impartidas en sede judicial. 4.- De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, por regla general, es el juez de primera instancia el encargado de la ejecución del fallo y, por ende, el competente para adoptar las medidas necesarias que permitan asegurar el restablecimiento de los derechos comprometidos.

Al respecto se ha dicho que: "( ) el peso del cumplimiento de la orden de tutela recae en el Juzgado o Tribunal que se pronunció en primera instancia, el cual, se repite, mantendrá competencia hasta que se restablezca el derecho vulnerado porque la protección de los derechos fundamentales es la esencia de la tutela, luego el cumplimiento de la orden de protección es una obligación de hacer por parte del juez de tutela de primera instancia."[6] En idéntico sentido, en el Auto 220A de 2002, se expuso que: "( ) La colisión que se presenta en esta oportunidad tiene como origen la discusión de dos despachos judiciales tendiente a establecer, en cuál de ellos radica la competencia para tramitar y decidir las solicitudes de cumplimiento de las sentencias y los incidentes de desacato en materia de tutela.

Sobre el particular, existe jurisprudencia consolidada de esta Corporación la cual habrá de reiterarse en el presente caso. En efecto, si bien en las sentencias C-243 de 1996 y T-078 de 1998 se sostuvo que "el juez de instancia que profiere una orden en un fallo de tutela, es el competente para conocer del incidente desacato, frente al incumplimiento de lo ordenado por él mismo." providencias posteriores precisaron, que la ratio decidendi de esos pronunciamientos debía entenderse en el sentido que la competencia para decidir sobre el cumplimiento de una sentencia de tutela y el incidente de desacato, corresponde al juez que conoció del proceso en primera instancia, subregla, que ha sido reiterada en múltiples pronunciamientos de esta Corporación. 5 Radicado: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña Las órdenes que se den en una sentencia de tutela son para obedecerlas y si ello no ocurre el actor puede solicitar al juez de primera instancia, con fundamento en el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991, que haga cumplir el fallo y adicionalmente el juez podrá sancionar por desacato a la autoridad pública o al particular renuente a acatarlo (art. 52 ídem), en el primer evento bastará demostrar objetivamente el incumplimiento de la providencia, mientras que en el segundo, es necesario probar la responsabilidad subjetiva del incumplido. […]». 15.

En este orden de ideas, en atención a que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B asumió la competencia del proceso de tutela con radicado 2019-04832 en primera instancia, es legalmente facultado para vigilar el cumplimiento de los pronunciamientos emitidos en el trámite del presente asunto. 16. De tal manera, no le asiste razón al demandante al afirmar que el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, carece de competencia para conocer el incidente de desacato formulado, por tal motivo se negará la solicitud de nulidad formulada. 2.3.

Generalidades del incidente de desacato por el incumplimiento de las órdenes de tutela 17. El artículo 27 del Decreto 2591 de 19916 dispone que una vez se profiera el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable de la amenaza o vulneración de los derechos constitucionales fundamentales debe cumplirlo sin demora y que, si no lo hace dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes, el juez se dirigirá al superior de aquél y lo requerirá para que lo haga cumplir y le abra el correspondiente procedimiento disciplinario, so pena de que si no procede en esa forma también se abra proceso contra el superior.

Además, la citada disposición establece que el juez mantendrá la competencia hasta que se restablezca el derecho o se eliminen las causas de la amenaza. 18. Por su parte el artículo 52 ibidem señala que «la persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales salvo que en este Decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar»7. 19.

El incidente de desacato es, entonces, un instrumento orientado a facilitar el cumplimiento de las decisiones dictadas como consecuencia de una solicitud de tutela, y así lograr su efectividad. En tal sentido, se ha sostenido que se trata de una sanción de carácter correccional, impuesta por el Juez en desarrollo de su poder disciplinario a quien incumpla una orden proferida por él. 6 Diario Oficial 40165 del 19 de noviembre de 1991. 7 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 52, inciso 1 declarado exequible por la Corte Constitucional mediante sentencia C-092-97 del 26 de febrero de 1997, Magistrado Ponente Carlos Gaviria Díaz. 6 Radicado: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña 20. Finalmente, no puede perderse de vista que, en tanto la sanción por desacato es una medida de orden correccional, deben analizarse las situaciones que rodearon el incumplimiento con el objeto de derivar de allí una responsabilidad por parte de la persona llamada a cumplir la orden, toda vez que el incidente de desacato «es de naturaleza subjetiva, ya que allí es necesario, además de demostrar el incumplimiento, determinar el grado de responsabilidad -a título de culpa o dolo- de la persona o personas que estaban obligadas a actuar en pro del cumplimiento de la sentencia».8 2.4.

