Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 1 CONSEJO DE ESTADO SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO SECCIÓN QUINTA Magistrada Ponente: GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Bogotá, D.C., veintisiete (27) de agosto de dos mil veintiséis (2026) Referencia: ACCIÓN DE TUTELA Radicación: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Demandante: MARÍA MARY ARIAS TEATÍN Demandado: TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CASANARE Temas: Tutela contra providencia judicial.
Improcedencia por no superar los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional. SENTENCIA DE PRIMERA INSTANCIA OBJETO DE LA DECISIÓN La Sala resuelve el mecanismo constitucional de la referencia, de conformidad con los decretos 2591 de 1991, 333 de 2021 y el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación1. I.
ANTECEDENTES 1.1. Solicitud de amparo La señora María Mary Arias Teatín, a través de apoderada judicial2, instauró acción de tutela3 contra el Tribunal Administrativo de Casanare4, con el fin de reclamar el amparo de sus derechos fundamentales a la igualdad, al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo en condiciones dignas y justas, en concordancia con los principios de primacía de la realidad sobre las formas y a la seguridad social.
Las referidas garantías constitucionales las consideró vulneradas con ocasión de la sentencia del 29 de enero de 2026, dictada por la autoridad judicial accionada que revocó el fallo del 3 de abril de 2025 proferido por el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal en el medio de control de nulidad y 1 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado. 2 Índice 2 de Samai.
Poder debidamente otorgado mediante mensaje de datos a la abogada Alexandra Isabel Barrera Alfonso. 3 El mecanismo constitucional fue presentado el 30 de julio de 2026, a través de la ventanilla virtual del Consejo de Estado, solicitud identificada con el número 26061. 4 Magistrados: Leonardo Galeano Guevara, Inés del Pilar Núñez Cruz y Aura Patricia Lara Ojeda.
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 2 restablecimiento del derecho iniciado contra el departamento de Casanare, identificado con el radicado 85001-3333-001-2017-00090-00/01. 1.2.
Pretensiones Con base en lo anterior, la parte accionante solicitó el amparo de los derechos fundamentales invocados y, en consecuencia, pidió: […]
SEGUNDO: DEJAR SIN EFECTOS la sentencia de segunda instancia proferida el veintinueve (29) de enero de dos mil veintiséis (2026) por el Tribunal Administrativo de Casanare, dentro del medio de control de Nulidad y Restablecimiento del Derecho con Radicado No. 85001-33-33-001-2017-00090-01.
TERCERO: ORDENAR al Tribunal Administrativo de Casanare que, dentro del término perentorio que su Honorable Despacho considere, proceda a proferir una sentencia de reemplazo donde proceda a: I. Superar el defecto fáctico por omisión, asimetría valorativa y exceso ritual manifiesto (imposición de cargas probatorias imposibles o "pruebas diabólicas" al reprochar que las planillas físicas de asistencia no fueron allegadas por la demandante).
Para ello, el fallador deberá evaluar material e integralmente las probanzas documentales omitidas o descontextualizadas en la alzada, tales como: (a) la Certificación expedida por la Dirección de Talento Humano del 16 de septiembre de 2019, que confiesa la existencia en planta del cargo homólogo de Auxiliar Administrativo Código 407, junto con el extracto del manual de funciones para dicho cargo;
(b) los contratos cuyas cláusulas considerativas remiten a los Estudios Previos en los que el Departamento de Casanare justificó la contratación admitiendo un déficit de personal; (c) el Carnet Institucional que identificaba a la actora como "funcionaria" y era de uso personal e intransferible; y (d) las certificaciones de asistencia obligatoria a capacitaciones institucionales.
Como consecuencia ineludible de esta correcta valoración fáctica, deberá aplicar el precedente unificado (SUJ- 025-CE-S2-2021) y el principio de primacía de la realidad. II. Restablecer la eficacia material y asignar pleno mérito probatorio a los testimonios de cargo rendidos por los señores Christian Camilo Olarte Bello y Merardo Salcedo Mariño. Para el efecto, el fallador deberá abstenerse de aplicar presunciones de parcialidad por la simple existencia de litigios paralelos, acatando de manera estricta el precedente del Consejo de Estado (Sentencia Rad. 11001-03-15-000-2024-01341-00, Caso Gloria Isabel Argüello) sobre la plena idoneidad de los excompañeros de labores.
A través de estos testimonios, el Tribunal deberá tener por demostrados los indicios de subordinación consistentes en la imposición y cumplimiento estricto de un horario presencial (8:00 a.m. a 12:00 m. y 2:00 p.m. a 6:00 p.m.) y la constante sujeción a directrices de sus superiores, proscribiendo la imposición de tarifas legales irrazonables consistentes en exigir a los testigos recordar y detallar de forma exacta o "concreta" el contenido de las órdenes verbales operativas impartidas en el giro ordinario de sus labores años atrás. III.
Valorar de forma objetiva, sin recurrir a eufemismos inconstitucionales, el sometimiento inmodificable de la contratista al diligenciamiento de los Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 3 formatos del Sistema Integrado de Gestión de Calidad (MECI-CALIDAD) y el ejercicio del ius variandi evidenciado en la rotación de la actora por distintas dependencias (Secretaría General y Oficina Asesora Jurídica).
El fallador deberá reconocer que el uso ineludible de dichos formatos institucionales para auditar la cantidad y calidad del trabajo —so pena de no pago de los honorarios— no constituye un simple "protocolo de seguridad y confidencialidad", sino que configura una verdadera subordinación y dependencia que desvirtúa materialmente la autonomía, configurando el contrato realidad y el consecuente pago de las prestaciones y los aportes pensionales adeudados por los aproximados 10 años y 2 meses de servicios ininterrumpidos prestados al Departamento de Casanare5. 1.3.
