11001030600020250056000 — Consejo de Estado

CONSEJO DE ESTADO SALA DE CONSULTA Y SERVICIO CIVIL Consejero de Estado ponente: Juan Manuel Laverde Alvarez Bogotá, D.C., 11 de febrero de 2026 Radicación número: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Referencia: conflicto negativo de competencias administrativas Partes: ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), departamento de Cundinamarca, Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC) y Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica) Asunto: autoridad administrativa competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago de un bono pensional, por el tiempo laborado en una institución hospitalaria pública.

Reiteración La Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado, en cumplimiento de la función prevista en el artículo 39 del CPACA, modificado en su inciso 3º por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, y en el artículo 112, numeral 10, del CPACA, modificado por el artículo 19 de la Ley 2080 de 2021, procede a resolver el conflicto negativo de competencias administrativas de la referencia. I. ANTECEDENTES1 1.

El 7 de noviembre de 20232, la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) expidió la certificación electrónica de tiempos laborados núm. 202311899999165000530002, sobre la vinculación del señor Julio Cesar Hernández Martínez, identificado con cédula de ciudadanía núm. 79.326.154. En esta consta la siguiente información sobre el solicitante: i) estuvo vinculado como «[m]édico [s]ervicio [s]ocial [o]bligatorio» en esa institución desde el 28 de agosto de 1991 hasta el 1° de febrero de 1992; ii) la entidad no realizó los aportes por concepto de pensión y iii) la entidad responsable es el departamento de Cundinamarca. 1 La información que se relata en este acápite fue extraída de los documentos allegados al expediente. 2 Expediente digital, archivo «005_DemandaWeb_Escrito_3CETILCC79326154.pdf».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 2. El 11 de septiembre de 20253, Porvenir SA solicitó al departamento de Cundinamarca el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Julio Cesar Hernández Martínez. 3. El 29 de septiembre 20254, la UAEPC objetó su participación en el bono pensional, indicando que el «Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cumplimiento de lo establecido en el Decreto 3061 de 1.998, no avaló valor alguno por concepto de reserva pensional de personal retirado a 31 de diciembre de 1.993 (formulario no. 18 CAMISA)». 4.

Mediante escrito remitido a la Sala el 26 de noviembre de 20255, Porvenir SA solicitó a la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado que resolviera el conflicto negativo de competencias administrativas suscitado entre la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca, la UAEPC y el Ministerio de Hacienda y Crédito Público (Dirección de Regulación Económica), y determinara la autoridad competente para el reconocimiento y pago del bono pensional del señor Julio Cesar Hernández Martínez.

II. ACTUACIÓN PROCESAL De conformidad con lo dispuesto en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado, en su inciso 3°, por el artículo 2° de la Ley 2080 de 2021, se fijó el edicto 518 de fecha 3 de diciembre de 20256, en la Secretaría de la Sala, por el término de 5 días, esto es, del 4 al 11 de diciembre de 2025, para que las autoridades involucradas y las personas interesadas presentaran sus alegatos o consideraciones en el trámite del conflicto.

Consta que se comunicó la actuación, por conducto de la Secretaría de la Sala7, a la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a la UAEPC, al señor Julio Cesar Hernández Martínez, a Porvenir SA, y a su apoderada, la abogada Laura Giselle Banoy Becerra.

De acuerdo con el informe secretarial del 12 de diciembre de 20258, dentro del término de fijación del edicto, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), la UAEPC y la Secretaría de Salud 3 Expediente digital, archivo «009_DemandaWeb_Escrito_5COBRODPTOCC79326154.pdf». 4 Expediente digital, archivo «011_DemandaWeb_Escrito_6OBJECIONDPTOCC79326.pdf». 5 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb__DEMANDACONFLICTODECO.pdf». 6 Expediente digital, archivo «015POREDICTO_05EDICTO.pdf». 7 Expediente digital, archivo «014ED_04INFORMEDECOMUNICAC.pdf». 8 Expediente digital, archivos «045ALDESPACHOPOR_Informesecretarial2025-00560.pdf».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 del departamento de Cundinamarca presentaron alegatos o consideraciones. Los particulares interesados guardaron silencio. III. ARGUMENTOS DE LAS PARTES 1. ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca)9 En escrito del 11 de diciembre de 2025, la entidad manifestó que no es responsable del pasivo pensional reclamado, toda vez que para la fecha en que el señor Hernández prestó sus servicios para el entonces Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), dicha institución hospitalaria era una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca.

Por tal motivo, no contaba con personería jurídica, patrimonio propio, ni autonomía administrativa y presupuestal. Lo anterior, de conformidad con los artículos 33 de la Ley 60 de 1993; 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001; y 78 de la Ley 1438 de 2011. Añadió que, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, la entidad del sector salud responsable de seguir presupuestando y pagando el pasivo prestacional causado hasta el 31 de diciembre de 1993, «era el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca […] o la entidad que lo haya sustituido, para el caso el [d]epartamento de Cundinamarca».

Finalmente, manifestó lo siguiente: No siendo la Empresa Social del Estado Hospital San José De La Palma una entidad concurrente al pago del pasivo pensional del sector salud causado con anterioridad del 31 de diciembre de 1993, mal puede suscribir un contrato de concurrencia en esta materia, y siendo las entidades concurrentes la Nación en cabeza del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el ente territorial para nuestro caso el Departamento de Cundinamarca los obligados a suscribir los contratos de concurrencia; se debe por ellos proceder a celebrar los nuevos convenios de concurrencia y/o a revisar las de aquellos que se encuentran en ejecución, cumpliendo la obligación legal de “actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia”; lo anterior teniendo en cuenta que para los exfuncionarios del sector salud de las instituciones públicas del Departamento de Cundinamarca desde la creación de la Ley 60 de 1993, solo se ha suscrito el Contrato de concurrencia 204 de 2001 el cual financia el pasivo prestacional del personal activo al 31 de diciembre de 1993, y este contrato no ha sido objeto de modificación para incluir la financiación del personal retirado al 31 de diciembre de 1993, y tampoco se ha suscrito un nuevo contrato con este propósito. 2.

Ministerio de Hacienda y Crédito Público10 9 Expediente digital, archivo «026_MemorialWeb_Alegatos-202500560PRONUNCIA.pdf». 10Expediente digital, archivo «041RECIBEMEMORIAL_CONTESTACION3.pdf». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 El 9 de diciembre de 2025, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público presentó sus consideraciones.

Manifestó que, según lo «reportado en su momento por la E.S.E. Hospital San José, La Palma, Cundinamarca, y, revisada la documentación que contiene la información del pasivo prestacional de las entidades del sector salud del departamento de Cundinamarca», el señor Julio Cesar Hernández Martínez quedó inscrito como beneficiario retirado del extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud.

