11001031500020260189801 — Consejo de Estado

Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN CUARTA MAGISTRADA PONENTE: MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO Bogotá, D.C., veintiocho (28) de mayo de dos mil veintiséis (2026) Referencia Acción de tutela Radicación 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante ELIECER LARGO CEBALLOS Demandado TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA Temas Tutela contra providencia judicial.

Defectos sustantivo y fáctico. Medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho. Diferencia salarial escalafón docente. Requisitos de procedencia de tutela contra providencia judicial: la relevancia constitucional. SENTENCIA DE SEGUNDA INSTANCIA La Sala decide la impugnación interpuesta por la parte actora, contra el fallo del 9 de abril de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera, que dispuso: «PRIMERO: DECLARAR IMPROCEDENTE la acción de tutela interpuesta por el señor Eliecer Largo Ceballos, según lo expuesto en la parte considerativa de esta sentencia. […]» ANTECEDENTES 1.

Pretensiones El 9 de marzo de 20261, por intermedio de apoderada, el señor Eliecer Largo Ceballos interpuso acción de tutela contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, por estimar vulnerados sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia, a la tutela judicial efectiva y al principio de favorabilidad con la sentencia del 25 de septiembre de 2025 proferida en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001-33-33-007- 2024-00246-02.

En consecuencia, formuló las siguientes pretensiones: (Cita textual) «1. Se declare que el TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA en la sentencia proferida el día 25 DE SEPTIEMBRE DE 2025, en el expediente radicado bajo número 66001333300720240024600, transgredió los derechos fundamentales al DEBIDO PROCESO, IGUALDAD, ACCESO A LA ADMINISTRACIÓN DE JUSTICIA, TUTELA JUDICIAL EFECTIVA y PRINCIPIO DE FAVORABILIDAD del (la) señor (a) ELIECER LARGO CEBALLOS, por considerar que las razones de la decisión no se ajustan a la jurisprudencia emitida por las Altas Cortes, el marco normativo aplicable al caso y, el material probatorio obrante en el proceso ordinario. 2.

Como consecuencia de la anterior declaración, se ordene al TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE RISARALDA dejar sin efectos la providencia referida en el numeral anterior y se profiera una nueva con una debida interpretación de la norma aplicable al debate jurídico y, analizando de manera concreta la situación particular del (la) docente ELIECER LARGO CEBALLOS a la luz de los argumentos planteados en la demanda ordinaria y, los hechos debidamente probados en el debate jurídico.». 2.

Hechos Del escrito se advierten como hechos relevantes los siguientes: 1 Samai, índice 2. Expediente 11001-03-15-000-2026-01898-01. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 2 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2.1. El señor Eliecer Largo Ceballos se desempeña como docente oficial en la categoría 2B del escalafón docente vigente. 2.2.

Sostuvo que con ocasión de los incrementos ordenados para el personal docente vinculado en el nuevo escalafón establecido en el Decreto Ley 1278 de 2002, para los años 2005, 2006 y 2007 hubo aumentos porcentuales equitativos en la asignación básica salarial de dicho personal, sin embargo para el año 2008 y 2009 el aumento fue inequitativo, lo que generó una diferenciación ya que a los docentes ubicados en la categoría 2B se les incrementó en un porcentaje del 5,69% para el año 2008 y de 7,67% para el año 2009, mientras que a la categoría 2A se le incrementó el salario en un 14,11% para el año 2008 y del 15,61% para el año 2009. 2.3.

El docente presentó reclamación administrativa ante el Ministerio de Educación Nacional y la Secretaría de Educación del Municipio de Pereira, solicitando el reconocimiento y pago de las diferencias salariales derivadas de los incrementos desiguales. Ambas autoridades negaron las solicitudes realizadas por el docente, el Ministerio de Educación mediante el «OFICIO SIN NÚMERO DE FECHA 28 DE FEBRERO DE 2024» y el Municipio de Pereira a través de «OFICIO No. 20240304-8664-I DE FECHA 04 DE MARZO DE 2024». 2.4.

Para el año 2024 el señor Eliecer Largo Ceballos haciendo uso del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho presentó demanda contra la Nación, Ministerio de Educación Nacional y el Municipio de Pereira, con el fin de que se inaplicara el Decreto 284 de 2024 y de los demás decretos que modificaron lo relacionado con el aumento de la asignación salarial que correspondía a la categoría 2B, así como también se declarara la nulidad de los actos administrativos por medio de los cuales se le negó el reconocimiento y pago de la nivelación salarial.

A título de restablecimiento del derecho, solicitó el reconocimiento y pago de las diferencias salariales con ocasión del incremento salarial decretado de manera desigual entre las categorías 2B y 2A del escalafón docente. 2.5. En primera instancia el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira conoció del proceso 66001-33-33-007-2024-00246-00.

En sentencia del 28 de marzo de 2025 negó las pretensiones de la demanda. Como fundamento de su decisión señaló que no se evidenció que se vulnerara el derecho a la igualdad, pues al realizar el contraste con el Estatuto de Profesionalización docente no se advirtió que existiera un trato diferencial o discriminatorio ya que el «tratamiento de a mayor nivel mayor salario, no resulta desproporcionado, menos aún ilegítimo».

La nueva estructura del estatuto se hizo pensando en diferentes grados y niveles según la experiencia del docente, y su evaluación, lo que permitía dar un trato disímil por tratarse de grupos que son desiguales. Respecto del principio de favorabilidad mencionó que no es aplicable al caso pues se trata de una sola disposición y no de un contraste normativo en donde existe duda de la regla aplicable al caso.