Hechos La Sala encontró demostrados los siguientes supuestos fácticos relevantes para la decisión que se adoptará en la sentencia: La señora María Mary Arias Teatín prestó sus servicios para el departamento de Casanare entre el 13 de diciembre de 2004 y el 22 de diciembre de 2015, mediante la suscripción sucesiva de múltiples contratos de prestación de servicios.
Durante dicho período desarrolló actividades relacionadas con correspondencia, archivo, organización documental, gestión de información administrativa y apoyo a la Secretaría General y a la Oficina Asesora Jurídica de la entidad territorial. El 22 de agosto de 2016 la señora Arias Teatín presentó reclamación administrativa ante el departamento de Casanare solicitando el reconocimiento de una relación laboral y el consecuente pago de prestaciones sociales y demás derechos derivados de tal vínculo.
Dicha petición fue negada mediante las resoluciones 0453 del 3 de octubre y 0550 del 18 de noviembre de 2016, expedidas por el gobernador de Casanare. En consecuencia, la actora promovió demanda en ejercicio del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho contra el departamento de Casanare, con el fin de que fuera estudiada la legalidad de los actos administrativos mencionados y se le reconocieran todos los emolumentos derivados de la relación laboral.
En sentencia del 3 de abril de 2025, el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal accedió parcialmente a las pretensiones de la demanda, tras concluir que se encontraban acreditados los elementos de prestación personal del servicio, remuneración y subordinación, razón por la cual declaró la existencia del vínculo reclamado y ordenó el reconocimiento y pago de prestaciones sociales y el ajuste de las cotizaciones pensionales correspondientes. 5 Transcripción literal que puede contener errores.
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 4 Inconforme con dicha decisión, el departamento de Casanare interpuso recurso de apelación. La entidad argumentó que la relación mantenida con la demandante correspondió exclusivamente a contratos de prestación de servicios ejecutados con autonomía e independencia, sin que se demostrara el elemento de la subordinación. El Tribunal Administrativo de Casanare en fallo del 29 de enero de 2026 revocó la decisión del a quo, para en su lugar, negar las súplicas.
La corporación concluyó que no se acreditó de manera suficiente el elemento de subordinación y que las pruebas recaudadas únicamente demostraban circunstancias compatibles con una relación de coordinación propia del contrato de prestación de servicios. El tribunal consideró que: i) los testimonios practicados no permitían establecer con precisión el contenido de las órdenes impartidas a la contratista; ii) la existencia de supervisores contractuales no evidenciaba subordinación; iii) el cumplimiento de horarios no podía valorarse aisladamente como prueba de una relación laboral y, iv) que el diligenciamiento de formatos MECI-CALIDAD obedecía a protocolos institucionales de seguridad y control documental.
Dicha providencia fue notificada electrónicamente el 30 de enero de 2026. 1.4. Fundamentos de la vulneración La accionante afirmó que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en un defecto fáctico al pretermitir el examen de pruebas documentales relevantes y determinantes para establecer la existencia de una relación laboral encubierta, lo que condujo a una reconstrucción incompleta de los hechos objeto de litigio.
En tal sentido, sostuvo que la corporación accionada ignoró la Certificación 250- 27-04 del 16 de septiembre de 2019, expedida por la Dirección de Talento Humano de la Gobernación de Casanare, documento mediante el cual se acreditó la existencia en la planta global de los cargos de Auxiliar Administrativo Código 407 grado 04 y grado 06, cuyas funciones, según afirma, coincidían sustancialmente con aquellas desarrolladas por ella durante más de diez años de prestación personal de servicios.
A su juicio, dicha prueba constituía un elemento central para acreditar el criterio de igualdad funcional desarrollado por la jurisprudencia de unificación del Consejo de Estado. Adujo igualmente que el tribunal omitió valorar los documentos contractuales y estudios previos que justificaron las diferentes contrataciones, pese a que en ellos el departamento de Casanare reconoció expresamente que las necesidades institucionales excedían la capacidad operativa de la planta de personal, circunstancia que, en su criterio, demostraba que la contratación no obedecía a necesidades temporales sino permanentes.
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 5 Manifestó además, que no se le dio valor probatorio: i) al carné institucional expedido por la entidad territorial, en el cual se le identificaba como funcionaria de la entidad; ii) a las certificaciones que acreditaban su asistencia a capacitaciones institucionales; iii) a la documentación relativa a los formatos MECI-CALIDAD utilizados obligatoriamente en el desarrollo de sus actividades; iv) a la petición de reubicación laboral formulada ante directivos de la entidad por razones de salud ocupacional y, v) el memorando mediante el cual, según afirma, se evidenciaba que sus funciones continuaron siendo ejecutadas por otra contratista una vez finalizó su vínculo, reflejando el carácter permanente de la necesidad institucional.
Asimismo, argumentó que el tribunal aplicó criterios de valoración diferentes a las pruebas según favorecieran o no las pretensiones de la demanda, generando una asimetría probatoria contraria al debido proceso y al principio de igualdad. Indicó que los testimonios rendidos por los señores Christian Camilo Olarte Bello y Merardo Salcedo Mariño, quienes fueron compañeros de trabajo y tuvieron contacto directo con las actividades desarrolladas por ella, fueron sometidos a un estándar de escrutinio extraordinariamente riguroso, hasta el punto de restarles credibilidad por el hecho de haber promovido reclamaciones judiciales semejantes contra la misma entidad territorial y compartir apoderado judicial.