Problema jurídico 21. De acuerdo con las particularidades del caso, el despacho debe establecer: ¿si la providencia proferida el 3 de julio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección B constituyó una orden de amparo que haga procedente el trámite de desacato propuesto? 2.5. Análisis del caso concreto 22. James Perea Peña informó sobre el incumplimiento de la orden proferida en la providencia del 3 de julio de 2020, en la que se dispuso declarar la nulidad de todo lo actuado en sede de primera instancia, inclusive, a partir del auto admisorio de la tutela, para que adoptara la decisión que correspondiera. 23.

Al respecto, en atención a que las pretensiones y diferentes solicitudes elevadas por el incidentante carecen de claridad y precisión, resulta necesario efectuar un recuento de las actuaciones judiciales por él adelantadas en el marco de dos acciones constitucionales, lo cual resulta relevante para lograr un mejor entendimiento del asunto. 24.

De la acción de cumplimiento con radicado 2016-00038. 24.1. El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en providencia del 18 de febrero de 2016 ordenó al director de la Policía Nacional que, en el término de un (1) año contado a partir de la ejecutoria del pronunciamiento, adelantará la gestiones, trámites y decisiones administrativas necesarias para reemplazar en todas las sedes de la institución policial los sistemas de alto consumo de agua por los de bajo consumo, conforme a lo dispuesto en la Ley 373 de 1997 y el Decreto 3102 de 1997. 24.2.

Decisión confirmada por el Consejo de Estado, Sección Quinta mediante sentencia del 19 de mayo de 2016. 24.3. El aquí incidentante, por considerar incumplida la orden, solicitó ante juez de cumplimiento adelantar el trámite de desacato preceptuado en el artículo 25 de la Ley 393 de 1997. 8 Consejo de Estado, auto del 10 de abril de 2014, radicado 47001-23-33-000-2014-00001-01, M.P. Susana Buitrago Valencia. 7 Radicado: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña 24.4.

El Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B9, en providencia del 17 de octubre de 2019 se abstuvo de abrir incidente de desacato. 25. De la solicitud de tutela con radicado 2019-04832. 25.1. James Perea Peña promovió solicitud de tutela contra el Tribunal Administrativo de Cundinamarca, Sección Primera, Subsección B, con ocasión de las decisiones proferidas en los trámites de incidente de desacato en las acciones de cumplimiento con radicado 2015-01461 y 2016-00038, a través de las cuales se abstuvo de sancionar, lo cual consideró vulneratorio de su derecho fundamental al debido proceso. 25.2.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, en una primera oportunidad, en sentencia del 12 de diciembre de 2019 rechazó por improcedente el amparo invocado al considerar que no se cumplió con el requisito de relevancia constitucional. Decisión impugnada por el hoy incidentante. 25.3. En segunda instancia, el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A con auto del 3 de julio de 2020 declaró la nulidad de todo lo actuado, con el fin de que se vinculara al trámite de tutela en calidad de tercero a la Policía Nacional, dispuso devolver el asunto al juez de primera instancia para adoptar la decisión que correspondiera. 25.4.

En cumplimiento de la referida decisión, mediante auto del 18 de agosto de 2020 se admitió la solicitud de tutela nuevamente y ordenó notificar al Tribunal Administrativo de Cundinamarca, en calidad de demandados; y vincular al Consejo de Estado, Sección Quinta, a la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios y a la Policía Nacional, como terceros con interés, de conformidad con lo establecido en el artículo 13 y concordantes del Decreto 2591 de 1991. 25.5.

El Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, con sentencia del 8 de septiembre de 2020, una vez más, declaró la improcedencia del amparo por falta de relevancia constitucional. Decisión cuya aclaración se solicitó, pero fue negada, a través del auto del 9 de noviembre de 2020. 25.6. El demandante solicitó la aclaración de la sentencia al considerar que la decisión fue una «burla» a la nulidad declarada por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en auto del 3 de julio de 2020. 9 Esta misma corporación judicial, en un asunto cuya causa es la misma, es decir, la instalación de unidades sanitarias de bajo consumo de acuerdo a lo dispuesto en la Ley, emitió la providencia del 21 de octubre de 2019 en el medio de control jurisdiccional de cumplimiento de normas con fuerza material de ley o de actos administrativos con radicado 25000-23-41-000-2015-01461-00, mediante el cual se abstuvo de abrir incidente de desacato contra el director de la Unidad de Servicios Penitenciarios y Carcelarios. 8 Radicado: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña 25.7.