En lo referente al principio de progresividad dijo que «no advierte esta célula judicial de manera concreta en qué se basa la presunta desigualdad en el aumento salarial» y añadió que «se trata como desigual el porcentaje de incremento “2B” para una anualidad (2008 y 2009), cuando en la demanda se advierte tal desigualdad frente a los grados 2B y 2A, sin advertir en todo caso, de qué forma radica la desigualdad en la nueva escala salarial, de cara al estatuto de profesionalización docente, teniendo en cuenta que uno y otro nivel salarial es distinto».

Lo que permitió concluir que no existían elementos de prueba que demostraran que la aplicación de la diferencia salarial de los docentes era injusta. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 3 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Esta decisión fue apelada por la parte demandante y por el Ministerio de Educación. 2.6.

El Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión, con sentencia del 25 de septiembre de 2025 confirmó la decisión del Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira. Como fundamento indicó que el demandante no probó las causales de nulidad sustancial que se alegó en lo referente a los aumentos salariales de los «docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009», pues en el caso concreto no se advirtió que se tratara de sujetos en igualdad de condiciones, situación que exigiera la obligación de aumentos iguales.

En lo referente a las costas, mencionó que no se condenaría a la parte vencida de conformidad con lo establecido en el artículo 365 del Código General del Proceso, ya que no se encontraron acreditadas. 3. Fundamentos de la acción De manera preliminar, la parte demandante manifestó que la solicitud de amparo cumple los requisitos generales de procedibilidad de la acción de tutela contra providencias judiciales.

En cuanto al fondo del asunto, alegó que la sentencia cuestionada incurrió en los siguientes vicios: 3.1. Defecto sustantivo: Se configura en este caso porque el tribunal no tuvo en cuenta que se asignó un porcentaje mínimo de aumento respecto de otros niveles, aun cuando para la categoría 2B se requerían más requisitos «En efecto durante el periodo 2008 y 2009, la docente (sic), a pesar de encontrarse en la categoría 2B […] recibió un ajuste salarial menos favorable […] situación que evidencia un trato discriminatorio contrario a los principios de equidad y mérito».

Mencionó que se presenta irregularidad en los actos administrativos sometidos a control ya que «los escalafones 2B, 2C y 2D, que son reubicaciones del escalafón dos y que son categorías superiores en el escalafón, que requieren mayor preparación y requisitos de la categoría 2A, en cuanto requieren mayor ejercicio en su trabajo, esfuerzo, especialidad».

El tribunal confirmó la decisión de primera instancia argumentando que los incrementos salariales diferenciados entre 2A y 2B fueron tomados bajo criterios objetivos, como la formación y la experiencia (aspectos propios del escalafón docente). No obstante, se desconoce que la controversia radica en el trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en el año 2008 y 2009, en donde se les incrementó a los docentes de la categoría 2B en un porcentaje del 5,69% para el año 2008 y de 7,67% para el año 2009, mientras que a la categoría 2A se le incrementó el salario en un 14,11% para el año 2008 y del 15,61% para el año 2009, diferencia que no fue compensada en años posteriores.

Indicó que el tribunal no argumentó cómo la tesis sustentada por la jurisprudencia vertical que defiende los incrementos salariales por el desempeño y competencias «podría justificar la legalidad de los aumentos desiguales en el caso del (la) demandante, quien demostró en el proceso judicial que ocupaba una posición superior en el escalafón 2B en comparación con la categoría 2A, a la cual se le otorgó un ajuste salarial significativamente mayor durante el año 2008 y 2009».

El trato otorgado a los docentes del grado 2A frente al grado 2B para el año 2008 y 2009 se realizó sin que mediara una justificación normativa, técnica, ni presupuestal. Adujo que el tribunal no brindó una justificación clara que permitiera concluir que la diferencia alegada fuera legal y ajustada al marco normativo. Mencionó que no cuestiona la facultad del Ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, sino que debate la forma Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 4 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co arbitraria en la que se ejerce, pues las diferencias salariales deben ser sustentadas en criterios objetivos racionales y proporcionales, que garanticen el respeto de los principios de igualdad y de equidad material.

Por lo que, no es dable mencionar las brechas salariales para justificar la legalidad de la actuación administrativa, cuando dichos fundamentos no fueron consignados en los actos que dispusieron el incremento salarial. 3.2. Defecto fáctico: Se presenta, porque el tribunal incurrió en una indebida valoración probatoria ya que «el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del escalafón 2A, en comparación con la (sic) accionante, quien se encontraba en categoría 2B, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas».

Reiteró que la sentencia acusada tampoco precisó las justificaciones en la disparidad en el incremento de los salarios. Resaltó que, el artículo 13 de la Constitución Política y el Convenio 111 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) relativo a la discriminación en empleo y ocupación, indicó que el trato diferente como no discriminatorio en materia salarial y prestacional debe tener sustento en razones jurídicas y objetivas, pues cualquier tratamiento dispar que tenga una valoración subjetiva es considerado arbitrario.

Finalmente puso de presente que en un caso similar resuelto por el Juzgado Veintitrés Administrativo Oral del Circuito de Medellín (sentencia del 25 de marzo de 2025) se resolvió acceder a las pretensiones de la demanda al encontrar probado el trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles, pues «se evidenció que el incremento salarial otorgado al nivel inferior -2A- fue inferior (sic) al del nivel superior -2B-, a pesar de que los requisitos exigidos para este último grupo de maestros son más rigurosos, estimando así que no se puede admitir que aquellos con mayores exigencias, como los del Nivel 2B, reciban un aumento inferior al de sus pares en el Nivel 2A».