Agregó que, mientras las pruebas favorables a la demandante fueron sometidas a un análisis particularmente severo, la versión del departamento de Casanare fue acogida sin un examen equivalente, especialmente en lo relacionado con la alegada autonomía contractual y la inexistencia de subordinación. A su juicio, ello produjo un desequilibrio en la valoración probatoria incompatible con las garantías procesales que gobiernan el proceso judicial.
Adicionalmente, sostuvo que la sentencia cuestionada desconoció el principio de libertad probatoria al exigir elementos de convicción imposibles o excesivamente difíciles de aportar para acreditar la subordinación laboral. Al respecto, expuso que la corporación accionada desestimó los testimonios que daban cuenta del cumplimiento de un horario laboral bajo el argumento de que no se allegaron las planillas institucionales de asistencia. Sin embargo, destacó que tales documentos se encontraban bajo custodia exclusiva de la entidad demandada, por lo que exigir su aporte a quien ya no laboraba allí constituía una carga probatoria irrazonable e imposible de satisfacer.
También afirmó que la providencia incurrió en defecto procedimental por exceso ritual manifiesto al reducir la relevancia de circunstancias como el diligenciamiento obligatorio de formatos MECI-CALIDAD y la utilización exclusiva de herramientas institucionales, calificándolas simplemente como protocolos de seguridad y Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 6 confidencialidad, sin examinar si en realidad constituían manifestaciones del poder de dirección y control propio de una relación subordinada.
Por otro lado, la parte actora señaló que el Tribunal Administrativo de Casanare se apartó injustificadamente de las reglas de unificación establecidas por el Consejo de Estado, particularmente en la sentencia SUJ-025-CE-S2-2021, que fijó criterios para determinar la existencia de subordinación en procesos de contrato realidad; configurándose así un desconocimiento del precedente.
Explicó que dicha providencia exige una valoración integral y sistemática de los indicios de subordinación y reconoce especial relevancia a circunstancias relacionadas con el lugar de trabajo, la imposición de horarios, la dirección efectiva de las labores, el sometimiento a controles institucionales y la identidad funcional con cargos de planta.
A juicio de la demandante, el tribunal desconoció dicho precedente porque examinó cada elemento de manera aislada, desarticulando la fuerza demostrativa que surgía de la valoración conjunta de todo el acervo probatorio. En consecuencia, terminó calificando como simples expresiones de coordinación contractual hechos que la jurisprudencia de unificación reconoce como indicios relevantes de subordinación. Adicionalmente, adujo que la corporación accionada se apartó de la línea jurisprudencial que reconoce plena idoneidad a los testimonios rendidos por excompañeros de trabajo en controversias orientadas a acreditar relaciones laborales encubiertas, pues descartó tales declaraciones con fundamento en la existencia de litigios similares promovidos por los declarantes.
La accionante sostuvo que el tribunal también incurrió en un defecto sustantivo, al realizar una interpretación constitucionalmente inadmisible del numeral 3.º del artículo 32 de la Ley 80 de 1993, norma que regula los contratos estatales de prestación de servicios. Indicó que la providencia empleó de manera excesivamente amplia el concepto de coordinación contractual para justificar situaciones que, según el material probatorio recaudado, evidenciaban verdaderas manifestaciones de subordinación. De esta manera, terminó otorgando cobertura jurídica a una relación que, en la realidad, habría operado como un vínculo laboral permanente.
Para la accionante, la sentencia confundió la coordinación inherente a todo contrato estatal con ejercicios concretos de dirección, control y vigilancia propios de una relación laboral, desnaturalizando así el alcance de la figura contractual prevista por el legislador. Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 7 Finalmente, la actora afirmó que la providencia atacada incurrió en violación directa de la Constitución, vulnerando directamente los artículos 25, 48 y 53 de la Carta Política al privilegiar las formas jurídicas de los contratos celebrados sobre la realidad material acreditada dentro del proceso.
Sostuvo que la decisión desconoció el principio de primacía de la realidad sobre las formas, legitimó la utilización continuada de contratos de prestación de servicios para satisfacer necesidades permanentes de la administración y terminó afectando su derecho a la seguridad social al impedir el reconocimiento de los aportes y prestaciones que, desde su perspectiva, se derivaban de una verdadera relación laboral.
Añadió que la negativa de reconocer el contrato realidad produjo consecuencias directas sobre su situación pensional futura, pues excluyó del cómputo laboral y prestacional un extenso período durante el cual prestó servicios de manera personal y continua para el departamento de Casanare. 1.5. Admisión de la tutela Por medio de auto del 6 de agosto de 2026, la Magistrada Ponente admitió la solicitud de amparo y ordenó notificar a la parte accionante6 y, como parte accionada, a los magistrados integrantes del Tribunal Administrativo de Casanare7.
Además, dispuso la vinculación como terceros con interés jurídico en el resultado del proceso del Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal8 y del departamento de Casanare9. Aunado a ello, se le reconoció personería a la abogada Alexandra Isabel Barrera Alfonso en calidad de apoderada judicial de la parte actora. 1.6.
Intervenciones 1.6.1. Tribunal Administrativo de Casanare Por medio de informe remitido el 13 de agosto de 2026, el magistrado de la corporación accionada, adujo que la decisión enjuiciada se sustentó en que: i) no se demostró el elemento de subordinación, a través del cumplimiento de órdenes o instrucciones precisas sobre la forma en que debía prestar el servicio; ii) ningún 6 Índice 11 de Samai.