Indicó que el convenio de concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001 giró los recursos para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios activos y jubilados, pero no para los beneficiarios retirados, y no puede darse una destinación diferente a los recursos del convenio. Finalmente, señaló que, hasta que no se surta el «procedimiento determinado en el Decreto 586 del 5 de abril de 2017 y se suscriba el nuevo contrato en el cual se incluya el pasivo por concepto de retirados y se reintegren al hospital los pagos a que haya lugar», la entidad responsable de emitir y pagar el bono pensional solicitado es la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca). 3.

Departamento de Cundinamarca11 El 10 de diciembre de 2025, el departamento de Cundinamarca presentó sus consideraciones. Indicó que, según la información suministrada en los formularios 10, 11 y 18 del Calculo Actuarial Ministerio de Salud (CAMISA), el señor Julio Cesar Hernández Martínez fue reportado como beneficiario retirado y, debido a esto, no se calculó una reserva para financiar su pasivo pensional.

Lo anterior, «ya que está relacionado como RETIRADO con características de ser un pasivo incierto exigible s[o]lo cuando acceda a su derecho pensional por haber acreditado los requisitos para la pensión de vejez». Argumentó que, de conformidad con el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, «al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo».

Por último, manifestó que los contratos de concurrencia suscritos por el Ministerio de Salud, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales, no cobijan a los retirados al 31 de diciembre de 1993, y por ello, la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), en calidad de empleador, es la responsable 11Expediente digital, archivo «022_MemorialWeb_Alegatos-GOBSCR2025013597.pdf».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 de presupuestar y pagar el pasivo reclamado, hasta tanto no se suscriban nuevos contratos de concurrencia en los que se incluyan a los extrabajadores reportados como retirados. 4. Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC)12 El 11 de diciembre de 2025, la autoridad señaló que no es responsable de la emisión y pago del bono pensional del señor Julio Cesar Hernández Martínez, por las siguientes razones: i. El sector salud del departamento de Cundinamarca y el Fondo de Pensiones de Cundinamarca suscribieron en el año 2003 el convenio núm. 001 con el objeto de administrar los recursos del contrato de concurrencia núm. 204, esto es, administrar los recursos y pagar las obligaciones de los beneficiarios exclusivos a 31 de diciembre de 1993, representados en dos grupos: a) reserva pensional de activos y b) reserva pensional de jubilados. ii.

Frente al pago de las obligaciones pensionales del personal retirado a 1993 o no registrado, el citado contrato no registró recurso o valor alguno. iii. Contractualmente, el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, como administrador de los recursos entregados con fundamento en el contrato de concurrencia núm. 204 de 2001, no puede atender pagos distintos a los allí establecidos, pues asumir las obligaciones pensionales de personas no registradas como beneficiarias del pasivo pensional, con cargo a dicho contrato, conllevaría al incumplimiento de las obligaciones contractuales por parte del Fondo.

En ese sentido, manifestó que solo hasta el momento que las entidades obligadas realicen los trámites del recálculo de la deuda y se sitúen los recursos adicionales, el Fondo podrá asumir nuevas obligaciones, toda vez que en su calidad de mero administrador no tiene ninguna responsabilidad para adelantar acciones tendientes a la actualización y suscripción del otro sí en el que se incluya el cálculo y la financiación de la deuda del pasivo pensional de las personas sobre los cuales no se asignaron recursos.

De otro lado, señaló que, aunque las empresas sociales del Estado no existían como tales antes de la expedición de la Ley 100 de 1993, es claro que con anterioridad existían unas instituciones que prestaban los servicios de salud y que las mismas, con sujeción a la ley, se trasformaron en lo que hoy se conoce como ESE, de manera tal que la transformación en ESE no las exime de sus obligaciones. 12 Expediente digital, archivo «043RECIBEMEMORIAL_ALEGATOSCOMPLETOS.pdf».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 En consecuencia, la institución solicitó a la Sala de Consulta que declarara que el asunto de la referencia es competencia de la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca). IV. CONSIDERACIONES 1. Competencia de la Sala de Consulta y Servicio Civil. Regla general de resolución de conflictos de competencia administrativa De conformidad con los artículos 39 y 112, numeral 10, de la Ley 1437 de 2011, modificados por los artículos 2 y 19 de la Ley 2080 de 2021, respectivamente, la Sala está habilitada para emitir un pronunciamiento de fondo ante un conflicto de competencias cuando se cumplen las siguientes condiciones: i) al menos una de las autoridades sea del orden nacional, o se trata de autoridades del nivel territorial, que no estén sometidas a la jurisdicción de un solo tribunal administrativo; ii) se encuentre en curso una actuación o asunto de naturaleza administrativa, particular y concreta; y iii) se evidencie el reclamo o rechazo de la competencia simultáneo o sucesivo.

En el caso bajo estudio, se encuentran cumplidos estos requisitos debido a las siguientes razones: i) una de las autoridades en conflicto es del orden nacional, esto es, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y las otras entidades son del orden territorial, esto es la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), el departamento de Cundinamarca y la UAEPC; ii) está en curso una actuación administrativa, particular y concreta, en razón de la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que el señor Julio Cesar Hernández Martínez laboró en el antiguo Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), hoy ESE, esto es, desde el 28 de agosto de 1991 hasta el 1° de febrero de 1992; y iii) las autoridades negaron la competencia para adelantar o continuar la actuación administrativa. 2.

Términos legales El procedimiento establecido en el artículo 39 de la Ley 1437 de 2011, modificado por el artículo 2 de la Ley 2080 de 2021, prevé que, mientras se resuelve el conflicto de competencia, se suspenderán los términos de las actuaciones administrativas, los cuales comenzarán a correr a partir del día siguiente de la comunicación de esta decisión, y así se declarará en la parte resolutiva13. 13 Este mandato es armónico con los artículos 6º de la Constitución Política y 137 de la Ley 1437 de 2011, por cuanto el ejercicio de funciones administrativas por autoridades carentes de competencia deviene en causal de anulación de las respectivas actuaciones y decisiones.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 3. Aclaración previa La función de definir la autoridad competente para adelantar o continuar un trámite administrativo se efectúa a partir del análisis de los supuestos fácticos y los documentos que forman parte del expediente. En este sentido, las eventuales alusiones que se hagan al caso concreto serán las necesarias para establecer las reglas de competencia. Esta Sala no puede pronunciarse sobre los derechos que se reclaman ante las entidades estatales frente a las cuales se dirime el conflicto.