Postura que también fue adoptada por el Juzgado Veintiocho Administrativo del Circuito de Medellín. 4. Trámite impartido e intervenciones 4.1. Por auto del 12 de marzo de 2026 se admitió2 la acción de tutela presentada por el señor Eliecer Largo Ceballos contra el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión. Asimismo, se vinculó en calidad de terceros con interés a la Nación, Ministerio de Educación Nacional, al Municipio de Pereira y al Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira; se ofició al mencionado juzgado y a la autoridad accionada para que allegaran copia digital o el hipervínculo de consulta del expediente 66001-33-33-007-2024- 00246-00/02; se reconoció personería a la abogada de la parte actora; y ordenó las notificaciones correspondientes. 4.2.

El Tribunal Administrativo de Risaralda3 rindió informe en el que solicitó que se declarara improcedente la presente acción constitucional, como quiera que no se configuraron las causales genéricas de procedibilidad de la acción de tutela contra providencia judicial, específicamente el de relevancia constitucional dado que el asunto no trasciende la controversia propia del proceso ordinario.

A su vez mencionó que no se configuró ninguna de las causales especiales de procedibilidad. Explicó que no se advierte prima facie ni se sustenta adecuadamente en la acción cuál es la relevancia constitucional del asunto, ya que lo pretendido por 2 Samai, índice 5. Expediente 11001-03-15-000-2026-01898-00. 3 Samai, índice 14. Expediente 11001-03-15-000-2026-01898-00.

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 5 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co el accionante es someter el caso ya resuelto a una tercera instancia toda vez que las pretensiones de la acción de tutela están encaminadas a que se efectúe un nuevo análisis lo que desdibuja la función de la acción de tutela.

Concluyó que el tutelante presentó una respetable visión de los hechos y la contrastó con la decisión tomada para concluir que su postura es la más adecuada, sin embargo, ese análisis es propio de una nueva instancia y no de la acción constitucional lo que hace improcedente esta acción. A su vez, adjuntó las piezas procesales del medio de control 66001-33-33-007-2024- 00246-02. 4.3.

El Ministerio de Educación Nacional4, solicitó que se declarara improcedente la acción de tutela. Señaló que el asunto de la referencia carece de relevancia constitucional pues el debate gira en torno a una controversia de naturaleza económica, lo que excede la competencia del juez constitucional. Adujo que, las pretensiones de la parte actora se dirigían contra una decisión adoptada por el Tribunal Administrativo de Risaralda y que no se acreditó la existencia de un perjuicio irremediable. 4.4.

El Municipio de Pereira5 se opuso integralmente a las pretensiones de la acción de tutela, por cuanto no se demuestra vulneración actual o inminente de derecho fundamental alguno atribuible a la providencia judicial cuestionada. Indicó que la sentencia cuestionada resolvió de manera razonada los cargos formulados, en ellos explicó que la fijación de la escala salarial docente es competencia exclusiva del Gobierno Nacional y que los incrementos diferenciados en los años 2008 y 2009 corresponden a criterios objetivos de la estructura del escalafón, lo que permite evidenciar que no se configuran los defectos alegados por el accionante.

En este mismo sentido señaló que «la sentencia de segunda instancia emitida por el Tribunal Administrativo de Risaralda no presenta ninguna de las causales específicas de procedibilidad identificadas por la Corte Constitucional, por el contrario, se trata de una providencia ampliamente motivada, en la cual se analizaron los problemas jurídicos planteados, se examinaron las normas aplicables al régimen salarial docente», lo que demostraría que los incrementos diferenciados fueron producto de criterios objetivos que constituyen una interpretación legítima y razonable. 4.5.

Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira6 remitió un enlace de consulta del proceso ordinario en Samai; a su vez adjuntó una carpeta con las piezas procesales. 5. Providencia impugnada El Consejo de Estado, Sección Primera, mediante sentencia del 9 de abril de 20267 resolvió declarar improcedente la acción de tutela interpuesta por el señor Eliecer Largo Ceballos.

Mencionó que esta acción de tutela no supera el requisito de la relevancia constitucional pues el actor trata de convertirla en una instancia adicional para controvertir la decisión de los jueces, dado que sus inconformidades se encaminaban a «cuestionar la interpretación normativa efectuada en el caso en cuestión» para insistir en la existencia de desigualdad salarial injustificada entre el escalafón 2A y 2B, lo cual, ya fue objeto de debate en el proceso ordinario.

Por esta razón, afirmó que: «la acción de tutela está siendo utilizada como una instancia o recurso adicional al proceso ordinario para controvertir lo resuelto por el juez natural de la causa y la valoración probatoria efectuada, por lo que se concluye que, de acuerdo con la jurisprudencia constitucional, la petición de amparo no cumple con el tercer criterio de la relevancia constitucional». 4 Samai, índice 15 y 18.

Expediente 11001-03-15-000-2026-01898-00. 5 Samai, índice16. Expediente 11001-03-15-000-2026-01898-00. 6 Samai, índice 20. Expediente 11001-03-15-000-2026-01898-00. 7 Samai, índice 22. Expediente 11001-03-15-000-2026-01898-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 6 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Explicó que al juez de tutela le está vedado entrar a realizar valoraciones legales y fácticas del proceso ordinario para modificar una decisión del juez competente, corriendo el riesgo de equivocarse en su decisión en un tema para el cual no tiene la formación requerida, salvo que se cumpla con los requisitos especiales y generales caso en el cual esta acción constitucional es procedente.