La notificación fue enviada a los buzones web: arias.mary1@gmail.com y notificaciones.legalabogados@gmail.com. 7 Índice 10 de Samai. La notificación fue realizada a: sectribadmcnare@cendoj.ramajudicial.gov.co. 8 Índice 11 de Samai. Notificación enviada a: j01admyopal@cendoj.ramajudicial.gov.co. 9 Índice 11 de Samai. Notificación enviada a: defensajudicial@casanare.gov.co y tutelas.transito@casanare.gov.co.
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 8 testigo tuvo percepción directa sobre la forma que en la realidad se ejecutaba la prestación del servicio; iii) aunque la parte demandante debía diligenciar planillas en el sistema de MECI- CALIDAD, dicha función correspondía a los protocolos de seguridad y confidencialidad, en el desarrollo de la labor de archivo y, iv) no se demostró que la labor de atención al público, fuera permanente y continua, por cuanto sus funciones se destinaban al control y manejo de documentos que la demandante debía foliar y archivar.
En consecuencia, consideró que la providencia cuestionada contenía una valoración probatoria rigurosa y ajustada a la normatividad y jurisprudencia vigente, conforme a los cuales se estudió la existencia de un contrato realidad. Por lo tanto, solicitó que se declarara la improcedencia del amparo. 1.6.2. Departamento de Casanare Mediante documento del 13 de agosto del presente año, la jefe de la Oficina de Defensa Judicial de la gobernación alegó la falta de legitimación en la causa por pasiva de la entidad territorial y, en consecuencia, solicitó su desvinculación del presente trámite, así como la negativa de las pretensiones. 1.6.3.
Pese a que el Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal fue debidamente notificado, guardó silencio. II.CONSIDERACIONES 2.1. Competencia Esta Sala es competente para conocer, en primera instancia, de la acción de tutela presentada por la señora María Mary Arias Teatín contra el Tribunal Administrativo de Casanare, de conformidad con lo establecido en los decretos 2591 de 1991 y 1069 de 2015, modificado por el Decreto 333 de 2021 y, el Acuerdo 080 de 2019 de la Sala Plena de esta Corporación10. 2.2.
Solicitud de desvinculación El departamento de Casanare solicitó su desvinculación del presente mecanismo, por, a su juicio, carecer de legitimación en la causa por pasiva. No obstante, dicha petición será negada en tanto la entidad territorial fue vinculada al presente trámite como tercero por presentar interés en la decisión que se adopte, y no como la parte contra la cual se alega la vulneración de las garantías fundamentales. 10 Modificado por el Acuerdo 434 de 2024 de la Sala Plena del Consejo de Estado.
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 9 2.3. Problema jurídico Acorde con lo señalado en los antecedentes, las pretensiones invocadas por la parte actora, el material probatorio recaudado y las intervenciones presentadas, corresponde a la Sala resolver: • ¿Se superan los requisitos generales de procedencia de la acción de tutela en contra de providencias judiciales? En caso de ser positiva la anterior respuesta, se resolverá: • ¿El Tribunal Administrativo de Casanare vulneró las garantías invocadas por la parte actora con ocasión de la sentencia del 29 de enero de 2026, al incurrir en los defectos fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto, sustantivo, por desconocimiento del precedente y violación directa de la Constitución? Para resolver los interrogantes planteados, resulta pertinente analizar los siguientes temas: i) la procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial; ii) los requisitos de procedibilidad adjetiva y, iii) el caso concreto. 2.4.
Procedencia excepcional de la acción de tutela contra providencia judicial La Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, en fallo de 31 de julio de 201211 unificó la diversidad de criterios que esta Corporación tenía sobre la acción de tutela contra providencias judiciales, por cuanto las distintas Secciones y la misma Sala Plena habían adoptado posturas diversas sobre el tema12 y declaró su procedencia.13 Así pues, esta Sección de manera reiterada ha establecido como parámetros para realizar su estudio, que cumpla con los siguientes requisitos: i) que supere la relevancia constitucional; ii) que no se trate de tutela contra tutela; iii) inmediatez; y iv) subsidiariedad, es decir, agotamiento de los requisitos ordinarios y extraordinarios, siempre y cuando ellos sean idóneos y eficaces para la protección del derecho que se dice vulnerado.
De modo que, de no observarse el cumplimiento de uno de estos presupuestos, se declara la improcedencia del amparo solicitado, sin que se analice el fondo del asunto. 11 Consejo de Estado, Sala Plena de lo Contencioso Administrativo, Sentencia 31.07.12., M.P. María Elizabeth García González, Rad. 11001-03-15-000-2009-01328-01. 12 El recuento de esos criterios se encuentra en las páginas 13 a 50 del fallo de la Sala Plena antes reseñado. 13 Se dijo en la mencionada sentencia «DECLÁRASE la procedencia de la acción de tutela contra providencias judiciales, de conformidad con lo expresado a folios 2 a 50 de esta providencia».
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 10 Por el contrario, cumplidos esos parámetros, corresponderá a la Sala adentrarse en la materia objeto del amparo, a partir de los argumentos expuestos en la solicitud y de los derechos fundamentales que se afirmen vulnerados, en donde para la prosperidad o negación del amparo impetrado, se requerirá: i) que la causa, motivo o razón a la que se atribuya la transgresión sea de tal entidad que incida directamente en el sentido de la decisión y ii) que la acción no intente reabrir el debate de instancia. Igualmente, se debe resaltar que esta acción constitucional no puede ser considerada como una «tercera instancia» que se emplee, por ejemplo, para revivir términos, interpretaciones o valoraciones probatorias que son propias del juez natural.