Corresponderá a la autoridad que sea declarada competente la verificación de las situaciones de hecho y de derecho para decidir de fondo sobre el asunto de la referencia. 4. Problema jurídico y síntesis del conflicto De conformidad con los antecedentes referidos en el presente asunto, le corresponde a la Sala determinar cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional correspondiente al tiempo que el señor Julio Cesar Hernández Martínez laboró en el antiguo Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), hoy ESE, esto es, desde el 28 de agosto de 1991 hasta el 1° de febrero de 1992.

El departamento de Cundinamarca y la UAEPC señalaron que la autoridad responsable es la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), pues «al no incluirse el pasivo correspondiente de los beneficiarios retirados, serán los hospitales y/o las entidades de salud las que respondan por este pasivo». Por su parte, la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) indicó que la autoridad competente «era el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca […] o la entidad que lo haya sustituido, para el caso el [d]epartamento de Cundinamarca», toda vez que, para la fecha del periodo que se reclama, la entidad hospitalaria era una dependencia del extinto Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca y no contaba con vida jurídica.

Por último, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público señaló que no le corresponde responder por el pasivo prestacional del señor Hernández, dado que el convenio de concurrencia núm. 204 del 24 de diciembre de 2001 no contempla recursos para colaborar en la financiación del pasivo de los beneficiarios retirados. En consecuencia, les corresponde a las instituciones de salud presupuestar y pagar las cesantías y pensiones a que están obligadas «hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 En ese orden de ideas, para resolver el problema jurídico planteado, la Sala analizará los siguientes temas14: i) Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración. ii) El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración. iii) Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud.

Reiteración. iv) Conclusiones del recuento normativo. Reiteración. v) Análisis del caso concreto. 5. Análisis de la normativa aplicable al conflicto planteado 5.1. Antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud. Reiteración15 El Sistema Nacional de Salud fue regulado por el Decreto Ley 2470 de 196816, y, mediante la Ley 9ª de 197317, el Legislador le otorgó facultades extraordinarias al presidente de la República para, entre otras, adscribir o vincular a dicho Sistema las entidades creadas por ley que prestaban servicios de atención médica, y los servicios de atención médica de otras entidades del sector público.

En ejercicio de tales facultades, fueron expedidos, entre otros, los Decretos Leyes 056 y 356, ambos de 1975, que se sintetizan a continuación. Decreto Ley 056 de 197518 14 La Sala, en decisiones anteriores (decisión del 28 de mayo de 2025, radicado núm. 11001-03-06- 000-2025-00187-00; decisión del 2 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00257- 00, y decisión del 23 de julio de 2025, radicado núm. 11001-03-06-000-2025-00299-00) realizó un análisis exhaustivo sobre los asuntos objeto del presente conflicto, en el que examinó de manera detallada los antecedentes normativos del Sistema Nacional de Salud; el proceso de descentralización del sector salud; las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional, y los bonos pensionales.

En consecuencia, los aspectos aquí debatidos pueden consultarse con mayor amplitud en tales decisiones, que recogen el análisis normativo y los criterios que la Sala ha venido consolidando en esta materia. 15 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de enero de 2026, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00530-00.

Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación núm. 11001-03- 06-000-2025-00417-00. 16 Decreto Ley 2470 de 1968 (25 de septiembre), «Por el cual se reorganiza el Ministerio de Salud Pública». 17 Ley 9ª de 1973 (14 de abril), «Por la cual se reviste al presidente de la República de facultades extraordinarias para reorganizar el Sistema Nacional de Salud y el Ministerio de Salud Pública y se dictan otras disposiciones pertinentes». 18 Decreto Ley 056 de 1975 (15 de enero) «Por el cual se sustituye el Decreto-ley número 654 de 1974 y se dictan otras disposiciones».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 El artículo 1° de este decreto definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tengan como finalidad especifica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación». El decreto determinó una organización básica del sistema para su dirección en los niveles nacional, seccional y local (artículo 4), y dispuso la adscripción a la misma de las entidades creadas por ley, ordenanza departamental, acuerdo municipal, intendencial o comisarial y otras entidades del sector público que prestaban servicios de atención médica, con la sola excepción de las que formaban parte del sector de la Defensa Nacional (artículo 5).

Indicó, en su artículo 2º, que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes del [E]stado», y las entidades vinculadas, como entidades de asistencia pública, son «todas las personas jurídicas de derecho privado que presten servicios de salud a la comunidad, reciban o no aportes estatales».

También señaló que los servicios seccionales de salud funcionarían como dependencias técnicas del Ministerio de Salud Pública (artículo 8) al que, entre otros asuntos, le correspondía aprobar los planes seccionales de salud (artículo 9). Además, incorporó las intendencias, las comisarías y las secretarías de salud de los departamentos y del Distrito Especial de Bogotá al respectivo servicio seccional de salud (artículo 10).

Respecto del nivel seccional, ordenó dividirlo en Unidades Regionales de Salud, que correspondían a determinadas áreas geográficas, y dispuso que, en cada unidad regional, las instituciones ejecutoras de los programas de salud tendrían una organización homogénea en el aspecto técnico y administrativo (artículo 19). A esas unidades les asignó las siguientes funciones: i) formular los planes y programas regionales de acuerdo con la política nacional de salud; ii) supervisar y coordinar las actividades de los organismos locales de salud; iii) realizar las actividades que les delegara el servicio seccional, y iv) aplicar a los organismos locales de salud el régimen de adscripción o de vinculación que estableciera la ley (artículo 21).

Por su parte, el artículo 22 del citado decreto dispuso que el Ministerio de Salud, de acuerdo con el servicio seccional de salud, determinaría el hospital de la región que tendría la dirección del Sistema Nacional de Salud en la respectiva Unidad, el cual se denominaría Hospital Sede de la Unidad Regional. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Decreto Ley 356 de 197519 Este decreto estableció las siguientes reglas sobre las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad: i) se encontraban adscritas al Sistema Nacional de Salud; ii) dependían administrativamente de los organismos de dirección del sistema, y iii) el personal que en ellas laboraba estaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

Adicionalmente, señaló que las entidades de derecho público que se crearan para prestar servicios de salud quedarían adscritas al Sistema Nacional de Salud, en el respectivo nivel. A lo anterior agregó que «quedar[ía]n adscritas al [S]istema [N]acional de [S]alud» las entidades existentes cuyo objeto principal era la prestación de los servicios de salud y las dependencias de las entidades de derecho público que prestaban servicios de salud, así su objeto principal no fuera el de prestar dichos servicios, (artículos 5 y 6).

También reafirmó que las entidades de derecho privado que prestaban servicios de salud se entendían vinculadas al Sistema Nacional de Salud (artículo 9), y quedaban sometidas a la vigilancia y control de los organismos de dirección del sistema en sus respectivos niveles, los cuales debían velar por el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de los servicios de salud (artículo 10).