De ahí que, no le corresponde al juez constitucional romper el equilibrio del juez natural, salvo que se esté ante la vulneración de un derecho fundamental, lo cual no se presentó en este caso. Por lo anotado, indicó que se declararía improcedente la acción por no cumplir con el requisito general de la relevancia constitucional. 6. Impugnación Dentro del término previsto en el artículo 31 del Decreto 2591 de 1991, la parte accionante impugnó el fallo de primera instancia para que fuera revocado.

Reiteró los argumentos del escrito de tutela y consideró que el Consejo de Estado, Sección Primera para proferir la sentencia omitió un análisis material y riguroso de los hechos probados, los cuales evidencian que el hoy accionante, en su calidad de docente oficial (categoría 2B), fue objeto de un trato salarial abiertamente desigual e injustificado frente a docentes pertenecientes a una categoría inferior como la 2A, quienes a pesar de acreditar menores exigencias de formación, experiencia y superación de evaluaciones de competencias, recibieron incrementos porcentuales significativamente superiores durante las anualidades 2008 y 2009.

Esto sin que se brindara mayor sustento técnico y jurídico. Indicó que esta situación desnaturaliza los principios de mérito, progresividad y equidad de carrera docente, en donde la premisa es que a «mayores calidades profesionales corresponde una mayor retribución económica», así pues, al validar como razonable un esquema en el que se privilegió a categorías inferiores y se desmejoró la posición de quien tenía mayores méritos la providencia incurre en un «defecto sustantivo y fáctico al desconocer el contenido normativo de la Ley 4ª de 1992, el Decreto Ley 1278 de 2002 y la jurisprudencia reiterada de las Altas Cortes» evidenciando la vulneración del principio «a trabajo igual, salario igual».

Esta acción de tutela cumple con el requisito de la relevancia constitucional al comprometer de manera directa los derechos fundamentales a la igualdad y al debido proceso, cuestionó que se mencionara que el asunto era meramente económico pues se desconoce que el núcleo del conflicto radica en un trato salarial diferenciado dentro del escalafón docente para los años 2008 y 2009, resaltó que se supera ese requisito general pues «en la medida en que no se limita a controvertir una simple discrepancia interpretativa o una inconformidad subjetiva frente a la decisión adoptada por la jurisdicción contencioso administrativa, sino que cuestiona de manera directa la afectación grave y actual de derechos fundamentales».

Aseguró que se vulneró el artículo 13, 25, 53 y 125 de la Constitución Política, pues la discusión no se limita a cuestionar la legalidad de unos decretos salariales sino a la protección de derechos fundamentales para evitar un trato discriminatorio, lo que también demuestra que no se trata de una tercera instancia. Mencionó que en este caso se configuró un defecto sustantivo y fáctico ya que el tribunal desconoció el alcance del principio de igualdad y el mandato de progresividad salarial al aceptar como justificadas las diferencias entre las categorías sin verificar si existían razones que permitieran un incremento tan dispar en un mismo año y porque «el Tribunal accionado omitió valorar de manera crítica y rigurosa un elemento probatorio determinante, esto es, la ausencia total de justificación objetiva del incremento salarial desigual entre los niveles 2A y 2B».

Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 7 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co CONSIDERACIONES DE LA SALA 1. Generalidades de la acción de tutela La acción de tutela, consagrada en el artículo 86 de la Constitución Política y reglamentada por el Decreto 2591 de 19918, fue concebida como un mecanismo para la protección inmediata, oportuna y adecuada de derechos fundamentales, ante situaciones de amenaza o vulneración, por la acción u omisión de las autoridades, o de los particulares en casos concretos y excepcionales.

Sin embargo, es subsidiaria a otras herramientas judiciales, salvo cuando se interponga como mecanismo transitorio para evitar un perjuicio irremediable. 2. La acción de tutela contra providencias judiciales La acción de tutela procede de manera excepcional contra providencias judiciales, y así lo ha reconocido la Corte Constitucional y el Consejo de Estado.

Dada esa excepcionalidad, la jurisprudencia ha establecido una serie de requisitos generales9 y especiales10 que deben cumplirse de forma estricta, para lo cual, se deben reunir todos los requisitos generales, y por lo menos uno de los defectos o requisitos especiales de la acción. De manera reiterada, la jurisprudencia constitucional11 ha indicado que cuando se interpone la acción de tutela contra providencias judiciales, el examen de los requisitos generales de procedencia debe realizarse con especial rigor, para no desconocer los principios de autonomía e independencia judicial, y los de legalidad, cosa juzgada y juez natural como elementos esenciales del derecho al debido proceso.

Por tanto, la procedencia de la acción contra providencias judiciales exige una mejor fundamentación del vicio que se atribuye a la sentencia judicial objeto de tutela y el análisis sobre el cumplimiento de los requisitos debe restringirse únicamente a los argumentos planteados por los intervinientes en el proceso. 3. Planteamiento del problema jurídico Teniendo en cuenta los argumentos del escrito de impugnación y por tratarse de una acción de tutela contra providencia judicial, corresponde a la Sala establecer si le asistió razón al juez de tutela de primera instancia al declarar improcedente la acción por considerar que no se encontraron configurados los requisitos generales de procedencia, específicamente el de relevancia constitucional.

De considerar que no le asistió razón al juez de tutela en primera instancia, la Sala determinará si se vulneraron los derechos fundamentales al debido proceso, a la igualdad y de acceso a la administración de justicia por parte del Tribunal Administrativo de Risaralda, al emitir la sentencia del 25 de septiembre de 2025, mediante la cual se confirmó la decisión del juzgado de negar las pretensiones de la demanda en el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho 66001- 33-33-007-2024-00246-00. 8 Decreto 2591 de 1991.