Bajo las anteriores directrices se entrará a estudiar el caso de la referencia. 2.5. Estudio sobre los requisitos de procedibilidad 2.5.1. Relevancia constitucional La Corte Constitucional en la Sentencia SU-215 de 202214 explicó que las providencias judiciales hacen tránsito a cosa juzgada, por tanto, cuando se interponga un mecanismo de amparo constitucional debe atenderse lo siguiente: […] el juez de tutela debe limitarse a analizar los yerros puntuales de la providencia cuestionada señalados por el accionante, pues tiene ‘vedado adelantar un control oficioso y exhaustivo de la providencia reprochada”.
Asimismo, enfatizó en que, cuando se cuestiona una providencia de una alta corte el análisis de procedencia debe ser más restrictivo teniendo en cuenta que la decisión fue proferida por un órgano de cierre y “no solo tienen relevancia en términos de seguridad jurídica, sino que también son fundamentales en la búsqueda de uniformidad de las decisiones de los jueces de menor jerarquía y, por esta vía, en la materialización del principio de igualdad.
Al abordar el caso concreto, el alto tribunal constitucional precisó que la acción de tutela contra providencias judiciales implica un juicio de validez y no una corrección del fallo cuestionado. En ese sentido, no se puede utilizar este instrumento como una instancia adicional para discutir cuestiones probatorias o formas de interpretación de las normas que se zanjaron por el juez natural.
Lo anterior como un eje fundamental para: […] lograr un correcto entendimiento de los hechos y del problema jurídico, pues así se previene la irrupción del juez de tutela en asuntos que no son de su competencia y se garantiza que la cuestión sea analizada a la luz de la Constitución. Refirió que las finalidades de este requisito son las siguientes: 14 Corte Constitucional, Sala Plena.
Sentencia SU-215 del 16.06.22. M.P. Natalia Ángel Cabo. Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 11 […] (i) el respeto por las competencias de las jurisdicciones;
(ii) la protección de la autonomía e independencia de los jueces; (iii) la preservación de la específica finalidad de la acción de tutela, instituida para la protección y restablecimiento de los derechos fundamentales; y (iv) la prevención del uso indebido de la acción como una instancia adicional de los procesos adelantados ante las jurisdicciones competentes o para la solución de discusiones de naturaleza eminentemente legal15 (Énfasis de la Sala).
De ese modo, expuso que los criterios relevantes para determinar si un asunto reviste relevancia constitucional son los siguientes: En primer lugar, el caso debe involucrar algún debate jurídico que gire en torno al contenido, alcance y goce de algún derecho fundamental y no referirse exclusivamente a un asunto meramente legal y/o económico16; es decir, la cuestión “debe revestir una “clara”, “marcada” e “indiscutible” relevancia constitucional17. […] En segundo lugar, la controversia no debe limitarse a una puramente legal y/o económica. […] Al respecto, la jurisprudencia ha sido clara en señalar que “la tutela contra providencias judiciales no da lugar a una tercera instancia, ni puede reemplazar los recursos ordinarios, pues la competencia del juez de tutela se restringe a los asuntos de relevancia constitucional y a la protección efectiva de los derechos [fundamentales] y no a problemas de carácter legal18”.
En este orden, se reitera que el examen de relevancia constitucional exige que la solicitud de amparo trascienda la mera “inconformidad con las decisiones adoptadas por los jueces naturales19”. En tercer lugar, la acción de tutela debe plantear argumentos suficientes dirigidos a demostrar que la providencia judicial afectó de manera grave un derecho fundamental. […] Por último, y como arriba se indicó, el examen de la acción de tutela dirigida contra decisiones de las altas cortes debe ser estricto20, lo que implica verificar que en efecto se haya presentado una actuación judicial claramente arbitraria o violatoria de los derechos fundamentales.
Así, la tutela contra providencias judiciales no debe representar una instancia adicional de los litigios ordinarios, ni es un escenario para definir controversias doctrinarias o interpretativas de corrección legal21. (Resaltado de la Sala) 15 Sentencia SU-573 de 2019. 16 Sentencia SU-103 de 2022. 17 Sentencia SU-103 de 2022. 18 Sentencia SU-103 de 2022. 19 Sentencia SU-128 de 2021. 20 Sentencia SU-573 de 2019. 21 Ibid.
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 12 2.5.2. Subsidiariedad La Sala considera necesario indicar que el inciso 3º del artículo 86 de la Constitución consagra este requisito como presupuesto de procedencia de la acción de tutela y determina que «[e]sta acción sólo procederá cuando el afectado no disponga de otro medio de defensa judicial», precepto reglamentado por el numeral 1º del artículo 6º del Decreto 2591 de 1991.
Del texto de la norma referida se evidencia que, existiendo otros mecanismos de defensa judicial que resulten idóneos y eficaces para solicitar la protección de los derechos que se consideran amenazados o vulnerados, se debe recurrir a estos y no a la tutela. En la petición de tutela, la señora María Mary Arias Teatín manifestó que el Tribunal Administrativo de Casanare incurrió en los defectos fáctico por omisión de valoración probatoria, asimetría valorativa y exigencia de prueba diabólica, así como en desconocimiento del precedente contenido en la sentencia SUJ-025-CE- S2-2021, en un defecto procedimental por exceso ritual manifiesto, violación directa de la Constitución y en un yerro sustantivo derivado de una interpretación indebida de las reglas aplicables al contrato realidad.