Asimismo, el decreto prescribió que los hospitales que funcionaran como establecimientos públicos adscritos al Ministerio de Salud Pública pasarían a ser dependencias administrativas del respectivo servicio seccional de salud en los términos de adscripción señalados en el Decreto Ley 356 y dejarían de ser establecimientos públicos (artículo 19).

Por último, les otorgó a los organismos de dirección del sistema y a sus entidades adscritas la posibilidad de celebrar contratos con las entidades vinculadas para el mejor desarrollo del sistema (artículo 21). 5.2. El proceso de descentralización del sector salud. Reiteración20 19 Decreto Ley 356 de 1975 (5 de marzo), «Por el cual se establece el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud». 20 Consejo de Estado.

Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de enero de 2026, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00530-00. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación núm. 11001-03- 06-000-2025-00417-00. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Esta Sala21 ha destacado que antes de la Constitución Política de 1991 se inició el proceso de trasformación y descentralización del sector.

La Ley 10 de 199022 reorganizó el Sistema Nacional de Salud y, entre otras disposiciones, prescribió la pertenencia «al nivel administrativo nacional o de la entidad territorial correspondiente» de las entidades descentralizadas que se hubieran creado para prestar servicios de salud, conforme al acto de creación (artículo 4º). La ley asignó a las entidades territoriales y a sus descentralizadas la dirección y prestación de los servicios de salud; y estableció las siguientes reglas: i) el primer nivel de atención en el orden municipal comprendía los hospitales locales, los centros y puestos de salud; y ii) los niveles segundo y tercero de atención, en los departamentos, las intendencias, las comisarías, los distritos y las áreas metropolitanas, comprendía los hospitales regionales, universitarios y especializados.

Posteriormente, se expidió la Ley 60 de 199323, que consolidó el proceso de descentralización del sector salud y adoptó una serie de disposiciones tendientes a precisar las responsabilidades del nivel nacional y del nivel territorial en materia salarial y prestacional. Además, la ley estableció un mecanismo para identificar el pasivo prestacional del sector salud y definir las responsabilidades que asumirían la Nación y las entidades territoriales para garantizar su pago. 5.3.

Las competencias y procedimientos para garantizar el pago del pasivo prestacional del sector salud. Reiteración24 Ley 60 de 1993 21 Consejo de Estado, Sala de Consulta y Servicio Civil, decisión del 30 de octubre de 2018, radicación núm. 11001-03-06-000-2018-00132-00. 22 Ley 10 de 1990 (enero 10) «Por la cual se reorganiza el Sistema Nacional de Salud y se dictan otras disposiciones». // Artículo 52.

Vigencia. La presente ley rige a partir de la fecha de su publicación. Deroga expresamente los Decretos Extraordinarios 350, 356 y 526 de 1975 y todas las disposiciones legales que le sean contrarias. Reforma, en lo pertinente, las disposiciones legales sobre situado fiscal. El Decreto Extraordinario 694 de 1975 queda igualmente modificado, por cuanto sus disposiciones se aplicarán al Ministerio de Salud y a las entidades descentralizadas del orden nacional que prestan servicios de salud, excepto las adscritas al Ministerio de Defensa y sus normas referentes a la Carrera Administrativa se continuarán aplicando en los términos del artículo 27 de esta ley. 23 Ley 60 de 1993 (agosto 12) «Por la cual se dictan normas orgánicas sobre la distribución de competencias de conformidad con los artículos 151 y 288 de la Constitución Política y se distribuyen recursos según los artículos 356 y 357 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones».

Esta ley fue derogada por Ley 715 de 2001. 24 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de enero de 2026, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00530-00. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00459-00. Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación núm. 11001-03- 06-000-2025-00417-00.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 La ley creó el Fondo Nacional para el Pago del Pasivo Prestacional del Sector Salud25 como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística. Dicho fondo tenía por objeto garantizar el pago del pasivo prestacional de los empleados de ese sector, por concepto de cesantías, reserva de pensiones y pensiones de jubilación, que se hubieren causado hasta el 31 de diciembre de 1993.

En su artículo 33 dispuso que el Gobierno nacional, por medio de reglamento, establecería la forma en que la Nación y las entidades territoriales concurrirían al pago del pasivo pensional. Ley 100 de 199326 La Ley 100 de 1993 creó el Sistema Integral de Seguridad Social para «garantizar la cobertura de las prestaciones de carácter económico, de salud y servicios complementarios».

Sobre el fondo en cuestión, dispuso lo siguiente, en el artículo 242: Artículo 242. FONDO PRESTACIONAL DEL SECTOR SALUD. El fondo del pasivo prestacional para el sector salud, de que trata la Ley 60 de 1993, cubrirá las cesantías netas acumuladas y el pasivo laboral por pensiones de jubilación causado a 31 de diciembre de 1993. El costo adicional generado por concepto de la retroactividad de cesantía del sector salud que a la vigencia de esta Ley tienen derecho a ello, conforme al artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y para los fines previstos en esta, será asumido por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, en los plazos y términos de concurrencia que establece la misma Ley.

A partir de la vigencia de la presente Ley no podrán reconocerse ni pactarse para los nuevos servidores del sector salud, retroactividad en el régimen de cesantía a ellos aplicable. En el caso de que las instituciones a que se refiere el artículo 33 de la Ley 60 de 1993 y para los efectos allí previstos, estén reconociendo por un régimen especial un sistema pensional distinto del exigido por la entidad de previsión social a la cual se afilien o se encuentren afiliados los trabajadores correspondientes, la pensión será garantizada por el Fondo del Pasivo Prestacional y las entidades territoriales, hasta el momento en que el trabajador reúna los requisitos exigidos por la entidad de previsión y los diferenciales de pensión serán compartidos y asumidos por el Fondo, las entidades territoriales y la mencionada entidad provisional, en la proporción que a cada cual le corresponda. 25 Ley 60 de 1993 (12 de agosto), artículo 33.

Fondo Prestacional del Sector Salud. 26 Ley 100 de 1993 (diciembre 23) «Por la cual se crea el sistema de seguridad social integral y se dictan otras disposiciones». Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993 […] [énfasis añadido].

Según se observa, el inciso final del artículo 242 de la Ley 100 impuso a las entidades del sector salud la obligación de continuar «presupuestando y pagando» las cesantías y las pensiones hasta cuando se realizara el corte de cuentas que permitiría establecer las obligaciones de las entidades territoriales para concurrir con la Nación en el Fondo del Pasivo.