Artículo 1: «Toda persona tendrá acción de tutela para reclamar ante los jueces, en todo momento y lugar, mediante un procedimiento preferente y sumario, por sí misma o por quien actúe en su nombre, la protección inmediata de sus derechos constitucionales fundamentales, cuando quiera que estos resulten vulnerados o amenazados por la acción o la omisión de cualquier autoridad pública o de los particulares en los casos que señala este decreto». 9 Los requisitos generales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) que el actor indique los hechos y las razones en que se fundamenta la acción;

(ii) el accionante haya utilizado todos los mecanismos judiciales ordinarios y extraordinarios a su alcance para la protección de sus derechos fundamentales (subsidiariedad); (iii) que la acción se haya interpuesto en un término prudencial (inmediatez); (iv) que el asunto sea de evidente relevancia constitucional; (v) que no se trate de una decisión proferida en sede de tutela;

(vi) injerencia de la irregularidad procesal en la providencia atacada. 10 Los requisitos especiales para la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales son: (i) defecto orgánico, (ii) defecto procedimental, (iii) defecto fáctico, (iv) defecto material o sustantivo, (v) defecto por error inducido, (vi) defecto por falta de motivación, (vii) defecto por desconocimiento del precedente y (viii) defecto por violación directa de la Constitución. 11 Corte Constitucional de Colombia.

Sentencia SU-686 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Y Consejo de Estado. Sala Plena de lo Contencioso Administrativo. Sentencia del 5 de agosto de 2014. Proceso No. 11001-03-15-000-2012- 02201-01 (IJ). M.P. Jorge Octavio Ramírez R. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 8 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4.

Requisito de relevancia constitucional: su alcance y análisis en el caso particular La jurisprudencia ha reiterado que, a fin de proteger la autonomía funcional y la independencia judicial, los jueces de tutela no tienen competencia para reemplazar al juez de la causa y decidir sobre la controversia ordinaria. Su labor, entonces, está orientada a proteger derechos fundamentales vulnerados y a proferir órdenes encaminadas a su restablecimiento.

Con base en esta premisa, la procedencia de la tutela contra providencias judiciales está condicionada a que el asunto sea de evidente relevancia constitucional. Para dilucidar si una solicitud de amparo de tutela cumple o no con este requisito, esta Sala de decisión, a partir de lo señalado por la Sala Plena del Consejo de Estado en sentencia de unificación de 5 de agosto de 2014 y por la Corte Constitucional en la sentencia T-248 de 2018, ha fijado algunos criterios orientadores12.

La Corte Constitucional ha dicho que la relevancia constitucional es el primer presupuesto genérico de procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales. Su corroboración exige que el juez constitucional evidencie de manera diáfana, que la cuestión que se presenta tiene una marcada importancia constitucional que afecte derechos fundamentales. 5.

Análisis del caso concreto 5.1. Como se desprende de lo expuesto previamente, el cumplimiento del requisito de relevancia constitucional, tratándose de tutela contra providencia judicial, implica un conjunto de elementos que deben reunirse. En ese sentido, son varios los aspectos que se estudian a fin de definir si un asunto es de relevancia constitucional.

Entre estos elementos, se requiere que la acción constitucional no se esté empleando como una instancia adicional para reabrir el mismo debate ya surtido ante el juez natural, que se cumpla con una carga argumentativa suficiente, entre otras condiciones. 5.2. La Sala advierte que la tutela en estudio es en efecto improcedente porque no cumple con el requisito de relevancia constitucional, en la medida en que la parte actora busca que esta acción se convierta en un mecanismo adicional para prolongar la discusión que ya fue conocida y resuelta por el juez natural pues los argumentos que presentó el accionante en el escrito de tutela y de impugnación al momento de sustentar la presunta configuración de un defecto sustantivo y fáctico, guardan gran similitud con el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Como se analizará a continuación. 12 A saber: Que el asunto objeto de estudio realmente involucre la amenaza o vulneración de derechos fundamentales.

En principio, la acción de tutela no puede utilizarse para plantear situaciones inexistentes o para discutir asuntos eminentemente económicos o de mera legalidad, pues ese tipo de discusiones se alejan del objeto de la acción de tutela. Que el interesado argumente de manera suficiente y razonable la relevancia constitucional por vulneración de derechos fundamentales.

Debe tenerse en cuenta, para el efecto, que «no basta, entonces, aducir la vulneración de derechos fundamentales para cumplir este requisito de procedibilidad de la tutela contra providencias judiciales». Es necesario que el interesado exponga de manera clara las razones por las que considera que la providencia judicial amenaza o vulnera los derechos fundamentales.

Que los argumentos de la solicitud de amparo se acompasen con las razones de la decisión objeto de tutela. La discusión propuesta en la demanda de tutela debe referirse a las razones fundamentales de la decisión cuestionada, deben tener relación con la ratio decidendi. De modo que pueda abordarse el estudio con una expectativa de incidencia en el sentido de la propia decisión cuestionada.

Que no se propongan nuevos argumentos que no fueron expuestos en el proceso ordinario. La acción de tutela contra providencias judiciales no está concebida como un mecanismo que permita a las partes adicionar, completar o modificar los argumentos que dejaron de plantearse o proponerse ante el juez natural. Que la acción de tutela no se convierta en una instancia adicional del proceso ordinario en el que fue proferida la providencia acusada.

Por más informal que sea la tutela, y aunque sus objetivos sean la salvaguarda de derechos fundamentales, el interesado está en la obligación de interponer la demanda con serios y fuertes argumentos para derribar las decisiones de los jueces, que se dictan previo agotamiento de los procedimientos reglados y conforme con una sólida razonabilidad.