En esencia, afirmó que la autoridad judicial accionada dejó de valorar pruebas que evidenciaban su trabajo permanente en la estructura administrativa del departamento de Casanare e indicios de subordinación acreditados dentro del proceso ordinario. Esta Sala considera que el desconocimiento del precedente alegado no cumple con el requisito de la subsidiariedad porque la señora Arias Teatín contaba con el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia consagrado en el artículo 256 y siguientes del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo, para cuestionar la decisión judicial del 29 de enero de 2026, por apartarse de lo indicado en la sentencia de unificación referida.
Como primera medida, es importante destacar que el artículo 256 del CPACA dispone los fines de este recurso extraordinario, en el sentido de señalar que con él se busca «asegurar la unidad de la interpretación del derecho, su aplicación uniforme y garantizar los derechos de las partes y de los terceros que resulten perjudicados con la providencia recurrida y, cuando fuere del caso, reparar los agravios inferidos a tales sujetos procesales».
De acuerdo con el artículo 257 de esa normativa, el recurso procede contra las sentencias dictadas en única y en segunda instancia por los tribunales administrativos y en proceso de nulidad y restablecimiento del derecho de carácter laboral y pensional, sin consideración de la cuantía22. 22 Esto con ocasión de la Ley 2080 de 2021 que en su artículo 71 modificó el artículo 257 del CPACA e incluyó un parágrafo que dispuso: «En los procesos de nulidad y restablecimiento del Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 13 Como punto más relevante, la Sala precisa que de conformidad con el artículo 258, este mecanismo extraordinario es idóneo cuando la sentencia impugnada contraríe o se oponga a una sentencia de unificación proferida por el Consejo de Estado, como lo alega la tutelante en el caso concreto.
Adicionalmente, dicha norma indica que se encuentran legitimados para la interposición del recurso cualquiera de las partes o terceros que hayan resultado afectados por la providencia en cuestión. Así las cosas, tendrán 10 días siguientes a la ejecutoria de la providencia, para acceder a este. Teniendo en cuenta lo anterior, se observa que las condiciones de la accionante eran favorables para el acceso al recurso en mención, en tanto: (i) la providencia de 29 de enero de 2026 era una sentencia de segunda instancia, (ii) proferida por un tribunal administrativo, (iii) sobre un tema laboral y, (iv) a juicio de la señora Arias Teatín no se dio aplicación integral de la sentencia de unificación SUJ-025- CE-S2-2021, dictada por la Sección Segunda del Consejo de Estado en relación con la valoración integral y sistemática de los indicios de subordinación. Ahora bien, en cuanto a la posible existencia de un perjuicio irremediable en el caso concreto que pudiera hacer procedente la acción de tutela como mecanismo transitorio, debe señalarse que la parte actora no alegó esta circunstancia, ni demostró que existiera un evento que hiciera viable el amparo como mecanismo transitorio.
Incluso valorando el acontecer fáctico, la Sala no aprecia la concurrencia de los presupuestos establecidos por la doctrina constitucional para la configuración de un perjuicio irremediable como son la inminencia, la urgencia, la gravedad y la impostergabilidad de la acción. Por lo anterior, para esta Sala no cabe duda en señalar que la parte accionante contaba con otro mecanismo de defensa judicial, como lo es, el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia referido, para discutir los defectos planteados, pues por tratarse de un proceso dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho de contenido laboral el que dio origen a la sentencia reprochada, no se exige una cuantía mínima para su procedencia, por lo que podía recurrir la sentencia dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare, alegando la única causal de este recurso, esto es, el desconocimiento de la mencionada sentencia de unificación dictada por el Consejo de Estado.
Al margen de si le asiste o no la razón a la parte tutelante y de si debe prosperar o no dicho mecanismo, lo cierto es que esta Sala, investida como juez constitucional, no es competente para determinar si el proveído bajo derecho de carácter laboral y pensional procederá el recurso extraordinario sin consideración de la cuantía». Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 14 cuestionamiento desconoció o no la sentencia de unificación alegada, ya que tal análisis le correspondería al juez natural en instancia del recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia. En consonancia con lo expuesto, la Sección recuerda que el recurso extraordinario de unificación de jurisprudencia es un medio de impugnación excepcional que permite revisar determinadas sentencias de la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo amparadas por la intangibilidad de la cosa juzgada e infirmarlas ante la demostración inequívoca de ser decisiones que desconozcan las sentencias de unificación del Consejo de Estado y por tanto infrinjan el artículo 103 del CPACA que fija como uno de los principios de esta jurisdicción, el de igualdad23.
Así las cosas y teniendo en cuenta, como ya fue referido anteriormente que el término de la interposición del recurso era de 10 días siguientes a la ejecutoria de la sentencia, se tiene que dicho lapso venció el 20 de febrero de 2026. Es decir que la acción de tutela no puede ser utilizada para enmendar el descuido o el error de haber desperdiciado las oportunidades procesales concedidas para defender sus derechos fundamentales.
Por ello, esta Sala de Decisión concluye que el presente mecanismo constitucional es improcedente por incuria, en lo relativo al defecto por desconocimiento del precedente, pues la señora Arias Teatín no ejerció el mecanismo de defensa judicial que tenía a su disposición. Además, debe recordarse que los recursos extraordinarios también son considerados como de obligatorio agotamiento, previo al acceso ante el juez constitucional.