Por último, es preciso anotar que la referida Ley 100 de 1993, en su artículo 115, define los bonos pensionales como el pasivo que debe ser objeto de atención por las entidades que concurren al pago de la pensión de un determinado trabajador. Estos deben ser emitidos por el empleador o entidad pagadora de pensiones, responsable directa de su pago.

La Nación se encargará de emitirlos cuando se den los supuestos normativos del artículo 121 de la Ley 100 de 1993. Las leyes 60 y 100, ambas de 1993, fueron reglamentadas por el Decreto 530 de 199427. Ley 715 de 200128 En virtud de esta ley se ordenó la supresión del Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud, creado por el artículo 33 de la Ley 60 de 1993, y se asignó al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la atención del pago de las cesantías y las pensiones de los beneficiarios del mencionado fondo del pasivo.

Además, el artículo 61 estableció que, de acuerdo con los convenios de concurrencia, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales tendrían a su cargo la obligación de financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituía el pasivo pensional a cargo del fondo suprimido. Esta obligación se cumpliría mediante la suscripción de los contratos de concurrencia por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales, para el pago del pasivo.

Por su parte, el artículo 62 conservó los convenios de concurrencia y ordenó que se continuaran aplicando los procedimientos del fondo suprimido, para que el 27 Decreto reglamentario 530 de 1994 (8 de marzo), «Por el cual se reglamentan los artículos 33 de la Ley 60 de 1993 y 242 de la Ley 100 de 1993». 28 «Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de recursos y competencias de conformidad con los artículos 151, 288, 356 y 357 (Acto Legislativo 01 de 2001) de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones para organizar la prestación de los servicios de educación y salud, entre otros».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Ministerio de Hacienda y Crédito Público asumiera el pago de las obligaciones de la Nación. Respecto de estos actos jurídicos señaló:

ARTÍCULO

62. CONVENIOS DE CONCURRENCIA. Para efectos de los convenios de concurrencia, los cuales deberán ser suscritos a partir de la vigencia de la presente ley por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, se continuarán aplicando los procedimientos del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, la forma en que concurren las diferentes entidades para cubrir el pasivo prestacional, la forma de cálculo del mismo, su actualización financiera y actuarial, las obligaciones de los convenios de concurrencia y los requisitos que deben acreditarse. […].

El Ministerio de Hacienda y Crédito Público deberá revisar y actualizar en forma periódica el valor de la deuda prestacional, definiendo la responsabilidad de cada uno de los entes que suscribe el convenio de concurrencia.

PARÁGRAFO. Para efectos de lo ordenado en el presente artículo, el Gobierno Nacional definirá la información, condiciones y términos que considere necesarios [énfasis añadido]. La ley dispuso que los recursos existentes en el Fondo del Pasivo Prestacional para el Sector Salud fueran trasladados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, así como los demás recursos que por ley se encontraban destinados al fondo, para que, con cargo a dichos recursos, se efectuaran los pagos correspondientes y se financiara el pago de los pasivos prestacionales del sector salud (artículo 63).

Los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001 fueron reglamentados por el Decreto 306 de 200429 y, posteriormente, por el Decreto 700 de 201330. Ley 1438 de 201131 Esta norma reformó el Sistema General de Salud, y, en el parágrafo del artículo 78, consagró la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de entregar la información sobre el pasivo prestacional, de las vigencias anteriores a 1993, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, a efectos de que este pudiera suscribir el contrato de concurrencia con los entes territoriales, así:

ARTÍCULO

78. PASIVO PRESTACIONAL DE LAS EMPRESAS SOCIALES DEL ESTADO E INSTITUCIONES DEL SECTOR SALUD. En concordancia con el 29 «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 30 Decreto 700 de 2013 (abril 12) «Por el cual se reglamentan los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001». 31 Ley 1438 de 2011 (enero 19) «Por medio de la cual se reforma el Sistema General de Seguridad Social en Salud y se dictan otras disposiciones».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 artículo 242 de la Ley 100 de 1993 y los artículos 61, 62 y 63 de la Ley 715 de 2001, el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y los entes territoriales departamentales firmarán los contratos de concurrencia y cancelarán el pasivo prestacional por concepto de cesantías, reserva para pensiones y pensiones de jubilación, vejez, invalidez y sustituciones pensionales, causadas en las instituciones del sector salud públicas causadas [sic] al finalizar la vigencia de 1993 con cargo a los mayores recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crea en el Proyecto de Ley de Regalías.

Parágrafo. Concédase el plazo mínimo de dos (2) años, contados a partir de la entrada en vigencia de la presente ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministren al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia y emitan los bonos de valor constante respectivos de acuerdo a la concurrencia entre el Gobierno Nacional y el ente territorial departamental.

El incumplimiento de lo establecido en el presente artículo será sancionado como falta gravísima. Con esto se cumplirá con las Leyes 60 y 100 de 1993 y 715 de 2001 que viabilizan el pago de esta deuda que no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. En ese entonces eran financiados y administrados por los departamentos y el Gobierno Nacional. [Subrayado la por fuera del texto].

Decreto 586 de 201732 Este decreto establece el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 199333, que haya sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, así como el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración, el giro de esos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1.).

Ahora bien, recuerda la Sala que la circunstancia de que las entidades obligadas a reportar al Fondo del Pasivo, creado por la Ley 60 de 1993, su personal retirado antes del 31 de diciembre de 1993, para el reconocimiento de eventuales derechos por concepto de cesantías y pensiones dentro del mencionado fondo y que no 32Decreto 586 de 2017 (abril 5) «Por el cual se adiciona el Capítulo 4 al Título 4 Parte 12 del Libro 2 del Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 del Sector Hacienda y Crédito Público». 33 El Decreto Único Reglamentario 1068 de 2015 compiló y racionalizó las normas de carácter reglamentario vigentes al momento de su expedición que regían el sector de Hacienda y Crédito Público.

En virtud de lo establecido en el artículo 1º del Decreto 586 de 2017 se adicionó la parte 12, Libro 2, Titulo 4 de dicho decreto, en el sentido de establecer el «procedimiento para el cálculo y pago del pasivo pensional del sector salud causado a 31 de diciembre de 1993, del personal certificado como retirado de las instituciones de salud beneficiarias del Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud».

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 hubieran cumplido oportunamente con los trámites reglamentados en el Decreto 530 de 1994, no puede tener como consecuencia la pérdida de tales derechos. En esa medida, el Decreto 586 de 2017 ratifica la posibilidad de que las entidades territoriales y las instituciones hospitalarias reporten al Ministerio de Hacienda y Crédito Público los cobros que les sean hechos por concepto de bonos pensionales y cuotas partes pensionales y, de ser procedente, puedan celebrarse nuevos contratos de concurrencia o adicionarse los iniciales, así como obtener el reembolso de lo pagado en exceso de sus obligaciones, de manera que se cumpla con la exigencia de que el beneficiario del pasivo prestacional quede certificado para que la Nación y la entidad territorial asuman el pasivo correspondiente. 5.4.