Es decir, no se trata de controvertir las decisiones de los jueces como si fuera una instancia adicional del proceso ordinario. Justamente por eso no se debe insistir en los argumentos que se ofrecieron en el proceso ordinario, pues ya fueron decididos por los jueces competentes. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 9 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5.3.

Se advierte que los planteamientos propuestos por la parte actora en el recurso de apelación13 presentado contra la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira coinciden con los fundamentos del escrito de tutela, pues señaló que el juez desvió el análisis hacia aspectos irrelevantes, como comparaciones con otros cargos y referencias personales, en lugar de centrarse en la legalidad de los incrementos salariales desiguales aplicados para el año 2008 y 2009.

Mencionó que no se estaba debatiendo la competencia del Gobierno Nacional para expedir decretos nacionales que fijaran los salarios de los docentes oficiales según su escalafón. Señaló que se vulneraba el principio de proporcionalidad en este asunto dado que «los incrementos salariales diferenciados aplicados en los años 2008, y 2009 y 2011 a los docentes oficiales vulnerando este principio y afectando el derecho a la igualdad y al trabajo digno, protegidos por los artículos 13 y 53 de la Constitución Política».

Reiteró que la controversia no radicaba en la existencia de salarios diferenciados por escalafón, sino en la inequidad de los porcentajes de incremento aplicados en los años mencionados, que generaron una brecha acumulativa contraria a los principios de igualdad, proporcionalidad y mérito. Argumentó que estas diferencias carecen de justificación técnica y jurídica, vulneran derechos fundamentales y perpetúan desigualdades en el tiempo.

Por esto indicó lo siguiente: «En este caso, se observa un tratamiento desigual que resulta particularmente problemático, dado que las circunstancias fácticas no han variado. Los incrementos porcentuales salariales aplicados en los años 2005, 2006, 2007, 2010 y desde 2012 hasta la fecha se han implementado de manera uniforme para todo el escalafón docente.

Sin embargo, los aumentos para los años 2008, 2009 y 2011 presentaron diferencias significativas entre los distintos grados y niveles, a pesar de que todos están sujetos al mismo marco normativo, específicamente el Decreto Ley 1278 de 2002. Esta disparidad en el tratamiento salarial no encuentra justificación, ya que el principio de igualdad y no discriminación exige un trato equitativo en situaciones equivalentes, por lo que, la falta de variación en las condiciones fácticas y normativas refuerza la necesidad de aplicar criterios idénticos en la determinación de los incrementos porcentuales para esas anualidades, máxime cuando la parte demandada al interior del proceso no logró justificar adecuadamente esta inconsistencia, lo que socava la legalidad de la actuación administrativa acusada.

En este sentido, es evidente que, en este caso y en virtud del principio de favorabilidad, deben aplicarse los incrementos salariales anuales de manera uniforme a todos los docentes. No es aceptable que algunos docentes reciban incrementos porcentuales mayores que otros, ya que esto vulnera claramente el principio constitucional de favorabilidad establecido en el artículo 53 de la Constitución Política.

Tal actuación por parte del Ministerio de Educación Nacional y de la Entidad Territorial Demandada constituye una transgresión a este principio fundamental.» Por ello, recordó que en las pretensiones de la demanda solicitó la inaplicación del Decreto 284 de 2024 y la nulidad de los actos administrativos derivados, con el fin de restablecer el derecho afectado y garantizar incrementos salariales proporcionales y equitativos conforme con la Constitución, la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002. 5.4.

Mediante sentencia del 25 de septiembre de 2025, el Tribunal Administrativo de Risaralda, Sala Primera de Decisión confirmó la decisión del juez de primera instancia. Como aspecto previo puso de presente que en este asunto existe un precedente horizontal proferido por ese tribunal (Sala Tercera de Decisión de este Tribunal, con ponencia del magistrado Andrés Medina Pineda, radicado: 6001- 33-33-002-2024-00213-02), por lo que, los fundamentos jurídicos que se acogerían en este caso serían los plasmados allí. De ahí que mencionó que se tendrían en cuenta los argumentos de la mencionada sentencia para resolver este caso pues los supuestos jurídicos son extrapolables. 13 Samai, índice 36.

Expediente 66001-33-33-007-2024-00246-00. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 10 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Como fundamento manifestó que para pretender la nulidad de los actos cuestionados se debía demostrar que fueron expedidos con alguna causal de nulidad, sin embargo, el material probatorio del plenario es limitado, por lo que de ahí no es posible advertir la vulneración del derecho a la igualdad.

Explicó que el numeral 2° del artículo 111 de la Ley 715 de 2001 confirió facultades extraordinarias al Presidente de la República para expedir los decretos que se pide inaplicar, en virtud del principio de configuración legislativa, de ahí que el Presidente puede establecer diferentes condiciones salariales para docentes escalafonados en un grado respecto de otro.

Añadió que no hay línea jurisprudencial que respalde la tesis de la parte demandante, según la cual el Gobierno Nacional está obligado a realizar incrementos iguales para todos los servidores públicos sin que importe su nivel o grado. Señaló que la parte demandante incluyó en el recurso de apelación un nuevo argumento que no había planteado en la demanda, relacionado con el «fundamento técnico» de los actos acusados del cual no se identificó la norma jurídica que establece dicha obligación y que en consecuencia se considera desconocida, por lo que explicó que no le estaba permitido pronunciarse respecto de un punto no planteado, y aun cuando ese aspecto se hubiera invocado desde la demanda tampoco le asistía razón a la parte pues «no probó que el gobierno haya tenido la obligación de realizar dichos estudios técnicos».