Así lo indicó la Corte Constitucional: En un principio, la jurisprudencia de la Corte entendía que quedaban agotados los medios judiciales cuando el peticionario había interpuesto los recursos ordinarios (reposición, apelación, nulidad). Sin embargo, con el fin de reforzar el carácter subsidiario de la acción de tutela, así como el papel del juez ordinario como defensor de los derechos fundamentales, hace algunos años la Corte comenzó la elaboración de una doctrina, -hoy jurisprudencia consistente y reiterada-, en el sentido de exigir, como requisito de procedencia de la acción, el agotamiento de todos los mecanismos de defensa previstos, ya sean ordinarios o extraordinarios24. 23 «Los procesos que se adelanten ante la jurisdicción de lo Contencioso Administrativo tienen por objeto la efectividad de los derechos reconocidos en la Constitución Política y la ley y la preservación del orden jurídico.
En la aplicación e interpretación de las normas de este Código deberán observarse los principios constitucionales y los del derecho procesal. En virtud del principio de igualdad, todo cambio de la jurisprudencia sobre el alcance y contenido de la norma, debe ser expresa y suficientemente explicado y motivado en la providencia que lo contenga.
Quien acuda ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, en cumplimiento del deber constitucional de colaboración para el buen funcionamiento de la administración de justicia, estará en la obligación de cumplir con las cargas procesales y probatorias previstas en este Código» (Negrilla fuera de texto). 24 Corte Constitucional, Sentencia T-541 de 2006, M.P. Clara Inés Vargas Hernández.
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 15 Ahora, respecto a los otros yerros alegados, se encuentra que superan el presente requisito de procedibilidad, en tanto no procede recurso alguno adicional para cuestionar las situaciones expuestas en estos.
Por lo tanto, se seguirá adelante con el estudio de relevancia constitucional. 2.6. Caso concreto La señora María Mary Arias Teatín alegó la vulneración de sus derechos fundamentales al debido proceso, de acceso a la administración de justicia y al trabajo en condiciones dignas y justas, con ocasión de la providencia del 29 de enero de 2026, dictada por el Tribunal Administrativo de Casanare, en la que se revocó la decisión del 3 de abril de 2025 proferida Juzgado Primero Administrativo del Circuito Judicial de Yopal que había declarado la existencia de una relación laboral encubierta.
Como ya fue comentado anteriormente, la tutelante sostuvo que el fallo en cuestión incurrió en los defectos fáctico, procedimental por exceso ritual manifiesto, sustantivo y violación directa de la Constitución. De la revisión a la providencia cuestionada, se evidencia que la corporación accionada empezó por repasar el marco normativo y jurisprudencial aplicable al contrato realidad, particularmente las reglas fijadas por la Sección Segunda del Consejo de Estado en la sentencia de unificación del 9 de septiembre de 2021, misma alegada por la parte actora como desconocida.
Con base en ello, el tribunal realizó un análisis de los diferentes contratos de prestación de servicios celebrados entre la demandante y el departamento de Casanare, así como de los períodos de interrupción existentes entre ellos. A partir de dicho examen identificó varios ciclos contractuales independientes y precisó que, para efectos del estudio de la subordinación, el análisis debía centrarse principalmente en el período comprendido entre el 24 de agosto de 2009 y el 22 de diciembre de 2015, lapso respecto del cual la actora alegaba la existencia de una relación laboral encubierta.
Posteriormente examinó los testimonios recaudados dentro del proceso. Frente a las declaraciones de Arelis Pérez Gutiérrez y Yolima Gualdrón Rincón, señaló que estas personas no tuvieron percepción directa de la forma en que la tutelante ejecutó sus labores durante algunos de los períodos contractuales relevantes, debido a que desempeñaban actividades en dependencias distintas o porque únicamente coincidieron con la actora en momentos específicos de la prestación del servicio.
Respecto de los testimonios de Merardo Salcedo Mariño y Christian Camilo Olarte Bello, reconoció que fueron compañeros de trabajo de la accionante entre los años Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 16 2012 y 2015 y, por tanto, contaban con percepción directa sobre ciertos aspectos de la ejecución contractual.
No obstante, consideró que tales declaraciones no demostraban suficientemente la existencia de subordinación jurídica en los términos exigidos por la jurisprudencia sobre contrato realidad. La corporación analizó de manera específica las afirmaciones relativas al cumplimiento de horarios. Observó que algunos declarantes manifestaron que la parte actora cumplía una jornada de trabajo de 8:00 a.m. a 12:00 p.m. y de 2:00 p.m. a 6:00 p.m., controlada mediante planillas de asistencia. Sin embargo, advirtió que tales planillas no fueron aportadas ni solicitadas dentro del proceso, circunstancia que impedía otorgar valor concluyente a dichas afirmaciones.
Aunado a lo anterior, recordó que, de acuerdo con la jurisprudencia reciente del Consejo de Estado25, el cumplimiento de un horario no constituía por sí solo un indicio suficiente para acreditar la subordinación, en la medida en que también podía obedecer a mecanismos legítimos de coordinación entre contratista y entidad contratante. En relación con las órdenes impartidas por los supervisores contractuales, el tribunal destacó que todos los contratos celebrados entre las partes contemplaban cláusulas de supervisión y vigilancia a cargo de funcionarios de la Gobernación de Casanare.
Sin embargo, precisó que la existencia de supervisión contractual no equivalía automáticamente al ejercicio de subordinación laboral, dado que constituía una manifestación ordinaria de las facultades de dirección y control que la Ley 80 de 1993 reconocía a las entidades estatales respecto de la ejecución de los contratos. Adicionalmente advirtió que ninguno de los testigos fue concreto al identificar el contenido específico de las órdenes verbales que presuntamente recibía la demandante, ni se explicó de qué manera dichas instrucciones excedían el ámbito propio de coordinación derivado del vínculo contractual.