Conclusiones del recuento normativo. Reiteración34 De acuerdo con el anterior recuento normativo, la Sala de Consulta y Servicio Civil evidencia, respecto del Sistema Nacional de Salud y de los mecanismos creados por el Legislador para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, lo siguiente: a. El Sistema Nacional de Salud fue creado desde el año 1968, con la expedición del Decreto Ley 2470, y reorganizado, en el año de 1973, por el presidente de la República, en ejercicio de las facultades extraordinarias otorgadas mediante la Ley 9ª. b. Con fundamento en las facultades extraordinarias, se expidió el Decreto Ley 056 de 1975, mediante el cual se definió el Sistema Nacional de Salud como el «conjunto de organismos, instituciones, agencias y entidades que tenían como finalidad específica procurar la salud de la comunidad, en los aspectos de promoción, protección, recuperación y rehabilitación» (artículo 1º).

El decreto determinó que las entidades quedaban integradas al sistema, unas como entidades adscritas, que eran todas las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud a la comunidad, y otras, como entidades vinculadas, que eran todas aquellas personas jurídicas de derecho privado que prestaban servicios de salud a la comunidad.

En ambos casos, dichas personas jurídicas podían recibir o no aportes del Estado (artículo 2, literales b. y c.)35. 34 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Decisión del 28 de enero de 2026, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00530-00. Decisión del 3 de diciembre de 2025, radicación núm. 11001-03-06-000-2025-00459-00.

Decisión del 5 de noviembre de 2025, radicación núm. 11001-03- 06-000-2025-00417-00. 35 «En torno a las normas transcritas y enunciadas [se refiere a los artículos 1º y 3º del Decreto Ley 056 de 1975], es conveniente hacer las precisiones siguientes: // - Los términos adscripción y vinculación referidos al Sistema Nacional de Salud, tienen una significación particular, diferente de Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 c. El Decreto Ley 356 de 1975 desarrolló el régimen de adscripción y vinculación al Sistema Nacional de Salud, y fue enfático en indicar que las entidades adscritas, es decir, las de derecho público que prestaban servicios de salud, entraban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que laboraba en tales entidades quedaba sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos (artículo 2).

En el caso de las entidades vinculadas, es decir, las de derecho privado que prestaban servicios de salud (tal es el caso de las instituciones de utilidad común sin ánimo de lucro), quedaban sometidas a la vigilancia y control sobre el cumplimiento de las disposiciones que regulaban la prestación de servicios de salud a la comunidad por parte de los organismos de dirección del sistema, en el respectivo nivel, y continuaban rigiéndose por sus propios estatutos, por lo cual debían ajustarse a las disposiciones que regulaban el funcionamiento del sistema (artículo 14). d. En cuanto a los mecanismos para la financiación del pasivo prestacional del sector salud, el Legislador creó el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud como una cuenta especial de la Nación, sin personería jurídica, con independencia contable y estadística (Ley 60 de 1993, artículo 33).

Posteriormente, el fondo fue suprimido por la Ley 715 de 2001 (artículo 61), la cual trasladó dicha responsabilidad financiera al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, dependencia que se haría cargo del giro de los recursos de acuerdo con los convenios de concurrencia36, para lo cual continuaría la atribuida a ellos en la legislación general relativa a la organización administrativa del Estado.

La Corte Suprema de Justicia, al resolver sobre la constitucionalidad de las disposiciones del Decreto- Ley 056 de 1975, que se comentan, puso de presente que con arreglo a ellas la administración de las entidades adscritas está a cargo de la Dirección del Sistema Nacional; respecto de las entidades vinculadas “solo se dispone que las actividades que en materia de salud y asistencia realicen deben cumplirse con estricta sujeción a los reglamentos del servicio […]”.

Asimismo puntualizó que esas entidades vinculadas “como entes de derecho privado no hacen parte de la administración pública, pero sí están vinculadas a ella en los aspectos técnicos propios de las actividades de orden científico, en la misma forma que otras personas de igual naturaleza jurídica lo hacen en servicios públicos como el transporte, la educación, etc.”76».

La siguiente cita es del original del texto: 76Ver sentencia ya citada de 21 de agosto de 1975, Gaceta Judicial Nos. 2393 y 2394, ps. 144 y 145. // Asimismo debe reseñarse el importante salvamento de voto formulado por el Doctor Manuel Gaona Cruz y otros distinguidos Magistrados a la sentencia de la Sala Plena de 19 de septiembre de 1983, que declaró inexequible el artículo 8º. del Decreto-Ley 356 de 1975.

En dicho salvamento se puntualiza que el Sistema Nacional de Salud «es una organización institucional heterogénea pero coordinada por el Estado en su acción conjunta y común de procurar la salud pública» (p.11) y que los criterios de «adscripción» y de «vinculación», regulados en los Decretos 056 y 356 de 1975 «no tienen que ver con los que rigen la estructura de la administración pública, sino con la actividad o con el servicio público de salud» (p.13).

TAFUR GALVIS, Álvaro. Las personas jurídicas privadas sin ánimo de lucro y el Estado. Ediciones Rosaristas. Colección de Estudios 1984, pp. 107 – 108. 36 La distribución de la concurrencia estaba reglamentada por el Decreto n.o 700 de 2013 que precisó que la misma se daba entre la Nación y las entidades territoriales, luego de que fuera anulado el Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 aplicando los procedimientos del fondo (artículo 62). e. Según la citada Ley 60, el pasivo prestacional que se cubriría con los recursos del fondo era el causado hasta el fin de la vigencia presupuestal de 1993; su pago debía ser asumido, de manera concurrente, entre la Nación y las entidades territoriales, según el reglamento, y los beneficiarios eran los servidores que hubieren estado vinculados a las instituciones o dependencias del subsector oficial, del privado o a las indefinidas.

Las dos últimas clases de instituciones o dependencias debían haber estado sostenidas o administradas por el Estado o que se hayan liquidado y sus bienes se hayan destinado a una entidad pública. f. El artículo 242 de la Ley 100 de 1993 reiteró lo regulado por la Ley 60 de 1993 respecto del fondo, y, en el inciso quinto, atribuyó a las entidades del sector salud la obligación de «seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales». g. La Ley 1438 de 2011 (artículo 78) creó una nueva fuente de financiación para el pago del pasivo prestacional de las instituciones del sector salud con los recursos del monopolio de juegos de suerte y azar y del fondo pensional que se crearía con el proyecto de ley de regalías.