De ahí que la sola afirmación del demandante no tiene la capacidad de enervar la legalidad de los decretos ni de los actos particulares. De otro lado, mencionó que tal y como lo ha señalado la Corte Constitucional no es posible comparar prestaciones específicas entre grados de escalafón diferentes, pues las características en este caso entre uno y otro grado difieren y están ligados a unos requisitos distintos que no encuentran equivalencias, por lo que aseguró que: «en la medida en que se trata de escalafones diferentes, no cabe efectuar comparaciones entre la asignación salarial que se establece para quienes ingresan a la carrera en grados disímiles y ya se estableció que no existe norma que imponga una obligación de realizar estudios técnicos para la expedición de los decretos de aumento salarial, y tampoco existe en el ordenamiento jurídico la obligación de realizar aumentos iguales para los docentes», y explicó que incluso la Corte Constitucional reconoció la posibilidad de incrementos por debajo de quienes ganen más de 2 smmlv.

De esta forma se garantiza que el docente que pertenece al escalafón inferior mantenga su valor adquisitivo, cuyo trato diferenciado es justificado. Resaltó que para los años 2008 y 2009 «no se puede desconocer que los aumentos diferenciados entre escalafones corresponden a una política de incentivo a la formación avanzada y las negociaciones con el magisterio, en las que se pretendía mejorar la calidad educativa», y adujo que el demandante no logró probar las causales de nulidad sustancial relacionadas con los aumentos salariales de los docentes ubicados en diferente grado de escalafón y nivel salarial, para los años 2008 y 2009.

Frente al recurso de apelación del Ministerio de Educación, el tribunal señaló que la tendencia de la condena en costas no es solamente una valoración objetiva, pues tratándose de un asunto laboral se debe decidir con un criterio valorativo que evalúe no solo la causación «sino también como elemento sine qua non para su procedencia constatar su efectiva comprobación», razón por la cual, confirmó la negativa de la condena en costas solicitada dado que no se aportaron las pruebas que acreditaran el rubro reclamado. 5.5.

Ahora bien, en el escrito de tutela la parte actora presentó los mismos argumentos que planteó en el recurso de apelación, pero anunciados desde la presunta configuración de un defecto sustantivo y fáctico. Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 11 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co Dijo que el tribunal no tuvo en cuenta que se asignó un porcentaje mínimo de aumento respecto de otros niveles, aun cuando para la categoría 2B se requerían más requisitos En efecto durante el periodo 2008 y 2009, la docente (sic), a pesar de encontrarse en la categoría 2B […] recibió un ajuste salarial menos favorable […] situación que evidencia un trato discriminatorio contrario a los principios de equidad y mérito».

Que se presenta irregularidad en los actos administrativos sometidos a control ya que «los escalafones 2B, 2C y 2D, que son reubicaciones del escalafón dos y que son categorías superiores en el escalafón, que requieren mayor preparación y requisitos de la categoría 2A, en cuanto requieren mayor ejercicio en su trabajo, esfuerzo, especialidad».

Señaló que el tribunal confirmó la decisión de primera instancia argumentando que los incrementos salariales diferenciados entre 2A y 2B fueron tomados bajo criterios objetivos, como la formación y la experiencia (aspectos propios del escalafón docente). No obstante, esa conclusión desconoce que la controversia radica en el trato desigual en los incrementos porcentuales aplicados en el año 2008 y 2009, en donde se les incrementó a los docentes de la categoría 2B en un porcentaje del 5,69% para el año 2008 y de 7,67% para el año 2009, mientras que a la categoría 2A se le incrementó el salario en un 14,11% para el año 2008 y del 15,61% para el año 2009, diferencia que no fue compensada en años posteriores.

Explicó que el trato otorgado a los docentes del grado 2A frente al grado 2B para el año 2008 y 2009 se realizó sin que mediara una justificación normativa, técnica, ni presupuestal. Adujo que el tribunal no brindó una justificación clara que permitiera concluir que la diferencia alegada fuera legal y ajustada al marco normativo. Señaló que no cuestiona la facultad del Ejecutivo para definir el régimen salarial y prestacional de los empleados públicos, sino que debate la forma arbitraria en la que se ejerce, pues las diferencias salariales deben ser sustentadas en criterios objetivos racionales y proporcionales, que garanticen el respeto de los principios de igualdad y de equidad material.

Por lo que, no es dable mencionar las brechas salariales para justificar la legalidad de la actuación administrativa, cuando dichos fundamentos no fueron consignados en los actos que dispusieron el incremento salarial. Frente a la configuración del defecto fáctico, señaló que se dio por una indebida valoración probatoria ya que «el mayor incremento salarial otorgado a los docentes ubicados en un nivel inferior del escalafón, como es el caso del escalafón 2A, en comparación con la (sic) accionante, quien se encontraba en categoría 2B, respondiera a razones objetivas, verificables y debidamente fundamentadas».

Reiteró que la sentencia acusada tampoco precisó las justificaciones en la disparidad en el incremento de los salarios. Finalmente dijo que en un caso similar resuelto por el Juzgado 23 Administrativo Oral de Medellín (sentencia del 25 de marzo de 2025) se resolvió acceder a las pretensiones de la demanda al encontrar probado el trato inequitativo derivado del aumento salarial desproporcionado entre niveles, pues «se evidenció que el incremento salarial otorgado al nivel inferior -2A- fue inferior al del nivel superior -2B-, a pesar de que los requisitos exigidos para este último grupo de maestros son más rigurosos, estimando así que no se puede admitir que aquellos con mayores exigencias, como los del Nivel 2B, reciban un aumento inferior al de sus pares en el Nivel 2A». 5.6.