Con auto del 9 de noviembre de 2020, el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B negó lo solicitado en los siguientes términos: «[…] Teniendo en cuenta lo anteriormente referido, se procede a estudiar acerca de la petición de aclaración incoada por la parte actora en la que argumenta que, en la sentencia del 8 de septiembre de 2020, se burló el cumplimiento de «lo ordenado por la Honorable Magistrada de la Sección Tercera Martha Nubia Velásquez.» Como se observa, la solicitud elevada por la parte actora de ninguna manera pretende que se aclare algún concepto o frases que ofrezcan verdadero motivo de duda en la decisión adoptada; sino alegar un supuesto incumplimiento de la providencia que declaró la nulidad de lo actuado por parte del juez de segunda instancia. Sin perjuicio de lo anterior, se le aclara al señor James Perea Peña que la subsección A de la sección tercera del Consejo de Estado, mediante auto del 3 de julio de 2020, no dispuso lineamiento alguno para ser tenido en cuenta al momento de decidir el asunto; sino que declaró la nulidad de lo actuado en aras garantizar el derecho al debido proceso de los terceros con interés en el asunto, específicamente, de la Policía Nacional.

Ahora, si bien es cierto a través del fallo del 8 de septiembre de 2020, se decidió de la misma forma que como se hizo mediante sentencia del 12 de diciembre de 2019, la cual quedó sin efecto consecuencia de la nulidad decretada, ello es el resultado del análisis efectuado por la Sala de decisión en ejercicio de su autonomía judicial; pues pese a que se debía vincular al asunto a la institución policial, tal situación no modifica la petición de amparo ni los fundamentos que se tuvieron en cuenta al momento de decidir por primera vez. […]» (sic) 26.

De acuerdo con el recuento que antecede, es evidente el error de interpretación en el que persiste James Perea Peña al considerar que no se ha otorgado cumplimiento a lo dispuesto en la providencia proferida el 3 de julio de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A, en la que se declaró la nulidad de todo lo actuado en el trámite de tutela con radicado 2019-04832. 27.

Al respecto, se le reitera nuevamente que, tal como se hizo en auto del 9 de noviembre de 2020, la providencia cuyo cumplimiento insiste no correspondió a orden de amparo alguna, lo cual hace improcedente cualquier trámite de desacato, y tampoco contuvo una línea decisional que tuviera que ser tenida en cuenta al fallarse el asunto nuevamente, solo ordenó la vinculación de la Policía Nacional, en razón al interés que le podía asistir en las resultas del proceso, lo cual en efecto sucedido. 28.

Adicionalmente, llama la atención el hecho que ante el evidente desacuerdo del demandante con el fallo de tutela proferido el 8 de septiembre de 2020 por el Consejo de Estado, Sección Segunda, Subsección B, debió impugnarlo, pero ello no ocurrió, por lo cual cobró efecto de cosa juzgada. 29. Así las cosas, se reitera que el trámite incidental de desacato solo procede para procurar que quienes hacen parte de la litis constitucional den cumplimiento a las órdenes de amparo dictadas por el juez de tutela, lo cual en el asunto bajo estudio es inexistente; razón por la cual se rechazará por impr0ocedente la solicitud de desacato formulada por James Perea Peña. 9 Radicado: 11001-03-15-000-2019-04832-02 Demandante: James Perea Peña 30.

Así mismo, se le prevendrá para que se abstenga de presentar solicitudes en similar sentido ante la inexistencia de orden de amparo alguna en su favor, en el radicado de la referencia. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso- administrativo, Sección Segunda, Subsección B y por autoridad de la ley,

RESUELVE

Primero. Negar la solicitud de nulidad formulada por James Perea Peña, de conformidad con las razones expuestas en la parte motiva de esta providencia. Segundo. Rechazar por improcedente la solicitud de desacato formulada por James Perea Peña, de conformidad con las razones expuestas en esta providencia. Tercero. Prevenir a James Perea Peña para que se abstenga de presentar cualquier solicitud en similar sentido, ante la inexistencia de orden de amparo alguna en su favor, en el expediente de tutela 11001-03-15-000-2019-04832-00/01.

Cuarto. Notificar de manera inmediata la presente providencia a las partes, de acuerdo con lo mandado por la ley. Quinto. Archivar de manera inmediata la presente actuación, previas anotaciones a las que haya lugar. COPIESE Y

NOTIFÍQUESE JUAN ENRIQUE BEDOYA ESCOBAR Firma Electrónica Se deja constancia de que esta providencia se firma en forma electrónica mediante el aplicativo Samai, de manera que el certificado digital que arroja el sistema valida la integridad y autenticidad del presente documento en el link http://relatoria.consejodeestado.gov.co:8081/Vistas/documentos/evalidador