Además, concedió un plazo de dos años, contados a partir de la vigencia de la ley, para que las entidades territoriales y los hospitales públicos le suministraran al Ministerio de Hacienda y Crédito Público la información que le permita suscribir los convenios de concurrencia. Por último, estableció que el pago del pasivo pensional no es responsabilidad de las ESE, pues ellas no tenían vida jurídica antes de diciembre de 1993. h. Finalmente, el Decreto 586 de 2017, que adicionó un capítulo al Decreto Único Reglamentario del Sector de Hacienda y Crédito Público, estableció el procedimiento para el cálculo del pasivo pensional del sector salud generado por el personal retirado a 31 de diciembre de 1993, que hubiese sido certificado por el extinto Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud; también estableció el procedimiento para el pago de las reservas asociadas a dicho pasivo y los presupuestos para la suscripción de los contratos de concurrencia, la administración y giro de dichos recursos y la responsabilidad de las instituciones hospitalarias y los entes territoriales (artículo 2.12.4.4.1 Decreto 1068 de 2015).

Decreto 306 de 2004 que había incorporado como entidades concurrentes a las instituciones del sector salud. Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 6. Análisis del caso concreto Con base en las consideraciones expuestas, procede la Sala a definir cuál es la autoridad competente para resolver de fondo la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Julio Cesar Hernández Martínez, correspondiente al lapso laborado en el antiguo Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), hoy ESE, entre el 28 de agosto de 1991 y el 1° de febrero de 1992.

Para la solución de dicha controversia, la Sala tendrá en cuenta las siguientes cuestiones: a. Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) Según la Certificación de Beneficiarios del Fondo del Pasivo Prestacional del departamento de Cundinamarca de fecha 19 de noviembre de 1998, expedida por la Dirección General de Descentralización y Desarrollo Territorial del antiguo Ministerio de Salud37, el Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) fue creado, mediante la Ordenanza 043 de 1936, como un establecimiento público.

Posteriormente, mediante la Ordenanza 017 del 22 de marzo de 1996, el Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) se transformó en una empresa social del Estado. En el año de 1975, cuando se reorganizó el Sistema Nacional de Salud, las personas jurídicas de derecho público que prestaban servicios de salud se consideraban adscritas al sistema.

El Decreto Ley 356 de 1975, que reguló el régimen de adscripción y vinculación de las entidades que prestan servicios de salud, dispuso en su artículo 2º que las entidades adscritas al Sistema Nacional de Salud, es decir, aquellas cuya naturaleza era pública, pasaban a depender administrativamente de los organismos de dirección del sistema38.

En el departamento de Cundinamarca, el organismo encargado de la dirección a nivel seccional del Sistema Nacional de Salud fue el Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, que fungía como una dependencia del departamento de Cundinamarca. En consecuencia, para el periodo por el cual se solicita el bono pensional del señor Julio Cesar Hernández Martínez, es decir, del 28 de agosto de 1991 al 1° de febrero de 1992, el antiguo Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) fungía como una dependencia administrativa del departamento de Cundinamarca, pues estaba 37 Expediente digital, archivo «038RECIBEMEMORIAL_CONTESTACION2.pdf», folios 37 y 41. 38 Decreto Ley 356 de 1975, artículo 2. «Las entidades de derecho público que presten servicios de salud a la comunidad, están adscritas al sistema nacional de salud, dependen administrativamente de los organismos de dirección del sistema y el personal que en ellas labora está sujeto a la situación legal y reglamentaria de los empleados públicos». [subrayado de la Sala].

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 integrado al Servicio Seccional de Salud de Cundinamarca, que, a su vez, dependía administrativamente del mencionado departamento. En ese sentido, cuando la Ley 100 de 1993, en su artículo 242, inciso final, señala que las entidades del sector salud deberán seguir presupuestando y pagando las cesantías y pensiones a que están obligadas «hasta tanto no se realice el corte de cuentas con el fondo prestacional y se establezcan para cada caso la concurrencia a que están obligadas las entidades territoriales en los términos previstos en la Ley 60 de 1993», se debe entender que el departamento de Cundinamarca era el que estaba prestando directamente, para la época en que se reclama el bono pensional, los servicios de salud, y, por lo tanto, era el obligado a seguir presupuestando y pagando las pensiones.

En igual sentido, la Ley 715 de 2001, que modifica en lo pertinente el artículo 242 de la Ley 100 de 1993, en su artículo 61, establece que el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y las entidades territoriales deben financiar el pago de las mesadas y bonos pensionales que constituían el pasivo pensional del sector salud. Esta obligación se cumple mediante la suscripción de los contratos de concurrencia, por medio de los que se pactan las responsabilidades compartidas entre la Nación y las entidades territoriales para el pago del pasivo.

Asimismo, el artículo 78 de la Ley 1438 de 2011 indica que el pago del pasivo pensional generado en instituciones públicas del sector salud hasta finalizar la vigencia de 1993 se encuentra a cargo de las entidades territoriales y del Ministerio de Hacienda, las cuales deben suscribir un convenio de concurrencia. Adicionalmente, el parágrafo del citado artículo indica que, en todo caso, el pago de la deuda no es responsabilidad de las ESE, pues estas no contaban con personería jurídica con anterioridad a diciembre de 1993.

Igualmente, cuando esta última disposición hace referencia a la obligación de las entidades territoriales y los hospitales públicos de remitir la información al Ministerio de Hacienda y Crédito Público que le permita a esta entidad suscribir los convenios de concurrencia, lo hace bajo el presupuesto de que antes de 1993 existían hospitales que carecían de personería jurídica (eran dependencias de la entidad territorial), o teniéndola se encontraban adscritos a los departamentos, y por ende su administración estaba a cargo de estos. b. Funciones de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca La UAEPC fue creada mediante el Decreto Ordenanzal 261 del 3 de agosto de 2012.

Es una entidad administrativa del orden departamental, con personería jurídica, autonomía administrativa y financiera, de carácter eminentemente técnico y especializado, adscrita a la Secretaría de Hacienda del departamento (artículo 1º). Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 Su finalidad es atender las obligaciones pensionales, prestaciones económicas, reconocimiento y pago de bonos pensionales, pago y cobro de cuotas partes en el departamento de Cundinamarca39.

Esta entidad tiene como funciones relacionadas con los pasivos pensionales las siguientes: ARTÍCULO 6° FUNCIONES. Para el cumplimiento de sus objetivos, la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca cumplirá las siguientes funciones: […]. 6.7 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […]. 6.10.

Realizar los trámites necesarios para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales - FONPET - y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 6.11.