Ahora bien, en el escrito de impugnación el accionante insistió nuevamente en los planteamientos realizados en el escrito de tutela y en el recurso de apelación contra la sentencia del 28 de marzo de 2025 proferida por el Juzgado Séptimo Administrativo de Pereira, pues mencionó que el tribunal incurrió en Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 12 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co un defecto sustantivo al avalar el esquema salarial que fijó un incremento en porcentajes desiguales durante los años 2008 y 2009.

Reiteró que se omitió un análisis material y riguroso de los hechos probados, los cuales evidenciaban que el hoy accionante, en su calidad de docente oficial (categoría 2B), fue objeto de un trato salarial abiertamente desigual e injustificado frente a docentes pertenecientes a una categoría inferior como la 2A, quienes a pesar de acreditar menores exigencias de formación, experiencia y superación de evaluaciones de competencias, recibieron incrementos porcentuales significativamente superiores durante las anualidades 2008 y 2009.

Mencionó que se vulneró el artículo 13, 25, 53 y 125 de la Constitución Política, pues la discusión no se limita a la legalidad de unos decretos salariales sino a la protección de derechos fundamentales para evitar un trato discriminatorio, lo que también demuestra que no se trata de una tercera instancia. Reiteró que en este caso se configuró un defecto sustantivo y fáctico ya que el tribunal desconoció el alcance del principio de igualdad y el mandato de progresividad salarial al aceptar como justificadas las diferencias entre las categorías sin verificar si existían razones que permitieran un incremento tan dispar en un mismo año y porque «el Tribunal accionado omitió valorar de manera crítica y rigurosa un elemento probatorio determinante, esto es, la ausencia total de justificación objetiva del incremento salarial desigual entre los niveles 2A y 2B». 5.7.

De acuerdo con lo anterior, la acción de tutela analizada se está empleando para insistir nuevamente en los planteamientos que ya fueron propuestos ante el juez natural lo que no permite que se supere el requisito general de la relevancia constitucional, pues los argumentos de esta acción buscan reabrir el debate judicial ya que se pretende cuestionar que el incremento salarial diferenciado aplicado en el año 2008 y 2009 vulneró sus derechos.

Según su argumento, dicha variación impactó la base salarial de los años posteriores, pues cada aumento se calcula sobre una cifra previamente ajustada, lo que genera una acumulación de la disparidad y perpetúa la desigualdad salarial en el tiempo, situación que, a su juicio, contraviene el principio de igualdad. En consecuencia, como se ha expuesto, aunque en la presente acción de tutela se argumenta que la providencia cuestionada vulneró derechos fundamentales al incurrir en defectos sustantivo y fáctico, lo cierto es que la parte actora pretende utilizar este mecanismo constitucional para reiterar los mismos planteamientos que ya fueron debatidos y resueltos en el proceso ordinario de nulidad y restablecimiento del derecho.

Dichos argumentos fueron analizados por el juez natural, quien no solo los desestimó, sino que además explicó de manera detallada las razones jurídicas y técnicas que sustentan la legalidad y razonabilidad de los incrementos salariales aplicados en los años objeto de controversia. En su decisión, se precisó que las diferencias obedecen a criterios normativos vinculados al Radicado: 11001-03-15-000-2026-01898-01 Demandante: Eliecer Largo Ceballos 13 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D.C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co grado y nivel del escalafón docente, así como a la potestad de configuración normativa del Gobierno Nacional, ejercida conforme con la Ley 4 de 1992 y el Decreto 1278 de 2002.

Aspectos que de antemano suponen para esta colegiatura, que el asunto versa sobre una situación que resultó desfavorable a la parte accionante y que se limita a poner de presente su inconformidad con la decisión. De manera que, es posible concluir que el Tribunal Administrativo de Risaralda, como juez natural ya resolvió los planteamientos de la parte actora dentro del trámite ordinario 66001-33-33-007-2024-00246-00/02, al resolver el recurso de apelación contra la sentencia de primera instancia. Valga recordar que, en abundante jurisprudencia del máximo tribunal constitucional ha enfatizado que la tutela no es una instancia o recurso adicional para reabrir debates propuestos y resueltos por el juez natural de la causa «la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios», pues la competencia del juez de tutela se restringe «a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos fundamentales.»14. 6.

Conclusión Por las razones expuestas, al no encontrarse satisfecho el requisito de relevancia constitucional en el caso examinado, se procederá a confirmar la decisión de primera instancia que declaró improcedente la acción de tutela presentada por el señor Eliecer Largo Ceballos. En mérito de lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA 1.

CONFIRMAR el fallo de primera instancia del 9 de abril de 2026, proferido por el Consejo de Estado, Sección Primera. 2. NOTIFICAR la presente decisión a los interesados, por el medio más expedito. 3. PUBLICAR la presente decisión en la página web del Consejo de Estado. 4. ENVIAR a la Corte Constitucional para su eventual revisión. Notifíquese y cúmplase, Esta sentencia se estudió y aprobó en sesión celebrada en la fecha.

(Firmado electrónicamente) LUIS ANTONIO RODRÍGUEZ MONTAÑO Presidente (Firmado electrónicamente) MYRIAM STELLA GUTIÉRREZ ARGÜELLO (Firmado electrónicamente) WILSON RAMOS GIRÓN (Firmado electrónicamente) CLAUDIA RODRÍGUEZ VELÁSQUEZ Este documento fue firmado electrónicamente. Para comprobar su validez e integridad lo puede hacer a través de la siguiente dirección electrónica: https://samai.consejodeestado.gov.co/Vistas/documentos/evalidador 14 Corte Constitucional, Sentencia SU-128 de 2021.