Igualmente, estudió las funciones desempeñadas por la actora, relacionadas con correspondencia, atención a usuarios, clasificación documental, archivo y diligenciamiento de formatos institucionales. Aunque reconoció que tales actividades eran necesarias para el funcionamiento de la entidad territorial y que algunas de ellas podían coincidir con tareas asignadas a servidores públicos, estimó que ello no demostraba, por sí mismo, la existencia de subordinación. En particular, indicó que el diligenciamiento de formatos MECI-CALIDAD obedecía a protocolos de seguridad, confidencialidad y gestión documental, compatibles con 25 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Segunda, M.P. Luis Eduardo Mesa Nieves, Sentencia 22.05.25, Rad. 25000-23-42-000-2019-01678-01.
Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 17 una relación de coordinación contractual y no necesariamente reveladores de un vínculo laboral. Asimismo, sostuvo que del conjunto de pruebas obrantes en el expediente únicamente podían inferirse algunos indicios relacionados con la existencia de un lugar de trabajo físico y de supervisores encargados del seguimiento contractual.
No obstante, consideró que tales elementos resultaban insuficientes para demostrar que la demandante se encontraba sometida a órdenes permanentes, reglamentos internos o mecanismos disciplinarios propios de una relación laboral subordinada. A juicio del tribunal, no se acreditó que la entidad demandada hubiera ejercido un poder de dirección efectivo sobre la forma concreta de ejecución de las actividades ni que existiera una verdadera inserción de la contratista en el círculo rector y disciplinario de la administración departamental.
Con fundamento en lo anterior, la corporación concluyó que la señora Arias Teatín logró demostrar la prestación personal del servicio y la existencia de una contraprestación económica, pero no acreditó el elemento de subordinación exigido por la jurisprudencia para desvirtuar la naturaleza de los contratos de prestación de servicios celebrados con la administración. Bajo ese panorama, se evidencia que la controversia que la accionante pretende trasladar a la jurisdicción constitucional no se refiere a la existencia de una vulneración de sus garantías fundamentales, sino a la inconformidad derivada de una diferencia en la forma de valoración de las pruebas obrantes en el plenario, así como la interpretación jurídica que se le otorgó a la normativa aplicable.
Lo anterior, evidencia que contrario a lo argumentado por la parte accionante, se trata de una mera inconformidad con lo decidido por el juez natural, por lo que, el hecho de que las conclusiones alcanzadas no coincidan con las expectativas de la demandante no convierte automáticamente esa decisión en una providencia arbitraria ni habilita la intervención excepcional del juez constitucional.
La jurisprudencia ha sido constante en señalar que la acción de tutela contra providencias judiciales no constituye una instancia adicional para replantear debates jurídicos ya resueltos, ni un mecanismo para imponer una interpretación probatoria distinta de aquella adoptada por el juez natural, máxime cuando esta se encuentra razonablemente sustentada.
En esa medida, la Sala observa que el pretendido defecto fáctico se estructura, en realidad, sobre una discrepancia frente a la valoración que la autoridad judicial efectuó de los testimonios, documentos y demás elementos de convicción recaudados dentro del medio de control de nulidad y restablecimiento. La Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 18 accionante consideró que esas pruebas permitían arribar a conclusiones diferentes; no obstante, ello corresponde precisamente al ámbito de autonomía e independencia judicial que la Constitución reconoce a los jueces de conocimiento.
Así las cosas, lo que en realidad pretende la accionante es que el juez de tutela reabra el debate sobre la suficiencia de las pruebas y sustituya las conclusiones a las que arribó la autoridad judicial competente para determinar si existía una relación laboral encubierta. Tal pretensión resulta incompatible con la naturaleza excepcional del amparo contra providencias judiciales, pues supone convertir esta acción constitucional en una tercera instancia destinada a revisar nuevamente aspectos propios del litigio ordinario.
Por consiguiente, la Sala concluye que el asunto planteado carece de la relevancia constitucional exigida para habilitar el examen excepcional de una providencia judicial. En efecto, no se advierte la existencia de un problema constitucional autónomo, actual y trascendente que justifique la intervención del juez de tutela, ni se evidencia una afectación ius fundamental susceptible de ser remediada mediante este mecanismo excepcional.
III. DECISIÓN Por lo expuesto, el Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Quinta, administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, FALLA:
PRIMERO: NEGAR la solicitud de desvinculación formulada por el departamento de Casanare.
SEGUNDO: DECLARAR improcedente la acción de tutela promovida por la señora María Mary Arias Teatín por no satisfacer los requisitos de subsidiariedad y relevancia constitucional.
TERCERO: NOTIFICAR a las partes y terceros con interés, en la forma prevista en el artículo 30 del Decreto Ley 2591 de 1991.
CUARTO: En el evento que esta decisión no sea impugnada, REMITIR el expediente a la Corte Constitucional para su eventual revisión.
NOTIFÍQUESE Y CÚMPLASE, Demandante: María Mary Arias Teatín Demandado: Tribunal Administrativo de Casanare Radicado: 11001-03-15-000-2026-06039-00 Calle 12 No. 7-65 – Tel: (57) 601350-6700 – Bogotá D. C. – Colombia www.consejodeestado.gov.co 19 PEDRO PABLO VANEGAS GIL Presidente LUIS ALBERTO ÁLVAREZ PARRA Magistrado OMAR JOAQUÍN BARRETO SUÁREZ Magistrado GLORIA MARÍA GÓMEZ MONTOYA Magistrada Usted puede consultar la providencia oficial con el número de radicación en el siguiente enlace: https://relatoria.consejodeestado.gov.co:8080/Vistas/Casos/procesos.aspx