Realizar los trámites y gestiones necesarias para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos de las entidades sustituidas y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes [Se resalta]40. 39 Resulta pertinente destacar lo que estableció el segundo inciso del artículo 1º de la Ordenanza 261 de 2012 (por la cual se creó) la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca: «La creación de la Unidad Especial de Pensiones del Departamento de Cundinamarca no implica en ningún caso, la conmutación de obligaciones pensionales, ni su conformación exime al Departamento, a las entidades públicas departamentales sustituidas Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca, de su responsabilidad en la atención de las obligaciones pensionales» 40 Expedir los actos administrativos relacionados con la liquidación, reconocimiento y orden de pago del pasivo pensional a quienes tienen derecho, de las entidades sustituidas por el Fondo de Pensiones Públicas de Cundinamarca. […] 12.

Ejercer y coordinar las actividades para la emisión, reconocimiento, cobro y pago de bonos pensionales, cuotas partes, así como la compensación y cruce de obligaciones por cuotas partes pensionales de los recursos disponibles en el Fondo Nacional de Pensiones de las Entidades Territoriales – FONPET y las demás que se autoricen de acuerdo con las disposiciones legales vigentes. 13.

Por las razones anteriores, la Sala considera que la entidad competente para resolver la solicitud de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Julio Cesar Hernández Martínez, correspondiente al lapso laborado en el antiguo Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), hoy ESE, es el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de esa entidad territorial, que cuenta con personería jurídica propia. 7.

Exhortos Según lo previsto por el Decreto 586 de 2017, en el evento de que sea la ahora ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca) la entidad en donde repose la información del trabajador cuyo bono pensional se reclama, la Sala considera pertinente exhortarla para que la suministre al departamento Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, en el menor tiempo posible.

Lo anterior, con el fin de que se realice el respectivo corte de cuentas con el fondo prestacional del sector salud41 y, después de dicho trámite, se puedan suscribir los respectivos contratos de concurrencia42. Finalmente, y teniendo en cuenta que el señor Julio Cesar Hernández Martínez43 es una persona adulta mayor, a quien le asiste una especial protección constitucional, la Sala exhortará también al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca, para que adelante, de manera prioritaria, la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta al peticionario44. vigentes. […] 17.

Ejercer como autoridad delegada por el Gobernador de Cundinamarca para el retiro de recursos de la cuenta del Departamento, exclusivo al pago de obligaciones pensionales tales como bonos pensionales, cuotas parte, cuotas parte de bonos pensionales y mesadas, eventualmente. Artículo 2. 41 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993. 42 El 22 de mayo de 2024, después de un estudio exhaustivo, la Sala unificó su criterio frente al tema bajo estudio.

Desde la decisión adoptada en esa fecha sobre el conflicto de competencias 11001- 03-06-000-2024-00112-00 y en asuntos con identidad fáctica y jurídica, la consejera Ana María Charry Gaitán no presenta aclaración ni salvamento de voto relacionados con el trámite previsto en el Decreto 586 de 2017. De conformidad con esta regulación la Sala resolvió, en adelante, exhortar, en los casos pertinentes, a las empresas sociales del Estado para que cumplan con la obligación allí exigida. 43 Expediente digital, archivo «001_DemandaWeb_Escrito_1CCAFILIADO.pdf». 44 Descrito en el artículo 242 de la Ley 100 de 1993.

Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 En mérito de lo expuesto, la Sala de Consulta y Servicio Civil del Consejo de Estado RESUELVE:

PRIMERO. DECLARAR COMPETENTE al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones de Cundinamarca, para que resuelva la solicitud elevada por Porvenir SA de reconocimiento y pago del bono pensional al que tiene derecho el señor Julio Cesar Hernández Martínez, por haber laborado en el Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), hoy ESE, durante el periodo comprendido entre el 28 de agosto de 1991 hasta el 1° de febrero de 1992.

SEGUNDO. REMITIR el expediente de la referencia, al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para lo de su competencia, en los términos del numeral anterior.

TERCERO. EXHORTAR a la ESE Hospital San Vicente de Paul de San Juan de Rio Seco (Cundinamarca) para que, en caso de tener información indispensable para que el departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), realice el corte de cuentas con el Fondo del Pasivo Prestacional del Sector Salud, respecto del bono pensional que se reclama a favor del señor Julio Cesar Hernández Martínez, la entregue a este a la mayor brevedad posible.

CUARTO. EXHORTAR al departamento de Cundinamarca, a través de la Unidad Administrativa Especial de Pensiones del departamento de Cundinamarca (UAEPC), para que adelante de manera prioritaria la gestión que debe cumplir para dar una pronta respuesta a Porvenir SA, teniendo en cuenta que el señor Julio Cesar Hernández Martínez es una persona adulta mayor a quien le asiste una especial protección constitucional.

QUINTO. COMUNICAR esta decisión a la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca), al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, al departamento de Cundinamarca, a la UAEPC, al señor Julio Cesar Hernández Martínez y a Porvenir SA.

SEXTO. RECONOCER personería a los abogados i) Jonathan Alexander Quiroga Sandoval, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.014.249.195 y T.P. 309.974 del CSJ, como apoderado de la ESE Hospital San José de La Palma (Cundinamarca); ii) Juan Leonardo Álvarez Arévalo, identificado con cédula de ciudadanía núm. 1.049.615.111 y T.P. 213.916 del CSJ, como apoderado del Ministerio de Hacienda y Crédito Público; iii) David Abadía Sanabria, identificado Radicación núm.: 11001-03-06-000-2025-00560-00 con cédula de ciudadanía núm. 1.019.131.362 y T.P. 355.844 del CSJ, como apoderado de la UAEPC, y iv) Laura Giselle Banoy Becerra, identificada con cédula de ciudadanía núm. 1.075.679.205 y T.P. 410.715 del CSJ, en los términos de los respectivos poderes.

SEPTIMO. ADVERTIR que los términos legales a que esté sujeta la actuación administrativa en referencia se reanudarán o empezarán a correr a partir del día siguiente a aquel en que se comunique la presente decisión.

OCTAVO. ADVERTIR que contra la presente decisión no procede recurso alguno, tal como lo dispone expresamente el inciso 3° del artículo 39 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, modificado por el artículo 2º de la Ley 2080 de 2021. La presente decisión se estudió y aprobó en la sesión de la fecha.

COMUNÍQUESE Y CÚMPLASE JOHN JAIRO MORALES ALZATE MARÍA DEL PILAR BAHAMÓN FALLA Presidente de la Sala Consejera de Estado ANA MARÍA CHARRY GAITÁN JUAN MANUEL LAVERDE ALVAREZ Consejera de Estado Consejero de Estado OSCAR ALBERTO REYES REY Secretario de la Sala (e)